民族地區(qū)差別化經(jīng)濟政策實施的時代背景、現(xiàn)實條件與法治保障

白 木 仁

我國從20世紀40年代末開始實施民族經(jīng)濟政策，(1)楊壽川：《我國民族經(jīng)濟政策與實踐》，《思想戰(zhàn)線》2000年第4期，第62-65頁。時至今日取得了舉世矚目的偉大成就。通過70多年的發(fā)展，我國社會經(jīng)濟已進入轉(zhuǎn)型升級時期，民族經(jīng)濟政策的實施同樣進入重大調(diào)整時期。一般認為，民族經(jīng)濟政策是國家為發(fā)展、扶持、幫助少數(shù)民族和民族地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟而實施的政策,是為指導(dǎo)和影響少數(shù)民族和民族地區(qū)經(jīng)濟活動所規(guī)定并付諸實施的準則和措施。(2)張麗君、韓笑妍、王菲：《中國民族經(jīng)濟政策回顧及其評價》，《民族研究》2010年第4期，第42-53頁。在外延上，民族經(jīng)濟政策包括財政優(yōu)惠政策、稅收優(yōu)惠政策、產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策、扶貧開發(fā)政策、對外貿(mào)易政策等。(3)溫軍：《中國少數(shù)民族經(jīng)濟政策的演變與啟示》，《貴州民族研究》2001年第2期，第14-20頁。《民族區(qū)域自治法》明確規(guī)定國家制定優(yōu)惠政策和民族自治地方采取特殊政策、靈活措施的權(quán)利，以促進民族地區(qū)發(fā)展。當(dāng)然，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展變化，民族經(jīng)濟政策的內(nèi)涵與外延在不斷豐富。由此可見，民族經(jīng)濟政策是國家?guī)椭褡宓貐^(qū)發(fā)展而實施的或者授予民族地區(qū)采取特殊政策和靈活措施的權(quán)利而實施的一系列經(jīng)濟發(fā)展政策。2021年，中央民族工作會議明確提出，根據(jù)不同地區(qū)、不同民族實際，針對特定地區(qū)、特殊問題、特別事項制定實施差別化區(qū)域支持政策。(4)《習(xí)近平在中央民族工作會議上強調(diào)以鑄牢中華民族共同體意識為主線，推動新時代黨的民族工作高質(zhì)量發(fā)展》，《中國民族》2021年第8期，第4-7頁。民族地區(qū)差別化經(jīng)濟政策的實施，對保證民族經(jīng)濟政策的精準性和推動民族地區(qū)與其他地區(qū)一道實現(xiàn)共同富裕具有重要的現(xiàn)實意義，能夠全面推進鑄牢中華民族共同體意識?；卮馂槭裁匆獔猿趾屯晟泼褡宓貐^(qū)差別化經(jīng)濟政策(5)本文探討的“民族地區(qū)差別化經(jīng)濟政策”是2021年中央民族工作會議提出的“差別化區(qū)域支持政策”的主要方面，中央民族工作會議召開前大部分理論和實踐中多采用“經(jīng)濟優(yōu)惠政策”的概念，中央民族工作會議上明確提出“差別化區(qū)域支持政策”。為了貫徹落實中央民族工作會議精神，且本文題目包含“民族地區(qū)”的區(qū)域內(nèi)涵及重點論述“民族地區(qū)經(jīng)濟支持政策”的實際和行文方便，采用了“民族地區(qū)差別化經(jīng)濟政策”的表述。的問題，需要從其時代背景、現(xiàn)實條件、法理基礎(chǔ)和法治保障措施等方面來深入分析。

一、民族地區(qū)差別化經(jīng)濟政策實施的時代背景

民族地區(qū)差別化經(jīng)濟政策的實施，順應(yīng)我國新時代社會經(jīng)濟發(fā)展的時代背景，具有鮮明的時代性，是貫徹落實習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想和中央民族工作會議精神的重要舉措，在我國實現(xiàn)共同富裕的關(guān)鍵時期作出的重要部署。

(一)新時代社會經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在要求

2017年，黨的十九大報告莊嚴宣告“中國特色社會主義進入新時代”，明確“我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。(6)《中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會文件匯編》，北京：人民出版社，2017年，第14-15頁。2021年，我國脫貧攻堅戰(zhàn)取得了全面勝利，完成了消除絕對貧困的艱巨任務(wù)。(7)《全國脫貧攻堅總結(jié)表彰大會隆重舉行習(xí)近平向全國脫貧攻堅楷模榮譽稱號獲得者等頒獎并發(fā)表重要講話》，《民族論壇》2021年第1期，第2頁。這意味著包括民族地區(qū)在內(nèi)的全國各地消除了絕對貧困，標志著包括民族地區(qū)在內(nèi)的全國各地社會經(jīng)濟發(fā)展取得了偉大成就。但是，我國東西部各地區(qū)之間發(fā)展仍然不平衡，尤其是民族地區(qū)與東部沿海地區(qū)的發(fā)展差距較大。黨中央和國務(wù)院歷來高度重視民族地區(qū)經(jīng)濟工作，以經(jīng)濟建設(shè)為中心推進民族地區(qū)與其他地區(qū)共同繁榮發(fā)展。特別是2001年以來實施西部大開發(fā)的差別化區(qū)域支持政策，有效推動了民族地區(qū)的快速發(fā)展。2021年，在中央民族工作會議上針對民族地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展的時代現(xiàn)狀，提出完善差別化區(qū)域支持政策，全面促進民族地區(qū)又好又快發(fā)展。因此，民族地區(qū)差別化經(jīng)濟政策的實施是新時代全國各地縮小差距、平衡發(fā)展、共同富裕的內(nèi)在要求。

