國家公園法應(yīng)作為自然保護地法體系中的“標桿法”

吳凱杰

(北京大學法學院，北京，100871)

一、問題的提出

2019年1月，中央全面深化改革委員會通過《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)，確立以“國家公園為主體、自然保護區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補充”的自然保護地體系，并要求“加快推進自然保護地相關(guān)法律法規(guī)和制度建設(shè)”。2019年10月31日，黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)明確提出，要“構(gòu)建以國家公園為主體的自然保護地體系，健全國家公園保護制度”，可見自然保護地立法是依法推進國家生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。目前學界和實務(wù)界對自然保護地立法的需要已達一致，但對如何構(gòu)建自然保護地法體系這一問題尚存爭議。第十三屆全國人大常委會已于2018年將《國家公園法》列入二類立法計劃。雖然《自然保護地法》尚未被列入立法計劃，但《自然資源部2019年立法工作計劃》將《自然保護地法》列為擬報國務(wù)院審查的法律草案第一項，2022年3月《自然資源部關(guān)于加強自然資源法治建設(shè)的通知》進一步提出要配合立法機關(guān)制定《自然保護地法》。同為自然保護地立法，《國家公園法》與《自然保護地法》的調(diào)整目標與調(diào)整對象存在重疊，在兩者的立法工作同時進行的情形下，如何協(xié)調(diào)兩者的立法順序與規(guī)范分工，這一問題亟須理論解答。

現(xiàn)有研究尚未提供令人滿意的答案，根源在于國家公園法在自然保護地法體系中的地位不明。學界的主流觀點認為應(yīng)當采用“自然保護地基本法+自然保護地特別法”的系統(tǒng)性立法模式，而國家公園法屬于自然保護地特別法的一種[1-3]。在靜態(tài)視角下，制定具有自然保護地基本法性質(zhì)的《自然保護地法》固然必要，但從動態(tài)視角來看，先行制定《自然保護地法》的必要性與可行性尚存疑問[4]。建立國家公園體制是當下自然保護地體系改革的核心，實踐已經(jīng)展開但尚無法律依據(jù)，因此，國家公園法與其他自然保護地特別法存在本質(zhì)區(qū)別。為滿足實踐需求、落實改革理念，如何在動態(tài)視角下安排國家公園法在自然保護地法體系中的地位，還需進一步討論。然而，現(xiàn)有研究大都關(guān)注靜態(tài)的自然保護地立法體系構(gòu)建問題[5-6]，僅有少數(shù)學者考慮立法先后的動態(tài)順 序①。在此背景下，本文將先討論國家公園法在自然保護地法體系中的地位，進而分析先行制定國家公園法對后續(xù)自然保護地立法的體系功能，最后提出國家公園法與后續(xù)自然保護地立法的規(guī)范分工。

二、國家公園法在自然保護地法體系中的地位

作為生態(tài)文明建設(shè)背景下形成的自然保護地新類型，國家公園的出現(xiàn)并非簡單地增加一種類型，而是以國家公園為“主體”重構(gòu)自然保護地體系[7-8]。國家公園法既要通過促進國家公園建設(shè)實現(xiàn)自然保護地體系的制度破冰，又要通過制度創(chuàng)新帶動其他自然保護地立法，為自然保護地法體系建設(shè)提供示范[3]。由于蘊含著制度創(chuàng)新價值與制度變革需要，國家公園法具有區(qū)別于其他自然保護地特別法的“標桿法”地位。

(一)自然保護地體系對“標桿法”的需要

在具有相似調(diào)整目標或調(diào)整對象的不同法規(guī)之間，存在后續(xù)立法參考借鑒已有法規(guī)的現(xiàn)象，作為參考借鑒對象的法規(guī)被稱為“標桿法”。作為“標桿法”的法規(guī)，一般是在面對新的調(diào)整目標或調(diào)整對象時，率先探索采用新調(diào)整手段的先行法規(guī)，形成典型的法律關(guān)系。后續(xù)立法若面對相似的調(diào)整目標或調(diào)整對象，可借鑒先行立法的調(diào)整手段，從而降低制度創(chuàng)新的成本。在民法體系的發(fā)展過程中，“標桿法”發(fā)揮了重要作用。例如，合同法的許多重要規(guī)則就是建立在買賣合同法這一“標桿合同法”之上的，債法又建立在合同法這一“標桿債法”之上，進而被抽象為民法總則的法律行為制度，成為貫穿整個民法體系的核心范疇。作為“標桿法”的先行法規(guī)與借鑒“標桿法”的后續(xù)法規(guī)具有相似的調(diào)整目標或調(diào)整對象，因而相互間的借鑒不局限于個別規(guī)范或制度層次，而是遍及法規(guī)整體。

