論基層應急法治能力提升的三重向度

李 牧，董明皓

(1.武漢理工大學 a.法學與人文社會學院；b.馬克思主義學院， 武漢 430070)

一、問題的提出

2021年7月12日，黨中央、國務院頒布了《關于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的意見》，是首個針對基層工作的綱領性文件，在基層治理中要求增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)應急管理能力。同時，在“十四五”經(jīng)濟社會發(fā)展中明確提出社會治理特別是基層治理水平明顯提高的目標要求。為此，新發(fā)展階段，提升基層應急管理能力，是艱巨而緊迫的任務。這個任務的實現(xiàn)，一個關鍵因素便是增強基層應急法治能力，正是習近平總書記所提到的“在處置重大突發(fā)事件中推進法治政府建設”[1]。黨的十八大以來，與應急管理法治化建設相關的研究成果頗豐，豐富了對應急法治化的認識和理解，但專門針對應急法治能力研究的成果不多，有關基層應急法治能力提升的研究更少，現(xiàn)有成果主要將法治嵌入應急管理的論述中。其中，如何有效與合法行使緊急權力，是研究應急法治能力提升的根本落腳點，正如有學者認為，“應急法治”是純粹的中國概念，且難以被學術定義，若用功能比較和概念理想類型化，法治與緊急狀態(tài)之間，存在可類型化的“應急法治主義”。[2]據(jù)此，研究應急法治能力，關鍵在于對緊急權的全面分析，而圍繞此議題的研究，主要基于三個視角為本文可資借鑒的觀點。

1.基于緊急權行使的法律基礎。陳璇從行使緊急權時極易侵害公眾利益視角分析，認為中國面臨著復雜多樣的國家緊急狀態(tài)，確定緊急權利的邊界，已成為中國法律研究領域中有重要現(xiàn)實意義的課題。這就必須建立起邏輯清晰、層級有致的緊急權系統(tǒng)。[3]張帆在分析《突發(fā)事件應對法》中存在的過于簡單化，且基本原則規(guī)定松散，又沒有對公眾利益的充分關注等缺點，并提出了基于中國法制體系內部融貫特性，法律必須關注一般公民的根本利益，并探尋社會動態(tài)的現(xiàn)券原則，以達到在權利和權力之間的相互平衡。[4]賓凱認為，由于追求“治理”與“法治”雙重目標，在緊急狀態(tài)下，存在一些邏輯沖突，認為緊急權的運作，必須置于一個“結構耦合”關系之中，該關系包含法律系統(tǒng)和政治系統(tǒng)，從而避免純教義學中的封閉性和狹隘性。[5]田宏杰、肖鵬探討了應急權力背后的政治哲學，認為“自由平等的社會團結緊急權論”尚無法律依據(jù)，應當創(chuàng)建應急權體系，從而保護自由和促進共同向善。[6]

2.基于行使緊急權面臨的現(xiàn)實困境。鄭玉雙在分析了世界各國應急權力行使的強度和廣度不斷增加的情況下，認為應急權力行使面臨著價值優(yōu)勢和法治整合的難題，為此，需從法治的角度限制緊急權力，才能彰顯法治價值在社會治理中的意義。[7]謝暉在分析緊急狀態(tài)的國家治理中存在公權主體和私權主體的博弈，認為實踐中要對公權主體依法特別授權并制約，同時，也要對私權主體的權利進行必要的克減與保障。[8]

3.基于緊急權行使的原則。王奇才從突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急處理權的角度分析，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急處理權對正常的法治秩序提出了許多特殊的要求，認為應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件，我們至少要遵循權利保護原則、依法行使權力原則等法治原則，這也是應急處置權必須遵守的法治原則。[9]戚建剛在對常態(tài)的政府職權進行對比分析的基礎上，提出政府以應急職權處置危機事件有其自身的特殊屬性，具體分為“超法規(guī)性、擴張性及程序簡化性”[10]的特點。吳昱江分析了康德哲學、施米特的法治學說與洛克的法治理論應用于緊急狀態(tài)中存在的諸多問題，但尚無法給出滿意的回答，認為對于緊急狀態(tài)下的討論，需加強利用中國“本地優(yōu)勢資源”，使基礎理論建設更立足于中國本身的學術語境與國情。[11]

