對城鄉(xiāng)生活垃圾分類工作推進的建議

舒 茂 方紅亮

（江蘇省地質局，江蘇 南京 210001）

引言

城鄉(xiāng)生活垃圾分類是一項長期的社會工程，涉及城市衛(wèi)生管理、科學技術進步、社會文化引導、制度立法調整乃至居民日常生活的各個方面。

以南京市為例，自2013年起試行《南京市生活垃圾分類管理辦法》，2020年3月發(fā)布《南京市生活垃圾管理條例（草案）》征求意見稿后，選取了64個小區(qū)（約全市1%比例）和101個單位開展生活垃圾強制分類先行先試，執(zhí)行“絕對定點、相對定時”投放模式，招募志愿者培訓，同步開展多種形式的垃圾分類理念宣傳。

本研究在參考各國成功案例，結合部分城市現(xiàn)狀，及在200份問卷調查數(shù)據(jù)分析的基礎上進行。

1．調查情況

1.1 市民問卷調查

本次市民問卷調查采取線上調查形式，通過問卷調查軟件發(fā)放問卷，回收有效樣本數(shù)量220份，調查結果分析如下：

1.1.1 調查背景：受訪者220人，男女比例基本為1:1；年齡段覆蓋15-70歲，其中以30-50歲區(qū)間段為主，占60%；教育水平高中以上占比95%，本科以上占比65%；受訪者全部為南京市常住人口，分布在南京市全域，調查對象具有普遍的代表性。

1.1.2 對垃圾分類的認知：80%以上的受訪者表示了解垃圾分類相關的規(guī)定，95%的受訪者了解垃圾的危害性。但依然有5%的受訪者不了解垃圾的危害，20%的受訪者不清楚垃圾分類的相關規(guī)定。

1.1.3 對垃圾分類的態(tài)度：81.8%的受訪者表示自己會主動進行垃圾分類投放，但對具體垃圾大類劃分的答題中綜合準確率為60%左右，在信息接收方面網(wǎng)絡和電視發(fā)揮主要作用。

1.1.4 對垃圾分類受阻的問題反饋：51%的受訪者表示垃圾箱在垃圾投放過程中沒有起到分類的作用，56%的受訪者表示垃圾排放者更應發(fā)揮更大的分類作用，62.7%的受訪者對干濕分類的概念更為直觀。

1.1.5 在對垃圾分類實施的建議方面：90%以上受訪者表示需在提高居民垃圾分類意識和政府職能上下功夫。

1.2 社區(qū)問卷調查

本次社區(qū)問卷調查采取現(xiàn)場踏勘及人員訪談形式，通過與秦淮區(qū)、雨花區(qū)、建鄴區(qū)等轄區(qū)內(nèi)9個社區(qū)垃圾分類的實際參與人員進行交流訪談，獲取調查樣本數(shù)量9份，調查結果分析如下：

1.2.1 社區(qū)垃圾投放情況：均按照300戶/點的標準設置垃圾投放點。投放點垃圾桶設置以廚余垃圾桶和其他垃圾桶為主，可回收垃圾桶和有害垃圾桶為輔，部分小區(qū)無有害垃圾桶，部分垃圾分類點無可回收垃圾桶。

1.2.2 垃圾清理情況：根據(jù)定點清理原則，南京市生活垃圾清理時間基本安排在早上6點前和晚上9點后，廚余垃圾每天清理1次，其他垃圾每天清理2次，有害垃圾由第三方單位每周清理1次。根據(jù)現(xiàn)場踏勘所見，各投放點的垃圾桶都有富余量，存量空間良好。

1.2.3 垃圾處理方式：社區(qū)均表示，在垃圾轉運前進行會進行二次分揀，托運至中轉站后進行處理，大件垃圾統(tǒng)一堆放后集中轉運。

1.2.4 社區(qū)參與情況：按照南京市現(xiàn)政策，垃圾分類和投放點的管理工作由物業(yè)負責，垃圾的清運由第三方運營單位負責，由第三方單位委派環(huán)衛(wèi)人員協(xié)助各個垃圾分類投放點進行二次分類，每個投放點設置分揀員1人。

1.2.5 社區(qū)垃圾處理設備配置情況：由街道按照300戶/點在各個小區(qū)建設垃圾投放點設施建設，由第三方運營單位負責清運，配備專業(yè)車輛。

1.2.6 社區(qū)垃圾分類投放執(zhí)行情況：根據(jù)訪談，綜合評判分析，一般配置垃圾分類分揀員的小區(qū)（含試點小區(qū)）有效分類比例在50%左右，經(jīng)分揀員二次分揀之后可達80%；在南京市垃圾分類試點小區(qū)有專人監(jiān)督的情況下，居民垃圾有效分類比例可達80%，經(jīng)分揀員二次分揀之后可達95%。未配置垃圾分揀員的小區(qū)，廚余垃圾獨立清運（有效分類比例未知），其他垃圾基本處于混投、混裝、混運狀態(tài)。本次調查發(fā)現(xiàn)，在垃圾分類環(huán)節(jié)中，各個投放站點設置的垃圾分揀員對提高垃圾分類的有效率起到關鍵的作用。