(二)貫徹落實中央民族工作會議精神的現(xiàn)實需要

2021年，黨中央召開中央民族工作會議，對新時代民族工作作出重要部署。會上明確強調(diào)鑄牢中華民族共同體意識是新時代黨的民族工作的“綱”，所有工作要向此聚焦。(8)《習(xí)近平在中央民族工作會議上強調(diào)以鑄牢中華民族共同體意識為主線，推動新時代黨的民族工作高質(zhì)量發(fā)展》，《中國民族》2021年第8期，第4-7頁。經(jīng)濟建設(shè)是我國一切工作的中心，新時代民族經(jīng)濟工作必須著眼于鑄牢中華民族共同體意識，以民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展為抓手，不斷保障和改善民生，提升民族地區(qū)各族人民的幸福感，促進各民族交往交流交融，增強“五個認同”，推動中華民族共同體建設(shè)。針對民族地區(qū)發(fā)展不平衡不充分的現(xiàn)狀，中央民族工作會議明確提出“要完善差別化區(qū)域支持政策，支持民族地區(qū)全面深化改革開放，提升自我發(fā)展能力”。(9)《習(xí)近平在中央民族工作會議上強調(diào)以鑄牢中華民族共同體意識為主線，推動新時代黨的民族工作高質(zhì)量發(fā)展》，《中國民族》2021年第8期，第4-7頁。因此，民族地區(qū)差別化經(jīng)濟政策實施的根本宗旨是通過經(jīng)濟支持的方式激發(fā)民族地區(qū)發(fā)展的內(nèi)生動力，實現(xiàn)共同富裕。經(jīng)濟發(fā)展是解決一切問題的關(guān)鍵，通過民族地區(qū)差別化經(jīng)濟政策的實施，促進民族地區(qū)經(jīng)濟繁榮發(fā)展，以經(jīng)濟建設(shè)為中心推進鑄牢中華民族共同體意識，最終實現(xiàn)共同富裕的偉大目標。

二、民族地區(qū)差別化經(jīng)濟政策實施的現(xiàn)實條件

統(tǒng)一的多民族國家，是我國一項基本國情，也是我國發(fā)展的一大有利因素。民族地區(qū)分布十分廣闊，我國現(xiàn)已建立5個自治區(qū)和30個自治州、120個自治縣(旗)，民族自治地方土地面積占全國的63.9%。(10)國家民族事務(wù)委員會經(jīng)濟發(fā)展司、國家統(tǒng)計局經(jīng)濟綜合統(tǒng)計司編：《中國民族統(tǒng)計年鑒2020》，北京：中國統(tǒng)計出版社,2021年，第142、156頁。民族地區(qū)的生產(chǎn)生活風(fēng)俗習(xí)慣等文化資源十分豐富，地理位置、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)和歷史傳統(tǒng)各異等因素，共同構(gòu)成了民族地區(qū)差別化經(jīng)濟政策實施的現(xiàn)實條件。

(一)民族區(qū)域自治制度是民族地區(qū)差別化經(jīng)濟政策實施的政治條件

我國歷史上，自秦朝《屬邦律》以來就有“因俗而治”的法制傳統(tǒng)。(11)李鳴：《中國民族法制史論》，北京：中央民族大學(xué)出版社,2008年，第21頁?！耙蛩锥巍庇址Q“順俗而治”，是指中國古代各王朝的統(tǒng)治者對有著異俗、殊俗的民族，采取的依據(jù)其舊有的風(fēng)俗習(xí)慣進行統(tǒng)治和管理的各種措施。(12)蘇欽：《論古代民族法制中的“因俗而治”》，《法學(xué)雜志》1997年第3期，第10-11頁。魏晉南北朝的胡漢分治、唐朝的羈縻制度與“化外人條款”、宋代的番夷之法、元明時代的土官土司制度，(13)李鳴：《中國民族法制史綱》，北京：民族出版社,2016年，第33、65、71、88、195頁。直到清朝的《理藩院則例》達到最為成熟。(14)張晉藩：《清朝法制史》，北京：中華書局,1998年，第533頁?！吨腥A民國臨時約法》宣示民族平等的思想，法律上照顧民族習(xí)慣。(15)周欣宇：《歷代中央政府對藏區(qū)賠命價習(xí)慣法的態(tài)度考釋》，《西南政法大學(xué)學(xué)報》2014年第4期，第17-28頁。民族地區(qū)的因地制宜治理的歷史發(fā)展規(guī)律，是我國建立和發(fā)展民族區(qū)域自治制度的歷史基礎(chǔ)。