在環(huán)境立法實踐中，“標桿法”現(xiàn)象普遍存在。以污染防治法為例，《大氣污染防治法》《水污染防治法》《土壤污染防治法》等按照環(huán)境要素分類的法規(guī)均以防治環(huán)境污染為調(diào)整目標、以污染排放行為為調(diào)整對象，其中某一類法規(guī)的制度創(chuàng)新對其余污染防治法具有作為“標桿法”的參考借鑒價值。例如，我國的排污許可制度肇始于水污染防治法領(lǐng)域的制度創(chuàng)新，先是出現(xiàn)在1988年原國家環(huán)保局制定的《水污染物排放許可證管理暫行辦法》中，后于1996年被納入修改后的《水污染防治法》。隨著水污染物排放許可制度逐漸成熟，排污許可制度的適用范圍在2000年《大氣污染防治法》修改時擴展到了大氣污染防治領(lǐng)域，最終在2014年《環(huán)境保護法》修改時成為環(huán)境保護領(lǐng)域的基本制度②。由此可見，在排污許可制度的發(fā)展過程中，水污染防治法規(guī)作為“標桿法”功不可沒?！皹藯U法”現(xiàn)象不僅存在于污染防治法體系內(nèi)部，也存在于污染防治法與其他環(huán)境法子部門之間。如美國的《清潔空氣法》《清潔水法》等聯(lián)邦污染防治法在管理體制上首創(chuàng)“合作聯(lián)邦主義”模式，對聯(lián)邦自然資源法的管理體制產(chǎn)生了重要影響[9]。

在自然保護地法領(lǐng)域，國家公園法的“標桿法”地位源于國家公園法對自然保護地法體系改革的引領(lǐng)價值。國家公園體制建設(shè)是我國新一輪自然保護地體系改革的開端，并且一直是改革的重點任務(wù)[3]。2013年11月，黨的十八屆三中全會作出《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，首次提出“建立國家公園體制”，此后頒布的一系列中央政策文件不斷地發(fā)展和落實這一重大政策決定③。2017年9月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《建立國家公園體制總體方案》(以下簡稱《總體方案》)首次提出“構(gòu)建以國家公園為代表的自然保護地體系”。2019年6月，《指導(dǎo)意見》進一步明確了國家公園在自然保護地體系中的“主體”地位。不論國家公園是自然保護地體系的“代表”還是“主體”，中央政策文件的有關(guān)表述均表明“建立國家公園體制”的改革任務(wù)不局限于國家公園本身，而需要關(guān)照整個自然保護地體系[10]。因此，國家公園立法需要重點回應(yīng)影響自然保護地工作成效的主要矛盾和典型問題，通過法律制度創(chuàng)新為后續(xù)自然保護地立法提供可資借鑒的“標桿法”。

作為“標桿法”，它不僅需要能夠引領(lǐng)制度創(chuàng)新，而且應(yīng)具備充分的現(xiàn)實必要性與可行性?！皹藯U法”的這兩項特征在我國的長江流域保護立法實踐中已有充分體現(xiàn)。目前立法機關(guān)已在流域立法上先行制定《長江保護法》，在為長江保護問題提供法治方案的同時，為其他流域立法提供“標桿”。立法機關(guān)之所以不先制定流域基本法或其他流域保護特別法，一方面是因為長江保護法需要解決的流域環(huán)境保護問題全面且典型，其制度創(chuàng)新不局限于長江流域本身，而是具有“流域立法”的“中觀層次”特征[11]。另一方面，長江保護立法的迫切需要與實踐基礎(chǔ)能夠為流域保護的立法探索提供充分的現(xiàn)實必要性與可行性[12]。與《長江保護法》相似，國家公園立法同樣既具備制度創(chuàng)新價值又滿足制度變革需要。

(二)國家公園法具備“標桿法”的制度創(chuàng)新價值

為了實現(xiàn)自然保護地法體系對優(yōu)先保護生態(tài)整體性的價值追求，各類自然保護地法都需要有針對性地進行制度改革與創(chuàng)新。由于國家公園的生態(tài)價值最高，保護強度最大，利益關(guān)系最復(fù)雜，因此各類自然保護地法所面臨的重難點問題在國家公園法中都有集中體現(xiàn)。在此意義上，國家公園法所探索的制度創(chuàng)新將不局限于國家公園本身，而是對自然保護地體系的整體改革具有重要的引領(lǐng)作用，從而為其他自然保護地法提供“標桿”④。