基于以上研究，學界從不同的視角對緊急權力進行了大量的研究，并取得了較大的進展，體現(xiàn)出鮮明的時代特色，為推動應急管理法治化作出了學術貢獻。然而，學界已取得的研究成果仍然存在一定的局限性。首先研究的時段有限。學界對新冠疫情發(fā)生后有關緊急權的研究較多，而缺乏對緊急權行使的持續(xù)關注，更為確切地說，早在新冠疫情爆發(fā)之前，就存在一些現(xiàn)象和問題，但學者們尚未進行系統(tǒng)性研究和足夠重視。其次，研究場域不足。當前，學界主要從宏觀上關注突發(fā)事件發(fā)生后的緊急權力行使，而基層作為聯(lián)系、服務群眾的“最后一公里”，其應急管理能力特別是應急法治能力事關人民群眾生命安全及身體健康。伴隨城鄉(xiāng)形態(tài)與結構變化，基層在應急管理方面累積了豐富的經(jīng)驗，為區(qū)域乃至國家層面上應急管理提供了關鍵支撐，而學界對其關注遠遠不夠。最后，研究理路的缺失。學界對應急管理能力的理論解釋是從緊急權行使的法律基礎、困境和原則入手進行分析，這些解釋深刻揭示出緊急權行使的路徑。但突發(fā)應急事件的有效應對僅靠緊急權力的行使尚不能完成，特別是突發(fā)事件常伴隨系列連鎖反應，其后果變得更加復雜且不確定，業(yè)已超出單純經(jīng)濟或政治話題，更加傾向于復合化、常態(tài)化，變成一種含有多項內容的綜合性社會危機，突發(fā)事件應對的范圍從單一趨向綜合。而學界目前的討論尚缺乏多學科融合研究?；诖耍仨毩⒆阈掳l(fā)展階段基層發(fā)展的新特征、新態(tài)勢，審視基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)和社會在應對突發(fā)事件法治化中所面臨的新問題，做到在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標要求，將法學、管理學、社會學等理論融入基層應急法治能力建設，從理念引領、主體塑造、預案規(guī)約探討新發(fā)展階段基層應急法治能力提升的路徑選擇，以期為構建治理現(xiàn)代化，貢獻些許智識。

二、理念引領向度：將黨建引領與以人民為中心理念內化為在法治軌道上推進基層應急管理的行動指南

拉爾夫·沃爾(Ralph Waldo Emerson)在《我所理解的生活》一書中，認為理念的存在讓我們感覺到外表的環(huán)境不過是虛幻的美夢和印象，同時，其認為有了理念的伴隨，人們將不再懼怕衰老、不幸甚或死亡。[12]52而理念就是通過人們的思想活動，而對其所認知的對象進行內容的加工，即通過去精取粗、去偽存真、以此及彼、由此及彼等的處理過程，所形成的關于認知對象本質意義上的觀念、思想、看法等。由此可見，理念在社會生活的重要，其是實踐的向導，而理念的產(chǎn)生又源于實踐發(fā)展之需要。堅持黨的領導與以人民為中心理念，就是為推動我國經(jīng)濟社會穩(wěn)定與發(fā)展的需要，對社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的理性認知進程中總結的寶貴經(jīng)驗，符合社會發(fā)展規(guī)律。正如習近平總書記所提出的要求，“努力從黨走過的風云激蕩的歷史中、從黨開創(chuàng)和不斷推進的偉大事業(yè)中、從黨全心全意為人民服務的根本宗旨和長期實踐中，深化對黨的信賴，堅定對黨的領導的信念”[13]。共產(chǎn)黨的強大政治領導能力，是共產(chǎn)黨的最根本特點，是我國特色社會主義體制的最優(yōu)越性。以人民為中心，是共產(chǎn)黨的根本政治立場和價值方向，長期以來，其是貫穿于治國理政中的一條主線。作為黨的領導在基層延伸的基層黨組織，其肩負著貫徹黨的主張和決定的重任，是基層社會整合者與主心骨。新發(fā)展階段，基層應急管理需要基層黨建引領為其保駕護航，同時，以人民為中心理念又為其凝魂聚力，從而使基層應急管理在法治軌道上行穩(wěn)致遠。

