深化行政審批中介服務(wù)改革初探
——以山西省G市為例

郭 健

（高平市行政審批服務(wù)管理局 山西高平 048400）

所謂行政審批中介服務(wù)，是指政府部門開展行政審批時(shí)，要求申請(qǐng)人委托企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)組織等機(jī)構(gòu)開展的作為行政審批受理?xiàng)l件的有償服務(wù)，包括各類技術(shù)審查、論證、評(píng)估、評(píng)價(jià)、檢驗(yàn)、檢測(cè)、鑒證、鑒定、證明、咨詢、試驗(yàn)等。在行政審批中，有部分內(nèi)容需要由中介組織來(lái)承擔(dān)，所以，中介機(jī)構(gòu)服務(wù)的效率和質(zhì)量直接影響到企業(yè)和群眾，感受到的行政審批服務(wù)水平。中介服務(wù)涉及政府、業(yè)主和中介機(jī)構(gòu)多個(gè)主體，是推動(dòng)行政審批服務(wù)提質(zhì)增效鏈條上的重要環(huán)節(jié)。

針對(duì)行政審批中介服務(wù)領(lǐng)域存在的環(huán)節(jié)多、耗時(shí)長(zhǎng)、收費(fèi)亂等問(wèn)題，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于清理規(guī)范國(guó)務(wù)院部門行政審批中介服務(wù)的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕31號(hào)），明確要求，清理規(guī)范行政審批中介服務(wù)，促進(jìn)中介服務(wù)市場(chǎng)健康發(fā)展，讓審批更簡(jiǎn)、監(jiān)管更強(qiáng)、服務(wù)更優(yōu)。

近年來(lái)，G市圍繞“放管服效”改革，在持續(xù)推進(jìn)“一枚印章管審批”改革的同時(shí)，延伸行政審批中介服務(wù)改革，有力地促進(jìn)了行政審批效率的提升，降低了企業(yè)制度性交易成本。但是，中介服務(wù)收費(fèi)高、服務(wù)差、耗時(shí)長(zhǎng)等問(wèn)題仍然存在。建議G市以“數(shù)字政府”建設(shè)為牽引，借鑒先進(jìn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)做法，進(jìn)一步加大涉審中介服務(wù)改革力度，推動(dòng)信息化、標(biāo)準(zhǔn)化，提升服務(wù)水平，著力解決市場(chǎng)化不充分、地區(qū)間資源不均、服務(wù)能力不足及監(jiān)管不到位等問(wèn)題，提高中介服務(wù)透明度和服務(wù)效能，切實(shí)減輕市場(chǎng)主體和群眾負(fù)擔(dān)，加快形成規(guī)范、有序、公平、開放的中介服務(wù)市場(chǎng)，助力打造“三無(wú)”“三可”營(yíng)商環(huán)境。

一、G市行政審批中介服務(wù)改革的主要舉措

國(guó)家、省、市高度重視行政審批中介服務(wù)改革工作，先后出臺(tái)了多項(xiàng)政策措施，G市在積極探索實(shí)踐中，也形成一些創(chuàng)新舉措。通過(guò)清理和規(guī)范涉審中介服務(wù)事項(xiàng)、優(yōu)化服務(wù)流程和建設(shè)“中介超市”等措施，為企業(yè)節(jié)省了時(shí)間、降低了成本、減輕了負(fù)擔(dān)。

（一）全面清理規(guī)范行政審批中介服務(wù)事項(xiàng)

山西省人民政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于清理規(guī)范省政府部門行政審批中介服務(wù)的通知》（晉政辦發(fā)〔2015〕67號(hào)），明確規(guī)定：“沒有法律法規(guī)規(guī)定、各地政府和部門自行設(shè)立的一律取消；未納入清單的中介事項(xiàng)，一律不得作為審批條件；確需新設(shè)的，必須進(jìn)行必要性、合理性、合法性審查論證，依照法定程序設(shè)定并納入清單；審批部門不得指定中介服務(wù)機(jī)構(gòu)”。經(jīng)清理，G市涉審中介事項(xiàng)數(shù)量大幅減少，保留40項(xiàng)涉審中介服務(wù)事項(xiàng)。

（二）加快中介服務(wù)機(jī)構(gòu)脫鉤

通過(guò)自查自糾、專項(xiàng)整治、集中整改三個(gè)階段，進(jìn)一步加快了中介服務(wù)機(jī)構(gòu)脫鉤，亂收費(fèi)、服務(wù)差、壟斷強(qiáng)等現(xiàn)象得到了遏制，有力推動(dòng)了行政審批中介服務(wù)市場(chǎng)化。

