電力設(shè)施與野生動(dòng)物保護(hù)相互妨害的處理原則

杜 波，何松松，王心茹

（華北電力大學(xué) 人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院, 北京 102206）

一、研究緣起及研究進(jìn)路

（一） 研究緣起

2021 年10 月，聯(lián)合國(guó)《生物多樣性公約》第十五次締約方大會(huì)（簡(jiǎn)稱(chēng)COP15）在云南昆明召開(kāi)，COP15 會(huì)議提出到2050 年實(shí)現(xiàn)生物多樣性的可持續(xù)發(fā)展，推動(dòng)人與自然和諧共生，最終建成地球生命共同體的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)。①參見(jiàn)2021“COP15”將在昆明舉辦生態(tài)文明成為大會(huì)主題，https://www.sohu.com/a/417315162_100218212，2021 年12 月10 日訪問(wèn)。國(guó)家主席習(xí)近平宣布中國(guó)成立昆明生物多樣性基金會(huì)，支持發(fā)展中國(guó)家生物多樣性保護(hù)事業(yè)。2020 年，國(guó)家主席習(xí)近平宣布中國(guó)將力爭(zhēng)2030 年前實(shí)現(xiàn)“碳達(dá)峰”、2060 年前實(shí)現(xiàn)“碳中和”。為了實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，需要大力發(fā)展新能源發(fā)電項(xiàng)目，電力設(shè)施與野生動(dòng)物保護(hù)相互妨害問(wèn)題就是一個(gè)無(wú)法回避的問(wèn)題。

云南省主要以水力發(fā)電為主，火力發(fā)電和新能源發(fā)電為輔。[1]到目前為止，云南省建成和正在建設(shè)或規(guī)劃的中大型水電站有100 所，輸配電設(shè)施幾乎貫穿整個(gè)云南省。①2020 年云南省火力發(fā)電量為409.8 億千瓦小時(shí)，占比為11.87%；水力發(fā)電量為2763.4 億千瓦小時(shí)，占比80.07%；風(fēng)力發(fā)電量為247.5 億千瓦小時(shí)，占比為7.17%；太陽(yáng)能發(fā)電量為30.37 億千瓦小時(shí)，占比為0.88%。云南省素有“動(dòng)植物王國(guó)”之美稱(chēng)，是我國(guó)生物多樣性最為豐富的省份之一，各類(lèi)群生物物種均接近或超過(guò)全國(guó)的50%，在其省域內(nèi)有166 個(gè)自然保護(hù)區(qū)。然而，在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的珍稀野生動(dòng)物、小野生動(dòng)物因?yàn)殡娏A(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃、運(yùn)行經(jīng)常遭受致命的危險(xiǎn)，如規(guī)劃階段，電力設(shè)施侵占珍稀野生動(dòng)物棲息地；在運(yùn)行階段，缺乏系統(tǒng)的監(jiān)管措施致使野生動(dòng)物受傷，導(dǎo)致云南省成為生物多樣性損失最為嚴(yán)重的省份之一。

電力設(shè)施是國(guó)家重要資源，電力設(shè)施受?chē)?guó)家保護(hù)，野生動(dòng)物（物種）也是發(fā)展社會(huì)發(fā)展的重要保障。為此，我國(guó)《電力法》、《電力設(shè)施保護(hù)條例》對(duì)電力設(shè)施保護(hù)進(jìn)行了相應(yīng)的規(guī)范。我國(guó)《野生動(dòng)物保護(hù)法》規(guī)定，國(guó)家對(duì)野生動(dòng)物實(shí)行保護(hù)優(yōu)先、規(guī)范利用、嚴(yán)格監(jiān)管的原則，通過(guò)培育公民保護(hù)野生動(dòng)物的意識(shí)，促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展。②《中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法》第4 條：國(guó)家對(duì)野生動(dòng)物實(shí)行保護(hù)優(yōu)先、規(guī)范利用、嚴(yán)格監(jiān)管的原則，鼓勵(lì)開(kāi)展野生動(dòng)物科學(xué)研究，培育公民保護(hù)野生動(dòng)物的意識(shí)，促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展。由此看出，現(xiàn)行法律對(duì)電力設(shè)施和野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)行各自分別保護(hù)的形式。

當(dāng)前，我國(guó)尚無(wú)專(zhuān)門(mén)法律規(guī)范對(duì)野生動(dòng)物給電力設(shè)施造成損害或者電力設(shè)施在電力建設(shè)、生產(chǎn)、供應(yīng)和使用活動(dòng)中給野生動(dòng)物造成侵害，即電力設(shè)施和野生動(dòng)物保護(hù)發(fā)生妨害時(shí)如何處理做出規(guī)定。究竟是適用現(xiàn)有的規(guī)范解決新的問(wèn)題，還是提出新的解決方案，新方案受實(shí)踐驗(yàn)證之后將其上升為規(guī)范，用以解決問(wèn)題；是從保護(hù)生態(tài)環(huán)境的角度，還是從保護(hù)電力設(shè)施的角度入手協(xié)調(diào)兩者的保護(hù)利益；是從電力設(shè)施與野生動(dòng)物保護(hù)相互妨害致使損害發(fā)生后的損害賠償?shù)慕嵌热胧?，還是從事先預(yù)防的角度處理電力設(shè)施與野生動(dòng)物妨害的問(wèn)題委實(shí)是個(gè)難題?，F(xiàn)實(shí)的問(wèn)題未解，未來(lái)的問(wèn)題已露端倪，處理未來(lái)的問(wèn)題可能更為復(fù)雜。

