事業(yè)單位全面預(yù)算管理問題分析及優(yōu)化措施

石俊凌 太原市高級技工學(xué)校

隨著國家對事業(yè)單位分類改革的推進及公益服務(wù)范圍與質(zhì)量的提升，事業(yè)單位每年將支出大量的財政資金用于儀器設(shè)備購置、人員工資發(fā)放等，如果沒有對這些龐大規(guī)模的財政資金進行事先籌劃、配置，將造成財政資金浪費，并影響事業(yè)單位公益服務(wù)質(zhì)量的提升。因此，事業(yè)單位應(yīng)強化預(yù)算管理，提升事業(yè)單位整體管理水平，這是當(dāng)前各單位都急需解決的問題。

一、事業(yè)單位全面預(yù)算管理工作的重要意義

1.幫助事業(yè)單位提高財政資金使用效率。事業(yè)單位財政資金能夠科學(xué)、高效使用直接影響到辦公經(jīng)費、項目支出的最終效果，一方面能直接帶來提升資金使用效率的效果，使得同樣的資金得到的產(chǎn)出更多，而成本也就顯著下降，另一方面，還能有效地保證資金使用的效能，使得每一分錢都用到實處，避免了突擊花錢或者“大手大腳”的現(xiàn)象。

2.提高事業(yè)單位內(nèi)部管理效率。事業(yè)單位全面預(yù)算管理制度中明確了不同業(yè)務(wù)部門在辦理財政資金支付的審批流程，還包括了對經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動的事前、事中、事后全流程的監(jiān)控內(nèi)容。全面預(yù)算管理通過對事業(yè)單位財務(wù)收支、經(jīng)營活動進行預(yù)測，不僅增加了事業(yè)單位會計信息的透明度，督促了業(yè)務(wù)部門工作人員參與到經(jīng)營活動當(dāng)中，讓項目在陽光下進行，另一方面則是倒逼事業(yè)單位變革，只有不斷地加強學(xué)習(xí)，提升自身的業(yè)務(wù)水平才能保證預(yù)算目標的設(shè)定是合理可執(zhí)行的，也才能在實際執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)并解決出現(xiàn)的問題，從而進一步提升事業(yè)單位管理效能。

3.對事業(yè)單位進行有效的監(jiān)督。自從黨中央的“八項規(guī)定”出臺后，國家各級監(jiān)察機關(guān)加大了對預(yù)算單位違規(guī)案件的查處力度，這些案件多與事業(yè)單位財政資金使用具有重要的聯(lián)系。而預(yù)算管理制度的設(shè)計以及機制的安排，就是要保證權(quán)力在陽光下運行，進一步提升事業(yè)單位的透明度，讓各個層面的人員都能參與到監(jiān)督的全過程，也進一步提升了管理人員合法執(zhí)政的程度，有效地凈化了干部隊伍，防止了腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

二、事業(yè)單位全面預(yù)算管理工作中存在的問題

1.事業(yè)單位內(nèi)部未樹立起正確的全面預(yù)算管理意識。全面預(yù)算管理工作是否能夠執(zhí)行到位，是決定事業(yè)單位財政資金使用效率的重要保障。而在實際運行過程中，由于部分事業(yè)單位管理者、財務(wù)人員對全面預(yù)算管理沒有樹立正確的意識，加之，個別管理者、財務(wù)人員并非財經(jīng)專業(yè)出身，在具體執(zhí)行全面預(yù)算管理制度時缺少了必要的理論基礎(chǔ)與實踐經(jīng)驗。同時，一些事業(yè)單位管理者、財務(wù)人員主要關(guān)注了財政資金使用方向，但沒有對項目資金進行事先的預(yù)判、評價，沒有重視預(yù)算指標執(zhí)行過程與績效結(jié)果。其次，一些全面預(yù)算管理工作人員認為預(yù)算編制與執(zhí)行是財務(wù)部門的職責(zé)，沒有去真正了解各業(yè)務(wù)科室實際情況，也沒有學(xué)習(xí)預(yù)算管理相關(guān)知識，只是簡單地將各業(yè)務(wù)科室報送的預(yù)算進行匯總，一并上報管理層審批，沒有從事業(yè)單位實際情況對預(yù)算進行總體把控。同時，個別的事業(yè)單位對預(yù)算管理工作不夠重視，只關(guān)注資金支出是否有來源，如何能夠提高管理者的政績、績效，增加項目，甚至不惜打擦邊球乃至漠視財經(jīng)法規(guī)。而在項目當(dāng)中，一些領(lǐng)導(dǎo)為了能加快推進項目的建設(shè)，則提出先打款后補材料的做法，施工方拿著領(lǐng)導(dǎo)簽字去打款，事實上造成了財政工作的被動，這也是意識淡薄的具體表現(xiàn)。

