后扶貧時(shí)代深度貧困地區(qū)相對(duì)貧困的教育治理制度設(shè)計(jì)

李化樹 王佳雯

（西華師范大學(xué)四川省教育發(fā)展研究中心/教育學(xué)院, 四川 南充 637000）

當(dāng)前，我國已進(jìn)入全面建成小康社會(huì)、開啟建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家新征程的新發(fā)展階段。以轉(zhuǎn)型性、發(fā)展性相對(duì)貧困、次生貧困為特點(diǎn)的“后扶貧時(shí)代”已經(jīng)到來。深度貧困地區(qū)仍將是我國扶貧工作的重點(diǎn)地區(qū)，扶貧工作的重心將從解決顯性絕對(duì)貧困轉(zhuǎn)向瞄準(zhǔn)隱性相對(duì)貧困。聚焦相對(duì)貧困，把握貧困治理政策關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，堅(jiān)持貧困治理與鄉(xiāng)村振興有效銜接基本方略，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，完善制度安排，推動(dòng)深度貧困地區(qū)以高質(zhì)量的教育助推高質(zhì)量脫貧，消除相對(duì)貧困，實(shí)現(xiàn)個(gè)體能力發(fā)展，增進(jìn)民生福祉，促進(jìn)區(qū)域全面振興，成為后扶貧時(shí)代我國扶貧開發(fā)總體戰(zhàn)略一項(xiàng)長期而艱巨的任務(wù)。

一、深刻認(rèn)識(shí)深度貧困地區(qū)相對(duì)貧困教育治理的科學(xué)內(nèi)涵

打贏打好深度貧困地區(qū)相對(duì)貧困脫貧持久戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量脫貧，首要的是要把握相對(duì)貧困高質(zhì)量教育治理的科學(xué)內(nèi)涵，進(jìn)一步完善頂層設(shè)計(jì)，把教育治理作為一項(xiàng)長期戰(zhàn)略，民生工程，以高質(zhì)量的教育推動(dòng)高質(zhì)量脫貧。

1.深度貧困地區(qū)

我國的貧困，最主要是農(nóng)村貧困。20 世紀(jì)80 年代初期，處于絕對(duì)貧困狀態(tài)人口，農(nóng)村就占了28%。1981年貧困人口4.9億，貧困發(fā)生率49%。1986 年，國務(wù)院貧困地區(qū)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組成立，中央劃定了18 個(gè)集中連片貧困地區(qū)，按照206 元的絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)劃定了273 個(gè)國家級(jí)貧困縣，以貧困縣作為扶貧投資的基本單位，啟動(dòng)大規(guī)模減貧計(jì)劃。中央首次提出“集中連片貧困地區(qū)”概念。

1994 年“八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”啟動(dòng)，國務(wù)院明確提出“繼續(xù)堅(jiān)持開發(fā)式扶貧的方針”[1]。2001 年《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001－2010 年）》實(shí)施，以縣為基本單元、以貧困鄉(xiāng)村為基礎(chǔ)，制定扶貧開發(fā)規(guī)劃，將國家級(jí)貧困縣改為國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣。至2002 年，我國貧困人口減少到8800 萬，貧困發(fā)生率下降到6.9%。

2011 年，為實(shí)現(xiàn)到2020 年全面建成小康社會(huì)奮斗目標(biāo)，《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011－2020 年）》制定并實(shí)施，明確指出：“中央重點(diǎn)支持連片特困地區(qū)。”[2]連片特困地區(qū)和西藏、四省藏區(qū)、新疆南疆，作為扶貧攻堅(jiān)主戰(zhàn)場(chǎng)[3]。

2017 年6 月23 日，習(xí)近平總書記在山西省太原市主持召開深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)座談會(huì)，把深度貧困地區(qū)劃定為：“西藏和四省藏區(qū)、南疆四地州、四川涼山、云南怒江、甘肅臨夏等地區(qū)”[4]，即“三區(qū)三州”，以及深度貧困縣和貧困村。2018 年2 月12 日，在四川成都主持召開打好精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)座談會(huì)，明確提出“聚焦深貧地區(qū)”[5]“扎實(shí)做好教育扶貧、健康扶貧、生態(tài)扶貧等重點(diǎn)工作。”[6]2019 年4月15 日至17 日，習(xí)總書記在重慶指出，“深度貧困地區(qū)脫貧任務(wù)依然艱巨”[7]，“深度貧困地區(qū)貧困程度深、基礎(chǔ)條件差、致貧原因復(fù)雜”[8]，攻克“三區(qū)三州”等深度貧困堡壘不能放松。2020 年3 月6 日，習(xí)總書記在北京主持召開決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅(jiān)座談會(huì)指出，“要繼續(xù)聚焦‘ 三區(qū)三州’等深度貧困地區(qū)，落實(shí)脫貧攻堅(jiān)方案。”[9]

從1986 年國家劃定集中連片貧困地區(qū)，到2011 年將集中連片特殊困難地區(qū)作為扶貧攻堅(jiān)主戰(zhàn)場(chǎng)，2012 年黨的十八大召開在全國范圍全面打響脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，再到2017 年部署“三區(qū)三州”深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，我國貧困問題逐步向深度貧困地區(qū)聚焦，呈現(xiàn)出區(qū)域性、整體性、歷史性和結(jié)構(gòu)性特征。從范圍看，深度貧困地區(qū)，包括“三區(qū)三州”，占全國貧困縣20%的深度貧困縣，12.8 萬個(gè)建檔立卡貧困村。從結(jié)構(gòu)上看，深度貧困地區(qū)大都是環(huán)境惡劣、基礎(chǔ)薄弱、文化落后的老、少、邊、窮地區(qū)。在群體分布上，主要是殘疾人、孤寡老人、長期患病者、青少年學(xué)生等貧困人口，以及部分文化水平低、生產(chǎn)生活技能差的困難群眾。

2.相對(duì)貧困

2020 年3 月6 日，習(xí)近平總書記在決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅(jiān)座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)，“脫貧摘帽不是終點(diǎn)，而是新生活、新奮斗的起點(diǎn)”，提出“推動(dòng)減貧戰(zhàn)略和工作體系平穩(wěn)轉(zhuǎn)型，統(tǒng)籌納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，建立長短結(jié)合、標(biāo)本兼治的體制機(jī)制”。習(xí)總書記的講話為深度貧困地區(qū)接續(xù)推進(jìn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接、持續(xù)推進(jìn)減貧工作指明了方向和路徑。

當(dāng)前，我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)了脫貧，區(qū)域性貧困得以整體解決，扶貧工作進(jìn)入以緩解相對(duì)貧困為主的新階段。相對(duì)貧困 主要針對(duì)的是個(gè)體能力發(fā)展問題，強(qiáng)調(diào)貧困基于社會(huì)的比較，而不是基于最低的生理需求。相較于絕對(duì)貧困，它具有相對(duì)性、復(fù)雜性、多維性和長期性等特點(diǎn)。相對(duì)貧困群體自身的教育水平、可行能力以及文化素質(zhì)等，成為新一輪減貧脫貧的重要因素。后扶貧時(shí)代，相對(duì)貧困、相對(duì)落后、相對(duì)差距將長期存在，我國的貧困標(biāo)準(zhǔn)將以相對(duì)貧困線為基準(zhǔn)，扶貧工作重心將從打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)向緩解相對(duì)貧困持久戰(zhàn)轉(zhuǎn)變，從消除貧困人口的數(shù)量型目標(biāo)向增強(qiáng)個(gè)體發(fā)展能力的質(zhì)量型目標(biāo)轉(zhuǎn)變。扶貧工作的方式，將由集中作戰(zhàn)調(diào)整為常態(tài)化推進(jìn)。相對(duì)貧困為后扶貧時(shí)代貧困治理帶來了新挑戰(zhàn)，我國反貧困事業(yè)依然任重道遠(yuǎn)。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是破解深度貧困地區(qū)發(fā)展不平衡不充分問題的治本之策。科學(xué)有序推動(dòng)深度貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)振興，能不斷增強(qiáng)個(gè)體發(fā)展能力，全面改善生產(chǎn)生活條件，走上共同富裕的道路。不斷加強(qiáng)解決深度貧困地區(qū)相對(duì)貧困問題的頂層設(shè)計(jì)，并將相關(guān)工作納入實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進(jìn)行統(tǒng)籌安排，也是更好推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的題中應(yīng)有之義。

