立足山海謀發(fā)展 多措并舉促改革
——福建太姥山鎮(zhèn)基層管理體制改革的實(shí)踐探索與啟示

王月蟬 郭聰華

太姥山鎮(zhèn)原名秦嶼鎮(zhèn)（明萬歷《福寧州志》記載“秦嶼為秦人避亂之所居”），于2011年因鎮(zhèn)內(nèi)國家5A級旅游景區(qū)太姥山更名，是福建寧德福鼎市一個集山海川島資源稟賦的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。1988年之前，該鎮(zhèn)交通閉塞，是“老、少、邊、島、貧”的縮影。時任寧德地委書記的習(xí)近平同志在閩東工作時期，提出閩東要擺脫貧困，關(guān)鍵在“農(nóng)業(yè)、工業(yè)兩個輪子怎么轉(zhuǎn)”“靠山吃山唱山歌，靠海吃海念海經(jīng)”“抱好山娃娃”等重要論述。追溯至34年前，習(xí)近平同志在崎嶇難行中跑遍閩東九個縣和毗鄰的浙南溫州、蒼南、樂清等地，把寧德的家底看個通透，為閩東人民指明“弱鳥先飛”強(qiáng)與弱的辯證法和“滴水穿石”快與慢的大邏輯。

“山海經(jīng)”的哲學(xué)打開了閩東的視野，也帶來了太姥山鎮(zhèn)對自身的認(rèn)識。1998年，福建省委提出“推進(jìn)山海協(xié)作，在發(fā)展中努力縮小山區(qū)和沿海地區(qū)之間的差距”。2010年，福建省委編委確定該鎮(zhèn)為“小城鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)鎮(zhèn)”。2019年，該鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型納入經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革范圍。三十多年來，太姥山鎮(zhèn)始終秉持山海協(xié)作，發(fā)展邊界貿(mào)易因地制宜的發(fā)展路子，以及堅持“精簡高效、強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)、優(yōu)化服務(wù)、創(chuàng)新管理”的基層治理體制改革路徑，在著力構(gòu)建宜居、宜業(yè)、宜游、宜養(yǎng)的濱海旅游上取得了積極的成效，走出了一條特色化的鄉(xiāng)村振興之路。2021年，全鎮(zhèn)常住人口5.69萬，輻射帶動周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)4.6萬人，規(guī)上工業(yè)總產(chǎn)值達(dá)到201.69億元，固定資產(chǎn)投資累計22.29億元，名列全國千強(qiáng)鎮(zhèn)第350名。太姥山鎮(zhèn)體制機(jī)制改革貫穿其發(fā)展的全過程，主要做法如下。

一、建立鎮(zhèn)區(qū)“大黨委”工作機(jī)制,精準(zhǔn)凝聚改革合力

一是建立健全鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)的黨建工作聯(lián)動體系。太姥山鎮(zhèn)高度重視加強(qiáng)黨對基層政權(quán)和基層組織的全面領(lǐng)導(dǎo)，通過吸納轄區(qū)內(nèi)72個基層黨組織，建立鎮(zhèn)“大黨委—五大網(wǎng)格—基層黨組織”三級聯(lián)動體系。由鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子成員擔(dān)任網(wǎng)格召集人，對下召集網(wǎng)格內(nèi)各基層黨組織，搭建互聯(lián)互動、互幫互助平臺，對上向鎮(zhèn)黨委匯報請示相關(guān)工作。鎮(zhèn)黨委圍繞大旅游、大產(chǎn)業(yè)、大發(fā)展全域發(fā)展思維，把黨建與業(yè)務(wù)融合，匯集政策、資源和各方力量，策劃形成了環(huán)秦川灣旅游公路、太姥山交通樞紐綜合體、太姥山生態(tài)水系、976道路提升改造等一批大項目好項目。如今太姥山鎮(zhèn)鎮(zhèn)上通高鐵，形成“一橫三縱”城鎮(zhèn)交通路網(wǎng)，城鎮(zhèn)面貌煥然一新。