1954年以來，黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定《憲法》《民族區(qū)域自治法》，確立了民族區(qū)域自治制度。作為我國一項基本政治制度，民族區(qū)域自治制度顯示了黨和政府保障各族人民的政治參與和經(jīng)濟文化利益的戰(zhàn)略理性，極大地改善了少數(shù)民族的政治地位和生產(chǎn)生活條件；新時代要不斷激活民族區(qū)域自治制度的活力，充分發(fā)揮其最大的優(yōu)越性。(16)彭謙、程志浩：《民族區(qū)域自治制度實現(xiàn)形式與時俱進的有益探索——兼評〈省直管自治縣體制研究〉》，《民族論壇》2019年第1期，第109-111頁。黨中央始終堅持和完善民族區(qū)域自治制度，特別是黨的十九大再次重申堅持和完善民族區(qū)域自治制度，這表明了黨對堅持和完善民族區(qū)域自治制度的堅定意志。2021年，中央民族工作會議確定堅持和完善民族區(qū)域自治制度的具體工作思路，明確提出完善差別化區(qū)域支持政策，(17)《習(xí)近平在中央民族工作會議上強調(diào)以鑄牢中華民族共同體意識為主線，推動新時代黨的民族工作高質(zhì)量發(fā)展》，《中國民族》2021年第8期，第4-7頁。支持民族地區(qū)全面深化改革開放，改善民生，實現(xiàn)共同發(fā)展、共同富裕。因此，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是民族地區(qū)繁榮發(fā)展的根本保證，以鑄牢中華民族共同體意識為主線，堅持和完善民族區(qū)域自治制度是民族地區(qū)差別化經(jīng)濟政策實施的政治保障和條件。

(二)經(jīng)濟發(fā)展不平衡是民族地區(qū)差別化經(jīng)濟政策實施的經(jīng)濟條件

我國民族地區(qū)多處于偏遠邊疆地區(qū)，對我國發(fā)展穩(wěn)定具有重要意義。民族地區(qū)經(jīng)濟政策與區(qū)位條件相協(xié)調(diào)，制定民族地區(qū)經(jīng)濟優(yōu)惠政策的實施細則非常必要。(18)李俊杰等：《民族經(jīng)濟政策與民族地區(qū)發(fā)展》，北京：民族出版社,2013年，第4頁。我國民族地區(qū)多處于偏遠邊疆地區(qū)的現(xiàn)狀既是經(jīng)濟發(fā)展的制約條件，也是外貿(mào)、地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)等經(jīng)濟發(fā)展的有利條件。如何發(fā)揮民族地區(qū)的資源、區(qū)位等優(yōu)勢，激發(fā)民族地區(qū)發(fā)展的內(nèi)生動力，是民族地區(qū)差別化經(jīng)濟政策實施的落腳點。經(jīng)濟發(fā)展水平上，民族地區(qū)與其他地區(qū)，特別是與東部地區(qū)的差距很大，經(jīng)濟發(fā)展不平衡。一般情況下，一個地區(qū)的人均GDP是其經(jīng)濟發(fā)展水平最常用的衡量方式。(19)何興強等：《FDI技術(shù)溢出與中國吸收能力門檻研究》，《世界經(jīng)濟》2014年第10期，第52-76頁。2019年末，民族地區(qū)人均GDP為4.57萬元，全國人均GDP為7.09萬元，中部地區(qū)人均GDP為5.87萬元，東部地區(qū)人均GDP為9.43萬元。(20)國家民族事務(wù)委員會經(jīng)濟發(fā)展司、國家統(tǒng)計局國民經(jīng)濟綜合統(tǒng)計司編：《中國民族統(tǒng)計年鑒2020》，北京：中國統(tǒng)計出版社,2021年，第156頁。由此可見，民族地區(qū)人均GDP遠低于全國人均GDP和中東部地區(qū)人均GDP，民族地區(qū)與東部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展差距已翻倍。此外，在經(jīng)濟總量上，民族地區(qū)與中東部地區(qū)的差距很大，民族地區(qū)與中東部地區(qū)的資源擁有與生產(chǎn)總值成反比。以土地資源為例，2019年末，民族地區(qū)的土地面積約占全國的63.9%，但其GDP為8.4萬億元，僅占全國GDP的8.48%；中部地區(qū)的土地面積約占全國的10.7%，其GDP為21.9萬億元，占全國GDP的22.1%；東部地區(qū)的土地面積僅占全國的9.5%，其GDP為51.1萬億元，占全國GDP的51.6%。(21)國家民族事務(wù)委員會經(jīng)濟發(fā)展司、國家統(tǒng)計局國民經(jīng)濟綜合統(tǒng)計司編：《中國民族統(tǒng)計年鑒2020》，北京：中國統(tǒng)計出版社，2021年，第156頁?？梢钥闯?，民族地區(qū)與中東部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展差距特別明顯，需要完善差別化區(qū)域支持政策，激發(fā)民族地區(qū)發(fā)展活力，促進民族地區(qū)與其他地區(qū)平衡發(fā)展。

(三)豐富多彩的文化資源是民族地區(qū)差別化經(jīng)濟政策實施的文化條件

豐富多彩的文化資源是民族地區(qū)特色文旅產(chǎn)業(yè)等特色經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在動力。民族地區(qū)的顯著特征之一是兼具民族因素與區(qū)域因素，是民族地區(qū)與其他地區(qū)之間文化資源差異的根本因素，也是我國實行民族區(qū)域自治制度的主要因素之一。文化是社會經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在動力，經(jīng)濟建設(shè)的精神支柱。民族地區(qū)具有的獨特文化資源，需要國家完善與實施差別化區(qū)域支持政策，結(jié)合文化資源發(fā)展民族地區(qū)經(jīng)濟，不斷縮小民族地區(qū)與其他地區(qū)的發(fā)展差距，推動民族地區(qū)與其他地區(qū)，特別是與東部地區(qū)的平衡發(fā)展，形成東西部互補互動的國內(nèi)大循環(huán)的現(xiàn)代化經(jīng)濟體系。