后扶貧時(shí)代，深度貧困地區(qū)要更好把握新發(fā)展階段的新特點(diǎn)、新要求，堅(jiān)定不移貫徹新發(fā)展理念，做好鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，將扶貧工作與解決好“三農(nóng)”問題、推動(dòng)形成新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系、加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化等重大課題聯(lián)系起來，加強(qiáng)對(duì)相對(duì)貧困群體發(fā)展能力的兜底保障，推動(dòng)深度貧困地區(qū)共同富裕邁出堅(jiān)實(shí)步伐，鄉(xiāng)村振興取得決定性進(jìn)展。

3.教育精準(zhǔn)脫貧

教育精準(zhǔn)脫貧是指導(dǎo)深度貧困地區(qū)相對(duì)貧困教育治理的新理念，是實(shí)現(xiàn)脫貧致富的新方式，是實(shí)施反貧困戰(zhàn)略的新策略。習(xí)近平總書記十分重視扶貧脫貧的精準(zhǔn)性。2013 年11月在湖南考察時(shí)，他就提出要精準(zhǔn)扶貧，切忌喊口號(hào)。首次提出“精準(zhǔn)扶貧”重要思想。

2015 年6 月18 日，習(xí)近平總書記在貴州考察，提出了“四個(gè)切實(shí)”“六個(gè)精準(zhǔn)”的扶貧開發(fā)工作具體要求。2015 年10月16 日，習(xí)近平主席在減貧與發(fā)展高層論壇會(huì)議上首次提出“五個(gè)一批”的脫貧措施[10]，明確提出發(fā)展教育脫貧一批，將教育脫貧作為中國反貧困的重要組成部分，提上國家精準(zhǔn)脫貧戰(zhàn)略的政策范疇，為打通教育精準(zhǔn)脫貧“最后一公里”開出破題良方。

2017 年2 月21 日，在主持中共中央政治局第三十九次集體學(xué)習(xí)時(shí)，習(xí)近平總書記提出做好精準(zhǔn)脫貧工作“七個(gè)強(qiáng)化”的總體方略[11]，明確要求“要落實(shí)教育扶貧和健康扶貧政策，突出解決貧困家庭大病、慢性病和學(xué)生上學(xué)等問題。”[12]“七個(gè)強(qiáng)化”為更好實(shí)施教育精準(zhǔn)脫貧，提供了重要方法論指導(dǎo)。2017 年6 月23 日，習(xí)近平總書記在山西明確提出，脫貧攻堅(jiān)工作“要重點(diǎn)研究解決深度貧困問題”[13]，強(qiáng)調(diào)要聚焦精準(zhǔn)發(fā)力，培育內(nèi)生動(dòng)力。

習(xí)近平總書記關(guān)于精準(zhǔn)脫貧的上述系列重要講話，深刻闡明了精準(zhǔn)脫貧的重要意義和豐富內(nèi)涵，賦予了深度貧困地區(qū)相對(duì)貧困教育治理以重大方法論價(jià)值和實(shí)踐性意義。教育精準(zhǔn)脫貧，蘊(yùn)含脫教育之貧、教育脫之貧雙重含義。一方面，通過幫扶以解教育之困；另一方面，以發(fā)展高質(zhì)量教育，助力困難群體脫貧致富，促進(jìn)深度貧困地區(qū)發(fā)展振興。教育精準(zhǔn)脫貧，是國家精準(zhǔn)脫貧總體方略在教育領(lǐng)域的落地落實(shí)，旨在面向深度貧困地區(qū)和特殊貧困群體，以精準(zhǔn)的模式實(shí)施教育幫扶，為特殊貧困群體提供公平而有質(zhì)量的教育，提升貧困人口基本文化素質(zhì)、勞動(dòng)技術(shù)技能，推進(jìn)深度貧困地區(qū)教育公平和共享發(fā)展，實(shí)現(xiàn)深度貧困地區(qū)脫胎換骨改變發(fā)展面貌。

4.高質(zhì)量教育治理

相對(duì)貧困教育治理是教育公平和效率的辯證統(tǒng)一，不僅要看數(shù)量和效率，更要看其質(zhì)量和效益，突顯其內(nèi)在的功用和價(jià)值。

2017 年10 月28 日，習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中提出，“堅(jiān)持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧”，明確要求“脫真貧、真脫貧?！盵14]2018 年2 月14 日，習(xí)近平總書記在成都主持召開打好精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)座談會(huì)，提出要把提高脫貧質(zhì)量放在首位，注重激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力，“加強(qiáng)扶貧同扶志、扶智相結(jié)合。”[15]2018 年6 月15 日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動(dòng)的指導(dǎo)意見》，提出打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)要做到“四個(gè)堅(jiān)持”，實(shí)現(xiàn)“三個(gè)轉(zhuǎn)變”，完善“兩個(gè)體系”。2019 年4 月15 日至17 日，習(xí)近平總書記在重慶主持召開解決“兩不愁三保障”突出問題座談會(huì)，指出“脫貧既要看數(shù)量，更要看質(zhì)量”，強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)扶貧同扶志扶智相結(jié)合，讓脫貧具有可持續(xù)的內(nèi)生動(dòng)力?！盵16]2020 年3 月6 日，在決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅(jiān)座談會(huì)上的講話中，習(xí)近平總書記指出要繼續(xù)聚焦“三區(qū)三州”等深度貧困地區(qū)，確保高質(zhì)量完成脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)任務(wù)。

習(xí)近平總書記關(guān)于確保高質(zhì)量脫貧的一系列重要論述，內(nèi)涵豐富，思想深邃，為深度貧困地區(qū)全面打贏相對(duì)貧困攻堅(jiān)戰(zhàn)、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量教育脫貧指明了方向，提供了根本遵循。高質(zhì)量教育脫貧，是深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記扶貧開發(fā)系列重要講話精神及黨中央總體部署，以深度貧困地區(qū)為重點(diǎn)，進(jìn)一步聚焦民族地區(qū)教育總體發(fā)展水平提升，促進(jìn)個(gè)體能力發(fā)展，區(qū)域全面振興的重大使命、持久任務(wù)。