（二） 研究進(jìn)路

電力設(shè)施代表的能源開(kāi)發(fā)利用與野生動(dòng)物代表的生態(tài)環(huán)境保護(hù)，是人類(lèi)發(fā)展所需要面對(duì)的兩大基本問(wèn)題，能源治理與生態(tài)環(huán)境治理是一對(duì)不能分割的矛盾統(tǒng)一體。野生動(dòng)物侵害電力設(shè)施，不僅給電力設(shè)施的產(chǎn)權(quán)所有人造成損失，也會(huì)給社會(huì)造成巨大的損失；電力設(shè)施侵占野生動(dòng)物的生存環(huán)境，會(huì)使物種面臨減少甚至滅絕的威脅。例如，美國(guó)維多利亞瀑布城因狒狒在變電站中破壞了基礎(chǔ)設(shè)施，導(dǎo)致全城斷電四個(gè)小時(shí)；再如，有研究表明，水電開(kāi)發(fā)筑壩使魚(yú)類(lèi)種群多樣性喪失，是魚(yú)類(lèi)資源遭受衰退甚至滅絕的重要原因。然而，無(wú)論是我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)范還是實(shí)踐中的做法都沒(méi)有專(zhuān)門(mén)處理電力設(shè)施與野生動(dòng)物保護(hù)相互妨害的規(guī)則。

電力設(shè)施與野生動(dòng)物保護(hù)相互妨害問(wèn)題由于缺乏相關(guān)的法律規(guī)定，無(wú)法依據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)范予以解決；在實(shí)踐中，雖然可以通過(guò)野生動(dòng)物肇事公眾責(zé)任保險(xiǎn)解決因野生動(dòng)物肇事遭受的人身和財(cái)產(chǎn)損失，但野生動(dòng)物給電力設(shè)施造成的損害不在野生動(dòng)物肇事公眾責(zé)任保險(xiǎn)承保的范圍內(nèi)；也有學(xué)者提出運(yùn)用利益衡量理論解決電力設(shè)施與野生動(dòng)物保護(hù)的相互妨害，但利益衡量畢竟在當(dāng)電力設(shè)施與野生動(dòng)物保護(hù)的利益發(fā)生沖突之后的判斷，存在滯后性，不能滿(mǎn)足解決電力設(shè)施與野生動(dòng)物保護(hù)相互妨害的需要。本文認(rèn)為，解決電力設(shè)施與野生動(dòng)物保護(hù)相互妨害問(wèn)題之所以是一個(gè)難題，源于電力設(shè)施與野生動(dòng)物保護(hù)涉及的利益在不同的層面表現(xiàn)不同，不能一概而論。從電力設(shè)施與野生動(dòng)物保護(hù)的維度入手有助于難題的解決。在無(wú)法律明文規(guī)定的情況下，處理電力設(shè)施與野生動(dòng)物保護(hù)相互妨害的原則需要“維”與“度”保持一致，體現(xiàn)前瞻性、科學(xué)性、多樣性、有效性。

具體的電力設(shè)施與野生動(dòng)物保護(hù)妨害問(wèn)題的解決，可以使電力設(shè)施和野生動(dòng)物保護(hù)的利益得到有效維護(hù)；運(yùn)用與電力設(shè)施與野生動(dòng)物保護(hù)的范圍一致的多元手段，處理電力設(shè)施與野生動(dòng)物保護(hù)的妨害，可以助力新能源建設(shè)和野生動(dòng)物保護(hù)；立足我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，處理電力設(shè)施與野生動(dòng)物保護(hù)相互妨害可以使“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和生態(tài)多樣性戰(zhàn)略目標(biāo)保持一致，有利于實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生，豐富新能源開(kāi)發(fā)利用，生態(tài)環(huán)境多樣性保護(hù)的理論研究。

二、電力設(shè)施與野生動(dòng)物法律保護(hù)的維度

將電力設(shè)施與野生動(dòng)物法律保護(hù)的維度劃分為三個(gè)層面，可以幫助我們進(jìn)一步透過(guò)現(xiàn)象認(rèn)清本質(zhì)?！熬S”即保護(hù)范圍，分三個(gè)由近及遠(yuǎn)的層面，即微觀層面、中觀層面和宏觀層面，“度”即保護(hù)的手段，方法。

（一） 電力設(shè)施和野生動(dòng)物的界定

電力設(shè)施是電能生產(chǎn)、輸送、供應(yīng)的載體，是重要的社會(huì)公用設(shè)施，是指一切發(fā)電、變電、輸電、配電和供電有關(guān)設(shè)施的總稱(chēng)。[2]本文探討的電力設(shè)施是指供電部門(mén)范圍內(nèi)的電力基礎(chǔ)設(shè)施，電力設(shè)施是國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要設(shè)施，是電力系統(tǒng)安全運(yùn)行及正常供電的基礎(chǔ)，對(duì)人民生活生產(chǎn)有著重要意義。保護(hù)電力設(shè)施安全是維護(hù)社會(huì)公共安全和保障居民用電安全的重要內(nèi)容。電力設(shè)施如若受到侵害，則會(huì)出現(xiàn)多種事故，危及電力生產(chǎn)安全，無(wú)法正常供電，也無(wú)法保證人們的生命財(cái)產(chǎn)安全。