民族地區(qū)風(fēng)俗習(xí)慣等文化作為民族社會心理的表現(xiàn)形式，具有較強的民族性、地方性等特點。(22)林耀華：《民族學(xué)通論》，北京：中央民族大學(xué)出版社,1997年，第446-449頁。民族地區(qū)的少數(shù)民族聚居程度較高，具有顯著的民族因素，也是民族地區(qū)豐富文化資源的源泉。為了比較民族地區(qū)與其他地區(qū)的差異，選取五個省級民族自治地方與五個非民族地區(qū)的省市進行比較。(23)選取的五個省市中除了廣東，其他省市不包括民族自治地方，并考慮其分布的代表性，最大限度地體現(xiàn)其代表性。2020年第七次全國人口普查結(jié)果顯示，五個自治區(qū)的少數(shù)民族人口比例分別為內(nèi)蒙古21.3%、寧夏36%、新疆57.7%、廣西37.5%、西藏87.8%。(24)參見內(nèi)蒙古、寧夏、新疆、廣西、西藏五個自治區(qū)第七次全國人口普查公報(第1號)，2021年。其他非民族地區(qū)的五個省市的少數(shù)民族人口比例分別為北京4.8%、上海1.6%、山東0.89%、江蘇0.73%、廣東3.77%。(25)參見北京、上海、山東、江蘇、廣東五個省市第七次全國人口普查公報(第1號)，2021年。在漫長的歷史發(fā)展進程中，我國各族人民創(chuàng)造了豐富多彩的優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，包括生產(chǎn)生活風(fēng)俗習(xí)慣、婚嫁文化、服飾飲食文化、節(jié)日文化等，比如蒙古族的那達慕文化、傣族等民族的潑水節(jié)等。以財產(chǎn)繼承風(fēng)俗習(xí)慣文化現(xiàn)象為例，各民族的習(xí)俗各異。根據(jù)藏族習(xí)慣，財產(chǎn)按父系繼承，無論子女幾人，只有其中一人繼承家業(yè)，其余進寺院當(dāng)喇嘛或出贅他家，習(xí)慣上很少分家。(26)高其才：《中國少數(shù)民族習(xí)慣法研究》，北京：清華大學(xué)出版社,2003年，第88頁。而蒙古族是實行財產(chǎn)分割制，子女成年后分得財產(chǎn)另立門戶，一般由幼子守家業(yè)，父母的遺產(chǎn)也一般由幼子繼承，或者照顧長子和幼子，女子一般不繼承或少繼承。(27)那仁朝克圖：《古代蒙古族社會規(guī)范考述》，《內(nèi)蒙古師范大學(xué)學(xué)報》(哲社版)2010年第1期，第50-54頁；柴榮：《論古代蒙古習(xí)慣法對元朝法律的影響》，《內(nèi)蒙古大學(xué)學(xué)報》(人社版)2000年第6期，第55-58頁。土族的財產(chǎn)繼承，依照習(xí)慣法長子優(yōu)先，長子可分得上房，其余房屋按次序分給其余兄弟們?？聽柨俗巫宓倪z產(chǎn)由兒子繼承，妻子和女兒一般沒有繼承權(quán)，大部分遺產(chǎn)由幼子繼承。(28)高其才：《中國少數(shù)民族習(xí)慣法研究》，北京：清華大學(xué)出版社,2003年，第92頁。據(jù)此，我國民族地區(qū)具備極為豐富的文化資源，從資源稟賦和融合效果來看應(yīng)更加重視文化資源的引領(lǐng)性，深入挖掘民族地區(qū)的文化資源進而帶動旅游業(yè)等經(jīng)濟的發(fā)展。(29)王經(jīng)綾：《民族地區(qū)文化和旅游融合發(fā)展影響要素的系統(tǒng)建構(gòu)》，《西南民族大學(xué)學(xué)報》(人文社會科學(xué)版)2020年第8期，第24-30頁。民族地區(qū)具有獨特的婚嫁文化、節(jié)日文化、服飾飲食文化、名勝古跡等文化資源，構(gòu)成了民族地區(qū)發(fā)展特色文旅產(chǎn)業(yè)等特色經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)條件。

三、民族地區(qū)差別化經(jīng)濟政策實施的法理基礎(chǔ)

一項政策(或制度)的法理基礎(chǔ)，是為了闡明一項政策(或制度)所承載的文明秩序的根本原理。(30)喻中：《論中國特色社會主義制度的法理基礎(chǔ)》，《法學(xué)論壇》2021年第1期，第35-44頁。民族地區(qū)差別化經(jīng)濟政策實施的法理基礎(chǔ)，就是旨在闡明該項政策得以實施的正當(dāng)性的理論基礎(chǔ)。民族地區(qū)差別化經(jīng)濟政策實施的法理基礎(chǔ)包括憲法依據(jù)、馬克思主義民族平等理論、鑄牢中華民族共同體意識理論、新時代中國特色社會主義平衡發(fā)展理論等理論基礎(chǔ)。