首先，國家公園法引領(lǐng)自然保護地法體系從“環(huán)境要素中心”向“生態(tài)價值中心”轉(zhuǎn)變。過去以自然保護區(qū)為主體的自然保護地體系按照環(huán)境要素分類，未能按照生態(tài)價值高低確定不同自然保護地類型以及相應(yīng)的保護級別[10]。對此，《指導(dǎo)意見》明確要求向“生態(tài)價值中心”的分類標準轉(zhuǎn)變，“按照保護區(qū)域的自然屬性、生態(tài)價值和管理目標進行梳理調(diào)整和歸類，逐步形成以國家公園為主體、自然保護區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補充的自然保護地分類系統(tǒng)”。自然保護地所在區(qū)域的生態(tài)價值不限于特定環(huán)境要素，而是體現(xiàn)為生物多樣性的豐富程度與重要程度。作為生物多樣性就地保護的主要方式，自然保護地主要保護生態(tài)系統(tǒng)層次上的生物多樣性。在《指導(dǎo)意見》確立的新分類標準下，國家公園的“主體”地位意味著為最珍貴的生物多樣性提供最嚴格的保護：“以保護具有國家代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的”，“是生物多樣性最富集的部分”，要“確保國家公園在保護最珍貴、最重要生物多樣性集中分布區(qū)中的主導(dǎo)地位”。若國家公園法能夠在自然保護地體系的“主體”層面上建立自然保護地類型、生態(tài)價值高低與生物多樣性保護目標之間的關(guān)聯(lián)，對自然保護地法體系向“生態(tài)價值中心”轉(zhuǎn)型具有重要的典范意義。

其次，國家公園法引領(lǐng)自然保護地法體系從保護與利用的“失衡”走向“平衡”。如何處理人地矛盾、平衡生態(tài)保護利益和當?shù)鼐用竦纳姘l(fā)展利益是自然保護地體系改革的另一核心問題。既有的各類自然保護地法規(guī)未能恰當?shù)卦诒Ｗo和合理利用之間取得平衡。風景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園等過于強調(diào)觀賞、游覽等利用價值，自然保護區(qū)則“存在過度保護、割裂適度利用的缺陷”[13]，反而影響了保護目標的實現(xiàn)。相較于其他自然保護地類型，國家公園因納入完整生態(tài)系統(tǒng)和生態(tài)過程而難以避開人群聚居的區(qū)域，且具有最高的保護級別與最嚴的管理目標，因此更加無法回避人地關(guān)系問題。按照《總體方案》和《指導(dǎo)意見》，雖然國家公園法的首要目標是嚴格地保護生態(tài)環(huán)境，但若科研、文化、觀賞、游覽等利用行為不與嚴格保護目標相抵觸，則可以被允許[14]。若國家公園法能夠在“最嚴格保護”的國家公園領(lǐng)域妥當?shù)仄胶獗Ｗo與利用之間的關(guān)系，其制度創(chuàng)新無疑對其他自然保護地法具有重要的參考價值。

(三)國家公園法滿足“標桿法”的制度變革需要

國家公園法的“標桿法”地位也來自制度變革的現(xiàn)實需要。從2015年開始國家公園體制試點工作以來，我國已設(shè)立10 個試點國家公園，并于2021年10月正式設(shè)立三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山等第一批國家公園。在全面依法治國的背景下，國家公園立法是實現(xiàn)“依法治園”的先決條件。為此，《總體方案》要求“在明確國家公園與其他類型自然保護地關(guān)系的基礎(chǔ)上，研究制定有關(guān)國家公園的法律法規(guī)”?！吨笇?dǎo)意見》則要求“加快推進自然保護地相關(guān)法律法規(guī)和制度建設(shè)”，“突出以國家公園保護為主要內(nèi)容”。概言之，國家公園立法具有推進制度變革的現(xiàn)實必要性與可行性。

在制度變革的必要性方面，國家公園體制試點經(jīng)驗亟待立法確認或糾偏[5]。國家公園體制建設(shè)涉及對多元利益關(guān)系的重新安排，部分試點國家公園受到地方利益訴求的干擾，提出的制度創(chuàng)新方案在不同程度上偏離了改革的初衷[2]，亟須通過立法來統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系，確定不同利益訴求的優(yōu)先位序。目前，部分試點省份已頒布《三江源國家公園條例(試行)》《神農(nóng)架國家公園保護條例》《武夷山國家公園條例(試行)》《四川省大熊貓國家公園管理辦法》《海南熱帶雨林國家公園條例(試行)》等地方立法，但這些國家公園地方立法大同小異，無意義的重復(fù)規(guī)定造成了立法資源的浪費，差異之處則未能體現(xiàn)國家公園的地方特色，反而給法律適用造成不必要的障礙[6]。以法律原則條款為例，國家公園地方立法一方面重復(fù)規(guī)定“科學規(guī)劃”“分區(qū)管理”“社會參與”等原則，另一方面，在同一原則上采用不同表述方式，如“嚴格保護”“保護優(yōu)先”“保護第一”等。國家公園立法應(yīng)當在國家層面上統(tǒng)一規(guī)定法律原則、管理體制、設(shè)立條件、管理目標等基本規(guī)定，地方立法則依據(jù)地方情形作出相應(yīng)的細化或補充規(guī)定[16]。