一般意義的野生動(dòng)物是指生存于自然狀態(tài)下非人工馴養(yǎng)的動(dòng)物,包括各種哺乳動(dòng)物、鳥(niǎo)類(lèi)、爬行動(dòng)物、兩棲動(dòng)物、魚(yú)類(lèi)、軟體動(dòng)物、昆蟲(chóng)及其他動(dòng)物?！兑吧鷦?dòng)物保護(hù)法》中的野生動(dòng)物，是指珍貴、瀕危的陸生、水生野生動(dòng)物和有重要生態(tài)、科學(xué)、社會(huì)價(jià)值的陸生野生動(dòng)物。①《野生動(dòng)物保護(hù)法》第2 條：在中華人民共和國(guó)領(lǐng)域及管轄的其他海域，從事野生動(dòng)物保護(hù)及相關(guān)活動(dòng)，適用本法。本法規(guī)定保護(hù)的野生動(dòng)物，是指珍貴、瀕危的陸生、水生野生動(dòng)物和有重要生態(tài)、科學(xué)、社會(huì)價(jià)值的陸生野生動(dòng)物。法律將野生動(dòng)物分級(jí)為珍貴、瀕危的野生動(dòng)物、地方重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物。②《野生動(dòng)物保護(hù)法》第10 條：國(guó)家對(duì)野生動(dòng)物實(shí)行分類(lèi)分級(jí)保護(hù)。國(guó)家對(duì)珍貴、瀕危的野生動(dòng)物實(shí)行重點(diǎn)保護(hù)。國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄，由國(guó)務(wù)院野生動(dòng)物保護(hù)主管部門(mén)組織科學(xué)評(píng)估后制定，并每五年根據(jù)評(píng)估情況確定對(duì)名錄進(jìn)行調(diào)整。本文所稱(chēng)的野生動(dòng)物更多是在一般意義上使用的野生動(dòng)物的概念，即在自然狀態(tài)下生存的非人工飼養(yǎng)的動(dòng)物。

從微觀層面看，電力設(shè)施與野生動(dòng)物的生存空間高度重疊，爭(zhēng)奪的資源也大致相同，因此，電力設(shè)施在規(guī)劃階段、運(yùn)營(yíng)階段和后期管理階段對(duì)野生動(dòng)物造成的侵害往往不可避免。野生動(dòng)物在生存空間里活動(dòng)也有可能對(duì)電力設(shè)施造成一定程度的損害，所以，電力設(shè)施與野生動(dòng)物發(fā)生矛盾及相互妨害比較嚴(yán)重；從中觀層面看，有關(guān)空間場(chǎng)所也是“電力設(shè)施”的一部分，[3]為了雙方都能更好地生存和發(fā)展，各自利用自身的原有優(yōu)勢(shì)，拓展全新的生存空間。例如，電力企業(yè)朝向新能源的開(kāi)發(fā)利用，建設(shè)水電站。而野生動(dòng)物遷徙，尋找合適的棲息地和生存空間。在一定程度上電力設(shè)施和野生動(dòng)物之間相互妨害可以被避免，和諧共處是中觀層面的主旋律。當(dāng)然，野生動(dòng)物的遷徙仍需要各方面的助力；從宏觀層面看，無(wú)論是電力設(shè)施保護(hù)還是野生動(dòng)物保護(hù)都必須和外部生態(tài)環(huán)境保持和諧，否則無(wú)論是電力設(shè)施還是野生動(dòng)物都無(wú)法很好地發(fā)展與生存。在微觀層面解決電力設(shè)施與野生動(dòng)物保護(hù)的問(wèn)題，關(guān)注具體的保護(hù)措施的完善；在中觀層面需要突出電力設(shè)施與野生動(dòng)物保護(hù)兩者的“和諧共處”；而在宏觀層面需要有能源與自然和諧共生理念的指引，制定電力設(shè)施與野生動(dòng)物保護(hù)的規(guī)則。微觀、主觀、宏觀三個(gè)層次彼此聯(lián)系，相互統(tǒng)一。

（二） 我國(guó)電力設(shè)施與野生動(dòng)物保護(hù)之“維”：保護(hù)范圍

我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)范對(duì)電力設(shè)施與野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)行的是分別保護(hù)。我國(guó)《電力法》規(guī)定單位和個(gè)人有電力設(shè)施保護(hù)的義務(wù)，任何單位或個(gè)人都不得實(shí)施危害電力設(shè)施安全的行為。①《電力法》第52 條：任何單位和個(gè)人不得危害發(fā)電設(shè)施、變電設(shè)施和電力線路設(shè)施及其有關(guān)輔助設(shè)施?！峨娏υO(shè)施保護(hù)條例》規(guī)定了電力管理部門(mén)對(duì)單位或個(gè)人對(duì)危害電力設(shè)施的行為要進(jìn)行處罰，實(shí)施的有利于電力設(shè)施保護(hù)的行為應(yīng)當(dāng)給予物質(zhì)性獎(jiǎng)勵(lì)或表彰。②《電力設(shè)施保護(hù)條例》第27 條：違反本條例規(guī)定，危害發(fā)電設(shè)施、變電設(shè)施和電力線路設(shè)施的，由電力管理部門(mén)責(zé)令改正；拒不改正的，處1 萬(wàn)元以下的罰款?！峨娏υO(shè)施保護(hù)條例》第25 條：任何單位或個(gè)人有下列行為之一，電力管理部門(mén)應(yīng)給予表彰或一次性物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)：（三）為保護(hù)電力設(shè)施而同自然災(zāi)害做斗爭(zhēng)，成績(jī)突出；（四）為維護(hù)電力設(shè)施安全，做出顯著成績(jī)?！兑吧鷦?dòng)物保護(hù)法》規(guī)定了國(guó)家享有野生動(dòng)物資源的所有權(quán)，國(guó)家可以動(dòng)用財(cái)政力量保護(hù)生態(tài)環(huán)境，確立了野生動(dòng)物造成人員、農(nóng)作物損害的由當(dāng)?shù)厝嗣裾a(bǔ)償?shù)脑瓌t，可見(jiàn)，國(guó)家對(duì)野生動(dòng)物的保護(hù)給予了高度重視。③《野生動(dòng)物保護(hù)法》第19 條：因保護(hù)本法規(guī)定保護(hù)的野生動(dòng)物，造成人員傷亡、農(nóng)作物或者其他財(cái)產(chǎn)損失的，由當(dāng)?shù)厝嗣裾o予補(bǔ)償。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定。有關(guān)地方人民政府可以推動(dòng)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)開(kāi)展野生動(dòng)物致害賠償保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。有關(guān)地方人民政府采取預(yù)防、控制國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物造成危害的措施以及實(shí)行補(bǔ)償所需經(jīng)費(fèi)，由中央財(cái)政按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定予以補(bǔ)助。現(xiàn)行法律規(guī)范還確立了電力設(shè)施與樹(shù)木等城市綠化設(shè)施、公用工程建造等不動(dòng)產(chǎn)相互妨害時(shí)實(shí)行協(xié)商解決的原則。④《電力設(shè)施保護(hù)條例》第22 條：公用工程、城市綠化和其他工程在新建、改建或擴(kuò)建中妨礙電力設(shè)施時(shí)，或電力設(shè)施在新建、改建或擴(kuò)建中妨礙公用工程、城市綠化和其他工程時(shí)，雙方有關(guān)單位必須按照本條例和國(guó)家有關(guān)規(guī)定協(xié)商，就遷移、采取必要的防護(hù)措施和補(bǔ)償?shù)葐?wèn)題達(dá)成協(xié)議后方可施工。