(一)基層黨組織建設嵌入基層應急管理，強化黨建的政治引領功能

黨的建設引領基層社會治理，是具有中國特色的基層社會治理。與西方社會相比，它也有一個顯著的優(yōu)勢，即基層社會治理在黨的堅強領導下，堅持黨的領導與基層自治的有機統(tǒng)一。作為基層社會治理重要組成部分的基層應急管理，亦要堅守黨建引領基層應急管理的思想路線。在2020年新型冠狀病毒肺炎(簡稱新冠疫情)疫情有效防控中，彰顯了基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，同時也存在諸多不足，正如習近平總書記所指出的：“疫情防控凸顯了城鄉(xiāng)社區(qū)的重要作用，也暴露出基層社會治理的短板和不足?！盵14]基層黨建在防范與應對突發(fā)事件中暴漏出支部陣地不牢、班子主力軍不強和黨員主心骨不力等短板，以上問題的存在，不利于發(fā)揮基層黨建在防范與應對突發(fā)事件上的引領功能。新發(fā)展階段面對基層突發(fā)事件頻發(fā)趨勢，亟須構建與之相適應的基層黨建引領的功能體系。具體來說，第一，從社會政治服務功能角度來看，建立以基層黨組織為核心的基層單位應急管理工作的統(tǒng)一組織領導體制。黨的領導地位明確了黨在基層經(jīng)濟社會管理中的核心位置，對應急管理工作的總體目標和走向將產(chǎn)生根本性影響。十九大明確提出了把基層黨組織建設成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領導基層治理、團結動員群眾、推動改革發(fā)展的堅強戰(zhàn)斗堡壘的具體要求，基層應急管理工作實施中，牢牢抓住這個要求，加強街鎮(zhèn)和社區(qū)等各級組織的引領核心功能。第二，從社會治理角度來看，通過黨組織的整合功能，凝聚基層資源參與應急治理?；诜婪逗蛻獙ν话l(fā)事件新要求，圍繞基層群眾的共同利益需求，引領各類社會組織和廣大基層群眾形成共同目標，深度參與基層應急管理，凝聚基層區(qū)域內應急管理資源的最大公約數(shù)。第三，基層黨組織引領基層應急管理必須堅持法治化方式嵌入。新發(fā)展階段，基層面臨法律體系末梢不完備的現(xiàn)實困境，又加上尚無充裕的執(zhí)法力量與資源，對法治化方式嵌入帶來極大挑戰(zhàn)。這就要求，新的發(fā)展階段基層黨組織引領基層應急管理工作需要堅持以法治方式嵌入的基本方向，在法律法規(guī)許可的區(qū)域內展開工作，以不斷適應人民群眾法治意識漸強、法治要求日益提高的新狀況，在落實相關法律法規(guī)過程中發(fā)揮其服務群眾之功能。

(二)堅守以人民為中心理念，為基層應急管理廣聚人民力量

以人民為中心的宗旨，是全面推進依法治國重要的思想指引。同樣，基層在應急管理工作實務中，以人民福祉為出發(fā)點，明確其主體地位，根植于時代需要與人民訴求，在預防與應對突發(fā)事件實踐中，維護人民的合法權利。正如習近平總書記指出的“法治建設要為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民”“保證人民在黨的領導下通過各種途徑和形式管理國家事務”。[15]因此，以人民為中心宗旨不可停留在口頭上，要在基層的應急管理工作實踐中壓實履行，要做到：一是始終將人民的安全與心理健康置于最優(yōu)位順序。保證人民群眾的生命健康是應對突發(fā)事件的出發(fā)點和歸宿，即使采取必要防控措施，亦要保障他們的基本權利。突發(fā)事件應對中，行政機關權力迅速集中，體現(xiàn)出政府的主導地位和積極角色，直觀地表現(xiàn)為廣泛地行使行政應急權，其為政府有效應對突發(fā)事件提供了有效的制度保障。然而，對于公眾的權益來說，行政部門在緊急處理中，極易對公眾的合法權利進行克減，此時，應當將公民的安全與身心健康放在優(yōu)位順序。正如，習近平總書記強調的：“提高疫情防控法治化水平，切實保障人民群眾生命健康安全。”[16]二是相信人民和依靠人民。習近平總書記要求“只有始終相信人民、緊緊依靠人民，充分調動廣大人民的積極性、主動性、創(chuàng)造性，才能凝聚起眾志成城的磅礴之力”[17]?；鶎釉趹惫芾砉ぷ鲗嵤┲校褜h領導與對人民高度負責相統(tǒng)一，緊密依靠人民，以最大效用動員社會各界力量，形成政府和社會治理互動合力，群防群控和群防群治的工作機制。按照這一邏輯進路，人民群眾不能只是基層應急管理工作的旁觀者，而是積極的參與者和實踐者，從而為基層應急管理凝魂聚力。