高質(zhì)量教育治理，是基于并且高于開發(fā)式扶貧的一種內(nèi)生發(fā)展式脫貧取向和模式，它以數(shù)量足、質(zhì)量優(yōu)、效果顯為主要特征，更多體現(xiàn)為一種脫貧工作自身組織內(nèi)生發(fā)展模式，突出文化建構(gòu)與價(jià)值認(rèn)同。在脫貧減貧領(lǐng)域表現(xiàn)為脫貧工作系統(tǒng)內(nèi)部深度貧困地區(qū)、貧困人口期望通過強(qiáng)化目標(biāo)、鞏固優(yōu)勢(shì)來實(shí)現(xiàn)教育脫貧的自身價(jià)值、增強(qiáng)教育脫貧貢獻(xiàn)力、提高教育脫貧利益相關(guān)者的滿意度等質(zhì)的規(guī)定性。在質(zhì)量觀上包含深度貧困地區(qū)的整體“合需要性”，但又更注重強(qiáng)調(diào)深度貧困地區(qū)內(nèi)部各個(gè)方面或者貧困人口的“合發(fā)展性”。

高質(zhì)量教育治理是一種目標(biāo)要求高、質(zhì)量程度優(yōu)、滿足需求強(qiáng)的內(nèi)生型脫貧，注重從傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)意義上提供物質(zhì)生活救助的物質(zhì)扶貧，深入發(fā)展到在教育權(quán)利保障、教育資源配置、勞動(dòng)技術(shù)技能提升等多個(gè)層面的權(quán)利脫貧、能力脫貧；從注重機(jī)會(huì)均等、權(quán)力平等和資源公平配置的外源式起點(diǎn)脫貧，逐漸轉(zhuǎn)化為注重質(zhì)量效益和文化重塑的內(nèi)源式過程脫貧，并最終走向讓困難群體在知識(shí)技能與價(jià)值認(rèn)同上、深度貧困地區(qū)在教育整體發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面振興能力上的充分性結(jié)果脫貧。突顯脫貧理念導(dǎo)向、脫貧過程導(dǎo)向和脫貧結(jié)果導(dǎo)向。教育脫貧高質(zhì)量則呈現(xiàn)為優(yōu)質(zhì)的教育脫貧，突出表現(xiàn)為兩點(diǎn)：在貧困學(xué)生自身發(fā)展方面追求教育機(jī)會(huì)、教育過程以及教育成就等各階段的平衡和均等，教育權(quán)利得到根本保障，發(fā)展能力得到切實(shí)提升；在服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面強(qiáng)調(diào)多元化、個(gè)性化以及更高的收益，勞動(dòng)力人口勞動(dòng)素質(zhì)不斷提高，勞動(dòng)技術(shù)技能切實(shí)增強(qiáng)，區(qū)域振興全面推進(jìn)。就此而言，深度貧困地區(qū)相對(duì)貧困高質(zhì)量教育治理是在后扶貧時(shí)代，全力聚焦深度貧困地區(qū)教育深化改革高質(zhì)量發(fā)展，增強(qiáng)區(qū)域內(nèi)生發(fā)展，提升個(gè)體能力發(fā)展，推進(jìn)脫貧工作從生存型扶貧向發(fā)展型脫貧、區(qū)域型扶貧向個(gè)體型脫貧轉(zhuǎn)化，精準(zhǔn)滴灌，努力追求更公平、有效率、可持續(xù)的一種脫貧行動(dòng)理念、過程，或是以優(yōu)質(zhì)為本來目的，最終消除教育相對(duì)貧困。

二、全面把握深度貧困地區(qū)相對(duì)貧困教育治理的政策邏輯

20 世紀(jì)80 年代以來，伴隨扶貧開發(fā)工作的深入實(shí)施，深度貧困地區(qū)教育扶貧脫貧政策遵循其自身發(fā)展的邏輯，即通過教育精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧，促進(jìn)其公平、均衡和優(yōu)質(zhì)發(fā)展，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展，推進(jìn)區(qū)域的全面振興。整體上經(jīng)歷了從注重弱勢(shì)補(bǔ)償?shù)木葷?jì)性扶貧階段、突顯均衡共享的開發(fā)性減貧階段，再到當(dāng)前走向個(gè)體發(fā)展的內(nèi)生性脫貧階段的螺旋式發(fā)展歷程，呈現(xiàn)出各關(guān)鍵轉(zhuǎn)折期鮮明的階段性發(fā)展特征。

1.注重弱勢(shì)補(bǔ)償?shù)木葷?jì)性教育扶貧階段(1978年—2000年)

貧困首先是一個(gè)經(jīng)濟(jì)范疇的概念，究其實(shí)質(zhì)是一種權(quán)利和能力的貧困。20 世紀(jì)70 年代，我國社會(huì)保障體系尚未健全，社會(huì)保障能力極低，老百姓教育權(quán)、健康權(quán)等基本生存、發(fā)展權(quán)得不到保障。1978 年，全國共有2.5 億的貧困人口，貧困發(fā)生率30.7%，平均文盲比重達(dá)到25%，個(gè)別貧困地區(qū)高達(dá)50%左右，國家貧困標(biāo)準(zhǔn)線相當(dāng)于“吃飯線”。如何保障貧困人口的吃飯問題，拔除生存性貧困痼疾，改善貧困人口不利處境，成為我國貧困地區(qū)扶貧的首要任務(wù)。為了解決貧困地區(qū)人口“沒學(xué)上”、掃除青壯年文盲、培養(yǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展亟需人才問題，國家采取財(cái)政經(jīng)費(fèi)撥款、學(xué)?；窘ㄔO(shè)投入、學(xué)生生活補(bǔ)貼等救濟(jì)式扶貧，提供直接性物質(zhì)、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)償，重點(diǎn)關(guān)注弱勢(shì)貧困學(xué)生人口比例、入學(xué)率、輟學(xué)率等，集中解決普及基礎(chǔ)教育、掃除青壯年文盲、科技推廣等問題。

1984 年9 月 29 日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》，提出要重視貧困地區(qū)的教育，“有計(jì)劃地發(fā)展和普及初等教育，重點(diǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)職業(yè)教育”[17]。教育扶貧作為國家扶貧的重要內(nèi)容,首次出現(xiàn)在國家政策文件中。1985年5月27日，《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》頒布，提出在經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)要實(shí)施普及基礎(chǔ)教育工作，加速發(fā)展少數(shù)民族教育事業(yè)。1988 年2 月5 日，國務(wù)院頒布《掃除文盲工作條例》，著手實(shí)施掃盲教育工作。1994 年4 月15日，國務(wù)院頒發(fā)《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》(1994-2000 年)，明確將改變貧困地區(qū)文化、教育的落后狀態(tài)，作為扶貧攻堅(jiān)的奮斗目標(biāo)之一，并做出了系統(tǒng)規(guī)劃設(shè)計(jì)。1995 年，國家教委、財(cái)政部聯(lián)合組織實(shí)施“貧困地區(qū)義務(wù)教育工程”（1995年—2000 年），幫助貧困地區(qū)加快實(shí)施普及義務(wù)教育。1996年10 月23 日，《中共中央國務(wù)院關(guān)于盡快解決農(nóng)村貧困人口溫飽問題的決定》發(fā)布，明確提出“積極推進(jìn)貧困地區(qū)教育改革，把重點(diǎn)放在普及初等教育、掃除文盲和對(duì)農(nóng)民進(jìn)行適用技術(shù)培訓(xùn)上來”[18]，推進(jìn)教育扶貧為貧困人口解決溫飽、脫貧致富服務(wù)。