在制度變革的可行性方面，國家公園法的規(guī)范任務(wù)集中于國家公園領(lǐng)域，在制度創(chuàng)新上更易達成共識。國家公園法的調(diào)整對象是影響國家公園生態(tài)環(huán)境的環(huán)境利用行為，集中處理國家公園領(lǐng)域的個性問題。國家公園體制試點地區(qū)的地方立法雖然存在無意義的重復(fù)規(guī)定、缺乏正當理由的不一致規(guī)定等問題，但已形成許多凝聚共識的制度創(chuàng)新方案，可供國家公園立法參考借鑒。相較而言，自然保護地基本法需要在充分認識各類自然保護地共性與個性的基礎(chǔ)上，重點對自然保護地的共性問題作出規(guī)定。但各類自然保護地在設(shè)立目標、管理體制、保護強度等方面各具特性，需要自然保護地特別法采取多樣化的調(diào)整目標、調(diào)整對象與調(diào)整手段，因此，如何通過制定自然保護地基本法提供共性規(guī)定尚待實踐探索。相對更高的立法可行性，國家公園法更能滿足自然保護地體系變革的迫切需求。

三、國家公園法對后續(xù)自然保護地立法的體系功能

作為自然保護地法體系的“標桿法”，國家公園法的立法意義不限于國家公園本身，而是具有惠及后續(xù)自然保護地立法的體系功能[1]。國家公園立法不僅致力于為國家公園的保護和管理提供法律保障，還要為自然保護地法體系的未來發(fā)展提供制度創(chuàng)新方案。通過為后續(xù)自然保護地立法提供參照或參考，國家公園法能夠?qū)⒅贫葎?chuàng)新方案應(yīng)用于整個自然保護地法體系的構(gòu)建。

(一)國家公園法作為“標桿法”的體系功能

國家公園法的體系功能主要包括政策轉(zhuǎn)換與立法標桿兩方面。一方面，國家公園法能夠?qū)夜珗@政策的抽象要求轉(zhuǎn)換為具有具體權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的法律規(guī)范[6]。與政策的宏觀性與原則性不同，國家公園立法需要考慮與既有法律規(guī)范的分工與協(xié)調(diào)，在法律體系的整體背景下完成從政策要求到法律規(guī)范的轉(zhuǎn)換。由于國家公園法所調(diào)整的環(huán)境利用行為同樣也是污染防治法、自然資源法等其他環(huán)境法的調(diào)整對象，國家公園法的政策轉(zhuǎn)換功能對實現(xiàn)環(huán)境法體系的融貫性至關(guān)重要。另一方面，通過將國家政策轉(zhuǎn)換為法律規(guī)范，國家公園法可以發(fā)揮立法標桿功能，為后續(xù)自然保護地立法提供參照與參考?？勺鳛榱⒎藯U的國家公園法規(guī)范主要涉及自然保護地體系的共性問題、對自然保護地體系改革具有制度創(chuàng)新價值的法律規(guī)范。在國家公園法制定之后，自然保護區(qū)、自然公園等其他自然保護地的立法應(yīng)當遵循國家公園法中的共性規(guī)定，對共性規(guī)定的偏離需要提供基于自然保護地特殊性的足夠充分且正當?shù)睦碛伞?/p>

在比較法上，由國家公園法等重要自然保護地特別法充當體系“標桿”是自然保護地法治發(fā)達國家的普遍做法⑤，美國是其中的典型代表。美國是“國家公園”概念的發(fā)源地，對各類自然保護地的探索較早，但長期以來呈現(xiàn)碎片化發(fā)展趨勢，在設(shè)立條件等方面缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)范。為統(tǒng)一規(guī)范已有保護地類型并為后續(xù)保護地立法提供“標桿”，1916年美國國會制定了《國家公園管理局組織法》，將先前設(shè)立的國家公園、國家紀念地等各類保護地統(tǒng)一整合到了國家公園體系之中，并適用統(tǒng)一的設(shè)立條件、設(shè)立程序、管理體制、管理標準等。此后，為了滿足增加城市周邊休閑區(qū)域等新需求，美國國家公園管理局對《國家公園管理局組織法》的“國家公園”概念作了擴大解釋，納入國家休閑區(qū)、國家海岸、國家湖岸、國家步道等新類型[17]。在“一園一法”的立法模式下，這些新保護地類型的專門立法在繼續(xù)沿用《國家公園管理局組織法》一般規(guī)定的基礎(chǔ)上，依據(jù)新的價值追求作出了特別規(guī)定，如在設(shè)立條件方面放松了“國家代表性”標準。1960年代以來，隨著生態(tài)保護的重要性日益凸顯，美國國會于1964年制定了《荒野法》，將47 個國家公園的4 400 萬英畝土地納入荒野的范圍內(nèi)，在《國家公園管理局組織法》的基礎(chǔ)上進一步增強了保護力度[18]。雖然新的保護地類型持續(xù)增加，但《國家公園管理局組織法》的“標桿法”地位始終沒有動搖，其制度規(guī)范可類推適用于新自然保護地類型，或為新自然保護地類型的專門立法提供藍本。

國家公園法的立法標桿功能可分為對自然保護地特別法的參照功能與對自然保護地基本法的參考功能。參照功能指的是國家公園法能夠為其他自然保護地特別法中類似問題的解決提供可資參照的制度創(chuàng)新方案。參考功能則是指國家公園法可通過抽象提煉、歸納整合形成具備自然保護地基本法層次的制度規(guī)范。