三、主體塑造向度：培育基層黨員群眾的法治素養(yǎng)，提升運用法治方式預防與應對突發(fā)事件的能力

應急管理能力是指應急管理主體，為履責和完成任務，所掌握的專業(yè)知識、資源與技術能力的總和。能否履行應急管理的職能，關鍵在于主體是否具有相應的能力。而主體則是在應急管理工作實際中產(chǎn)生主觀能動性“人”的要素，肩負履行應急管理工作職能的使命，對其有著重要核心性與決定作用因素，正如馬克思主義所說的“思想要得到實現(xiàn)，就要有使用實踐力量的人”[18]。毫無疑問，在中國基層防范和處理突發(fā)事件實踐中，基層黨組織主體占據(jù)了絕對的支配地位，并不是意味著只有由他們出面方可完成應急管理之目標，前文中就曾討論到，由于基層黨組織的資源有限，突發(fā)事件事關人民群眾生活安康和經(jīng)濟社會總體的穩(wěn)定運行，因此必須由各方合力協(xié)調處理，基層應急管理的主體不僅有廣大黨員干部亦有廣大人民群眾。概言之，預防與應對突發(fā)事件，人民群眾不再是被動的參與者，而是主體，其權利與國家機關一樣，是主人翁的角色，不再是靜止的被賦予狀態(tài)。上述主體承擔基層應急管理的使命，其法治素養(yǎng)直接決定基層應急管理的質量與效果。這就要求他們不斷強化應急法治知識的認知積累，牢固樹立應急法治信仰，全面培育基層黨員群眾的法治素養(yǎng)，從而提升運用法治方式預防與應對突發(fā)事件的能力。

(一)接續(xù)強化應急法治知識的認知積累，為基層黨員群眾應急法治能力的提升夯實基礎

法治知識是人們在法治實踐基礎上，對法治的基本內容和原則、法治的運用和發(fā)展，加以探索和文字闡述的成果總和。循著法治知識邏輯思路，應急法治知識是在既往應急管理實踐基礎上，所形成的一系列預防與應對突發(fā)事件法治內涵與原則、法律制度、法規(guī)。具體而言，應急法治知識體系主要由兩部分所組成，一是應然意義上的緊急法治理論和原理，另一個則是在實然性狀態(tài)中的與處置突發(fā)事件相關的法律法規(guī)?；鶎釉谥袊姆ㄖ蜗到y(tǒng)中處于相對薄弱環(huán)節(jié)，而當前，《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》規(guī)定應對突發(fā)事件的行政機關中，并未有直接關于“基層”之明確表述，只規(guī)定由國務院和縣級以上地方各級政府負責，使應急法治知識之積累帶來巨大挑戰(zhàn)。然而，現(xiàn)實中應然意義上的法律理論，及其基本原理和實然性狀態(tài)中的法律體系，二者辨證相互統(tǒng)一，意旨相向。依此，基層黨員與群眾均需在應然意義上的法治理論和原理中領會其含義和原則，具體化為以下內容：一是準確理解“緊急權”的基本含義，自覺認同其價值內涵。二是了解中國憲法和法律體系中關于國家應急管理方面的法律知識，以及進一步掌握習近平法治思想，尤其是有關對應急管理法治建設要求的具體內容，以及在實踐中形成了運用法治思維和法治化方式預防和應對突發(fā)事件的經(jīng)驗，實踐中，以其為引領，學深悟透，完善基層應急法治建設。三是熟悉應急管理通用型法規(guī)基本知識，并了解與自身工作和日常生活有關規(guī)章制度的基本原則和具體內容。另外，應急管理法律法規(guī)專業(yè)性強，基層應急法治化建設的對象是農(nóng)村社會和村民。因此，有必要以村規(guī)民約等行為規(guī)范的形式進行宣傳和說明，將以上具體化的法律知識互聯(lián)共存，為廣大基層黨員群眾應急法治能力的形成、提升，提供有力依據(jù)。