（三）著力優(yōu)化行政審批中介服務(wù)流程

在國(guó)務(wù)院辦公廳分別于2018年5月和2019年3月出臺(tái)的《關(guān)于開展工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革試點(diǎn)的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕33號(hào)）和《關(guān)于全面開展工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革的實(shí)施意見》（國(guó)辦發(fā)〔2019〕11號(hào)）中，對(duì)精簡(jiǎn)行政審批中介服務(wù)程序、優(yōu)化服務(wù)流程作出了試點(diǎn)和推廣安排。為進(jìn)一步壓縮審批時(shí)間，G市在實(shí)踐中借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，積極創(chuàng)新探索，優(yōu)化行政審批中介服務(wù)流程。以“聯(lián)”為著力點(diǎn)，積極開展聯(lián)編、聯(lián)評(píng)，并聯(lián)審批，變獨(dú)立服務(wù)為區(qū)域聯(lián)合服務(wù)。

推行建設(shè)項(xiàng)目“多規(guī)合一”“多圖聯(lián)審”“多評(píng)合一”和聯(lián)合踏勘、聯(lián)合測(cè)繪、聯(lián)合驗(yàn)收等聯(lián)合中介服務(wù)模式，對(duì)原來(lái)由企業(yè)辦理的十四項(xiàng)審批事項(xiàng)調(diào)整為政府統(tǒng)一服務(wù)，如市政設(shè)施建設(shè)類審批、建設(shè)工程文物保護(hù)和考古許可、生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案審批、洪水影響評(píng)價(jià)審批、取水許可審批、占用農(nóng)業(yè)灌溉水源、灌排工程設(shè)施審批、建設(shè)項(xiàng)目壓覆重要礦床審批、環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批、節(jié)能評(píng)價(jià)審批、地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估、地震安全性評(píng)價(jià)等，均實(shí)行由政府組織實(shí)施區(qū)域性聯(lián)合評(píng)價(jià)，評(píng)估費(fèi)用由政府支付。這些改革措施不僅有效提升了審批效率，而且也顯著降低了企業(yè)經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

（四）加快建設(shè)網(wǎng)上中介服務(wù)超市

《關(guān)于深入推進(jìn)審批服務(wù)便民化的指導(dǎo)意見》明確支持建設(shè)網(wǎng)上中介服務(wù)超市，提出“依托政務(wù)服務(wù)網(wǎng)開發(fā)建設(shè)中介服務(wù)網(wǎng)上交易平臺(tái)，中介服務(wù)機(jī)構(gòu)‘零門檻、零限制’入駐，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上展示、網(wǎng)上競(jìng)價(jià)、網(wǎng)上中標(biāo)、網(wǎng)上評(píng)價(jià)”。網(wǎng)上中介服務(wù)超市按照“非禁即入”的市場(chǎng)準(zhǔn)入原則，常態(tài)化、全天候招募具有合規(guī)資質(zhì)的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，項(xiàng)目業(yè)主與中介機(jī)構(gòu)在平臺(tái)上雙向自由選擇，割斷了中介機(jī)構(gòu)與審批部門之間的利益紐帶關(guān)系，打破了權(quán)力尋租空間。

二、行政審批中介服務(wù)改革中存在的問(wèn)題及原因分析

從整體來(lái)看，G市行政審批中介服務(wù)改革進(jìn)展迅速，成效顯著，但部分中介服務(wù)仍然存在費(fèi)用高、服務(wù)差、耗時(shí)長(zhǎng)的問(wèn)題。究其原因，主要在于中介服務(wù)市場(chǎng)化不足、機(jī)構(gòu)服務(wù)綜合服務(wù)能力缺乏、監(jiān)管不到位等。

（一）中介服務(wù)收費(fèi)高問(wèn)題依然存在

有企業(yè)反映，有些中介收費(fèi)高昂，且收費(fèi)時(shí)并不提供收費(fèi)依據(jù)；有的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)雖然列出了收費(fèi)清單，但企業(yè)也搞不清中介服務(wù)機(jī)構(gòu)到底是依據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)定價(jià)的。據(jù)作者了解，中介服務(wù)收費(fèi)高主要有以下幾個(gè)方面的原因：一是中介服務(wù)機(jī)構(gòu)少，只有幾家，甚至一家，壟斷問(wèn)題比較嚴(yán)重，企業(yè)無(wú)從選擇，在服務(wù)價(jià)格上沒有討價(jià)還價(jià)的機(jī)會(huì)。二是有的地方對(duì)中介服務(wù)收費(fèi)沒有設(shè)立規(guī)范，而由于信息不對(duì)稱，企業(yè)對(duì)具體業(yè)務(wù)中介服務(wù)收費(fèi)依據(jù)亦不了解，所以，只能由中介服務(wù)機(jī)構(gòu)說(shuō)了算。