(一)憲法依據(jù)：國家?guī)椭椭С置褡宓貐^(qū)經(jīng)濟發(fā)展

法的精神存在于法與各種事物可能發(fā)生的關(guān)系之中，政策、法律與風(fēng)俗習(xí)慣等條件相適應(yīng)。(31)[法]孟德斯鳩：《論法的精神》(上)，許明龍譯，北京：商務(wù)印書館,2012年，第15頁。民族地區(qū)實施經(jīng)濟政策需與民族地區(qū)的經(jīng)濟文化特點和需要相適應(yīng)。對此，我國《憲法》第4條確立了國家?guī)椭椭С置褡宓貐^(qū)經(jīng)濟文化發(fā)展的基本準則。我國《憲法》第115條規(guī)定了民族自治地方根據(jù)本地方實際情況貫徹執(zhí)行國家的法律、政策。我國《憲法》作為國家根本大法，為其他法律和政策的制定指明了方向。我國《民族區(qū)域自治法》第55條明確規(guī)定了國家?guī)椭椭С置褡宓貐^(qū)發(fā)展、國家制定優(yōu)惠政策的具體法律規(guī)則。(32)陳云生：《民族區(qū)域自治法原理與精實》，北京：中國法制出版社,2006年，第273-275頁。黨的十八大以來，我國實施全面依法治國基本方略，作出習(xí)近平法治思想的重大理論創(chuàng)新，依憲執(zhí)政是全面依法治國和習(xí)近平法治思想的重要內(nèi)容。憲法是國家根本大法，一切政策和制度不得與憲法相違背。為了實現(xiàn)共同富裕的偉大目標，我國《憲法》根據(jù)各民族的特點和需要，確立了民族地區(qū)差別化經(jīng)濟政策實施的根本法律依據(jù)和理論依據(jù)。

(二)平等原則：馬克思主義民族平等理論

當(dāng)今世界民族問題的最核心是發(fā)展問題，發(fā)展問題的最核心在于實現(xiàn)平等，而消除不平等要依靠特殊政策，實現(xiàn)優(yōu)惠性政策。(33)耿新：《差別化政策的理論與實踐研究》，北京：中國社會科學(xué)出版社,2019年，第37頁。馬克思主義民族平等理論的核心貢獻就是提出了現(xiàn)代社會主義性質(zhì)的民族國家內(nèi)部各族群事實上的平等。(34)孫麗君：《法律變通問題研究》，北京：法律出版社,2015年，第82頁。我國創(chuàng)造性地發(fā)展了馬克思主義民族平等理論，在《憲法》第4條明確規(guī)定“中華人民共和國各民族一律平等”，在《憲法》序言明確了我國民族關(guān)系是平等團結(jié)互助和諧的民族關(guān)系。馬克思主義民族平等理論是我國民族工作的理論前提和基本原則。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視民族工作，大力促進各民族平等團結(jié)，促進各民族像石榴籽一樣緊緊抱在一起，鑄牢中華民族共同體意識。我國豐富和發(fā)展了馬克思主義民族平等理論，為解決民族問題實行民族區(qū)域自治制度，賦予民族自治地方政治、經(jīng)濟、文化方面的自治權(quán)，充分體現(xiàn)了中國特色社會主義制度優(yōu)勢，實現(xiàn)了各民族事實上的平等。黨中央部署以鑄牢中華民族共同體意識為主線，堅持各民族平等原則，堅持和完善民族區(qū)域自治制度，體現(xiàn)民族因素和區(qū)域因素相結(jié)合。2021年，中央民族工作會議強調(diào)“必須堅持各民族一律平等”“支持各民族發(fā)展經(jīng)濟、改善民生，實現(xiàn)共同發(fā)展、共同富?！薄?35)《習(xí)近平在中央民族工作會議上強調(diào)以鑄牢中華民族共同體意識為主線，推動新時代黨的民族工作高質(zhì)量發(fā)展》，《中國民族》2021年第8期，第4-7頁。中國特色社會主義民族理論繼承和發(fā)展馬克思主義民族平等理論，創(chuàng)造性地與我國民族工作實踐相結(jié)合，推動中華民族共同體建設(shè)。社會經(jīng)濟發(fā)展的根本目的是以人民為中心促進人的全面發(fā)展，促進各族人民的全面發(fā)展。民族地區(qū)差別化經(jīng)濟政策的實施是為了實現(xiàn)民族地區(qū)與其他地區(qū)之間以及各民族之間事實上的平等，實現(xiàn)全國各地區(qū)平衡發(fā)展和共同富裕。