(二)培育基層黨員群眾應急法治信仰，發(fā)揮其在提升應急法治能力的價值指引與行為導向作用。

法治能夠被公眾廣泛遵守，不是憑借其嚴厲與冷酷，亦非憑借其強制性與脅迫，而是來自公眾對法治之高度認同。法律必須被信仰，否則形同虛設，而法治信仰，是公眾自覺守法護法的最深層次的精神動力與價值支撐。實踐證明，法治國家的實現(xiàn)，關鍵因素在于人民是否具有尊崇法治的信念，在推進國家經(jīng)濟社會發(fā)展進程中，形成國家厲行法治之信念。長期以來，基層黨員與民眾都很難理性知法，因為法治制度在基層被道德所約束，受社會基本條件所制約，因此基層民眾也無法迅速掌握我國的法治趨勢尤其是新法之施行，普法的滯后性，導致民眾法治理念的空白。同時，受多種原因影響，基層民眾不太習慣利用法治渠道保障自己權利，用法意識比較薄弱。具體到應急管理工作實際中，基層政府在突發(fā)事件預防和應對工作中扮演極為重要角色，首先，基層是維穩(wěn)的“壓艙石”，如在新冠疫情防控中，基層黨組織承擔了社會大局安定有序的工作，如卡口值守、醫(yī)療秩序等，真正擔負起維護一方平安穩(wěn)定的作用。其次是基層成為應急管理的“最前線”。新冠疫情防控中，社區(qū)是疫病防控的最前線，原因在于其守護著數(shù)以萬計人民群眾的健康與安全。由此可見，基層黨員群眾普遍確立對應急法治之信仰，才能確?；鶎討惫芾碓诜ㄖ诬壍郎贤瓿芍卫砟繕?。具體做法如下：第一，把基層黨員群眾是否樹立應急法治信仰作為最終判斷標準，是檢驗一切行為的最終歸宿。第二，制定立足基層的應急法律、法規(guī)，是培養(yǎng)應急法治信仰的必要前提。如前文所述，目前，關于基層應急管理的具體法律法規(guī)相對缺乏，對基層應急決策而言，尚難以找尋相關法律依據(jù)與合法程序。第三，廣泛開展基層應急法治宣傳與教育，教育人民群眾運用法治途徑維護自身權利，不侵犯他人之權利，并對緊急權行使進行監(jiān)督。在應急法治實踐中，基層黨員群眾將應急法治信仰的實現(xiàn)，作為持續(xù)奮斗的目標，充分發(fā)揮其在提升應急法治能力的價值指引和關鍵行為導向作用。

四、預案規(guī)約向度：探尋適宜基層的應急預案與演練機制，提升基層黨員群眾應急法治能力之執(zhí)行力

預案是為了確保快速、有序、高效地實施緊急與救助行動、減少事件傷亡而預先制定的有關規(guī)劃和方案。作為世界各國普遍運用的應急管理政策工具，預案為應急指揮員與救援工作人員在應急情態(tài)下行使權力、采取行動的方法與重點，指明了方向。2003年“非典”疫情之后，相繼出臺了四大級別——國家、省級、地市、縣級的預案。但從質的角度看，當前，應急預案體系正面臨著層次設計不清晰、功能定位缺乏具體、編制方式缺乏先進技術等突出問題。且預案缺乏制度、體制、機制以及運行基礎的支撐，尚未形成應對預案的支撐體系。同時，當前基層組織應急演練還存在重點不明確，甚至偏離了主題。針對上述問題，新發(fā)展階段，需從滿足基層應急管理需要和緊密契合基層獨特屬性出發(fā)，編制與村規(guī)民約同質的應急預案，探尋適宜基層的應急演練機制，從而提升基層黨員群眾應急法治能力之執(zhí)行力。