（二）中介服務(wù)質(zhì)量不高、耗時(shí)長(zhǎng)

目前，中介服務(wù)質(zhì)量不高的現(xiàn)象還不少，有的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)作出的本子不符合基本規(guī)范，甚至錯(cuò)誤百出；有的敷衍了事，只是在同類本子簡(jiǎn)單改動(dòng)一下，并沒有進(jìn)行應(yīng)該有的調(diào)查。這些都有可能給項(xiàng)目后續(xù)發(fā)展埋下隱患。此外，對(duì)于有些涉及多項(xiàng)中介服務(wù)事項(xiàng)的工程建設(shè)項(xiàng)目，中介服務(wù)時(shí)限比較長(zhǎng)，影響項(xiàng)目開工建設(shè)。導(dǎo)致出現(xiàn)這些問(wèn)題的原因有：

一是中介服務(wù)機(jī)構(gòu)技術(shù)力量薄弱，導(dǎo)致服務(wù)能力低下；二是對(duì)中介服務(wù)重要性認(rèn)識(shí)不足，在他們頭腦中，中介服務(wù)就是走走過(guò)場(chǎng)，相比項(xiàng)目的其他方面并不重要；三是由于大量的中介服務(wù)事項(xiàng)被取消或調(diào)整，在一些中介服務(wù)市場(chǎng)化程度比較高的地方或行業(yè)領(lǐng)域，存在著惡性競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象，一些中介服務(wù)機(jī)構(gòu)為了在競(jìng)標(biāo)中取勝，搶占市場(chǎng)，不惜競(jìng)相低報(bào)服務(wù)價(jià)格，可中標(biāo)之后，又無(wú)法按要求提供合格服務(wù)及質(zhì)量，完成時(shí)限自然難以保障。

三、深化涉審中介服務(wù)改革的對(duì)策建議

中介服務(wù)改革的癥結(jié)在于厘清政府與市場(chǎng)的關(guān)系，要堅(jiān)持“寬進(jìn)”和“嚴(yán)管”相結(jié)合，在政府直接介入、市場(chǎng)主體準(zhǔn)入限制方面“做減法”，在強(qiáng)化中介市場(chǎng)監(jiān)管、提升服務(wù)效能方面“做加法”。深化涉審中介服務(wù)改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和整體推進(jìn)。當(dāng)務(wù)之急是要加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+中介”，推動(dòng)中介服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，培育綜合中介機(jī)構(gòu)及完善以信用為核心的監(jiān)管體系，構(gòu)建規(guī)范、有序、公平、開放的中介服務(wù)市場(chǎng)，進(jìn)一步提升審批效率。

（一）加快建設(shè)全省統(tǒng)一的網(wǎng)上中介服務(wù)超市

建議加快建設(shè)全省統(tǒng)一的網(wǎng)上中介服務(wù)超市，實(shí)行“一個(gè)平臺(tái)、全省共用；一體管理、分級(jí)使用”。中介服務(wù)機(jī)構(gòu)通過(guò)全流程網(wǎng)上辦理、在線價(jià)格談判，提高服務(wù)效率。中介超市也為各類入駐機(jī)構(gòu)提供同場(chǎng)競(jìng)技的舞臺(tái)，倒逼其服務(wù)意識(shí)和市場(chǎng)意識(shí)增強(qiáng)。

（二）推進(jìn)行政審批中介服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)

1.推進(jìn)涉審中介事項(xiàng)清單管理，細(xì)化市場(chǎng)準(zhǔn)入審批、工程建設(shè)項(xiàng)目審批涉及的中介事項(xiàng)，形成涉審中介事項(xiàng)基礎(chǔ)庫(kù)，規(guī)范每一項(xiàng)中介服務(wù)事項(xiàng)的基本信息、設(shè)立依據(jù)及服務(wù)信息等內(nèi)容。

2.推進(jìn)服務(wù)指南標(biāo)準(zhǔn)化，制定中介服務(wù)指南和辦理流程圖，為企業(yè)和群眾辦事提供清晰指引；制作告知單、委托書、合同等規(guī)范文本。涉審中介服務(wù)指南，要把評(píng)估評(píng)審的具體條件、要求，明明白白告知群眾和企業(yè)，讓企業(yè)一目了然，解決評(píng)估評(píng)審“打悶包”問(wèn)題。中介服務(wù)指南的制定，應(yīng)體現(xiàn)依法行政要求，嚴(yán)格按法律規(guī)定執(zhí)行，做到服務(wù)合法合規(guī)、程序高效便民，可操作性強(qiáng)。