(三)多元一體：鑄牢中華民族共同體意識理論

中華民族多元一體格局理論揭示了中華民族共同體形成與發(fā)展的歷史規(guī)律，中華民族多元一體格局標志著全國各地區(qū)、各民族形成一體，共同繁榮發(fā)展。費孝通先生提出的中華民族多元一體理論已得到中央領(lǐng)導(dǎo)人的多次肯定。(36)馬戎：《中國民族區(qū)域自治制度的歷史演變軌跡》，《中央社會主義學(xué)院學(xué)報》2019年第3期，第92-109頁。習(xí)近平總書記在中央第四次民族工作會議上對“中華民族多元一體”理論做了進一步闡述：“我們講中華民族多元一體格局，一體包含多元，多元組成一體，一體離不開多元，多元也離不開一體，一體是主線和方向，多元是要素和動力，兩者辯證統(tǒng)一。”(37)馬戎：《中國民族區(qū)域自治制度的歷史演變軌跡》，《中央社會主義學(xué)院學(xué)報》2019年第3期，第92-109頁。我國民族地區(qū)與其他地區(qū)形成了政治、經(jīng)濟、文化等全方位的多元一體，民族地區(qū)落后于其他地區(qū)不符合中華民族偉大復(fù)興的大局。本著中華民族共同體建設(shè)以及各族人民共同繁榮發(fā)展，黨中央創(chuàng)造性地提出了鑄牢中華民族共同體意識的理論，為民族地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展指明了方向。民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、保障和改善民生的程度，與民族地區(qū)各族群眾對“五個認同”的增強和有效推進鑄牢中華民族共同體意識密切相關(guān)。民族地區(qū)與其他地區(qū)應(yīng)本著相互幫助、相互交流、共同繁榮的原則，共同實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興。經(jīng)濟共同體是中華民族共同體的重要方面，民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展必定大大推動中華民族偉大復(fù)興和中華民族共同體建設(shè)。因此，中華民族多元一體格局理論、鑄牢中華民族共同體意識理論是民族地區(qū)差別化經(jīng)濟政策實施的重要前提和法理基礎(chǔ)，民族地區(qū)差別化經(jīng)濟政策的完善與實施能夠有力促進各民族交往交流交融，全面推進鑄牢中華民族共同體意識。

(四)公平理念：新時代中國特色社會主義平衡發(fā)展理論

我國東西各地區(qū)不平衡發(fā)展的現(xiàn)狀仍未徹底改變，民族地區(qū)與其他地區(qū)之間的發(fā)展差距較大。黨的十九大確定了實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，明確指出加大力度支持民族地區(qū)、邊疆地區(qū)等地區(qū)加快發(fā)展，建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制。(38)《中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會文件匯編》，北京：人民出版社,2017年，第26頁。2021年，中央民族工作會議強調(diào)，要推動各民族共同走向社會主義現(xiàn)代化，要完善差別化區(qū)域支持政策，支持民族地區(qū)全面深化改革開放，提升自我發(fā)展能力。(39)《習(xí)近平在中央民族工作會議上強調(diào)以鑄牢中華民族共同體意識為主線，推動新時代黨的民族工作高質(zhì)量發(fā)展》，《中國民族》2021年第8期，第4-7頁。黨的十九大以及2021年中央民族工作會議明確了新時代中國特色社會主義平衡發(fā)展理論，是習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，是新發(fā)展理念新發(fā)展格局中國內(nèi)大循環(huán)的核心要義。平衡發(fā)展的目的是各民族和各地區(qū)共同繁榮發(fā)展，最終實現(xiàn)共同富裕。民族地區(qū)與其他地區(qū)之間的資源分配、政策分配存在不平衡現(xiàn)象。對此，2021年，習(xí)近平總書記在中央民族工作會議上強調(diào)，“要根據(jù)不同地區(qū)、不同民族實際，以公平公正為原則，突出區(qū)域化和精準性，更多針對特定地區(qū)、特殊問題、特別事項制定實施差別化區(qū)域支持政策”。(40)《習(xí)近平在中央民族工作會議上強調(diào)以鑄牢中華民族共同體意識為主線，推動新時代黨的民族工作高質(zhì)量發(fā)展》，《中國民族》2021年第8期，第4-7頁。為了實現(xiàn)資源分配等的公平正義，本著全國一盤棋的理念，完善民族地區(qū)經(jīng)濟政策，有利推動民族地區(qū)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，通過民族地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動民族地區(qū)各族群眾的發(fā)展，從而實現(xiàn)全國各地平衡發(fā)展。

四、民族地區(qū)差別化經(jīng)濟政策實施的法治保障

法治作為現(xiàn)代化的治理手段，能夠有力保證民族地區(qū)差別化經(jīng)濟政策的穩(wěn)定性、有效性和精準性。特別是黨的十八大以來，強調(diào)民族事務(wù)治理法治化的重要命題，提升民族地區(qū)社會治理體系和能力現(xiàn)代化。因此，民族地區(qū)差別化經(jīng)濟政策的有效實施，離不開法治保障措施的探索與完善。