(一)編制與村規(guī)民約同質的應急預案，為基層黨員群眾應對突發(fā)事件提供具體執(zhí)行方案

村規(guī)民約在中國基層，有一定歷史傳統(tǒng)而又有實際功效的社會規(guī)范，可以從政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)等各方面比較全面地調節(jié)農(nóng)村關系，推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，改善農(nóng)村群眾生活水平。作為基層組織自治準則的村規(guī)民約，它和道德、我國法律準則、地方政策法規(guī)、風俗習慣、宗法族規(guī)等，都在鄉(xiāng)村并行的一個規(guī)范。在2020年突如其來新冠疫情防控中，農(nóng)村村組依法民主建立的疫情防治村規(guī)民約，在農(nóng)村應急管理中起到積極作用，有效規(guī)范了他們的行為，助力疫情防治，安定了農(nóng)村的秩序。由此可見，村規(guī)民約不僅在常態(tài)下支配基層社會的基本秩序、村民的行為方式，亦是基層應急管理重要的規(guī)則和手段。據(jù)此，在編制基層應急預案時，必須基于滿足基層應急管理之需，緊密契合基層群眾獨特的屬性，使得其在合法性基礎上，編制與村規(guī)民約同質性的應急預案，為基層黨員干部群眾依法應對突發(fā)事件提供了具體的實施方法。因此，在制定基層應急預案時做到：首先，在編制與村規(guī)民約同質性的基層應急預案時，應當嚴格按照法定程序，依法制定。在制定基層應急預案的程序上，由村黨組織、村委會協(xié)商后提交，經(jīng)村民代表大會會議研究后作出決議，并報有關主管部門備案審批。此程序最能體現(xiàn)民情，并吸納民智,以提高群眾對預案約束制度的認同感，在實施中能得到群眾的積極配合，又符合國家法律法規(guī)要求的預案。第二，預案內容詳盡且契合基層獨特屬性。預案中確知突發(fā)事件存在有可能出現(xiàn)的威脅，并預設黨員群眾在應對突發(fā)事件過程中需要采取的行動內容，是編制預案之關鍵。確知突發(fā)事件的威脅和預設在應對突發(fā)事件采取的行動，一定程度上減緩黨員群眾的恐慌。同時，同樣是基層，鄉(xiāng)村社會與城市社區(qū)具有不同屬性，盡管經(jīng)濟社會快速發(fā)展和轉型，鄉(xiāng)村結構發(fā)生巨變，但鄉(xiāng)村社會依然主要是熟人社會，關系緊密且相互熟悉。而城市社區(qū)生活在不同單元樓房內，社區(qū)居民之間陌生且聯(lián)系松散，使集體行動能力不強。編制的預案在宣傳教育、人員控制、道路通行、車輛控制、生產(chǎn)生活秩序控制、違反行為的處置辦法等內容要有所區(qū)別，事前做到從確定、規(guī)范的角度，形成契合基層屬性的應急預案，確保一旦發(fā)生突發(fā)事件，黨員群眾能夠迅速、有序采取明確應對措施，從而避免盲目應對，無所適從。第三，充分考慮靈活性因素在應急預案中的應用。實踐證明，人類目前尚不能夠建立全面覆蓋與未來突發(fā)事件相關的應對預案，加上，中國地域遼闊，基層狀況復雜、情況千差萬別，統(tǒng)一的預案在有效應對突發(fā)事件過程中會遇到各地差異化的現(xiàn)實條件，預案中必須強調響應與應對的靈活性，目的是讓參與者適應不斷變化的應急需求。為此，基層應急預案沿著上述宏觀概述，編制切實符合自身條件與村規(guī)民約同質的應急預案，從而為基層黨員群眾應對突發(fā)事件提供具體執(zhí)行方案。