二是建立跨鎮(zhèn)區(qū)、園區(qū)黨組織聯(lián)席會議制度。太姥山鎮(zhèn)黨委通過與轄區(qū)內(nèi)太姥山風(fēng)景名勝區(qū)管委會黨委、寧德核電黨委、星火工業(yè)園文渡項目區(qū)黨支部等黨組織建立聯(lián)席會議制度，聘任聯(lián)席單位科級干部作為鎮(zhèn)大黨委兼職委員，綜合規(guī)劃轄區(qū)全域旅游、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)管理，促進(jìn)鎮(zhèn)區(qū)、景區(qū)、園區(qū)融合協(xié)同發(fā)展，全力打造“海上仙都”宜游宜居宜業(yè)宜養(yǎng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)。聯(lián)席會議原則上每季度召開一次，2020年以來分別就祥源旅游小鎮(zhèn)、太姥山景區(qū)游客纜車、景區(qū)旅游配套、核電科技游、文渡項目區(qū)安征遷與硤門鄉(xiāng)界線治安管理等形成共識、凝聚力量。

三是創(chuàng)新基層黨建與基層治理共建機(jī)制。太姥山鎮(zhèn)通過組織村、社區(qū)與企業(yè)簽訂黨建共建協(xié)議，建立“企業(yè)好搭檔·黨建助振興”等常態(tài)化活動機(jī)制，引導(dǎo)駐村企業(yè)與所在村共建美麗鄉(xiāng)村。如在高速公路、高速鐵路的沿線，引導(dǎo)5家駐村企業(yè)與5個村結(jié)對共建，財堡村藍(lán)朵公司為村里綠化捐贈樹苗、提供種植養(yǎng)護(hù)等幫助，瀲城村易邦公司出資130多萬元，幫助改造標(biāo)準(zhǔn)沖水公廁，修建生態(tài)停車場、步行橋和護(hù)河欄等。

二、強(qiáng)化鎮(zhèn)域改革“頂層設(shè)計”，推進(jìn)強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)

一是強(qiáng)化鎮(zhèn)域改革工作的統(tǒng)籌謀劃。福鼎市委、市政府成立市深入推進(jìn)太姥山鎮(zhèn)行政管理體制改革工作小組及辦公室，研究制定工作方案，緊扣中央關(guān)于構(gòu)建簡約高效的基層管理體制、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等部署要求，圍繞太姥山鎮(zhèn)打造福鼎市經(jīng)濟(jì)、社會、行政副中心的基本定位，提出24條改革措施，落實(shí)土地、建設(shè)、財政、金融扶持等政策，最大程度實(shí)現(xiàn)資源要素集聚、政策紅利疊加。各相關(guān)市直部門大力協(xié)同配合，推進(jìn)措施落地。如市司法局牽頭指導(dǎo)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法大隊的組建和規(guī)范化執(zhí)法，組織執(zhí)法人員培訓(xùn)和考證，建立相關(guān)制度；市委、市政府督查室跟蹤督促改革措施的落實(shí)等。

二是積極推進(jìn)賦權(quán)增能。根據(jù)福建省政府辦公廳印發(fā)的《經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)賦權(quán)事項指導(dǎo)目錄》，立足太姥山鎮(zhèn)發(fā)展實(shí)際，福鼎市政府將涉及村鎮(zhèn)規(guī)劃、自然資源、文化科技、安全生產(chǎn)等多個領(lǐng)域的權(quán)限授權(quán)或下放給太姥山鎮(zhèn)，總共涉及116項，累計授權(quán)、委托下放綜合行政執(zhí)法權(quán)共8大類214項，賦予太姥山鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會管理極大的自主性和靈活性。如3000萬元以下產(chǎn)業(yè)及基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)，由太姥山鎮(zhèn)出具文件或會議紀(jì)要后，市自然資源、林業(yè)、環(huán)保等要素審批部門給予辦理相關(guān)報批報建手續(xù)等。同時，為保障下放權(quán)限有序運(yùn)行，太姥山鎮(zhèn)制定并公布鎮(zhèn)政府權(quán)責(zé)清單計261大項567小項，以及“屬地管理”事項責(zé)任清單計86項，構(gòu)建起“邊界清晰、權(quán)責(zé)一致、聯(lián)動通暢”的市鎮(zhèn)關(guān)系。

三是筑牢職能運(yùn)行監(jiān)管閉環(huán)。福鼎市相關(guān)管理權(quán)限下放后，按照“誰審批誰負(fù)責(zé)”“誰主管誰監(jiān)管”“誰行權(quán)誰擔(dān)責(zé)”的原則，市直相關(guān)部門分別與太姥山鎮(zhèn)簽訂監(jiān)管責(zé)任書，明確運(yùn)行程序、規(guī)則和權(quán)責(zé)關(guān)系，加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)、培訓(xùn)，并組織開展清單落實(shí)情況的監(jiān)督檢查，確保賦權(quán)事項無縫對接、規(guī)范運(yùn)行，推動部門高效履職。