2.事業(yè)單位預(yù)算編制不規(guī)范。在事業(yè)單位日常的預(yù)算管理過程中，一般遵循著如下原則：“一上”，由事業(yè)單位財務(wù)部門或預(yù)算管理部門提出總體的預(yù)算總額方案；“一下”，由本級財政部門按照上級財政部門、地方財力情況下達預(yù)算控制額；“二上”，由事業(yè)單位報送正式的部門預(yù)算、項目預(yù)算；“二下”，本級人大財經(jīng)委批復(fù)地區(qū)預(yù)算后，由財政部門批復(fù)事業(yè)單位正式預(yù)算。由于通常情況下，事業(yè)單位在上半年編制下一年度預(yù)算，由于這半年期間存在各種影響因素，例如，編制人員崗位調(diào)整等因素，使得預(yù)算編制與實際情況存在一定的差異。其次，預(yù)算考核工作是直接關(guān)系到預(yù)算指標效果的重要因素，在實際的考核過程中，考核部門一般將財政資金撥付進度作為考核的主要指標，造成事業(yè)單位一味地加快資金撥付進度，沒有考慮資金使用方向、社會效益能夠發(fā)揮，最終造成事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算方案存在差異。再次，事業(yè)單位在編制辦公經(jīng)費預(yù)算時，多以某項活動的定額標準作為編制基礎(chǔ)，再根據(jù)辦公經(jīng)費總額預(yù)算在各個子項目預(yù)算之間進行調(diào)劑、分配，只要保證總的辦公經(jīng)費不超預(yù)算即可。然而，在實際操作中往往出現(xiàn)，填報時編制人員是按照經(jīng)驗填報，就造成了后期在預(yù)算的執(zhí)行中需要進行大量的調(diào)整，這樣一來既會導(dǎo)致預(yù)算的權(quán)威性受到損害，也會導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果較差。

3.事業(yè)單位財政資金使用效率低下。全面預(yù)算管理的唯一目標就是要對有限的財政資金進行融合、優(yōu)化配置，提高財政資金使用效率。在全面預(yù)算管理中主要存在的是預(yù)算如何編制的問題，這個問題主要是解決財政資金的來源問題，并通過編制科學(xué)的預(yù)算指標，將有限的財政資金發(fā)揮最大的經(jīng)濟效益、社會效益，一旦預(yù)算編制過于寬松、與實際情況不相符，則將造成財政資金的極大浪費。因此，財政資金使用效率的提高才是全面預(yù)算管理工作的重要內(nèi)容，而在事業(yè)單位在實際全面預(yù)算管理工作中往往出現(xiàn)兩方面的問題。一是在預(yù)算編制時，大多數(shù)的單位采用的都是現(xiàn)有基數(shù)加未來增長的方式，在實際的資金計劃過程中沒有足夠的支撐材料支撐，更多的是來源于領(lǐng)導(dǎo)的意向或者安排，存在將考核目標作為預(yù)算資金支出方向的問題，這樣將嚴重地影響到財政資金使用效率。二是事業(yè)單位在財政資金分配過程中存在一定的滯后問題。一些事業(yè)單位在撥付財政資金時，雖然能夠嚴格按照內(nèi)部控制中的授權(quán)審批流程辦理資金支付，但由于事業(yè)單位預(yù)算編制的不科學(xué)，沒有對實際情況進行深入了解，在出現(xiàn)追加預(yù)算時，不得不執(zhí)行嚴格的審批手續(xù)后，才能辦理財政資金的支付，這樣將使財政資金撥付的總體進度受到影響。