(二)探尋適宜基層的應急演練機制，使應急預案入腦入心

實戰(zhàn)是檢驗應急預案的最佳渠道，不過，由于事件的發(fā)生并不是通常性的，再加上實戰(zhàn)成本過多而且具有不可逆性，所以檢驗應急預案的最主要方式便是演練。近年來，應急演練也起到了極為重要效果,尤其是檢驗了應對預案，培養(yǎng)了團隊，是考查突發(fā)事件責任主體應急準備與處置能力的有效途徑。但在實際中，基層的應急演練被指閑置現(xiàn)象頻現(xiàn)，主因在于：一是由于國家的自上而下治理任務密集下沉，基層治理資源供給能力有限，基層開展應急演練力不從心。全面深化治理現(xiàn)代化背景下，自上而下的管理目標任務密集地下沉基層單位，基層擔負著諸多任務，從而產(chǎn)生權力不大，責任不輕，壓力不小，權責利倒掛現(xiàn)象。改革開放后，基層人財物外流，基層出現(xiàn)“空心化”，再加上廢除農(nóng)村稅費以后，減少了農(nóng)村干部隊伍與群眾的聯(lián)系機會，基層組織與群眾存在一定程度上的脫節(jié)。為此，基層忙于完成下沉治理任務，無力開展應急演練。二是應急演練缺少操作層面的方法與技術支持，與相關標準規(guī)范脫節(jié)，往往流于形式。三是應急演練重點不確定，多數(shù)裹挾著沉重的工業(yè)生產(chǎn)事件應急救援內涵，以至于脫離了應急管理實踐演練主題，這對于實際突發(fā)事件處理來說是不利的。為此，新發(fā)展階段尚需探尋適宜基層應急演練機制，使應急預案入腦入心，具體要求如下：一是把應急演練納入基層考核之中?；鶎痈刹靠己艘约盎鶎酉冗M的評選加入應急演練的考核指標，進一步明確基層干部及群眾在應急管理的職責，依此調動基層干部群眾主動參與應急演練。同時，建立比較穩(wěn)定的應急演練隊伍包括兩委干部、黨員等，并提供必要的資金、技術支持。二是全環(huán)節(jié)實施應急演練。有效應對突發(fā)事件，每個環(huán)節(jié)不可忽視，要求全環(huán)節(jié)模擬應對突發(fā)事件的演練。演練準備關乎整個突發(fā)事件應急演練的成敗，充分的準備是成功實施與科學評估演練的關鍵。明確突發(fā)事件情景構建的基本思路，并據(jù)此，廓清突發(fā)事件應對所涉及的救援任務，確認職責和履責途徑。實施是整個演練的重要階段，該過程調動所有應急要素，并把所有模塊、環(huán)節(jié)、要點有效銜接，根據(jù)需要動態(tài)匹配所需要素，做到演練盡可能接近真實情景。三是推行第三方評估基層應急演練的制度。參與基層應急演練一般都是由村民組成，其顯然難以具備專業(yè)性的知識與認知能力，無法通過演練進行評估。因此，可以邀請第三方進行應急演練評估，使基層演練評估具有較強的客觀性和規(guī)范性。必須說明的是，由于基層組織和人民群眾專業(yè)技術素質都相對不高，所以應急演練工作必須由當?shù)厝嗣裾闹鞒?，并定期聘請應急管理工作專家培訓和輔導，進行參與性高、針對性強、形式多樣、簡潔務實的應急演練，并針對演習中出現(xiàn)的新問題，適時修訂有關預案。

五、結語

推進基層治理體系和能力現(xiàn)代化進程中，基層應急管理作用愈發(fā)凸顯，其應有價值的充分發(fā)揮，需持續(xù)提升基層黨員群眾應對突發(fā)事件的法治能力。新發(fā)展階段背景下，需從理念引領、主體塑造、預案規(guī)約三重向度破解提升基層應急管理法治能力之瓶頸，這就要求基層應急管理實踐中，在理念上，牢固堅守基層黨建引領與以人民為中心理念，并將其內化為在法治軌道上推進基層應急管理的根本遵循和行動指南；在主體上，不斷強化基層黨員群眾應急法治知識的認知積累，牢固樹立應急法治信仰，全面培育基層黨員群眾的法治素養(yǎng)，進而提升運用法治方式預防與應對突發(fā)事件的能力；在預案規(guī)約上，從滿足基層應急管理需求和緊密契合基層獨特屬性出發(fā)，編制與村規(guī)民約同質的應急預案，探尋適宜基層的應急演練機制，進而提升基層黨員群眾應急法治能力的執(zhí)行力。同時，提升基層應急管理法治能力建設，兼具理論與實踐的治理課題，需順應社會需求跟進研究，深化對其規(guī)律性認識，形成我國特色的思想體系與話語方式，在法治軌道上預防與應對基層突發(fā)事件作出新貢獻。