三、找準(zhǔn)區(qū)域優(yōu)勢，念好鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展“山海經(jīng)”

一是用好山海旅游資源，構(gòu)建“仙都名鎮(zhèn)”。按照中央和省委關(guān)于深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的部署，太姥山鎮(zhèn)因地制宜，在機(jī)構(gòu)限額內(nèi)設(shè)置“旅游發(fā)展辦公室”，統(tǒng)籌轄區(qū)旅游資源調(diào)查評估、開發(fā)建設(shè)、宣傳等工作。2021年，太姥山鎮(zhèn)投資1.3億元，完成夜景工程、景區(qū)智能化、牛郎崗大荒民宿、高空水滑道、臨海棧道等23個民生和生態(tài)保護(hù)項目的建設(shè)，在疫情常態(tài)化防控期間，全年仍接待游客60萬人，實(shí)現(xiàn)旅游門票收入3800多萬元，旅游品牌知名度和美譽(yù)度不斷提升。

二是抱好“山娃娃”，打造“白茶始祖小鎮(zhèn)”。太姥山鎮(zhèn)把旅游與白茶產(chǎn)業(yè)發(fā)展有機(jī)統(tǒng)一，成立茶葉商會，積極打造“白茶始祖小鎮(zhèn)”茶旅品牌。一方面，鎮(zhèn)政府加大對茶園管理、茶農(nóng)用藥可視化監(jiān)管力度，積極融入福鼎市白茶大數(shù)據(jù)溯源平臺系統(tǒng)，利用5G、物聯(lián)網(wǎng)打造標(biāo)準(zhǔn)化生態(tài)茶園；另一方面，鎮(zhèn)政府積極完善茶旅沿線設(shè)施，抓好“四好農(nóng)村路”和人居環(huán)境整治，打造了一條以洋里—太姥洋—方家山—孔坪等村為主的“生態(tài)茶莊·富民強(qiáng)村”茶旅文化旅游經(jīng)濟(jì)走廊，做到“路在林中展、車在景中行、人在畫中游”，舉辦白茶始祖文化傳承等系列活動，積極唱響茶旅品牌。一片綠葉造就一個產(chǎn)業(yè)，一個產(chǎn)業(yè)富裕一方百姓，2020年，全鎮(zhèn)有茶園3萬多畝，產(chǎn)茶村24個，涉茶農(nóng)民3萬多人，茶企300多家，全鎮(zhèn)茶葉總產(chǎn)值3.95億元。

三是抓好工業(yè)“輪子”，積極發(fā)展邊貿(mào)產(chǎn)業(yè)。太姥山鎮(zhèn)與浙南溫州毗鄰，具有發(fā)展邊界貿(mào)易的良好條件。為積極承接浙南經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)移，福鼎市積極營造良好邊貿(mào)營商環(huán)境，并在太姥山鎮(zhèn)增設(shè)事業(yè)單位——項目服務(wù)中心，專項負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)重點(diǎn)項目、招商項目的銜接、服務(wù)等工作。立足文渡、水井頭等工業(yè)園區(qū)的生產(chǎn)、貿(mào)易、物流等聚集功能，2021年，全鎮(zhèn)規(guī)上企業(yè)65家，逐步形成機(jī)械配件、PU革加工、金屬加工、服裝針織、眼鏡鞋帽、水產(chǎn)加工等優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。據(jù)統(tǒng)計，到太姥山鎮(zhèn)就業(yè)的外來人員達(dá)12000多人。

四、完善鎮(zhèn)村治理體系，增強(qiáng)鎮(zhèn)域服務(wù)和綜合承載能力

一是試行“前臺+后臺”模式，減少管理層級。太姥山鎮(zhèn)將直接與企業(yè)群眾打交道的審批服務(wù)、執(zhí)法檢查等“事、職、人”交給鎮(zhèn)黨群服務(wù)中心和綜合執(zhí)法大隊等“前臺”工作機(jī)構(gòu)，同時對政策研究、內(nèi)部決策、服務(wù)保障等“后臺”職能進(jìn)行梳理整合，全鎮(zhèn)黨政機(jī)構(gòu)整合重組為11個職能機(jī)構(gòu)，其中黨政機(jī)構(gòu)綜合設(shè)置7個內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，整合設(shè)置4個事業(yè)機(jī)構(gòu)。通過改革，形成了“前臺”為群眾服務(wù)，后臺為“前臺”服務(wù)的工作格局。如太姥山鎮(zhèn)行政服務(wù)中心集中了全鎮(zhèn)168項行政審批和公共服務(wù)事項，15個部門進(jìn)駐，共設(shè)19個窗口，采取即來即辦的“即可辦”服務(wù)模式，實(shí)行“一窗受理，集成服務(wù)”。2017年運(yùn)行以來，共辦件167255件，辦結(jié)率100%，實(shí)現(xiàn)零復(fù)議。