(一)民族地區(qū)差別化經(jīng)濟政策實施的地方立法保障

實踐中，民族地區(qū)經(jīng)濟政策主要通過行政規(guī)范性文件的形式實施。由于行政規(guī)范性文件的效力位階較低，執(zhí)行力度不夠，因此為了因地制宜、結(jié)合當(dāng)?shù)靥攸c及保障政策的有效實施，可通過地方立法細化黨中央和國務(wù)院的民族地區(qū)經(jīng)濟政策，為民族地區(qū)經(jīng)濟政策有效實施提供立法支撐。與行政規(guī)范性文件相比，地方立法具有依國家強制力保障實施的優(yōu)勢；與法律、行政法規(guī)相比，地方立法具有因地制宜細化政策的優(yōu)勢。民族地區(qū)差別化經(jīng)濟政策實施的立法保障方面可以采取“法律、行政法規(guī)—省市自治區(qū)地方性法規(guī)、自治法規(guī)—地級市(自治州)地方性法規(guī)—行政規(guī)范性文件”四級聯(lián)動機制，確保政策實施的有效性和合法性。由于各個地方實際情況各異，因此充分發(fā)揮地級市(自治州)地方性法規(guī)立法職能尤為重要，使政策落實到廣大基層，保證政策實施的區(qū)域化和精準性。法律是地方知識，而非不受地方局限的通則。(41)[美]克利福德·格爾茨：《地方知識——闡釋人類學(xué)論文集》，楊德睿譯，北京：商務(wù)印書館,2016年，第344頁。由于國家法律、行政法規(guī)的制定是針對全國全局性考量的，無法包羅萬象地針對各地方特殊情況，且法律、行政法規(guī)更新需要特定程序，無法及時調(diào)整特定地區(qū)、特殊問題和特別事項。因此，民族地區(qū)可以充分行使地方立法權(quán)，通過制定單行條例、地方性法規(guī)，保證黨中央的民族地區(qū)差別化經(jīng)濟政策落到實處。根據(jù)《憲法》115條、《民族區(qū)域自治法》第19條、《立法法》第75條的規(guī)定，制定單行條例可以對法律、行政法規(guī)進行補充規(guī)定，但地方性法規(guī)不能對法律、行政法規(guī)進行補充規(guī)定。因此，具體立法形式上，可以采用單行條例、地方性法規(guī)等多種形式相結(jié)合，保證民族地區(qū)差別化經(jīng)濟政策實施的靈活性和精準性，保證法制統(tǒng)一和黨中央的政令暢通。

(二)民族地區(qū)差別化經(jīng)濟政策實施的公眾參與機制

在新時代新發(fā)展格局下，貫徹新發(fā)展理念，針對民族地區(qū)的特殊情況和特別事項，為了保證民族地區(qū)經(jīng)濟政策實施的區(qū)域化和精準性，需要完善政策制定和實施環(huán)節(jié)的公眾參與機制，能夠發(fā)揮廣大基層群眾和干部的力量，做到“取之于民，用之于民”，使黨和政府的政策更加接地氣。對此，黨的十九大報告中明確指出：“加強社會治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”。(42)《中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會文件匯編》，北京：人民出版社,2017年，第39頁。國務(wù)院《重大行政決策程序暫行條例》(2019)也將公眾參與機制作為重要制度予以確立。由于民族地區(qū)，特別是農(nóng)牧區(qū)的受教育程度較低、交通信息閉塞等原因，政策實施需要更加注重下沉性。民意是公共政策權(quán)威性的基石，民智是增強公共政策科學(xué)性的有力補充。(43)何志武、呂永峰：《科學(xué)主導(dǎo)型公共政策的公眾參與：邏輯、表征與機制》，《華中師范大學(xué)學(xué)報》(人文社會科學(xué)版)2020年第4期，第53-59頁。因此，民族地區(qū)差別化經(jīng)濟政策實施中體現(xiàn)民意、發(fā)揮民智是非常關(guān)鍵的。依照國務(wù)院《重大行政決策程序暫行條例》(2019)第14條等規(guī)定，政府決策時應(yīng)當(dāng)廣泛聽取群眾意見。具體措施上，可采取民意調(diào)研、意見征求與群眾反映三結(jié)合三聯(lián)動的政策實施模式。其中，民意調(diào)研強調(diào)政府機關(guān)的主動性，主要指基層干部下基層主動調(diào)查了解政策實施的現(xiàn)狀、基層的發(fā)展?fàn)顩r以及實際需要等現(xiàn)實情況。意見征求是指政策制定實施時，通過微信等新媒體、基層干部實地走訪等方式針對政策制定實施征求廣大群眾的意見建議。特別是，農(nóng)牧區(qū)需要配備精通國家通用語言文字和少數(shù)民族語言文字、熟悉當(dāng)?shù)仫L(fēng)俗習(xí)慣的基層干部，確保政策意見征求工作落到實處。群眾反映是指為群眾提供暢通的意見反饋渠道，將群眾的聲音傳達到黨和政府，確保黨和政府及時了解民情民意，使黨和政府的政策制定實施更接地氣、更符合實際需要。群眾反映渠道方面，可以是接訪電話、電子郵件、郵寄信件等多種方式，方便群眾反映意見。比如，草原牧區(qū)禁牧休牧期以及生態(tài)補貼的確定在充分考慮生態(tài)平衡、環(huán)境保護的基礎(chǔ)上，兼顧廣大牧民的生活生計問題，征求當(dāng)?shù)啬撩竦囊庖?，結(jié)合自然規(guī)律，合理確定禁牧休牧期，做到生態(tài)環(huán)境保護與牧民生活生計之間的良性循環(huán)。通過公眾參與，確保民族地區(qū)差別化經(jīng)濟政策實施的精準性和有效性，促進民族地區(qū)可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)民族地區(qū)社會治理能力現(xiàn)代化。