綜上，南京市垃圾分類工作處于試運行狀態(tài)，試點小區(qū)的分類效果明顯較好，其中分揀員起關鍵的監(jiān)督和促進作用；政府對社區(qū)的垃圾分類暫無專項資金支持，對不執(zhí)行者的約束措施以監(jiān)督說教為主，效果不佳；垃圾分類涉及城市管理的方方面面，需要在政策、基礎設施、文明文化、居民習慣、財政投入等同步提升，現(xiàn)處于探索階段，是一項長期的工程。

2．南京城市生活垃圾分類存在的問題

2.1 消費文化處于低級階段

我們目前正處于消費主義的擴張階段，鼓勵消費品的快速消耗，鼓勵繁復包裝，鼓勵攀比和快速更新?lián)Q代，其代價就必然是資源過度消耗和垃圾產(chǎn)量暴增，消費文化心理素質的提高引導消費文化走向文明。

2.2 居民環(huán)保意識薄弱和對垃圾分類認知不足

即使有了垃圾分類標準，但居民如何分類投放，還是有很多困惑。根據(jù)居民問卷調查結果顯示：有19.1%的被調查者不知道有垃圾分類相關規(guī)定，5%的被調查者不知道垃圾危害性，19%的人不會主動分類投放，37.5%的被調查者不能有效分辨垃圾的大類劃分，50%的被調查者認為現(xiàn)行垃圾分類設施沒有起到實際分類作用或者作用很小，55%的被調查者認為居民的垃圾分類意識應該得到進一步提高。另外在垃圾分類存在的困難因素方面，居民環(huán)保意識淡薄居首，其后是居民缺乏對垃圾分類知識認知和設施不夠完善。而在社區(qū)的調查結論顯示，實際能主動進行分類投放的垃圾占比約為60%左右。而在對社區(qū)垃圾分類員的調查中，問及混裝垃圾中能做到徹底分類的比例數(shù)時，則表示數(shù)量很少。

各社區(qū)雖然按照政策要求每300戶設置一個垃圾分類亭，但是許多居民對于垃圾為什么要分類，分幾類，怎么分都不清楚；扔垃圾時很隨意、隨大流、嫌麻煩，習慣性地混棄、混丟。

2.3 垃圾混合運輸、合并處置

盡管《南京市垃圾分類管理方法》對不同類型垃圾的運輸和處理方式作了規(guī)定，但實際執(zhí)行時難以保證規(guī)范，也缺乏相應的監(jiān)督。在社區(qū)調查中發(fā)現(xiàn)，各社區(qū)每天垃圾清運時間基本在早6點和晚9點兩趟，其中廚余垃圾為早6點一趟，廚余垃圾從垃圾桶設置、清運車輛和處理方式已經(jīng)形成獨立體系，但可回收垃圾、其他垃圾和有害垃圾基本混裝在一個垃圾車里拉走。這點在居民問卷調查樣本和社區(qū)調查的現(xiàn)場踏勘樣本中都有出現(xiàn)，在現(xiàn)今南京市生活垃圾分類中具有代表性。

所以，現(xiàn)在普遍存在清運過程中的混裝，導致即便民眾能夠將垃圾分類投放，垃圾運到垃圾處理廠只能合并處理，嚴重影響了資源化利用和無害化處理的本意，使得前期的分類失去了意義，也造成了民眾對垃圾分類體系的不信任。

2.4 垃圾分類相關配套制度執(zhí)行的有效性不佳

對居民的宣傳覆蓋率較高，但形式簡單、效果欠佳。調查中發(fā)現(xiàn)各社區(qū)在垃圾投放點設置宣傳欄予以告知宣傳的方法基本能做到全覆蓋，部分社區(qū)還對樓棟進行“紅黑榜”公示，但調查到具體居民普遍表示參與度不高或從未參與或者被宣傳相關政策及知識。

2.5 缺乏政策的鼓勵、懲處、監(jiān)督制度

在社區(qū)調查中，在“政策支持力度、行政獎懲措施和監(jiān)督措施”等項目上，調查結果基本為“無”，由于現(xiàn)在社區(qū)物業(yè)、垃圾清運單位、垃圾處置單位都是市場運營單位（第三方），靠第三方單位自行承擔相關資金投入，并自行履行監(jiān)督管理責任，至少在現(xiàn)階段可能性很低。