對(duì)電力設(shè)施與野生動(dòng)物相互妨害的處理，就是對(duì)電力設(shè)施與野生動(dòng)物的保護(hù)。從現(xiàn)行法律規(guī)范看，尚沒(méi)有對(duì)電力設(shè)施和野生動(dòng)物保護(hù)相互妨害如何處理的專(zhuān)門(mén)規(guī)定，能否將電力設(shè)施與樹(shù)木，不動(dòng)產(chǎn)相互妨害確立的協(xié)商解決的原則適用于電力設(shè)施和野生動(dòng)物保護(hù)相互妨害；能否將野生動(dòng)物造成人員農(nóng)作物損害的補(bǔ)償原則適用于電力設(shè)施和野生動(dòng)物保護(hù)相互妨害的方面，需要相關(guān)法律規(guī)范予以明確。

從當(dāng)前立法確定的保護(hù)利益看，《電力法》立法目的是保障電力安全運(yùn)行維護(hù)電力投資者、經(jīng)營(yíng)者和使用者的合法權(quán)益，《野生動(dòng)物保護(hù)法》立法目的是保護(hù)野生動(dòng)物，維護(hù)生物多樣性和生態(tài)平衡。對(duì)電力設(shè)施和野生動(dòng)物的保護(hù)是使電力設(shè)施和野生動(dòng)物保護(hù)所代表的利益不受（損害）傷害。由此可見(jiàn)，對(duì)電力設(shè)施保護(hù)，著重保護(hù)電力設(shè)施產(chǎn)權(quán)人的利益，對(duì)野生動(dòng)物的保護(hù)，為的是維護(hù)生物多樣性和生態(tài)平衡。電力設(shè)施與野生動(dòng)物保護(hù)關(guān)涉經(jīng)濟(jì)、安全和生態(tài)多個(gè)方面內(nèi)容，其核心是新能源的開(kāi)發(fā)、利用、管理與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的相互協(xié)調(diào)。

（三） 電力設(shè)施與野生動(dòng)物保護(hù)之“度”：方法與手段

1. 能源與生態(tài)環(huán)境的“同時(shí)保護(hù)”

從電力設(shè)施與野生動(dòng)物保護(hù)的“保護(hù)”方法可以看出有四種可能性：對(duì)電力設(shè)施與野生動(dòng)物同時(shí)保護(hù)；對(duì)電力設(shè)施保護(hù)而對(duì)野生動(dòng)物不保護(hù)；對(duì)野生動(dòng)物保護(hù)而對(duì)電力設(shè)施不保護(hù)；對(duì)電力設(shè)施與野生動(dòng)物都不保護(hù)。顯然，對(duì)電力設(shè)施與野生動(dòng)物同時(shí)保護(hù)是我們追求的理想狀態(tài)，應(yīng)將此作為協(xié)調(diào)解決電力設(shè)施與野生動(dòng)物保護(hù)的相互妨害方法。

電力設(shè)施與野生動(dòng)物保護(hù)的本質(zhì)是電力設(shè)施與野生動(dòng)物保護(hù)兩者本身所具有的，決定兩者保護(hù)性質(zhì)和未來(lái)發(fā)展的本質(zhì)屬性。在實(shí)踐中，往往是電力設(shè)施維護(hù)主體在自己的職權(quán)范圍內(nèi)采取措施保障電力設(shè)施的安全，野生動(dòng)物管理相關(guān)部門(mén)在其職權(quán)范圍內(nèi)對(duì)野生動(dòng)物的安全進(jìn)行管理，維護(hù)生物多樣性，雙方各自獨(dú)立，協(xié)商解決問(wèn)題的情況在實(shí)踐過(guò)程中比較罕見(jiàn)，這影響了對(duì)電力設(shè)施與野生動(dòng)物保護(hù)的效果。