(三)民族地區(qū)差別化經(jīng)濟政策實施的精準執(zhí)行機制

精準執(zhí)行，其核心是根據(jù)民族地區(qū)實際情況因地制宜地貫徹執(zhí)行黨和國家的經(jīng)濟政策。我國《憲法》第115條明確規(guī)定民族自治地方根據(jù)本地方實際情況貫徹執(zhí)行國家的法律、政策。為民族地區(qū)結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況精準貫徹執(zhí)行民族經(jīng)濟政策提供憲法依據(jù)?！睹褡鍏^(qū)域自治法》第4條也規(guī)定，民族自治地方自治機關(guān)根據(jù)本地方的實際情況貫徹執(zhí)行國家的法律、政策。民族地區(qū)差別化經(jīng)濟政策的精準執(zhí)行是落實中央民族工作會議提出的完善差別化區(qū)域支持政策的重要手段，是黨和政府的經(jīng)濟政策在民族地區(qū)有效執(zhí)行的重要途徑。民族地區(qū)差別化經(jīng)濟政策的精準執(zhí)行的目的是使黨和政府的經(jīng)濟政策更加符合民族地區(qū)實際情況，發(fā)揮政策杠桿作用，促進民族地區(qū)繁榮發(fā)展。因此，民族地區(qū)差別化經(jīng)濟政策的精準執(zhí)行采用因地制宜的方式，確保民族地區(qū)經(jīng)濟政策的精準性，發(fā)揮中央和地方兩個積極性，有效推動民族地區(qū)與其他地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展和共同富裕。

(四)民族地區(qū)差別化經(jīng)濟政策實施的監(jiān)督檢查機制

民族地區(qū)差別化經(jīng)濟政策實施的監(jiān)督是保證政策有效實施的重要保障。政府政策實施的主要方式是行政規(guī)范性文件的制定實施。行政規(guī)范性文件的合法性審查是民族地區(qū)差別化經(jīng)濟政策實施監(jiān)督的關(guān)鍵所在。民族地區(qū)差別化經(jīng)濟政策實施的監(jiān)督包括內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。監(jiān)督機制中，司法機關(guān)監(jiān)督、權(quán)力機關(guān)監(jiān)督和社會公眾監(jiān)督等方式屬于外部監(jiān)督，而自我監(jiān)督和層級監(jiān)督屬于內(nèi)部監(jiān)督。其中，我國行政規(guī)范性文件監(jiān)督較為有效的方式為行政內(nèi)部監(jiān)督和司法監(jiān)督。(44)金竹：《法治政府建設(shè)背景下行政規(guī)范性文件的內(nèi)部監(jiān)督》，《北京社會科學(xué)》2020年第12期，第114-121頁。在民族地區(qū)差別化經(jīng)濟政策實施中，首先發(fā)揮政府內(nèi)部監(jiān)督把關(guān)作用，從源頭上確保政策實施的合法有效性。在審查方式上，國務(wù)院《重大行政決策程序暫行條例》(2019)第28條明確規(guī)定“在合法性審查過程中，應(yīng)當(dāng)組織法律顧問、公職律師提出法律意見”。通過建立法律顧問制度，從源頭上保證政策實施的合法有效性。其次，可以通過司法監(jiān)督方式，即法院對行政規(guī)范性文件的合法性進行審查。目前，我國法院在審理行政訴訟案件時對訴爭行政行為所依據(jù)的行政規(guī)范性文件一并進行審查，尚未建立對行政規(guī)范性文件合法性審查的獨立行政訴訟制度。為了確保行政規(guī)范性文件的合法性及黨和政府政策的貫徹落實，可以探索建立針對行政規(guī)范性文件合法性審查的獨立之訴制度。行政規(guī)范性文件的合法性審查監(jiān)督，有利于黨中央政策的統(tǒng)一貫徹執(zhí)行，能夠使黨中央的差別化區(qū)域支持政策落到實處，確保民族地區(qū)差別化經(jīng)濟政策實施的精準性和有效性。

五、結(jié)語

民族地區(qū)差別化經(jīng)濟政策的目的是確保黨和政府政策實施的有效性，提升民族地區(qū)自身發(fā)展能力，最終實現(xiàn)共同富裕。民族地區(qū)差別化經(jīng)濟政策的實施，順應(yīng)新時代發(fā)展要求，具有鮮明的時代性，具有堅實的現(xiàn)實條件和法理基礎(chǔ)。民族地區(qū)差別化經(jīng)濟政策實施中，中國特色社會主義進入新時代和中央民族工作會議召開是時代背景，民族區(qū)域自治制度是政治條件，民族地區(qū)與其他地區(qū)不平衡發(fā)展的現(xiàn)狀是經(jīng)濟條件，豐富多彩的文化資源是文化條件。憲法依據(jù)、馬克思主義民族平等理論、鑄牢中華民族共同體意識理論、中國特色社會主義平衡發(fā)展理論是民族地區(qū)差別化經(jīng)濟政策實施的法理基礎(chǔ)。我國實施民族地區(qū)差別化經(jīng)濟政策的著力點是激發(fā)民族地區(qū)自身發(fā)展能力，大力發(fā)展民族地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)，帶動民族地區(qū)各族群眾的共同繁榮發(fā)展，縮小地區(qū)間的發(fā)展差距，改善民生，增強“五個認同”，鑄牢中華民族共同體意識。為了上述目標的實現(xiàn)，采取地方立法、公眾參與機制、精準執(zhí)行機制、監(jiān)督檢查機制等法治保障對策，確保民族地區(qū)差別化經(jīng)濟政策實施的精準性、有效性和合法性。通過民族地區(qū)差別化經(jīng)濟政策的實施，發(fā)展經(jīng)濟、改善民生，促進鑄牢中華民族共同體意識，有效推進中華民族共同體建設(shè)，最終實現(xiàn)共同富裕和中華民族偉大復(fù)興。