建設(shè)國家中心城市背景下的沈陽市重點工程項目謀劃思路

李迎秋 劉晨 徐鑫

在全國布局建設(shè)若干國家中心城市，是國家為進一步擴大開放，優(yōu)化經(jīng)濟、人口布局，帶動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重大戰(zhàn)略舉措。沈陽作為東北地區(qū)的中心城市，將建設(shè)國家中心城市作為“十四五”時期的主要奮斗目標和重要任務(wù)。項目是城市發(fā)展的重要著力點,重大項目不僅可以引領(lǐng)行業(yè)升級更可以帶動相關(guān)領(lǐng)域的轉(zhuǎn)型，是城市發(fā)展目標的重要支撐。城市的重點項目應(yīng)與城市發(fā)展互相推動，互相拓展內(nèi)涵的外延。重大項目的選擇實則是城市發(fā)展目標的體現(xiàn)。厘清城市發(fā)展戰(zhàn)略和重點項目領(lǐng)域劃分之間的邏輯，是沈陽市項目謀劃的重中之重。本文首先分析了沈陽城市發(fā)展面臨的主要問題，在此基礎(chǔ)上根據(jù)城市發(fā)展目標及存在短板，提出重點項目領(lǐng)域劃分，根據(jù)各領(lǐng)域發(fā)展條件進行項目謀劃，將引領(lǐng)性、戰(zhàn)略性、全局性的目標任務(wù)落實到重點項目上。

一、沈陽市重點項目實施現(xiàn)狀

1.項目數(shù)量多，平均規(guī)模小，項目結(jié)構(gòu)亟需優(yōu)化

2020年沈陽市重點項目1612項，單個項目的當(dāng)年投資額平均只有1.25億元，遠低于鄭州、南京、廣州和成都等其他同等級城市。

表1 2020年沈陽與各城市重點新建設(shè)項目對比

2.項目投資強度有待提高，建設(shè)周期短

項目投資總額多，但年度投資少，2020年沈陽市重點項目年度完成投資占總投資15%。受北方冬季寒冷等氣候條件的制約，冬天無法施工，項目全年內(nèi)實際建設(shè)周期較短。

3.項目謀劃自下而上為主，與城市目標契合度不高

以區(qū)縣和委辦局提報為主，以專項投資計劃和招商引資為主導(dǎo)的項目計劃編制方法，缺少全市統(tǒng)一規(guī)劃統(tǒng)籌和管控，部分項目和項目選址與城市發(fā)展目標、戰(zhàn)略、空間存在錯位。

4.項目計劃多頭管理，不利于項目統(tǒng)籌管理

目前各部門計劃獨立編制，項目計劃制定涵蓋基建財力、城建、教育、水利、電子政務(wù)等多部門專項投資計劃。

5.空間缺乏“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”,影響項目落地實施

原有項目謀劃以項目經(jīng)濟社會發(fā)展信息為主體，項目啟動后空間協(xié)調(diào)工作量大、難度高，部分項目存在落地實施困難等問題。

二、重點項目領(lǐng)域劃分研究

1.項目來源

儲備來源主要為市直各部門、區(qū)縣提報的項目匯總表，通過設(shè)定投資規(guī)模、所屬領(lǐng)域等條件，篩選出重大項目。在儲備項目的基礎(chǔ)上，以城市發(fā)展目標為導(dǎo)向，根據(jù)國家、省及沈陽市相關(guān)政策文件要求，策劃解決城市重大問題、對城市具有重大影響和帶動作用的項目。

2.領(lǐng)域劃分影響因素

（1）城市發(fā)展目標

按照沈陽市“十四五”規(guī)劃總目標和建設(shè)國家現(xiàn)代綜合樞紐、國家先進制造中心、綜合性國家科學(xué)中心、區(qū)域性金融中心、區(qū)域性文化創(chuàng)意中心等發(fā)展任務(wù)。產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新、重大基礎(chǔ)設(shè)施、金融服務(wù)、文化旅游應(yīng)是沈陽市項目謀劃的重要領(lǐng)域。

（2）問題導(dǎo)向下的項目領(lǐng)域劃分

通過對沈陽產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新、對外開放、城鄉(xiāng)建設(shè)等分析，得出沈陽在如下方面還存在短板和問題：一是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以裝備制造等重工業(yè)為主，新興產(chǎn)業(yè)聚集帶動作用不強；二是物流成本較高，物流服務(wù)企業(yè)小而散，制造業(yè)物流保障能力不足；三是農(nóng)業(yè)供給結(jié)構(gòu)不合理，投資乏力，缺少知名品牌，缺乏大型農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)；四是創(chuàng)新主體數(shù)量不足，高校和科研院所研發(fā)成果本地轉(zhuǎn)化率較低；五是土流失及土地沙化問題嚴重，科爾沁沙地向康平縣、法庫縣、新民市境內(nèi)擴展，遼河、柳河每年出現(xiàn)斷流；六是養(yǎng)老、教育、醫(yī)療等公共服務(wù)設(shè)施不能完全滿足人民需求。