2. 協(xié)調(diào)兩個(gè)利益關(guān)系

從電力設(shè)施與野生動(dòng)物保護(hù)的立法目的看，電力設(shè)施和野生動(dòng)物保護(hù)，保護(hù)的是電力設(shè)施和野生動(dòng)物保護(hù)所代表的利益。在實(shí)踐中，有利用“利益衡量”理論解決電力設(shè)施與建筑物，樹(shù)木相互妨害的實(shí)例。然而我們認(rèn)為，在電力設(shè)施與野生動(dòng)物保護(hù)相互妨害中不適用“利益衡量”方法。“利益衡量”也稱(chēng)法益衡量，是指法官在法律確認(rèn)的利益發(fā)生相互沖突時(shí)，對(duì)沖突的利益大小進(jìn)行的權(quán)衡與取舍活動(dòng)。[4]當(dāng)社會(huì)中出現(xiàn)新問(wèn)題和新型案件，或者由于缺乏法律規(guī)定，或者由于法律規(guī)定比較模糊，運(yùn)用“利益衡量”理論或方法有助于新型問(wèn)題的解決。一般認(rèn)為，利益衡量理論主要適用于司法裁判。而在當(dāng)今社會(huì)利益呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)下，立法機(jī)關(guān)需要通過(guò)利益衡量理論在社會(huì)主體的無(wú)限需求與有限資源之間找到平衡。因此，從某種意義上說(shuō)，利益衡量理論不一定是法官裁判的專(zhuān)用理論。雖然解決電力設(shè)施與野生動(dòng)物保護(hù)的利益要與國(guó)家的整體法秩序保持統(tǒng)一。[5]如果按照對(duì)不同利益之間的位階：（1）生命利益大于健康利益，（2）健康利益大于財(cái)產(chǎn)利益，（3）生命利益之間不分高低，（4）財(cái)產(chǎn)利益之間按照價(jià)值大小區(qū)分高低[6]，來(lái)衡量電力設(shè)施與野生動(dòng)物保護(hù)的利益是否得當(dāng)尚存在爭(zhēng)議，利益衡量畢竟在當(dāng)電力設(shè)施與野生動(dòng)物保護(hù)的利益發(fā)生矛盾之后的判斷，因此，存在一定的滯后性。

“協(xié)調(diào)”的含義有兩個(gè)：一是“配合適宜”，二是“使配合適宜”,前者是形容詞，后者是動(dòng)詞。[7]通過(guò)“協(xié)調(diào)”的方式，即利用法律和非法律的手段使受保護(hù)的關(guān)系符合客觀規(guī)律的要求，因此電力設(shè)施與野生動(dòng)物保護(hù)的核心是協(xié)調(diào)兩個(gè)“利益”關(guān)系。

電力設(shè)施與野生動(dòng)物保護(hù)維度是在國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的不同階段，依據(jù)法律規(guī)范解決電力設(shè)施和野生動(dòng)物保護(hù)相互妨害問(wèn)題的措施。電力設(shè)施與野生動(dòng)物保護(hù)相互妨害問(wèn)題，從宏觀層面看，在促進(jìn)“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和保護(hù)物種多樣性過(guò)程中，由于沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的法律規(guī)定處理電力設(shè)施與野生動(dòng)物相互妨害，在實(shí)踐中，兩個(gè)法律保護(hù)的利益關(guān)系出現(xiàn)不協(xié)調(diào)，即可持續(xù)發(fā)展與追求當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不協(xié)調(diào)，我國(guó)電力設(shè)施與野生動(dòng)物保護(hù)之“維”出現(xiàn)了問(wèn)題；從中觀層面看，在新能源的開(kāi)發(fā)利用和野生動(dòng)物保護(hù)層面，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的價(jià)值選擇困難。電力設(shè)施與野生動(dòng)物保護(hù)“維”與“度”出現(xiàn)不協(xié)調(diào)，即保護(hù)范圍與保護(hù)手段不協(xié)調(diào)；從微觀層面看，即在電力設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的不同階段與野生動(dòng)物保護(hù)中，電力設(shè)施和野生動(dòng)物保護(hù)相互妨害，是處理電力設(shè)施與野生動(dòng)物相互妨害的具體措施不協(xié)調(diào)。

綜上，電力設(shè)施與野生動(dòng)物保護(hù)的維度是在能源開(kāi)發(fā)利用與人與自然和諧共生目標(biāo)下，依照相關(guān)法律規(guī)范，同時(shí)保護(hù)的兩者利益，在實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)和生態(tài)多樣性的戰(zhàn)略下的兩個(gè)保護(hù)利益關(guān)系的協(xié)調(diào)，是在水電設(shè)施規(guī)劃、建設(shè)運(yùn)營(yíng)與后期管理中具體處理兩個(gè)利益保護(hù)的具體方法。

三、處理電力設(shè)施與野生動(dòng)物保護(hù)相互妨害的原則

法律原則是法律的基礎(chǔ)性真理、原理，或是為其他法律要素提供基礎(chǔ)或本源的綜合性原理和出發(fā)點(diǎn)。[8]法律原則的意義在于法的原則貫穿于法律規(guī)范之中，法律原則對(duì)法律規(guī)范的創(chuàng)制和實(shí)施具有指導(dǎo)作用。[9]尤其是在沒(méi)有相關(guān)法律明文規(guī)定下，運(yùn)用法的原則解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，法的原則對(duì)法律規(guī)范的創(chuàng)制及問(wèn)題的解決有重大指導(dǎo)作用。處理電力設(shè)施與野生動(dòng)物保護(hù)相互妨害的原則是當(dāng)電力設(shè)施與野生動(dòng)物保護(hù)利益發(fā)生沖突的時(shí)候的協(xié)調(diào)方案，該方案應(yīng)當(dāng)具有科學(xué)性、前瞻性、多樣性和高效性，使處理電力設(shè)施與野生動(dòng)物保護(hù)相互妨害的原則與保護(hù)的“維”與“度”相一致。

（一） 預(yù)防為主原則

預(yù)防為主的保護(hù)原則是指在電力設(shè)施與野生動(dòng)物保護(hù)相互妨害，致使危害發(fā)生之前采取保護(hù)的原則，避免當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)變成了事故，造成了危害，再進(jìn)行處理。在電力生產(chǎn)、建設(shè)、開(kāi)發(fā)、規(guī)劃等活動(dòng)中，要將預(yù)防產(chǎn)生生態(tài)破壞作為指導(dǎo)，采取各種相應(yīng)的、切實(shí)可行的管理、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)等措施，避免危害的發(fā)生。