總體而言，這一時(shí)期教育扶貧體制機(jī)制開始成型，教育扶貧政策紅利得到合法性釋放，深度貧困地區(qū)人口“沒學(xué)上”問題得到解決，“雙基”目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)，突顯了一種倫理公平準(zhǔn)則，實(shí)現(xiàn)社會(huì)最大友善與正義的特征。但教育扶貧政策范圍比較模糊，困難群體權(quán)利邊界尚不明晰，對(duì)學(xué)前教育、職業(yè)教育非義務(wù)教育及鄉(xiāng)村教師、教育投入等問題重視不夠。

2.突顯均衡共享的開發(fā)性教育減貧階段( 2000 年—2010 年)

進(jìn)入21 世紀(jì)，國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展整體水平得到極大提升，全國農(nóng)村貧困人口的溫飽問題已經(jīng)基本解決，扶貧工作目標(biāo)從保障生存的救濟(jì)性扶貧轉(zhuǎn)化為促進(jìn)發(fā)展的開發(fā)性減貧。社會(huì)從普遍貧困階段進(jìn)入到利益分化階段。社會(huì)群體對(duì)公共優(yōu)質(zhì)資源的需要不斷向政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等諸多領(lǐng)域拓展，深度貧困地區(qū)人口對(duì)教育的需求也從“有學(xué)上”逐漸轉(zhuǎn)化為“上好學(xué)”。[19]然而，社會(huì)公共資源配置不均衡，導(dǎo)致弱勢(shì)群體陷入發(fā)展型貧困。在教育系統(tǒng)，不同區(qū)域、學(xué)校及人群間教育資源配置的差異化，弱勢(shì)群體個(gè)體發(fā)展、深度貧困地區(qū)區(qū)域發(fā)展受到極大限制。優(yōu)化教育資源配置，完善學(xué)校布局結(jié)構(gòu)，提高義務(wù)教育質(zhì)量，推進(jìn)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展，滿足貧困群體對(duì)優(yōu)質(zhì)教育資源的需要，努力釋放教育“造血式扶貧”功能，集中力量加快深度貧困地區(qū)脫貧致富的進(jìn)程，把我國扶貧開發(fā)事業(yè)推向一個(gè)新的階段，成為這一階段我國教育扶貧減貧政策制定及實(shí)施的重要任務(wù)。

2001 年5 月29 日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，明確要求貧困地區(qū)要打好“兩基”攻堅(jiān)戰(zhàn)，普及初等義務(wù)教育。從2001 年開始，對(duì)貧困地區(qū)家庭經(jīng)濟(jì)困難的中小學(xué)生實(shí)行“兩免一補(bǔ)”政策，減輕貧困學(xué)生負(fù)擔(dān)。2001 年6 月13 日，國務(wù)院印發(fā)《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001—2010 年) 》，明確提出要按照集中連片的原則，切實(shí)加強(qiáng)貧困地區(qū)基礎(chǔ)教育，努力提高貧困地區(qū)群眾的科技文化素質(zhì)。2003 年開始，國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室面向貧困地區(qū)組織實(shí)施了“雨露計(jì)劃”。該計(jì)劃的扶持對(duì)象為貧困青壯年農(nóng)民( 16—45 歲)、復(fù)員退伍士兵、村干部和致富骨干。從此，我國扶貧減貧工作轉(zhuǎn)入以人力資源開發(fā)為主的新階段。2004 年2 月16 日，國務(wù)院西部開發(fā)辦制訂《國家西部地區(qū)“兩基”攻堅(jiān)計(jì)劃（2004-2007 年）》，確立了到2007 年西部地區(qū)整體上實(shí)現(xiàn)“兩基”的任務(wù)，對(duì)“兩基”攻堅(jiān)進(jìn)行了部署安排。2004 年3 月3 日，國務(wù)院印發(fā)《2003—2007 年教育振興行動(dòng)計(jì)劃》，強(qiáng)調(diào)重點(diǎn)推進(jìn)農(nóng)村教育發(fā)展與改革，實(shí)施國家西部地區(qū)“兩基”攻堅(jiān)計(jì)劃。

這個(gè)階段，均衡配置教育資源，關(guān)注貧困群體“上好學(xué)”，注重人力資源開發(fā)，強(qiáng)化建章立法保障，促進(jìn)每位貧困學(xué)生權(quán)利平等，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義，教育扶貧不斷向著體系化與規(guī)?；较虬l(fā)展。實(shí)行“兩免一補(bǔ)”政策，實(shí)施“雨露計(jì)劃”，推進(jìn)“兩基”攻堅(jiān)，教育扶貧政策內(nèi)容不斷豐富，政策體系不斷走向系統(tǒng)化、開放化。但整體上仍然存在“大水漫灌”的弊端，深度貧困地區(qū)的教育精準(zhǔn)幫扶仍就十分薄弱。

3.走向個(gè)體發(fā)展的內(nèi)生性教育脫貧階段( 2010 年—至今)

黨的十八大以來，我國堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，把脫貧攻堅(jiān)作為全面建成小康社會(huì)的底線任務(wù)和標(biāo)志性指標(biāo)進(jìn)行決策部署，全力實(shí)施精準(zhǔn)脫貧工作。然而，由于歷史的原因，以及區(qū)域發(fā)展的不平衡性，深度貧困地區(qū)貧困發(fā)生率高，貧困程度極深，返貧現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，脫貧任務(wù)仍十分艱巨。為此，黨中央確立了聚焦深度貧困地區(qū)和特殊貧困群體精準(zhǔn)脫貧的基本方略，制定了到2020 年消除絕對(duì)貧困、貧困縣全部摘帽及解決區(qū)域性整體貧困的脫貧攻堅(jiān)總體目標(biāo)。明確要求扶貧扶智結(jié)合，造血輸血協(xié)同。聚焦內(nèi)生性能力脫貧，消除能力貧困，打破貧困群體在精神、文化以及價(jià)值層面的貧困代際循環(huán)，構(gòu)成了這個(gè)階段教育精準(zhǔn)脫貧的政策邏輯。世界銀行《1990 年世界發(fā)展報(bào)告》指出，貧困不只是收入低，更是基本生存和發(fā)展能力偏弱。[20]經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿瑪?shù)賮啞ど岢?，貧困并不僅僅是物質(zhì)資源的短缺，其真正含義是貧困人口創(chuàng)造收入能力和機(jī)會(huì)的貧困。[21]因此，把提高貧困地區(qū)教育和文化水平放在更加突出位置，推動(dòng)深度貧困地區(qū)高質(zhì)量脫貧，根除貧困亞文化現(xiàn)象，強(qiáng)化貧困人口價(jià)值認(rèn)同，通過發(fā)展教育脫貧一批，堅(jiān)決阻斷貧困代際傳遞，教育脫貧進(jìn)入了高質(zhì)量、可持續(xù)內(nèi)生性決勝階段。