基于以上結(jié)論，產(chǎn)業(yè)發(fā)展、現(xiàn)代物流、科技創(chuàng)新、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、生態(tài)環(huán)保、民生和社會事業(yè)等領(lǐng)域應(yīng)是沈陽市項目謀劃的重要領(lǐng)域。

（3）沈陽市政府近期發(fā)展策略

2021年3月，沈陽市市政府啟動實施優(yōu)化營商環(huán)境行動、高質(zhì)量先進制造業(yè)行動、高品質(zhì)城鄉(xiāng)建設(shè)行動和高水平對外開放行動。營商環(huán)境便利度、制造業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)建設(shè)和對外開放是政府2021年度施政重點。

3.重點項目領(lǐng)域劃分

基于以上分析，劃分產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新、重大基礎(chǔ)設(shè)施、文化旅游等領(lǐng)域支撐沈陽建設(shè)國家中心城市的基本職能領(lǐng)域，劃分生態(tài)環(huán)保、民生和社會事業(yè)等領(lǐng)域為國家中心城市功能以外的非基本職能領(lǐng)域，共六大領(lǐng)域重點項目。

產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域，按照沈陽市“5+3+7+5”產(chǎn)業(yè)鏈體系分為“老字號”產(chǎn)業(yè)、“新字號”產(chǎn)業(yè)、“原字號”產(chǎn)業(yè)、新一代信息技術(shù)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)6個門類。

科技創(chuàng)新領(lǐng)域，共包含研發(fā)平臺和雙創(chuàng)平臺2個門類，研發(fā)平臺著力提升產(chǎn)業(yè)鏈自主可控能力，攻破關(guān)鍵核心技術(shù)，雙創(chuàng)平臺著力推進新型研發(fā)機構(gòu)高水平發(fā)展。

重大基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，共包含重大交通基礎(chǔ)設(shè)施、重大公用設(shè)施和新基建3個門類。重大交通基礎(chǔ)設(shè)施重點完善鐵路、公路、城鄉(xiāng)道路、軌道交通、樞紐等設(shè)施，建設(shè)沈陽綜合立體交通樞紐；重大公用設(shè)施強化能源基礎(chǔ)設(shè)施保障能力；新基建重點推進5G基站建設(shè)，增加新能源汽車充電樁，助力沈陽“老字號”汽車產(chǎn)業(yè)升級。

文化旅游領(lǐng)域，共包含文化、旅游、會展3個門類，重點加強沈陽國家歷史文化名城建設(shè)，豐富歷史文化名城內(nèi)涵，建設(shè)區(qū)域文化中心。

生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域，包含生態(tài)修復(fù)、河流整治、污水處理、垃圾處理4個門類。強化實施造林綠化、草原沙化治理及水源地生態(tài)環(huán)境綜合治理等工程，重點加強遼河、渾河等重點河流治理。

民生和社會事業(yè)領(lǐng)域，共包含教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、體育、公園廣場、城市更新、社會服務(wù)7個門類，健全城市公共服務(wù)體系，補齊民生領(lǐng)域短板。

4.項目最小投資規(guī)模

參考鄭州、南京等國內(nèi)先進城市，設(shè)定交通、能源類重點項目投資規(guī)模不小于5億元，產(chǎn)業(yè)、市政基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、生態(tài)環(huán)保、消費升級、新基建等重點項目規(guī)模不小于1億元，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施不小于0.5億元，科技、民生、防災(zāi)等重點項目規(guī)模為0.2億元。

表2 沈陽市重點項目最小投資規(guī)模界定

三、重點項目謀劃

1.對接國家政策和專項資金

以往很多自下而上提報重點項目，部門沒有制定向上資金爭取計劃，對國家的支持政策和專項資金研究、跟蹤不緊密，導(dǎo)致爭取行動緩慢，甚至錯失爭取機會。因此，在項目謀劃初期，通過對國家政策的深入研究，使國家支持的重點項目本土化，利于爭取到國家專項資金，便于項目落地實施。

2.投融資及建設(shè)模式研究

應(yīng)建立常態(tài)化投融資對接制度，提前介入項目策劃生成、資金需求分析、融資方案研究等環(huán)節(jié)。以產(chǎn)業(yè)類項目為例，建議采取企業(yè)自有資金投資或“社會資本（聯(lián)合金融資本）出具項目資本金+債券融資+銀行貸款”的投融資模式，爭取從建設(shè)期開始引入項目收益?zhèn)?、重點產(chǎn)業(yè)專項債、產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金等直接融資方式。其他類型項目，均應(yīng)在項目初期積極謀劃靈活多樣的投融資和建設(shè)模式，主推項目落地實施。