二是建立務(wù)實(shí)高效靈活的用編用人制度。針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人少事多的問題，太姥山鎮(zhèn)積極探索多種方式推動靈活用編，拓寬用人渠道。一方面統(tǒng)籌用好現(xiàn)有編制資源。對鎮(zhèn)域內(nèi)的各類公職人員，在鎖定實(shí)有人員基數(shù)的前提下，統(tǒng)一設(shè)置崗位，打破人員身份界限，探索實(shí)行全員崗位管理、人員統(tǒng)籌使用，結(jié)合人員專業(yè)類型、工作經(jīng)歷、工作實(shí)績等因素定崗，做到人崗相適、人盡其才，推動實(shí)現(xiàn)“一專多能”“多專多能”。在太姥山鎮(zhèn)編制不足時，可調(diào)劑其他尚有空編鄉(xiāng)鎮(zhèn)的編制供太姥山鎮(zhèn)使用。另一方面拓寬用人渠道。鼓勵市直單位業(yè)務(wù)骨干到太姥山鎮(zhèn)掛職，其人員調(diào)配使用、績效考核、黨群工作等均由太姥山鎮(zhèn)負(fù)責(zé)，其掛職期間人事關(guān)系、原有待遇、原單位績效獎勵不變，允許領(lǐng)取鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作補(bǔ)助，并視作基層工作經(jīng)歷。探索市場化用人模式，對承擔(dān)輔助性工作的崗位，通過實(shí)施大學(xué)生服務(wù)基層計劃或政府購買服務(wù)充實(shí)基層力量，2020年以來聘用人員67名。

三是完善市、鎮(zhèn)兩級財政體制，加大財政扶持力度。福鼎市政府對市本級與太姥山鎮(zhèn)的財政事權(quán)和支出責(zé)任進(jìn)行了合理劃分，應(yīng)由市政府承擔(dān)的支出責(zé)任由市級財政給付，市政府下放給太姥山鎮(zhèn)的事權(quán)，相應(yīng)給予財力支持。落實(shí)土地出讓純收入全留和非稅收入全額返還等財政政策，2020年以來共返還太姥山鎮(zhèn)3321萬元。市里優(yōu)先將太姥山鎮(zhèn)符合條件的產(chǎn)業(yè)、社會事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施項目納入中央、省、寧德市重點(diǎn)項目盤子，在專項資金、融資渠道、用地指標(biāo)上予以支持。2020年，太姥山鎮(zhèn)共落實(shí)市財政專項資金8192萬元，發(fā)行專項債6000萬元，為今后的發(fā)展打好了資金基礎(chǔ)。

四是推廣跨省通辦“一平臺”?？紤]流入鎮(zhèn)內(nèi)的浙南企業(yè)與人口較多的實(shí)際，太姥山鎮(zhèn)積極研究并承接閩浙兩地共同梳理的跨省辦理高頻率事項，大力推廣“閩浙通辦”業(yè)務(wù)平臺。通過“收受分離”模式，打破事項辦理的屬地化管理限制，個人或企業(yè)只要在一地申請，兩地業(yè)務(wù)部門內(nèi)部協(xié)同后，即可實(shí)現(xiàn)“跨省通辦”。如戶口遷移業(yè)務(wù)、個體企業(yè)登記注冊業(yè)務(wù)，原本閩浙要來回三四趟，現(xiàn)在可實(shí)現(xiàn)線上平臺跨省辦理，極大方便了兩省企業(yè)和群眾辦事。2020年，太姥山鎮(zhèn)市場監(jiān)督管理所辦理工商營業(yè)執(zhí)照和其他事務(wù)的外鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口分別占56%和43%；鎮(zhèn)便民服務(wù)中心年辦件量38757件，其中外鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦件量約占17%。