2010 年5 月5 日，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010－2020 年）》公布，明確提出要扶持困難群體，推進(jìn)教育公平均衡。2011 年12 月1 日，中共中央 國務(wù)院印發(fā)《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011－2020 年）》，對(duì)連片特困地區(qū)、重點(diǎn)縣和貧困村教育脫貧任務(wù)做出了綱領(lǐng)性規(guī)定。2012 年3 月19 日，教育部等五部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于實(shí)施面向貧困地區(qū)定向招生專項(xiàng)計(jì)劃的通知》，提出面向集中連片特殊困難地區(qū)，實(shí)行定向招生。[22]2013 年9 月11 日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部、財(cái)政部等7 部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于實(shí)施教育扶貧工程意見》，首次以一項(xiàng)專門的教育扶貧政策把連片特困地區(qū)確定為實(shí)施教育扶貧工程的范圍，細(xì)化了保障措施，明確了工作目標(biāo)。2015 年11 月29 日，中共中央 國務(wù)院《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》頒布，確立了到2020 年教育脫貧的總體目標(biāo)，要求加快實(shí)施教育扶貧工程。2016 年12 月16日，教育部等六部委編制印發(fā)《教育脫貧攻堅(jiān)“十三五”規(guī)劃》，首次對(duì)教育脫貧進(jìn)行專項(xiàng)規(guī)劃設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌部署。2018年1 月15 日，教育部、國務(wù)院扶貧辦發(fā)布《深度貧困地區(qū)教育脫貧攻堅(jiān)實(shí)施方案( 2018—2020 年) 》，專就“三區(qū)三州”等深度貧困地區(qū)教育脫貧工作做出安排。2018 年6 月15 日，中共中央 國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動(dòng)的指導(dǎo)意見》，對(duì)“三區(qū)三州”等深度貧困地區(qū)控輟保學(xué)教育脫貧進(jìn)行部署。2021 年2 月25 日，習(xí)近平總書記在全國脫貧攻堅(jiān)總結(jié)表彰大會(huì)上強(qiáng)調(diào)：“脫貧摘帽不是終點(diǎn)，而是新生活、新奮斗的起點(diǎn)”，“要切實(shí)做好鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接各項(xiàng)工作，讓脫貧基礎(chǔ)更加穩(wěn)固、成效更可持續(xù)”。

這個(gè)時(shí)期，教育脫貧被列為國家扶貧工程核心內(nèi)容之一，教育脫貧政策從關(guān)注貧困區(qū)域、貧困群體外在階段性物質(zhì)幫扶，轉(zhuǎn)化為推進(jìn)貧困個(gè)體內(nèi)生性能力發(fā)展，從救濟(jì)式輸血扶貧轉(zhuǎn)向開發(fā)式造血脫貧，確保貧困地區(qū)學(xué)生“上學(xué)好”。首份教育脫貧專項(xiàng)規(guī)劃出臺(tái)，全方位教育脫貧制度體系逐步建立，教育脫貧制度結(jié)構(gòu)、內(nèi)容體系及能力建設(shè)不斷深化。教育脫貧迎來制度變遷的全新戰(zhàn)略契機(jī)。如何優(yōu)化制度供給，滿足發(fā)展需求，確保制度供求平衡，充分釋放制度紅利，將是后扶貧時(shí)代深度貧困地區(qū)相對(duì)貧困教育治理制度安排面臨的重大課題。

三、精準(zhǔn)分析深度貧困地區(qū)相對(duì)貧困教育治理的制度要義

美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家道格拉斯·C·諾思(Douglass C. North)以“需求—供給”為分析框架，探析了制度變遷的運(yùn)行機(jī)理，提出一旦制度環(huán)境生變，出現(xiàn)制度失衡、制度真空、制度鎖定或者制度缺陷，面臨新的發(fā)展關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，制度轉(zhuǎn)型便會(huì)應(yīng)時(shí)發(fā)生。受不完全市場(chǎng)和收益遞增的制約，制度變遷會(huì)產(chǎn)生路徑依賴，呈現(xiàn)漸進(jìn)式發(fā)展。深度貧困地區(qū)教育脫貧政策，正是根據(jù)不同時(shí)期政府及貧困群體的不同需求，遵循不同邏輯做出的誘致性或強(qiáng)制性制度安排。

1.教育脫貧政策的制度生成

教育脫貧作為面向貧困地區(qū)和困難群體的特殊政策，主要由政府命令和法律形式“自上而下”主導(dǎo)并基于制度環(huán)境變化而做出動(dòng)態(tài)調(diào)整。我國教育扶貧開發(fā)40 余年的歷史嬗變，始終伴隨復(fù)雜的政治、社會(huì)和法律基本制度規(guī)則的變化而進(jìn)行制度的替代、轉(zhuǎn)換與交易，適時(shí)做出新的制度調(diào)整。1978 年黨的十一屆三中全會(huì)決定把黨和國家的工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來，我國進(jìn)入改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期，教育扶貧政策納入國家總體扶貧政策體系，教育扶貧被嵌入經(jīng)濟(jì)體制改革為主導(dǎo)的全國扶貧工作，步入制度變遷啟動(dòng)階段。20 世紀(jì) 90 年代中后期，國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展整體水平得到極大提升，經(jīng)濟(jì)快速增長，體制改革不斷深化，為教育扶貧營造了較好的制度環(huán)境。解決貧困人口“沒學(xué)上”問題，落實(shí)“雙基”任務(wù)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)最大友善與正義的自下而上的誘致性教育扶貧制度變革，歷史地?cái)[在了政府面前，給教育扶貧帶來強(qiáng)烈沖擊。進(jìn)入21 世紀(jì)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，改善民生，全面建設(shè)小康社會(huì)，堅(jiān)持教育優(yōu)先發(fā)展，推進(jìn)教育公平，解決貧困人口“上好學(xué)”問題，教育減貧由“兩基”工程擴(kuò)展到學(xué)前教育、高等教育、職業(yè)教育及民族教育等各階段，并向少數(shù)民族地區(qū)拓展，教育減貧政策步入漸進(jìn)性制度變遷階段。黨的十八大、十八屆三中、四中全會(huì)召開，我國進(jìn)入全面深化綜合改革、推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式攻堅(jiān)期。解決貧困人口“上學(xué)好”問題，教育脫貧工程被提升到全面建設(shè)小康社會(huì)的政治高度進(jìn)行決策部署。2013 年習(xí)近平總書記到湖南考察脫貧攻堅(jiān)工作，首次提出“精準(zhǔn)扶貧”思想。黨的十九大以來，黨中央把精準(zhǔn)脫貧作為決勝全面建成小康社會(huì)必須打好的三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之一，做出了新的部署。2020 年10 月黨的十九屆五中全會(huì)提出實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的戰(zhàn)略任務(wù)。當(dāng)前，面臨貧困空間由區(qū)域化、整體性逐漸過渡到個(gè)體化貧困人口，脫貧方式由救濟(jì)性、開發(fā)性向內(nèi)生性、發(fā)展性轉(zhuǎn)變的新形勢(shì)，堅(jiān)決打贏深度貧困地區(qū)相對(duì)貧困治理持久戰(zhàn)，教育脫貧被賦予了嶄新的使命。

縱觀教育扶貧、教育脫貧40 余年的發(fā)展軌跡，由于制度供給的有限性和稀缺性，教育脫貧制度框架總是隨著制度環(huán)境的改變而不斷被打破，而主導(dǎo)制度變遷過程始終是政府。從掃除文盲、八七扶貧攻堅(jiān)，到農(nóng)村扶貧開發(fā)、實(shí)施教育扶貧工程等，各方面重要政策制度，始終堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想進(jìn)行謀劃設(shè)計(jì)。強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)、合力攻堅(jiān)的根本原則，建立中國特色的教育脫貧攻堅(jiān)制度體系，健全中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)的工作機(jī)制，通過政策引導(dǎo)和制度調(diào)整，構(gòu)建起多方參與、協(xié)同推進(jìn)的教育脫貧大格局。脫貧方式日趨多元，脫貧手段不斷精準(zhǔn)，脫貧效益更加顯著，為全球扶貧減貧事業(yè)貢獻(xiàn)了中國智慧和中國方案。