預(yù)防為主的原則在我國(guó)環(huán)境法學(xué)中是指事前防止環(huán)境污染和自然破壞，同時(shí)積極治理和恢復(fù)現(xiàn)有的環(huán)境污染和自然破壞，以保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的安全和人類(lèi)的健康及其財(cái)產(chǎn)安全。[10]借鑒環(huán)境法學(xué)上的預(yù)防為主的原則，結(jié)合聯(lián)合國(guó)生物多樣性公約提出的保護(hù)生物多樣性的目標(biāo)，提出電力設(shè)施和野生動(dòng)物保護(hù)的預(yù)防原則，即野生動(dòng)物受到電力設(shè)施建設(shè)的侵害威脅時(shí)，不能以缺乏充分的科學(xué)定論作為采取措施減少或避免這種威脅的借口，需要積極采取措施預(yù)防危害結(jié)果的發(fā)生。[11]由此，降低甚至消除電力設(shè)施對(duì)生物多樣性造成的破壞。預(yù)防的核心內(nèi)涵—降低、消除可能的風(fēng)險(xiǎn)而不是“損害”。我國(guó)著名的“綠孔雀案”就是預(yù)防為主原則在司法實(shí)踐中的體現(xiàn)，①“綠孔雀”案是中國(guó)最具代表性的珍稀野生動(dòng)植物保護(hù)預(yù)防性公益訴訟案件，此案突破了“有損害才有救濟(jì)”的傳統(tǒng)司法理念，將生態(tài)環(huán)境保護(hù)提前至損害結(jié)果發(fā)生之前，彰顯了中國(guó)司法制度在生物多樣性保護(hù)上不可替代的重要作用。預(yù)防為主的原則有助于實(shí)現(xiàn)我國(guó)的“雙碳”目標(biāo)和生物多樣性可持續(xù)利用與惠益分享的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)。

（二） 多元、多樣保護(hù)原則

解決電力設(shè)施和野生動(dòng)物保護(hù)相互妨害，多元主體采用技術(shù)的，法律的和其他手段共同解決，手段的采用要與保護(hù)的范圍和保護(hù)的目標(biāo)相一致。

從電力設(shè)施和野生動(dòng)物保護(hù)的主體看，電力設(shè)施最主要的保護(hù)主體是電力設(shè)施的產(chǎn)權(quán)所有人。而對(duì)野生動(dòng)物保護(hù)的主體十分廣泛，包括政府部門(mén)、社會(huì)組織、電力企業(yè)、個(gè)人。避免電力設(shè)施與野生動(dòng)物保護(hù)相互妨害，減少相互妨害引發(fā)的損失，保護(hù)共同的利益，需要多元主體的共同參與。

手段多樣性是強(qiáng)化電力設(shè)施保護(hù)法制化、電力設(shè)施保護(hù)信息化管理、加強(qiáng)電力設(shè)施保護(hù)技術(shù)支撐。運(yùn)用法律、技術(shù)等多種手段進(jìn)行多樣保護(hù)。具體表現(xiàn)為運(yùn)用數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)信息化監(jiān)控技術(shù)，利用紅外測(cè)溫儀、超聲波測(cè)高儀，采集電力設(shè)施各時(shí)間段的技術(shù)數(shù)據(jù)，通過(guò)與設(shè)備運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)參數(shù)之間的對(duì)比，明確電力設(shè)施保護(hù)和野生動(dòng)物保護(hù)重點(diǎn)，采取措施，避免電力設(shè)施與野生動(dòng)物保護(hù)相互妨害。例如，2021 年4 月的亞洲象事件。②2021 年4 月，一群亞洲象從云南西雙版納出發(fā)，遷徙數(shù)百米一度到達(dá)云南昆明市，但象群整個(gè)遷徙過(guò)程沒(méi)有發(fā)生一例影響電力設(shè)施事件。大象的順利遷徙得益于生態(tài)監(jiān)測(cè)的系統(tǒng)應(yīng)用，云南多地建立無(wú)人機(jī)監(jiān)控，紅外相機(jī)監(jiān)控，智能視頻監(jiān)控，智能廣播系統(tǒng)預(yù)警和特定人群手機(jī)APP 預(yù)警為一體的亞洲象監(jiān)測(cè)預(yù)警體系。

（三） 最小化風(fēng)險(xiǎn)原則

最小侵害原則是行政主體的裁量權(quán)的體現(xiàn)，主要表現(xiàn)在多種手段之間的最小侵害原則和同種手段之內(nèi)的最小侵害原則。行政主體在多種手段之間選擇最小侵害手段時(shí)，要與其執(zhí)法目的和相對(duì)人行為的情節(jié)相符合。

借鑒行政法的“最小侵害原則”，處理電力設(shè)施與野生動(dòng)物保護(hù)相互妨害的“最小化風(fēng)險(xiǎn)”原則其內(nèi)涵是：首先，要明確保護(hù)的目標(biāo)—實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)與生物多樣性保護(hù)的相協(xié)調(diào)；其次，在處理具體的電力設(shè)施與野生動(dòng)物保護(hù)利益相沖突的時(shí)候可以按照尊重自然、順應(yīng)自然、優(yōu)先保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，處理電力設(shè)施與野生動(dòng)物保護(hù)相互妨害時(shí)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先保護(hù)野生動(dòng)物所涉及的利益；最后，在處理具體電力設(shè)施與野生動(dòng)物保護(hù)相互妨害時(shí)，選擇效果最佳的方法。

四、處理電力設(shè)施與野生動(dòng)物保護(hù)相互妨害的建議

依照處理電力設(shè)施與野生動(dòng)物保護(hù)相互妨害的原則，以電力設(shè)施建設(shè)的不同階段為參考，探討處理電力設(shè)施與野生動(dòng)物保護(hù)相互妨害的方法和措施。以小見(jiàn)大，使處理電力設(shè)施與野生動(dòng)物保護(hù)相互妨害的原則接受實(shí)踐的檢驗(yàn)，為人與自然和諧共生與新能源開(kāi)發(fā)利用管理提供參考。

（一） 電力設(shè)施規(guī)劃階段的建議

環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度方法和替代生境措施是“預(yù)防為主”原則在實(shí)踐應(yīng)用中的具體體現(xiàn)。