3.推進(jìn)時(shí)限管理標(biāo)準(zhǔn)化，合理制定服務(wù)承諾時(shí)限標(biāo)準(zhǔn)，既要解決中介服務(wù)時(shí)限無(wú)約束、隨意性大等問(wèn)題，又要避免過(guò)度壓縮服務(wù)時(shí)限變相延時(shí)的現(xiàn)象。

4.推進(jìn)收費(fèi)管理標(biāo)準(zhǔn)化，建立涉審中介服務(wù)收費(fèi)目錄清單。對(duì)實(shí)行政府定價(jià)的中介服務(wù)，堅(jiān)持標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化；對(duì)于一些競(jìng)爭(zhēng)激烈的服務(wù)項(xiàng)目，相關(guān)部門應(yīng)根據(jù)具體情況適時(shí)制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)區(qū)間，防止出現(xiàn)以犧牲服務(wù)質(zhì)量為代價(jià)的惡意低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)。

（三）規(guī)范審批部門技術(shù)審查服務(wù)

開展技術(shù)審查服務(wù)改革。把技術(shù)審查服務(wù)環(huán)節(jié)從審批流程中分離出來(lái)，建立系統(tǒng)性、體系化的技術(shù)審查、技術(shù)服務(wù)制度規(guī)范，推動(dòng)工作的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、公開化。

分類規(guī)范技術(shù)審查服務(wù)。根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目審批事項(xiàng)所涉及的技術(shù)審查服務(wù)環(huán)節(jié)，按照技術(shù)審查（含專家評(píng)審）和技術(shù)服務(wù)兩類進(jìn)行流程再造和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，編制工作流程圖，建立制度規(guī)范，提升服務(wù)質(zhì)量和效率。

探索推動(dòng)“多評(píng)合一”。圍繞“一個(gè)項(xiàng)目、一本報(bào)告”推進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目主體探索編制一本包含多個(gè)專項(xiàng)評(píng)價(jià)內(nèi)容的綜合性報(bào)告，加強(qiáng)與行政審批中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的溝通協(xié)調(diào)，引導(dǎo)其開展綜合性的技術(shù)評(píng)價(jià)服務(wù)，探索推進(jìn)中介機(jī)構(gòu)管理服務(wù)改革；同時(shí)，探索建立“多評(píng)合一”“聯(lián)合評(píng)審”工作機(jī)制和制度規(guī)范，推動(dòng)改革取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

（四）加快提升行政審批中介服務(wù)效能

一些重大工程建設(shè)項(xiàng)目，往往涉及多項(xiàng)行政審批事項(xiàng)和多項(xiàng)中介服務(wù)事項(xiàng)，相關(guān)報(bào)批工作十分繁雜，困難不少，需要花費(fèi)大量的時(shí)間和精力。面對(duì)這種情況，建議借鑒浙江省經(jīng)驗(yàn)，即將行政審批“一件事”理念延伸到中介服務(wù)，探索推進(jìn)中介集成服務(wù)，通過(guò)組建中介機(jī)構(gòu)服務(wù)聯(lián)合體，為項(xiàng)目提供開工建設(shè)至竣工驗(yàn)收階段一站式、全過(guò)程中介服務(wù)，以提高中介服務(wù)效率，進(jìn)一步壓縮審批時(shí)限。

事實(shí)上，即使這諸多事項(xiàng)能夠?qū)崿F(xiàn)并行辦理，也可能因?yàn)椴煌瑱C(jī)構(gòu)服務(wù)水平參差不齊、協(xié)作不力等問(wèn)題，導(dǎo)致服務(wù)水平低。因此，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，建議加快培育綜合性的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，真正使業(yè)主由原來(lái)委托多個(gè)中介機(jī)構(gòu)才能完成的項(xiàng)目，變成只委托一家機(jī)構(gòu)就可完成，從而可以節(jié)省大量溝通協(xié)調(diào)時(shí)間。此外，還應(yīng)走品牌化發(fā)展道路，促進(jìn)中介機(jī)構(gòu)的專業(yè)化水平和服務(wù)效能更上一層樓，為業(yè)主提供更加便利、高效、優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