2.教育脫貧政策的動(dòng)力機(jī)制

經(jīng)濟(jì)學(xué)家道格拉斯·C·諾思提出，制度變遷的力量來自不完全市場(chǎng)和收益遞增兩個(gè)方面，初始成本、學(xué)習(xí)效應(yīng)、協(xié)調(diào)效應(yīng)和適應(yīng)性預(yù)期，相互作用共同構(gòu)成了制度變遷的自我強(qiáng)化機(jī)制。反思國情及扶貧歷程，教育脫貧政策歷經(jīng)“倫理公平—權(quán)利平等—個(gè)體本位”曲折變化過程，深刻蘊(yùn)含著教育脫貧制度變遷的自我強(qiáng)化機(jī)理。

道格拉斯·C·諾思認(rèn)為，初始的制度設(shè)計(jì)和選擇，決定了教育脫貧制度變遷的方向。推行改革開放以后，堅(jiān)持倫理公平原則的救濟(jì)性教育扶貧階段，教育扶貧作為服務(wù)解決貧困人口溫飽問題的重要手段，體現(xiàn)著鮮明的經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)邏輯，單一的教育物質(zhì)扶貧體制機(jī)制開始成型，教育扶貧的最大社會(huì)友善與正義得以實(shí)現(xiàn)。進(jìn)入新世紀(jì)全面建設(shè)小康社會(huì)新時(shí)期，教育扶貧服務(wù)改善民生，發(fā)展民主政治，遵循著政治—經(jīng)濟(jì)的關(guān)系邏輯，發(fā)展導(dǎo)向逐漸由物質(zhì)救濟(jì)性扶貧，轉(zhuǎn)向機(jī)會(huì)均等、權(quán)利平等的開發(fā)性減貧。教育扶貧全面鋪開，呈現(xiàn)漸進(jìn)性發(fā)展態(tài)勢(shì)，政策制度走向體系化與程序化。黨的十八大以來，提升人力資本，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，促進(jìn)個(gè)體發(fā)展，教育脫貧轉(zhuǎn)向個(gè)體發(fā)展的內(nèi)生性發(fā)展新階段。系統(tǒng)性教育精準(zhǔn)脫貧政策供給加速實(shí)施，教育脫貧政策全覆蓋，教育脫貧制度結(jié)構(gòu)、內(nèi)容體系及能力建設(shè)得到全面深化，教育脫貧政策成本日益下降，預(yù)期收益率不斷提升。

扶貧開發(fā)是全黨全社會(huì)的共同責(zé)任。我國40 余年的教育扶貧減貧事業(yè)發(fā)展，形成了政府主導(dǎo)型脫貧制度變遷模式，中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)的工作機(jī)制，政府、市場(chǎng)和社會(huì)“三位一體”大扶貧格局。黨的扶貧脫貧重要工作會(huì)議精神得到堅(jiān)決學(xué)習(xí)貫徹，扶貧脫貧政策制度、發(fā)展規(guī)劃得到有效實(shí)施，教育脫貧預(yù)期收益不斷提高，學(xué)習(xí)效應(yīng)切實(shí)增強(qiáng)。黨政機(jī)關(guān)、行業(yè)企業(yè)、社會(huì)中介等多方力量相互協(xié)調(diào)、各司其職、各負(fù)其責(zé)，形成教育扶貧開發(fā)工作強(qiáng)大合力，協(xié)調(diào)效應(yīng)得到有效落實(shí)。教育扶貧開發(fā)從弱勢(shì)補(bǔ)償?shù)木戎苑鲐氉罱K走向個(gè)體發(fā)展的內(nèi)生性脫貧，貧困亞文化被改造重塑，底層群體的貧困代際循環(huán)被打破，困難群體對(duì)教育脫貧產(chǎn)生了強(qiáng)烈而普遍的適應(yīng)預(yù)期或認(rèn)同心理，脫貧制度進(jìn)一步處于支配地位。

3.教育脫貧政策的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)

經(jīng)濟(jì)學(xué)家道格拉斯·C·諾思認(rèn)為，受收益遞增、自我強(qiáng)化影響，制度變遷總會(huì)產(chǎn)生路徑依賴。但因市場(chǎng)的復(fù)雜性和信息的不對(duì)稱性，一個(gè)偶然的事件會(huì)使制度運(yùn)行改變方向出現(xiàn)斷裂，行動(dòng)者為此做出新的制度安排?？v觀40 余年教育脫貧歷程，我國教育脫貧政策保持著總體上相對(duì)穩(wěn)定的漸進(jìn)式發(fā)展，沿著“平衡—斷裂—再平衡”的螺旋式軌跡運(yùn)行。教育扶貧脫貧政策出現(xiàn)了四個(gè)關(guān)鍵轉(zhuǎn)折點(diǎn)，四次典型的制度轉(zhuǎn)型，為打破一種僵化的制度均衡、深化制度變革迎來契機(jī)。

第一個(gè)關(guān)鍵轉(zhuǎn)折點(diǎn)出現(xiàn)在1984 年前后。黨的十一屆三中全會(huì)以后, 隨著國家工作重心開始向經(jīng)濟(jì)建設(shè)方向的轉(zhuǎn)移，解決農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，特別是少數(shù)民族聚居地區(qū)和革命老根據(jù)地幾千萬貧困人口的溫飽問題，被提上重要議事日程。1984 年中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》，提出要重視貧困地區(qū)的教育?！敖逃鲐殹笔状卧趪椅募谐霈F(xiàn)，教育扶貧被正式納入國家制度設(shè)計(jì)。1985 年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》，1988 年《掃除文盲工作條例》，1994 年《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》(1994-2000 年)相繼發(fā)布，涉及普及初等教育、掃除青壯年文盲、開展成人技術(shù)培訓(xùn)等系列扶貧政策出臺(tái)，我國教育扶貧開始步入制度化發(fā)展軌道。

第二個(gè)關(guān)鍵轉(zhuǎn)折點(diǎn)出現(xiàn)在2001 年前后。進(jìn)入21 世紀(jì)，全面建設(shè)小康社會(huì)，加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化，鞏固溫飽成果，提高小康水平，我國扶貧開發(fā)事業(yè)邁向一個(gè)新階段。2001 年《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要( 2000—2010 年) 》印發(fā)，明確提出要堅(jiān)持開發(fā)式扶貧方針，努力提高貧困地區(qū)群眾的科技文化素質(zhì)，增強(qiáng)農(nóng)民掌握先進(jìn)實(shí)用技術(shù)能力。這一政策的出臺(tái)，標(biāo)志著教育扶貧由內(nèi)化功能向外顯功能的拓展，教育扶貧所蘊(yùn)含的經(jīng)濟(jì)功能開始突顯。2003 年“雨露計(jì)劃”實(shí)施，提高貧困勞動(dòng)人口文化水平，增強(qiáng)生產(chǎn)生活技能，得到強(qiáng)力推動(dòng)。2003 年國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村教育工作的決定》，2004 年國務(wù)院《2003—2007 年教育振興行動(dòng)計(jì)劃》等政策的頒布，教育扶貧實(shí)現(xiàn)提高勞動(dòng)者素質(zhì)、促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效農(nóng)民增收的功能進(jìn)一步突顯。教育系統(tǒng)開始成為我國脫貧攻堅(jiān)工作的一個(gè)主戰(zhàn)場(chǎng)。