五、主要啟示

（一）堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是基層治理體制改革取得成功的根本保證。鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然小，但其發(fā)展卻是一個系統(tǒng)性、綜合性的工程，它涉及體制改革、發(fā)展、建設(shè)、生態(tài)環(huán)境、服務(wù)民生等方方面面，這就需要增強(qiáng)政治意識、政權(quán)意識、陣地意識，加強(qiáng)和創(chuàng)新黨的建設(shè)工作，通過黨建凝集基層各方力量。太姥山鎮(zhèn)在改革過程中始終堅持黨的核心和領(lǐng)導(dǎo)地位，建立鎮(zhèn)區(qū)“大黨委”與鎮(zhèn)區(qū)、園區(qū)黨組織聯(lián)席會議制度，基層治理共建共榮等工作機(jī)制，以黨建凝集不同職能部門之間，黨政機(jī)構(gòu)與社區(qū)、企事業(yè)單位之間的合力，在鎮(zhèn)域規(guī)劃、建設(shè)、管理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等各方面都發(fā)揮了黨的領(lǐng)導(dǎo)的巨大組織力，取得了積極的成效。實(shí)踐證明，在推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層治理轉(zhuǎn)型的過程中，必須把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿基層治理的全過程和各方面，通過黨建機(jī)制創(chuàng)新，切實(shí)把基層黨組織的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，激活鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展活力。

（二）堅持找準(zhǔn)鎮(zhèn)域功能定位是統(tǒng)籌推進(jìn)鎮(zhèn)域發(fā)展的重要路徑。城鎮(zhèn)化成功的關(guān)鍵是對鎮(zhèn)域功能有明確的定位，找準(zhǔn)區(qū)域特色。太姥山鎮(zhèn)三十多年的改革探索始終踐行習(xí)近平總書記關(guān)于“唱山歌，念海經(jīng)”的發(fā)展定位，努力做足邊貿(mào)經(jīng)濟(jì)的好文章。在太姥山鎮(zhèn)的發(fā)展過程中，福鼎市委、市政府統(tǒng)籌謀劃，各市直部門和太姥山鎮(zhèn)政府協(xié)作配合，在發(fā)展之初，就以打造福鼎市副中心為目標(biāo)，發(fā)展全域山海旅游，做大做強(qiáng)茶產(chǎn)業(yè)，依托邊貿(mào)推動工業(yè)發(fā)展。目標(biāo)確定后，太姥山鎮(zhèn)的所有基層管理體制改革均圍繞定位目標(biāo)展開，如設(shè)立“旅游發(fā)展辦公室”“項目服務(wù)中心”，并明確職責(zé)，推廣跨省通辦“一平臺”、減少審批環(huán)節(jié)等有效舉措。實(shí)踐證明，在推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層管理體制改革過程中，只有因勢利導(dǎo)，有規(guī)劃、有重點(diǎn)，加強(qiáng)頂層設(shè)計，找準(zhǔn)鎮(zhèn)域發(fā)展功能定位，科學(xué)制定改革方案，確立改革為基層經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生服務(wù)的政治共識，充分利用好上級賦予的土地、建設(shè)、稅收、金融等扶持政策，借助各項改革契機(jī)，才能真正有效推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展。

（三）堅持以增效強(qiáng)鎮(zhèn)為核心是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的重要內(nèi)涵。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革作為基層管理體制改革的一部分，本質(zhì)上是有目的、有價值的創(chuàng)新活動，同時也是有成本、有付出的實(shí)踐過程?；鶎庸芾眢w制改革的核心是增效強(qiáng)鎮(zhèn)，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展，因此，改革設(shè)計應(yīng)遵循科學(xué)合理的原則，改革的邏輯應(yīng)以經(jīng)濟(jì)發(fā)展和服務(wù)民生為本位，通過微觀權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整，撬動體制機(jī)制的轉(zhuǎn)型和重配。即通過縱向上縣、鎮(zhèn)兩級體制的優(yōu)化配置，橫向上對鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級職能任務(wù)、工作目標(biāo)、組織架構(gòu)、人員編制、權(quán)力責(zé)任和體制機(jī)制進(jìn)行全方位、內(nèi)涵式的改革重塑，夯實(shí)、鞏固基層政權(quán)，不斷調(diào)整基層機(jī)構(gòu)職能體系適應(yīng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，使基層行政管理職能體系更加優(yōu)化、權(quán)責(zé)更加明晰、運(yùn)行更加高效，從而釋放鄉(xiāng)鎮(zhèn)市場、社會等多方活力，營造良好的發(fā)展氛圍。