(二)國家公園法對自然保護地特別法的參照功能

國家公園法對其他自然保護地特別法的參照功能來源于國家公園立法重難點問題的典型性。由于國家公園的生態(tài)價值最高、保護強度最大、利益關(guān)系最復(fù)雜，因此各類自然保護地立法所面臨的重難點問題在國家公園立法中都有體現(xiàn)。在此意義上，國家公園法的制度創(chuàng)新對解決其他自然保護地立法中的重難點問題有重要的直接參照功能與間接參照功能。

國家公園法不僅可以提供直接參照，也可以提供間接參照。具備間接參照功能的制度創(chuàng)新兼具自然保護地法的共性與國家公園法的特性，其他自然保護地特別法在參照時需要識別體現(xiàn)自然保護地法共性的部分，剔除立足于國家公園法特性的部分，進而依據(jù)自身特性加以完善。例如，如何劃分管理權(quán)責是目前自然保護地立法中的重難點問題?，F(xiàn)行自然保護地管理體制涉及多級政府、多個職能部門，如我國《自然保護區(qū)條例》賦予中央事權(quán)9 項(涉及國務(wù)院和7 個部門)、省級事權(quán)6 項、市縣級事權(quán)4 項、自然保護區(qū)管理機構(gòu)事權(quán)9 項，相互間的分工不合理、不明確且缺乏協(xié)調(diào)，難以充分調(diào)動各地各部門的積極性，實現(xiàn)自然保護地的整體性保護目標[21]。國家公園具有面積大、跨行政區(qū)域的特征，涉及的政府層級和部門類型較其他類型的自然保護地更多。國家公園立法若能提煉試點經(jīng)驗，構(gòu)建行之有效的管理體制，將為其他自然保護地立法的管理體制構(gòu)建提供重要參照。但由于國家公園的管理體制需要體現(xiàn)“中央主導(dǎo)”的特性，其他自然保護地特別法在參照時需要識別并調(diào)整管理權(quán)責劃分安排中體現(xiàn)“中央主導(dǎo)”特性的部分。

(三)國家公園法對自然保護地基本法的參考功能

國家公園法對自然保護地基本法的參考功能取決于自然保護地基本法的規(guī)范類型。自然保護地基本法的制定應(yīng)當致力于增進自然保護法體系的融貫性，包括邏輯一致性、價值統(tǒng)一性、規(guī)范協(xié)調(diào)性等[6]，因而需要包含基礎(chǔ)性規(guī)范與綜合性規(guī)范?；A(chǔ)性規(guī)范指的是適用于各類自然保護地的規(guī)則與原則?；A(chǔ)性規(guī)范具有較高的抽象層次，能夠替代各自然保護地特別法中的同質(zhì)性規(guī)范，從而避免自然保護地特別法之間的邏輯與價值沖突。綜合性規(guī)范則是指綜合協(xié)調(diào)各類自然保護地管理的法律規(guī)范。各自然保護地特別法難以單獨完成統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各類自然保護地管理、共同致力于優(yōu)先保護生態(tài)整體性的規(guī)范任務(wù)，需要由更高層次的自然保護地基本法予以規(guī)定。

國家公園法對基礎(chǔ)性規(guī)范的參考功能是作為“提取公因式”的主要素材。在從自然保護地特別法“提取公因式”的過程中，需要以某一具有“標桿法”地位的特別法作為參考，以此建立自然保護地基本法層面的大部分制度⑥。以總行為控制制度為例，為了實現(xiàn)整體性保護目標，總行為控制制度要求按照自然保護地的保護級別來設(shè)定總行為控制目標，對影響保護地生態(tài)系統(tǒng)的污染排放、資源開發(fā)等各類行為實施總體控制，并依據(jù)總體控制目標確定和調(diào)節(jié)相應(yīng)的行為規(guī)范手段和強度[4]。雖然總行為控制制度是適用于所有保護地類型的基礎(chǔ)性規(guī)范，但國家公園法可以先行規(guī)定適用于國家公園保護的總行為控制制度，對影響國家公園的各類行為實施總體控制。在國家公園總行為控制制度的基礎(chǔ)上，自然保護地基本法可以此為參考，剔除國家公園法的嚴格保護目標等特性要素，提取適用于所有自然保護地類型的“公因式”。

相較于基礎(chǔ)性規(guī)范，國家公園法對綜合性規(guī)范的參考功能較為有限。國家公園法受限于調(diào)整對象，無法對各類自然保護地法律規(guī)范實施全面協(xié)調(diào)，只能以國家公園為基點對其他自然保護地類型起到有限的協(xié)調(diào)作用。例如，為了落實生態(tài)環(huán)境保護的相對優(yōu)先地位，需要建立分類分區(qū)定保護級別制度，按照“生態(tài)價值中心”而非“環(huán)境要素中心”理念確定自然保護地的類型和相應(yīng)的保護級別[4]?！吨笇?dǎo)意見》已按照生態(tài)價值高低區(qū)分三類保護地，分別將國家公園、自然保護區(qū)、自然公園的生態(tài)價值描述為“典型”“重要”和“具有國家代表性”。分類分區(qū)定保護級別制度是自然保護地法的綜合性規(guī)范，需要在自然保護地基本法的層面上規(guī)定。雖然該制度不宜由自然保護地特別法單獨規(guī)定，但國家公園法可以在設(shè)立條件、禁限措施等具體制度中確立國家公園生態(tài)價值與保護級別之間的關(guān)聯(lián)，從而為自然保護地基本法的制定提供參考。