第三個(gè)關(guān)鍵轉(zhuǎn)折點(diǎn)出現(xiàn)在2013 年前后。2012 年黨的十八大召開，做出了全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的戰(zhàn)略部署，把貧困人口脫貧作為以人民為中心的標(biāo)志性任務(wù)，全面打響脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。2013 年《關(guān)于實(shí)施教育扶貧工程意見》，首次專門針對(duì)連片特殊困難地區(qū)教育脫貧，做出政策設(shè)計(jì)。2013 年習(xí)近平在湖南考察首次提出“精準(zhǔn)扶貧”概念，標(biāo)志著教育脫貧工作即將結(jié)束普惠性“大水漫灌式”模式，開始轉(zhuǎn)向內(nèi)生性“精準(zhǔn)滴灌式”模式，聚焦“精準(zhǔn)”，落腳“精準(zhǔn)”。2015 年為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)做出決定，2016 年教育脫貧攻堅(jiān)“十三五”規(guī)劃發(fā)布，2018 年針對(duì)深度貧困地區(qū)教育脫貧攻堅(jiān)的實(shí)施方案發(fā)布，系列政策強(qiáng)調(diào)把精準(zhǔn)脫貧作為基本方略，聚焦“三區(qū)三州”深度貧困地區(qū)，扶貧同扶志扶智相結(jié)合，確保如期完成“發(fā)展教育脫貧一批”任務(wù)。

第四個(gè)關(guān)鍵轉(zhuǎn)折點(diǎn)出現(xiàn)在2020 年前后。2020 年10 月26日，黨的十九屆五中全會(huì)明確提出實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接。2021 年2 月25 日，習(xí)近平總書記在全國脫貧攻堅(jiān)總結(jié)表彰大會(huì)上強(qiáng)調(diào)：“要切實(shí)做好鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接各項(xiàng)工作，讓脫貧基礎(chǔ)更加穩(wěn)固、成效更可持續(xù)”。這些重要論述，為順應(yīng)“三農(nóng)”工作重心歷史性轉(zhuǎn)移的新形勢(shì)新要求，接續(xù)支持深度貧困地區(qū)發(fā)展和群眾生活改善提供了根本遵循。當(dāng)前，要確保做好脫貧攻堅(jiān)與深度貧困地區(qū)鄉(xiāng)村振興“接力棒”的歷史性交接，必須抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，明確重點(diǎn)任務(wù)，逐步實(shí)現(xiàn)由集中資源支持脫貧攻堅(jiān)向全面推進(jìn)深度貧困地區(qū)鄉(xiāng)村振興平穩(wěn)過渡，推進(jìn)深度貧困地區(qū)內(nèi)生性可持續(xù)發(fā)展。

堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展觀，堅(jiān)持把提高脫貧質(zhì)量放在首位，堅(jiān)持政府、市場(chǎng)和社會(huì)多元治理大扶貧格局，深度貧困地區(qū)相對(duì)貧困教育治理政策逐漸擺脫路徑依賴、政策鎖定對(duì)新制度生成與發(fā)展的約束，縮短了制度供給與制度需求之間的周期，實(shí)現(xiàn)了后扶貧時(shí)代教育扶貧政策向精準(zhǔn)式內(nèi)生性發(fā)展的轉(zhuǎn)型。

四、科學(xué)把控深度貧困地區(qū)相對(duì)貧困教育治理的制度安排

在與貧困作斗爭的40 余年實(shí)踐探索中，我國遵循人的權(quán)利—人的行為—制度效率—人的行為的制度變革邏輯，全面推進(jìn)扶貧開發(fā)價(jià)值取向、制度建設(shè)和行動(dòng)體系的有機(jī)協(xié)調(diào)，教育脫貧呈現(xiàn)良好發(fā)展局面。2020 年10 月，黨的十九屆五中全會(huì)對(duì)全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化做出了新部署，我國進(jìn)入以相對(duì)貧困、發(fā)展性貧困為特點(diǎn)的“后扶貧時(shí)代”，聚焦深度貧困地區(qū)相對(duì)貧困，把握好歷史關(guān)鍵期，對(duì)相對(duì)貧困高質(zhì)量教育治理做出新的制度安排，深度貧困地區(qū)進(jìn)入城鄉(xiāng)一體，多元治理，精準(zhǔn)施策，高質(zhì)量、有效率、更公平、可持續(xù)發(fā)展振興新階段。

1.堅(jiān)持精準(zhǔn)治理標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施高質(zhì)量可持續(xù)性脫貧

當(dāng)前，深度貧困地區(qū)發(fā)展教育脫貧一批任務(wù)得到堅(jiān)決執(zhí)行，控輟保學(xué)、勸返復(fù)學(xué)、主動(dòng)推普，解決貧困孩子“有學(xué)上”“上好學(xué)”，“扶教育之貧”的任務(wù)已取得階段性勝利。然而，長期困擾我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)難題沒有得到根治破解，消除老、少、邊深度貧困地區(qū)文化貧困的任務(wù)始終長期存在。存量不反彈，增量不發(fā)生，鞏固脫貧成果的任務(wù)仍很艱巨。“依靠教育扶貧”，從根本上改變深度貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的落后狀況，讓農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化、市場(chǎng)化，農(nóng)村美景化、生態(tài)化，農(nóng)民職業(yè)化、股民化，更是一項(xiàng)長期性任務(wù)，具有持久性、復(fù)雜性和艱巨性特點(diǎn)。為此，我們要注重相對(duì)貧困教育治理的規(guī)劃引領(lǐng)，堅(jiān)持科學(xué)的教育觀、資源觀、生態(tài)觀、市場(chǎng)觀、社會(huì)觀和發(fā)展觀，弘揚(yáng)偉大脫貧攻堅(jiān)精神，堅(jiān)持科技興農(nóng)，強(qiáng)化產(chǎn)教融合，培育新型農(nóng)人，打造數(shù)字農(nóng)莊，發(fā)展信息經(jīng)濟(jì)，推進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興、組織振興，構(gòu)建深度貧困地區(qū)生態(tài)、生產(chǎn)、生活“發(fā)展共同體”，謀劃《“十四五”鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接規(guī)劃》及《相對(duì)貧困教育治理中長期發(fā)展規(guī)劃》。對(duì)深度貧困地區(qū)按照鄉(xiāng)村振興先行示范縣、重點(diǎn)推進(jìn)縣、夯實(shí)基礎(chǔ)縣進(jìn)行分級(jí)分層、分類施策。制定相對(duì)貧困教育治理監(jiān)測(cè)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，健全防貧動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制。推進(jìn)脫貧工作從短期向長效、從治標(biāo)向治本、從摘帽向振興方向轉(zhuǎn)變，推動(dòng)相對(duì)貧困群體從物質(zhì)脫貧向精神脫貧轉(zhuǎn)化，提升個(gè)體可行能力，增強(qiáng)自主發(fā)展能力和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)能力，努力實(shí)現(xiàn)教育公平正義。確保到2035 年我國基本實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化時(shí)期，深度貧困地區(qū)相對(duì)貧困治理任務(wù)得以基本完成。