1. 運(yùn)用環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度解決電力設(shè)施與野生動(dòng)物保護(hù)相互妨害

環(huán)境影響評(píng)價(jià)是依據(jù)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的相關(guān)規(guī)定對(duì)設(shè)施項(xiàng)目實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施，進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)的方法和制度。[12]法律強(qiáng)制規(guī)定環(huán)境影響評(píng)價(jià)為指導(dǎo)人們開(kāi)發(fā)活動(dòng)的必須行為，是貫徹“預(yù)防為主”環(huán)境保護(hù)方針的重要手段。

在電力設(shè)施規(guī)劃階段，以預(yù)防為主原則為指導(dǎo)，綜合考慮野生動(dòng)物保護(hù)的需要，分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估電力設(shè)施規(guī)劃實(shí)施可能對(duì)野生動(dòng)物及其棲息地保護(hù)帶來(lái)的整體影響，并作為環(huán)境影響評(píng)價(jià)的重要組成部分。避免或者減少規(guī)劃實(shí)施可能造成的電力設(shè)施與野生動(dòng)物保護(hù)的相互妨害。改變過(guò)去被動(dòng)防控和治理既成危險(xiǎn)點(diǎn)的做法，充分考慮電力設(shè)施產(chǎn)權(quán)人的利益，野生動(dòng)物保護(hù)的相關(guān)利益。

2. 解決電力設(shè)施與野生動(dòng)物保護(hù)相互妨害的替代生境措施

生境是動(dòng)植物的個(gè)體或種群的天然棲息場(chǎng)所，也是個(gè)體或種群生存所需的食物、水、植被及其它資源的必要集合。[13]在電力基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃階段，考慮到野生動(dòng)物及其棲息地保護(hù)的需要，水電規(guī)劃開(kāi)發(fā)過(guò)程中會(huì)對(duì)野生動(dòng)物的棲息地造成損害，需要對(duì)野生動(dòng)物生存的新環(huán)境進(jìn)行科學(xué)的分析、系統(tǒng)的監(jiān)測(cè)和模擬，搭建可替代的野生動(dòng)物保護(hù)區(qū)，確保因電力設(shè)施的建設(shè)需要遷移的野生動(dòng)物有一個(gè)可替代的良性的生存環(huán)境。替代生境不是為解決電力設(shè)施與野生動(dòng)物保護(hù)相互妨害的專(zhuān)門(mén)舉措，但卻是預(yù)防電力設(shè)施與野生動(dòng)物保護(hù)相互妨害造成的損失的方法。

（二） 電力設(shè)施運(yùn)營(yíng)階段的建議

設(shè)立解決電力設(shè)施與野生動(dòng)物保護(hù)相互妨害的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)、簽署雙方協(xié)議、開(kāi)展宣傳教育是多元、多樣保護(hù)原則在實(shí)踐應(yīng)用中的具體體現(xiàn)。黨的十八屆三中全會(huì)《決定》提出：“堅(jiān)持系統(tǒng)治理，加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)。”①參見(jiàn)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，2013 年11 月12 日中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過(guò)。黨的十九大報(bào)告再次將社會(huì)治理創(chuàng)新置于新的高度。設(shè)立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)、簽署雙方協(xié)議、開(kāi)展宣傳教育等處理電力設(shè)施與野生動(dòng)物保護(hù)相互妨害的方法有助于讓社會(huì)主體參與到社會(huì)治理過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)共有共治共享。

1. 建議設(shè)立解決電力設(shè)施與野生動(dòng)物保護(hù)相互妨害的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)

實(shí)踐中，水電設(shè)施規(guī)劃、運(yùn)營(yíng)、后期管理中，缺乏一個(gè)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)對(duì)電力設(shè)施與野生動(dòng)物進(jìn)行保護(hù)，即使有的單位有設(shè)置，但內(nèi)部管理小組多是針對(duì)每年突發(fā)情況而臨時(shí)設(shè)置的，沒(méi)有形成常態(tài)化，制度化。因此，建議設(shè)立一個(gè)專(zhuān)門(mén)的，長(zhǎng)期的，固定的管理部門(mén)對(duì)電力設(shè)施與野生動(dòng)物保護(hù)相互妨害進(jìn)行管理。因?yàn)橹熬陀蓄?lèi)似的機(jī)構(gòu)設(shè)置，所以不需要有更多的投入，但專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)的設(shè)置可以提升政府職能的轉(zhuǎn)化。

2. 建議通過(guò)簽署“雙方協(xié)議”的方式解決電力設(shè)施和野生動(dòng)物保護(hù)問(wèn)題

實(shí)踐中保護(hù)電力設(shè)施的“四級(jí)聯(lián)動(dòng)”，是指電力設(shè)施保護(hù)法制化管理領(lǐng)導(dǎo)小組，與鎮(zhèn)（街）簽訂《電力設(shè)施保護(hù)責(zé)任書(shū)》，各鎮(zhèn)（街）與各村（居）簽訂《電力設(shè)施保護(hù)責(zé)任書(shū)》。各村（居）與聯(lián)防隊(duì)員、群眾護(hù)線員簽訂《群眾護(hù)線協(xié)議》，形成的依法保護(hù)電力設(shè)施的市、鎮(zhèn)、村、護(hù)線員“四級(jí)聯(lián)動(dòng)”，對(duì)電力設(shè)施的保護(hù)起到重要作用。

借鑒實(shí)踐中的做法，建議電力設(shè)施保護(hù)主體與野生動(dòng)物保護(hù)的主體雙方在地方政府的協(xié)調(diào)之下，簽訂有助于減少電力設(shè)施與野生動(dòng)物保護(hù)相互妨害問(wèn)題的協(xié)議書(shū)，以解決電力設(shè)施和野生動(dòng)物保護(hù)之間的矛盾。