四、國家公園法與后續(xù)自然保護地立法的規(guī)范分工

為充分發(fā)揮對后續(xù)自然保護地立法的參照參考功能，國家公園立法需要處理好與其他自然保護地特別法及自然保護地基本法的規(guī)范分工，明確自身的規(guī)范配置。按照國家公園法規(guī)范所體現(xiàn)的共性與特性，可以將其分為三類：一是自然保護地領(lǐng)域的基礎(chǔ)性規(guī)范與綜合性規(guī)范；二是可供其他自然保護地類型參照的特殊性規(guī)范；三是僅適用于國家公園的特殊性規(guī)范[22]。

(一)自然保護地領(lǐng)域的基礎(chǔ)性規(guī)范與綜合性規(guī)范

對于自然保護地領(lǐng)域的基礎(chǔ)性規(guī)范與綜合性規(guī)范，國家公園立法需要借助立法契機，及時在自然保護地共性問題的處理上固化改革共識，為實踐提供指導(dǎo)，同時為后續(xù)自然保護地立法保留規(guī)范形成的空間[2]。但是，基礎(chǔ)性規(guī)范與綜合性規(guī)范并非國家公園法固有的內(nèi)容，只是在自然保護地基本法缺位的情況下，由國家公園法作為“標桿法”暫時承擔規(guī)范任務(wù)，因而在規(guī)范內(nèi)容上應(yīng)有所限制。

對于基礎(chǔ)性規(guī)范，國家公園法可以先行在國家公園領(lǐng)域進行制度創(chuàng)新。待國家公園法形成成熟的制度設(shè)計方案，并獲得其他自然保護地特別法的普遍參照之后，再通過“提取公因式”納入自然保護地基本法之中。以前述的總行為控制制度為例，國家公園法可以先在國家公園領(lǐng)域建立總行為控制制度，對影響國家公園的各類環(huán)境利用行為實施總體控制。國家公園法可以要求企業(yè)采用對生態(tài)環(huán)境整體負擔最小的方式來履行資源保護、污染防治等環(huán)境保護義務(wù)，同時允許為增進生態(tài)環(huán)境的整體性保護而免除企業(yè)的部分環(huán)境保護義務(wù)[23]；賦予行政機關(guān)關(guān)閉或開啟、強化或弱化特定行為規(guī)范的權(quán)力，由行政機關(guān)在個案中決定如何定制企業(yè)的環(huán)境保護義務(wù)，從而實現(xiàn)國家公園生態(tài)環(huán)境的整體性保護。國家公園法規(guī)定的總行為控制制度等基礎(chǔ)性規(guī)范可以為后續(xù)自然保護地特別法的制定提供直接的參照，并且為自然保護地基本法的制定提供“提取公因式”的基礎(chǔ)。

對于綜合性規(guī)范，為國家公園法的調(diào)整對象所限，國家公園法只能處理國家公園與其他自然保護地類型的關(guān)聯(lián)問題，不能脫離國家公園直接協(xié)調(diào)其他自然保護地類型的相互關(guān)系。以前述的分區(qū)定保護級別制度為例，國家公園法應(yīng)當建立生態(tài)價值與保護級別之間的關(guān)聯(lián)，在設(shè)立條件上明確“國家代表性”“原真性”“完整性”等生態(tài)價值標準，在管理目標與保護級別上明確“最嚴格保護”的規(guī)范內(nèi)涵。在此基礎(chǔ)上，國家公園法可以明確國家公園在設(shè)立上相較于其他自然保護地類型的優(yōu)先地位，規(guī)定“將符合條件的區(qū)域優(yōu)先整合設(shè)立國家公園”，“國家公園建立后，在相同區(qū)域一律不再保留或設(shè)立其他自然保護地類型”，等等。至于《指導(dǎo)意見》所要求的“其他各類自然保護地按照同級別保護強度優(yōu)先、不同級別低級別服從高級別的原則進行整合”，宜由自然保護地基本法予以規(guī)定。

(二)可供其他類型自然保護地參照的特殊性規(guī)范

國家公園法的第二類規(guī)范是可供其他類型自然保護地參照的特殊性規(guī)范。與前述第一類規(guī)范不同，此類規(guī)范處理的問題雖然在其他自然保護地領(lǐng)域也普遍存在，但制度創(chuàng)新需要立足于國家公園領(lǐng)域的特殊性，難以在一般層面有效地解決問題。國家公園法作為“標桿法”，在應(yīng)對此類問題時固然需要尋求適用于國家公園領(lǐng)域的有效解決之道，但也需要關(guān)照制度創(chuàng)新對其他類型自然保護地的參照功能。