2.健全多元治理體系，構(gòu)建協(xié)同發(fā)力大扶貧格局

深度貧困地區(qū)相對(duì)貧困問題具有整體性、區(qū)域性、長期性特點(diǎn)，高質(zhì)量教育治理是“堅(jiān)中之堅(jiān)”的任務(wù)，涉及多主體、多部門和多要素。要把相對(duì)貧困教育治理作為底線任務(wù)和標(biāo)志性指標(biāo)，動(dòng)員和凝聚多方力量積極參與，建立多元治理大扶貧格局，形成治理工作強(qiáng)大合力。加強(qiáng)黨對(duì)深度貧困地區(qū)相對(duì)貧困教育治理工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，建立健全鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果長效機(jī)制，健全中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣鄉(xiāng)抓落實(shí)的工作領(lǐng)導(dǎo)體制，創(chuàng)新黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、企業(yè)支持、行業(yè)監(jiān)督、社會(huì)參與、農(nóng)民主體的協(xié)同工作體系。激發(fā)深度貧困地區(qū)農(nóng)村教育資源要素活力，建立城鄉(xiāng)資源要素自由流動(dòng)、優(yōu)化配置的激勵(lì)機(jī)制，推動(dòng)城鄉(xiāng)要素特別是資金、人才、科技、項(xiàng)目等雙向流動(dòng)和互動(dòng)融合，實(shí)現(xiàn)以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)互補(bǔ)。將國家主導(dǎo)和地方實(shí)踐有機(jī)結(jié)合，切實(shí)增強(qiáng)制度協(xié)調(diào)效應(yīng)，提高預(yù)期收益，努力探索統(tǒng)一性與特色化相結(jié)合的教育治理新路徑。建立高質(zhì)量教育治理工作聯(lián)盟，堅(jiān)持和完善東西部協(xié)作和對(duì)口支援、社會(huì)力量參與幫扶、省級(jí)教育行政部門“一對(duì)一”精準(zhǔn)幫扶長效機(jī)制，深入推進(jìn)教育援藏、援疆、援青等工作。動(dòng)員各類社會(huì)團(tuán)體、公益組織、企業(yè)和個(gè)人投入相對(duì)貧困高質(zhì)量教育治理工作。創(chuàng)新廣泛參與、合力攻堅(jiān)的社會(huì)動(dòng)員體系及保障激勵(lì)機(jī)制，完善多渠道全方位的教育治理開發(fā)監(jiān)督體系和考核評(píng)估體系，建立教育治理工作信息系統(tǒng)，跟蹤監(jiān)測(cè)教育治理工作，形成政府、第三方組織及學(xué)校等多元主體共同治理的中國特色相對(duì)貧困高質(zhì)量教育治理新格局。以共建共治共享，拓展教育扶貧減貧事業(yè)新局面。

3.推進(jìn)制度兼容融合，節(jié)省制度轉(zhuǎn)型的交易成本

深度貧困地區(qū)相對(duì)貧困高質(zhì)量教育治理過程，實(shí)質(zhì)上是一種制度變遷過程，是國家政策法規(guī)、社會(huì)風(fēng)俗習(xí)慣和個(gè)體價(jià)值信念交互作用的過程。深度貧困地區(qū)相對(duì)貧困實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量教育治理，要推進(jìn)正式制度與非正式制度的有效兼容，節(jié)省交易成本，提升制度收益。健全鞏固脫貧成果政策體系，立足實(shí)際延續(xù)、優(yōu)化、調(diào)整教育治理配套政策。對(duì)深度貧困地區(qū)教育投入力度不減、幫扶隊(duì)伍不撤，財(cái)政投入要與鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果、做好銜接要求相匹配。教育治理政策主體要強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)、服務(wù)意識(shí)、法治意識(shí)，切實(shí)增強(qiáng)貧困治理工作的責(zé)任感、使命感和緊迫感。強(qiáng)化學(xué)習(xí)宣傳，深刻把握習(xí)近平總書記精準(zhǔn)脫貧重要戰(zhàn)略思想，全面貫徹執(zhí)行《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》，切實(shí)落實(shí)關(guān)于國家減貧事業(yè)及鄉(xiāng)村振興總體部署，努力提高相對(duì)貧困教育治理制度的學(xué)習(xí)效應(yīng)。要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，狠抓工作落實(shí)，強(qiáng)化工作問責(zé)。做好教育治理非正式制度安排，建立健全行業(yè)規(guī)范、團(tuán)體章程、行動(dòng)規(guī)則等成文制度，強(qiáng)化職業(yè)道德建設(shè)，塑造行業(yè)文化。推進(jìn)深度貧困地區(qū)鄉(xiāng)容、鄉(xiāng)愁、鄉(xiāng)風(fēng)“三鄉(xiāng)共建”，凈化相對(duì)貧困群體價(jià)值信念、倫理規(guī)范、道德觀念、風(fēng)俗習(xí)慣等不成文制度環(huán)境，培育相對(duì)貧困群體的權(quán)利意識(shí)、責(zé)任意識(shí)及參與意識(shí)，增進(jìn)其對(duì)教育治理正式制度的張力效應(yīng)、適應(yīng)預(yù)期和認(rèn)同心理，打破相對(duì)貧困群體在精神、文化以及價(jià)值信念層面的貧困代際循環(huán)。要重視意識(shí)形態(tài)在教育治理工作中的特殊作用，減輕改革的摩擦，降低改革成本，激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力，增強(qiáng)其自我發(fā)展能力，加快相對(duì)貧困教育治理和制度轉(zhuǎn)型的進(jìn)程。

4.突破制度路徑依賴，確保制度供給與需求平衡

當(dāng)前，深度貧困地區(qū)相對(duì)貧困高質(zhì)量教育治理面臨進(jìn)入新發(fā)展階段面臨新的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的嶄新形勢(shì)，推進(jìn)教育治理由偏重輸血向注重造血轉(zhuǎn)變，脫貧考評(píng)體系由重視考核效率向注重考核效益轉(zhuǎn)變。堅(jiān)持供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革戰(zhàn)略方向，適時(shí)推動(dòng)制度轉(zhuǎn)型，突破制度依賴，避免制度鎖定，強(qiáng)化教育治理制度供給，確保制度供給與需求的平衡，努力提高預(yù)期增加的制度收益，加強(qiáng)對(duì)深度貧困地區(qū)相對(duì)貧困群體的兜底保障，加快建立防止返貧監(jiān)測(cè)和幫扶機(jī)制，守住防止規(guī)模性返貧底線。進(jìn)一步優(yōu)化教育減貧政策法規(guī)，健全制度體系，明確教育治理各相關(guān)利益主體權(quán)力邊界、責(zé)任范圍。各級(jí)地方政府要制定出臺(tái)教育治理相關(guān)政策實(shí)施管理辦法、工作條例，進(jìn)一步完善教育治理工作時(shí)間表、路線圖和任務(wù)書，細(xì)化目標(biāo)，壓實(shí)責(zé)任。社會(huì)團(tuán)體、公益組織、行業(yè)企業(yè)要強(qiáng)化行業(yè)規(guī)范、團(tuán)體章程、倫理道德、合作盟約等教育治理的非正式制度建設(shè)，發(fā)揮其張力效應(yīng)。相對(duì)貧困群體要不斷優(yōu)化價(jià)值信念，激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力，重塑貧困亞文化，發(fā)揮主體作用。健全深度貧困地區(qū)鄉(xiāng)村振興考核落實(shí)機(jī)制，加快完善教育治理質(zhì)量監(jiān)測(cè)體系、風(fēng)險(xiǎn)防控體系，以建檔立卡貧困家庭學(xué)生控輟保學(xué)、勸返復(fù)學(xué)、主動(dòng)推普為基點(diǎn)，以就學(xué)、資助、就業(yè)狀況為重點(diǎn)，對(duì)教育治理工作實(shí)施進(jìn)展和成效進(jìn)行監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)。用好教育治理第三方評(píng)估機(jī)制，嚴(yán)格督查評(píng)估，落實(shí)問效問責(zé)。