在一定程度上也顯示在垃圾分類執(zhí)行方面城市管理體制、機制創(chuàng)新動力不足。

3．對南京城市生活垃圾分類的建議

3.1 進行社會文化引導

我國目前正處于消費主義的擴張階段，消費品的快速消耗，包裝的繁復多樣，攀比和快速更新?lián)Q代，已經(jīng)造成資源過度消耗和生活垃圾產(chǎn)量的暴增。如何通過提高消費文化質量，引導垃圾分類文化和城市社會文明的進步，著重解決以下幾個問題：

3.1.1 從根本上認識垃圾分類對提升城市環(huán)境，促進社會和諧的重大意義。垃圾分類的目的是提高城市生活垃圾資源的二次利用價值，減少垃圾處理量，降低垃圾處理成本，減少土地資源的消耗，具有社會、經(jīng)濟、環(huán)保等多方面的效益。要將降低垃圾產(chǎn)生量和垃圾分類回收利用的概念深植人民的價值觀、文化觀、消費觀。

3.1.2 提高對城鄉(xiāng)生活垃圾分類認識的社會心理成熟度?？梢栽趦蓚€方面進行引導，一方面是對新消費品的趨之若鶩而對消費后的廢棄物不關心，對消費垃圾的去向缺乏關注和責任心；另一方面是將垃圾分類與“沒面子”和“骯臟”聯(lián)系起來，無法培養(yǎng)面對垃圾的正常心態(tài)。

3.1.3 充分利用中國特色文化，比如中國居民具有出售廢品的習慣，中國城市具有廣泛而成熟的廢品收購經(jīng)營網(wǎng)絡，如將廢品回站點納入城市基礎設施建設網(wǎng)點，實行個體經(jīng)營，對于減少可回收類垃圾的產(chǎn)生應會產(chǎn)生積極的促進作用，同時可提供就業(yè)機會?；蛱剿髫熑蔚饺?，以垃圾分類站點可回收垃圾的售賣權換取本站點二次分揀的監(jiān)管責任。

3.2 劃定工作階段執(zhí)行相匹配的政策

第一階段（5年）。本階段的任務是形成垃圾分類的習慣，養(yǎng)成意識。在政策執(zhí)行方面，建議：

（1）總結南京市試點小區(qū)垃圾分類經(jīng)驗，擴大試點范圍，探索南京模式。

（2）簡化垃圾分類的類別，暫按干、濕兩類分類投放和二次分揀，降低垃圾濕度，提高焚燒效益。

（3）以可回收垃圾的售賣權征集垃圾分類站點督導員，保障二次分揀的效果。

（4）增加生活垃圾分類的宣傳力度和居民參與度。

第二階段（20年）。本階段任務是推行模式第一階段的分類模式，垃圾分類進入實操階段。在政策執(zhí)行方面，建議：

（1）完善城市垃圾分類體系、流轉、二次利用和處理的能力。

（2）制定獎懲制度和積極的措施進一步引導居民從事垃圾源頭分類的自覺性。

（3）可提高部分類型（如企事業(yè)單位）的垃圾費的征收額度以警醒市民對垃圾排放的認知。

（4）加強對第三方運營單位的監(jiān)管，通過科技創(chuàng)新和優(yōu)化管理提升專業(yè)能力。

第三階段（長期）。本階段為形成體系，并逐步完善體系制度。長期來看建議：通過將市民垃圾排放量與垃圾費掛鉤，符合“誰排放，誰治理”的原則。既為城市垃圾資源化籌措了資金，又可有效地減少垃圾排放量，垃圾費的形式可在探索中優(yōu)化。

3.3 根據(jù)垃圾性質劃分逐漸推進市場化模式

劃分企事業(yè)單位垃圾和居民生活垃圾，首先對企事業(yè)單位垃圾采取市場化收費，推進主動回收處理。根據(jù)北極星固廢物的調研文章《日本垃圾分類及處理歷程回顧及經(jīng)驗借鑒》，日本仙臺市通過垃圾桶/袋區(qū)分居民生活垃圾和企事業(yè)單位垃圾，居民生活垃圾盛放在小容量的垃圾桶/垃圾袋中，而企事業(yè)單位需要購買專用垃圾袋來盛放產(chǎn)生的垃圾，實現(xiàn)居民生活垃圾和企事業(yè)垃圾的區(qū)分，分別由政府與特許經(jīng)營者收集，實現(xiàn)收費直接發(fā)生在前端。桶/袋的鮮明區(qū)別也有效避免了企事業(yè)垃圾混入居民生活垃圾。根據(jù)情況，以促進垃圾分類為原則，逐步推行居民生活垃圾付費模式，以提升垃圾分類與居民自身利益的關系度。

4．結語

從歷史上看，各個國家都是在探索中總結經(jīng)驗，沒有一個固定的解決方案。我國也曾多次在各個重點城市大力推行垃圾分類試點但收效甚微，倉促立法也很難保證成效，“摸著石頭過河”，充分利用中國城市及社會文化特色，從社會文化、長期政策及市場化模式等方面著手，邊走邊看，逐步推進較為穩(wěn)妥。