（五）構(gòu)建以信用監(jiān)管為核心的監(jiān)管體系

建立和完善中介服務(wù)機(jī)構(gòu)信用體系和考核評(píng)價(jià)機(jī)制。制定《中介機(jī)構(gòu)考評(píng)辦法》，對(duì)入駐中介機(jī)構(gòu)的辦件管理、考評(píng)內(nèi)容、考評(píng)方式、結(jié)果運(yùn)用等方面進(jìn)行規(guī)定，加強(qiáng)對(duì)中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理。實(shí)施多元化監(jiān)管，在降低準(zhǔn)入門檻、引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的同時(shí)，應(yīng)逐步建立多維度的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)綜合信用評(píng)價(jià)機(jī)制。構(gòu)建多維評(píng)價(jià)體系，由審批部門、項(xiàng)目業(yè)主、主管部門、第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)共同參與，對(duì)審批中介服務(wù)機(jī)構(gòu)在合法經(jīng)營(yíng)、服務(wù)質(zhì)量、依規(guī)收費(fèi)、職業(yè)道德等方面進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)和滿意度評(píng)價(jià)。

建立中介機(jī)構(gòu)信用信息庫(kù)，實(shí)現(xiàn)與信用平臺(tái)信用信息雙向共享，形成“信用臉譜”。實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上中介服務(wù)超市與工程建設(shè)項(xiàng)目審批管理系統(tǒng)互聯(lián)互通，對(duì)中介服務(wù)行為實(shí)施全過(guò)程監(jiān)管。

行業(yè)主管部門應(yīng)履行好監(jiān)管職責(zé)，對(duì)本行業(yè)中介機(jī)構(gòu)開展監(jiān)督檢查和行政執(zhí)法。根據(jù)服務(wù)對(duì)象評(píng)價(jià)、行業(yè)行政主管部門評(píng)定、執(zhí)業(yè)信用記錄、違規(guī)處罰、辦件統(tǒng)計(jì)等情況，對(duì)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行信用等級(jí)評(píng)價(jià)，并在市行政審批中介服務(wù)管理平臺(tái)統(tǒng)一發(fā)布。加強(qiáng)審管聯(lián)動(dòng)，審批部門與監(jiān)管部門會(huì)商研討，確定辦理標(biāo)準(zhǔn)、辦理方式，明確職責(zé)邊界、銜接方式、監(jiān)管規(guī)則、聯(lián)合獎(jiǎng)勵(lì)懲戒、信息雙向推送與反饋等具體操作內(nèi)容，建立事前按標(biāo)準(zhǔn)審批、事中全過(guò)程監(jiān)管、事后聯(lián)合處置運(yùn)行機(jī)制，推動(dòng)審批和監(jiān)管的無(wú)縫銜接和良性互動(dòng)。

建立聯(lián)合懲戒機(jī)制和“黑名單”管理制度。實(shí)行誠(chéng)信狀況與部門監(jiān)督管理、銀行授信額度、政府招投標(biāo)等掛鉤，對(duì)信用等級(jí)高的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)優(yōu)先推薦參與政府性投資項(xiàng)目；對(duì)信用評(píng)價(jià)差的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)由行業(yè)行政主管部門實(shí)施高頻率、高強(qiáng)度監(jiān)管，限制其參與政府性投資項(xiàng)目；對(duì)嚴(yán)重違法失信的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，列入黑名單，予以公示，并依法實(shí)施懲戒。對(duì)信用評(píng)價(jià)低和嚴(yán)重違法失信的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，一律清理出市行政審批中介服務(wù)管理平臺(tái)和“中介超市”，規(guī)定年限內(nèi)不允許進(jìn)入本地市場(chǎng)開展業(yè)務(wù)辦理。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，涉審中介服務(wù)改革，就是要加快建設(shè)統(tǒng)一的網(wǎng)上中介服務(wù)超市，推進(jìn)行政審批中介服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，規(guī)范審批部門技術(shù)審查服務(wù)，加快提升行政審批中介服務(wù)效能，構(gòu)建以信用監(jiān)管為核心的監(jiān)管體系。在執(zhí)行層面，還要提高認(rèn)識(shí)、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌實(shí)施，發(fā)揮全省域“一枚印章管審批”改革的優(yōu)勢(shì)，在扎實(shí)推進(jìn)行政審批制度改革的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持將中介服務(wù)改革全覆蓋作為深化“放管服效”改革、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的重要抓手來(lái)推進(jìn)，制定具體的實(shí)施方案和相應(yīng)的配套制度。要利用多種形式積極宣傳審批中介服務(wù)改革的意義和目的，提高公眾知曉度，鼓勵(lì)和引導(dǎo)全社會(huì)參與，接受社會(huì)監(jiān)督，全方位、多角度、深層次宣傳改革中的好經(jīng)驗(yàn)、好做法，凝聚共識(shí)，形成理解、關(guān)心、支持改革的良好氛圍，最終讓行政審批中介服務(wù)改革真正落地見效，提升企業(yè)獲得感。