3.統(tǒng)籌空間布局,保障項目落地實施

原有項目謀劃以項目經(jīng)濟社會發(fā)展信息為主體，項目啟動后空間協(xié)調(diào)工作量大、難度高，部分項目存在落地實施困難等問題。為助推國家中心城市建設(shè)，落實城市頂層空間規(guī)劃空間發(fā)展策略，制定符合城市空間策略的項目實施計劃，完善沈陽市“一樞紐四中心”功能定位和理想空間格局。按照沈陽市國土空間總體規(guī)劃方案，產(chǎn)業(yè)類項目按照門類分別向“一核三區(qū)九組團”產(chǎn)業(yè)空間格局聚集，公共服務(wù)設(shè)施重點項目按照沈陽市國土空間總體規(guī)劃方案四級多中心服務(wù)體系進行布局，科技類項目從構(gòu)建沈陽市“一城三區(qū)一園多組團”的創(chuàng)新空間格局和產(chǎn)業(yè)提升等角度進行謀劃布局。

4.重點策劃項目

共策劃重點項目585項。策劃電力、汽車及零部件產(chǎn)業(yè)項目190項；策劃交通、公用設(shè)施、新基建等重大基礎(chǔ)設(shè)施150項；策劃雙創(chuàng)平臺、研發(fā)平臺等科技創(chuàng)新類項目17項；策劃生態(tài)修復(fù)、河流治理、污水處理、垃圾治理等生態(tài)環(huán)保類項目38項；策劃文化、旅游、會展等項目26項； 策劃教育、養(yǎng)老等民生與社會事業(yè)項目104項目。

（1）二產(chǎn)類項目

改造提升“老字號”，以汽車及零部件、通用機械裝備、石化重礦軌道交通及專用裝備產(chǎn)業(yè)、數(shù)控機床、電力裝備等5個傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)為重點，實施技術(shù)改造升級、新產(chǎn)品規(guī)?；a(chǎn)、智能升級、精益管理等重點項目，通過工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)為傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)數(shù)字賦能，推進制造業(yè)產(chǎn)業(yè)模式迭代更新；聚焦精細化、規(guī)?；⒏呒壔疃乳_發(fā)“原字號”，以冶金建材、石油化工、農(nóng)產(chǎn)品深加工等3個產(chǎn)業(yè)為重點，強化精深加工技術(shù)和產(chǎn)品研發(fā)；培育壯大“新字號”，以新能源汽車、航空、機器人、生物醫(yī)藥及高端醫(yī)療裝備、新材料、IC裝備、節(jié)能環(huán)保等7個新動能產(chǎn)業(yè)為重點；新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)方面，重點發(fā)展網(wǎng)絡(luò)信息安全、5G基礎(chǔ)設(shè)施及應(yīng)用、人工智能、智能終端制造、智能傳感器等產(chǎn)業(yè)。

（2）現(xiàn)代服務(wù)業(yè)

發(fā)展總部經(jīng)濟，引進先進制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)總部企業(yè)，拉動城市服務(wù)業(yè)增長，促進城市轉(zhuǎn)型；發(fā)展現(xiàn)代物流，培育現(xiàn)代物流配送企業(yè)，建立完整的供應(yīng)鏈系統(tǒng)，打造區(qū)域物流中心，增強區(qū)域貨物流通；促進全市消費升級，加快培育消費發(fā)展夜經(jīng)濟、假日經(jīng)濟、共享經(jīng)濟，培育服務(wù)消費、體驗消費等新熱點；結(jié)合優(yōu)勢制造業(yè)，開展專業(yè)檢驗檢測認證服務(wù)，推動檢驗檢測認證服務(wù)市場化。

（3）現(xiàn)代農(nóng)業(yè)

發(fā)展設(shè)施種植、設(shè)施養(yǎng)殖，打造高附加值設(shè)施農(nóng)業(yè)集聚區(qū)。發(fā)展休閑旅游農(nóng)業(yè)，建設(shè)具有北方特色的休閑農(nóng)業(yè)精品園區(qū)。實施“互聯(lián)網(wǎng)+現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”行動，推動農(nóng)業(yè)物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)應(yīng)用，提高現(xiàn)代農(nóng)業(yè)智慧化及綜合信息服務(wù)水平。

四、項目全過程管理

1.全面對接全市多規(guī)合一平臺

將項目空間計劃項目庫的“空間信息”和“屬性信息”與全市多規(guī)合一平臺對接，全方位展示項目信息，為后期數(shù)據(jù)導(dǎo)入平臺、實現(xiàn)項目全生命周期管理提供依據(jù)。

2.項目建設(shè)全過程跟蹤管理

通過多規(guī)合一平臺，實時掌握項目進展情況，了解近期影響工作推進的主要因素，以協(xié)助項目建設(shè)單位及時解決。通過數(shù)字建模和航拍攝影等手段，對重點項目現(xiàn)場條件、建設(shè)效果進行全方位展示，為項目決策提供重要參考。

五、結(jié)語

本研究圍繞沈陽建設(shè)國家中心城市目標，著力補齊城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、民生保障等領(lǐng)域短板。謀劃年度重點項目的同時，研究對接國家政策和專項資金以及項目投融資和建設(shè)模式，拓寬項目資金籌措渠道，改變以往計劃多落地難的現(xiàn)狀。與城市空間規(guī)劃對接，保障項目落地。下一步將圍繞篩選出的重點項目，進入項目落地實施的具體推進階段。并結(jié)合國家重大戰(zhàn)略和省市發(fā)展目標，適時滾動謀劃、補充完善重點項目和項目包。