蘋果樹適合生長在土層深厚、土壤疏松且富含大量有機物的沙質(zhì)土壤中，PH值以微酸性到中性為佳。蘋果樹喜愛陽光，合理的日照量可以有效促進蘋果樹的生長，提高蘋果樹產(chǎn)量和蘋果質(zhì)量，通常日照量在2000h以上/年為佳。地理位置不能使鹽堿地，地勢陰涼低洼處。因此，果園選址應(yīng)該同時考慮地勢、土壤、陽光三重因素，同時滿足為最佳。

國家公園法能夠提供內(nèi)容豐富且可供直接參照的制度創(chuàng)新方案，供其他自然保護地特別法在面對類似問題時選用。以前述的自然資源權(quán)屬制度為例，相較于其他自然保護地，國家公園內(nèi)自然資源權(quán)利的類型最多、最復(fù)雜，受限的范圍最廣、程度最深，有益的制度探索也最多[19]。如錢江源國家公園近80%的面積屬于集體所有的林地，目前正在探索保護地役權(quán)改革，在不改變林地權(quán)屬的前提下，由政府與居民簽訂協(xié)議設(shè)定地役權(quán)，政府提供補償金，居民則限制對林地的使用[24]。但這一改革也面臨強制簽訂協(xié)議、補償金不足等質(zhì)疑，需要通過立法予以規(guī)范[25]。國家公園法需要明確征收、保護地役權(quán)、協(xié)議保護等不同權(quán)利限制方式的適用情形，進而對不同權(quán)利限制方式的運行制定相應(yīng)的程序性規(guī)則和實體性規(guī)則。國家公園法在總結(jié)提煉已有國家公園體制試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上確定制度方案，對其余保護地類型具有重要的參照功能。

除了可供直接參照的特殊性規(guī)范，國家公園法也可提供具有間接參照功能的特殊性規(guī)范。此類規(guī)范雖然也能為其他自然保護地特別法提供制度創(chuàng)新方案，但僅限于制度方案中立足于自然保護地共性的部分。以管理體制為例，從當下國家公園體制試點與正式設(shè)立的情況來看，在縱向的央地關(guān)系上，已經(jīng)逐漸形成三類主要模式：以東北虎豹國家公園為代表的中央直管模式；以大熊貓和祁連山國家公園為代表的中央和省級政府共同管理模式；以三江源和海南熱帶雨林國家公園為代表的中央委托省級政府管理的模式[26]。由于這三類模式都立足于國家公園的“中央主導(dǎo)”特征，其他自然保護地特別法在參照時需要注意是否具備這一前提。在橫向的執(zhí)法權(quán)分配方面，各國家公園體制試點正在探索由國家公園管理機構(gòu)自行組建綜合執(zhí)法隊伍，或由當?shù)鼐C合執(zhí)法局組建國家公園綜合執(zhí)法隊伍等不同模式⑦。雖然“在自然保護地范圍內(nèi)實行生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法”是《指導(dǎo)意見》對各類自然保護地的共同要求，但國家公園領(lǐng)域更注重由“一個部門”來“統(tǒng)一管理”，其他自然保護地特別法在參照時應(yīng)注意區(qū)分共性與個性內(nèi)容。

(三)僅適用于國家公園的特殊性規(guī)范

在前述兩類規(guī)范之外，國家公園法還需獨立規(guī)定僅適用于國家公園的特殊性規(guī)范。此類特殊性規(guī)范立足于國家公園法在調(diào)整對象、調(diào)整目標等方面的特殊性，對其他自然保護地類型不具有參照功能，無須與自然保護地基本法和其他自然保護地特別法協(xié)調(diào)與銜接。

首先，在設(shè)立條件方面的“國家代表性”標準即為僅適用于國家公園的特殊性規(guī)范。國家公園法需要根據(jù)“國家代表性”來設(shè)置相應(yīng)的準入門檻，從而與自然保護區(qū)、自然公園等其他保護地相區(qū)分。對此，美國國家公園的設(shè)立條件值得借鑒。美國《國家公園管理局組織法》1976年修正案正式確立了“國家代表性”標準，其規(guī)范內(nèi)涵經(jīng)歷了從強調(diào)觀賞價值到重視生態(tài)價值的轉(zhuǎn)變[17]。美國國家公園管理局在它的《管理政策》中將“國家代表性”標準解釋為包含四個要件：第一，某種資源類型的卓越代表；第二，具備能夠體現(xiàn)或彰顯國家自然遺產(chǎn)的突出價值或特性；第三，為公眾娛樂和科學研究提供無與倫比的機會；第四，保持高度的完整性，能夠作為某類資源未遭損害的典型代表⑧?？梢?，由于其他自然保護地類型不具備“國家代表性”，國家公園法的設(shè)立條件對其他自然保護地立法不具有參照功能。