3. 開(kāi)展宣傳教育的方式實(shí)現(xiàn)公眾參與

通過(guò)線路走廊政策法規(guī)的廣播宣傳，利用媒體，采取舉辦專(zhuān)欄、有獎(jiǎng)?wù)魑牡刃问?，加大?duì)有關(guān)電力法律法規(guī)的宣傳力度，對(duì)典型案件公開(kāi)曝光，擴(kuò)大社會(huì)影響；設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)基金，獎(jiǎng)勵(lì)在電力設(shè)施保護(hù)和野生動(dòng)物保護(hù)中做出突出貢獻(xiàn)的單位和個(gè)人。調(diào)動(dòng)最廣泛的力量參與新能源開(kāi)發(fā)利用與生態(tài)和諧的活動(dòng)中。

（三） 電力設(shè)施后期管理階段的建議

在電力設(shè)施的后期管理階段，具體貫徹最小化風(fēng)險(xiǎn)原則，提供解決電力設(shè)施與野生動(dòng)物保護(hù)相互妨害的“生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”，“政策性保險(xiǎn)”建議。

1. 運(yùn)用生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制解決電力設(shè)施與野生動(dòng)物保護(hù)相互妨害

我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制指以保護(hù)人與自然和諧為目的，綜合運(yùn)用各種手段，調(diào)整生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)相關(guān)各方之間利益關(guān)系的一種機(jī)制。[14]借鑒環(huán)境保護(hù)法的規(guī)定，當(dāng)電力設(shè)施與野生動(dòng)物保護(hù)相互妨害時(shí)，可以適用有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)治理方案。比如，在電力設(shè)施建設(shè)過(guò)程中，對(duì)野生動(dòng)物的棲息地造成破壞的，國(guó)家或人民政府通過(guò)與之協(xié)商或其他方式對(duì)由于電力設(shè)施建設(shè)對(duì)野生動(dòng)物棲息地造成破壞的地區(qū)給予生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。

2. 擴(kuò)大政策性保險(xiǎn)的保險(xiǎn)范圍

建議將野生動(dòng)物肇事公眾責(zé)任保險(xiǎn)的承保范圍擴(kuò)大到野生動(dòng)物給電力設(shè)施造成的損害。2010 年，全球首款野生動(dòng)物肇事公眾責(zé)任保險(xiǎn)在西雙版納開(kāi)展試點(diǎn)。野生動(dòng)物肇事公眾責(zé)任保險(xiǎn)由政府全額出資投保，在發(fā)生野生動(dòng)物損害案件后，依法補(bǔ)償群眾因野生動(dòng)物肇事受到的人身和財(cái)產(chǎn)損失。經(jīng)過(guò)試點(diǎn)推廣、不斷完善補(bǔ)償機(jī)制，2014 年，云南省野生動(dòng)物公眾責(zé)任保險(xiǎn)工作實(shí)現(xiàn)全省范圍全覆蓋。野生動(dòng)物肇事公眾責(zé)任保險(xiǎn)的投保范圍定位為因野生動(dòng)物肇事遭受的人身和財(cái)產(chǎn)損失兩方面，野生動(dòng)物侵害電力設(shè)施造成的損失不在該保險(xiǎn)的承保范圍內(nèi)。

建議將野生動(dòng)物肇事公眾責(zé)任保險(xiǎn)變成政策性保險(xiǎn)。政策性保險(xiǎn)是政府為了某種政策上的目的，運(yùn)用商業(yè)保險(xiǎn)的原理并給予扶持政策而開(kāi)辦的保險(xiǎn)。[15]既然現(xiàn)行的野生動(dòng)物肇事公眾責(zé)任保險(xiǎn)是由政府全額出資的，只是采用的是商業(yè)保險(xiǎn)方式運(yùn)作，不如將其改回成政策性保險(xiǎn)，發(fā)揮政府的電力設(shè)施與野生動(dòng)物保護(hù)監(jiān)管的作用。國(guó)外經(jīng)驗(yàn)表明，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，責(zé)任保險(xiǎn)已經(jīng)成為處理社會(huì)危機(jī)的一種重要的方式，成為政府履行社會(huì)管理職能的重要的輔助手段之一。[16]

五、結(jié)論

電力設(shè)施和野生動(dòng)物保護(hù)的本質(zhì)是在推動(dòng)“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和保護(hù)物種多樣性的維度下三個(gè)層面的關(guān)系協(xié)調(diào)。從電力設(shè)施與野生動(dòng)物保護(hù)之維度下微觀層面中的電力設(shè)施規(guī)劃、運(yùn)營(yíng)和后期管理三個(gè)階段入手，探尋在實(shí)踐中這三個(gè)階段問(wèn)題集中的表現(xiàn)，結(jié)合現(xiàn)行法律規(guī)定與實(shí)踐中的做法，總結(jié)出對(duì)減少電力設(shè)施與野生動(dòng)物保護(hù)相互侵害的指導(dǎo)性原則。將原則應(yīng)用于實(shí)踐，提出一些解決電力設(shè)施與野生動(dòng)物保護(hù)相互妨害的建議和方法。嘗試完成通過(guò)從實(shí)踐—認(rèn)識(shí)—再實(shí)踐的過(guò)程，尋找電力設(shè)施與野生動(dòng)物保護(hù)的方法。探索新能源開(kāi)發(fā)利用管理與“人與自然和諧共生”的方法，既保證電力生產(chǎn)順利進(jìn)行，也保護(hù)了生物的多樣性；協(xié)調(diào)電力設(shè)施和野生動(dòng)物保護(hù)的共同利益；助力我國(guó)“雙碳”目標(biāo)和生物多樣性保護(hù)目標(biāo)、新能源與野生動(dòng)物保護(hù)可持續(xù)發(fā)展與惠益分享的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。