其次，在設(shè)立國家公園的基礎(chǔ)上，需要依據(jù)國家公園的“最嚴格保護”或“更嚴格保護”級別規(guī)定相應(yīng)的禁限措施?！吨笇?dǎo)意見》等政策文件對各類保護地的保護級別作了明確闡述：國家公園的管理目標應(yīng)當確定為對重要自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性的“最嚴格保護”或“更嚴格保護”；自然保護區(qū)的管理目標是保護其特殊科學研究價值；森林公園、地質(zhì)公園、濕地公園、海洋公園等自然公園的管理目標則是保護其所在區(qū)域的自然特征和自然原貌。為落實嚴格保護級別，可以將國家公園內(nèi)部區(qū)分為核心保護區(qū)和一般控制區(qū)，原則上核心保護區(qū)內(nèi)禁止人類活動，一般控制區(qū)內(nèi)僅允許科研、文化、教育等特定類型的人類活動，并且據(jù)此原則制定具體的禁限措施。由于國家公園的保護級別高于自然保護區(qū)和自然公園，立足于更高保護級別的國家公園法的特殊性規(guī)范對其他自然保護地立法不具有參照功能。

五、結(jié)論

國家公園法在自然保護地法體系中具有“標桿法”地位，先行探索的制度創(chuàng)新對解決自然保護地立法中的重難點問題具有重要借鑒價值，也能滿足自然保護地體系制度變革的迫切需要。作為“標桿法”的國家公園法具有政策轉(zhuǎn)換、立法標桿等體系功能，能夠為后續(xù)自然保護地特別法的制定提供直接參照與間接參照，為自然保護地基本法的形成提供參考。與“標桿法”地位一致，國家公園法需要規(guī)定自然保護地領(lǐng)域的基礎(chǔ)性規(guī)范與綜合性規(guī)范、可供其他自然保護地類型參照的特殊性規(guī)范、僅適用于國家公園的特殊性規(guī)范這三類規(guī)范。此外，我國立法機關(guān)已將環(huán)境法典編纂研究提上立法日程，“適度法典化”的編纂思路漸獲共識，環(huán)境法典先行出臺不無可能。自然保護地法是環(huán)境法體系中的新興領(lǐng)域，環(huán)境法典不宜將其整體納入，但應(yīng)把握立法契機確認自然保護地體系改革共識，指引與約束自然保護地單行立法[27]。待國家公園法的制度創(chuàng)新成熟之后，再考慮修改環(huán)境法典予以整合吸收。

注釋：

①汪勁對《國家公園法》與《自然保護地法》之間的關(guān)系進行了研究。參見汪勁：《論〈國家公園法〉與〈自然保護地法〉的關(guān)系》，《政法論叢》，2020年第5 期。呂忠梅認為，考慮到《國家公園法》可能先于《自然保護地法》出臺，需要“處理好《國家公園法》與未來可能制定的《自然保護地法》的關(guān)系，在《國家公園法》中建立必要的銜接機制、預(yù)留可能的立法空間”。參見呂忠梅：《以國家公園為主體的自然保護地體系立法思考》，《生物多樣性》，2019年第2 期。

②1996年的《水污染防治法》未直接規(guī)定“國家建立水污染物排放許可制度”，而是采用國家建立“重點水污染物排放核定制度”的表述方式，實質(zhì)上認可了污染物排放許可制度。

③2015年9月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》將“建立國家公園體制”作為重點內(nèi)容之一。2015年初，國家發(fā)改委等13 個部門聯(lián)合印發(fā)的《建立國家公園體制試點方案》，以及2017年9月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《建立國家公園體制總體方案》則提出了“建立國家公園體制”的具體方案。

④呂忠梅認為，“《國家公園法》既要通過促進國家公園建設(shè)實現(xiàn)自然保護地體系的制度破冰，又要以國家公園帶動其他保護地向前發(fā)展，解決原有痼疾，為中國特色的自然保護地體系建設(shè)提供示范和成功案例?！眳⒁妳沃颐罚骸兑試夜珗@為主體的自然保護地體系立法思考》，《生物多樣性》，2019年第2 期。

⑤例如，美國1916年的《國家公園管理局組織法》、加拿大2000年的《加拿大國家公園法》、新西蘭1952年的《國家公園法》、南非1926年的《國家公園法》。

⑥從“標桿法”中“提取公因式”形成總則規(guī)范是民法典編纂的常用手段。參見朱蕓陽：《民法典抽象技術(shù)的邏輯與路徑》，《南京大學學報(哲學·人文科學·社會科學)》，2016年第1 期。

⑦前者如三江源國家公園，后者如海南熱帶雨林國家公園，來源于2020年8月3日筆者與海南省林業(yè)與草原局、省委機構(gòu)編制委員會辦公室工作人員座談時獲得的信息。

⑧National Park Service, Management Policies 1.3.1 (2006).