4.事業(yè)單位全面預(yù)算管理缺少必要的監(jiān)督與考核。全面預(yù)算管理不僅要保證預(yù)算指標的科學(xué)性，還要通過考核、評價等監(jiān)督程序，來發(fā)現(xiàn)全面預(yù)算管理中存在的問題，特別是督促業(yè)務(wù)科室積極地按照預(yù)算指標辦理資金支出，使預(yù)算管理的監(jiān)控作用真正發(fā)揮作用。而當(dāng)前，一些事業(yè)單位并沒有針對事業(yè)單位自身管理特點制定科學(xué)的考核、監(jiān)督機制，只是在年底預(yù)算執(zhí)行后對預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進行跟蹤審計，沒有從事前、事中進行全方位的考核、監(jiān)督，特別是沒有對各個業(yè)務(wù)科室編制的部門預(yù)算進行事先評估，沒有指出預(yù)算編制與實際情況差異的真正原因，也沒有在事中對追加預(yù)算、預(yù)算執(zhí)行中的問題給予關(guān)注。同時，在全面預(yù)算考核與評價手段方面，也沒有真正將考核結(jié)果與業(yè)務(wù)科室干部、工作人員績效獎金、晉升相掛鉤，這樣將使考核工作仍然停留在制度層面，沒有真正督促各業(yè)務(wù)科室、工作人員參與全面預(yù)算管理、執(zhí)行預(yù)算指標。并且，在預(yù)算的考核中還出現(xiàn)了由于計劃已經(jīng)實施從而在執(zhí)行過程中則采用拆東墻補西墻的方式加以彌補，沒有有效的懲罰機制對預(yù)算編制不當(dāng)進行考核，使得預(yù)算管理的約束機制失效。

5.全面預(yù)算管理制度體系不完善。隨著近年來新《預(yù)算法》《政府會計制度》的實施，絕大部分的事業(yè)單位能夠按照國家相關(guān)文件要求推動全面預(yù)算管理工作。而個別的事業(yè)單位在實施全面預(yù)算管理制度時存在被動現(xiàn)象，沒有給予預(yù)算管理必要的重視，突出表現(xiàn)在制度制定缺少科學(xué)性、不健全。一是在全面預(yù)算管理制度中仍是強調(diào)以財務(wù)部門牽頭開展預(yù)算管理工作，沒有在制度層面明確各業(yè)務(wù)科室在預(yù)算管理中的職責(zé)與義務(wù)，這樣將造成全面預(yù)算管理工作推進的緩慢；二是制度中沒有強調(diào)業(yè)財融合的重要性，在財務(wù)部門工作人員編制預(yù)算指標時，沒有深入到業(yè)務(wù)科室去了解該部門業(yè)務(wù)流程、管理特點、實際情況，制度中沒有強調(diào)業(yè)務(wù)部門與財務(wù)部門配合的重要性；其三，部分事業(yè)單位雖然有完備的全面預(yù)算管理制度，也對預(yù)算執(zhí)行相關(guān)崗位進行定職定責(zé)，但流于形式，一人兼數(shù)崗依然存在，相應(yīng)的監(jiān)督審計機制也沒有發(fā)揮作用，嚴重影響了預(yù)算管理的執(zhí)行成效。

6.事業(yè)單位內(nèi)部對全面預(yù)算管理工作宣傳不夠。雖然新頒布的《預(yù)算法》已經(jīng)在各個省份得到了廣泛的宣傳與執(zhí)行，各地方政府、事業(yè)單位也對預(yù)算法給予必要的重視。但個別的事業(yè)單位沒有在內(nèi)部為工作人員講解全面預(yù)算管理的流程以及新預(yù)算法相關(guān)調(diào)整內(nèi)容，長此以往，使得預(yù)算法只成了財政部門遵守的法律，沒有在各個預(yù)算單位內(nèi)部全面實施，使預(yù)算單位錯誤地認為預(yù)算法只是限制財政部門的法律，與事業(yè)單位沒有任何聯(lián)系，沒有將全面預(yù)算管理擺在戰(zhàn)略目標的層級上。綜上，造成出現(xiàn)這樣局面的主要原因就是事業(yè)單位業(yè)務(wù)科室工作人員由于對全面預(yù)算管理工作的漠視及錯誤的觀念。同時，在事業(yè)單位出現(xiàn)超預(yù)算時，管理者一般會將問題出現(xiàn)的原因全部歸責(zé)于財務(wù)部門編制預(yù)算指標的工作人員，對實際的具體編寫預(yù)算過程并不是完全了解。此外，在預(yù)算實施的過程中，沒有預(yù)算就不能夠支付，這一現(xiàn)象對于職工來說也是十分不能理解的，這就使得財務(wù)管理工作在實施的過程中并不能順利開展。

三、優(yōu)化事業(yè)單位全面預(yù)算管理工作的具體措施

1.在事業(yè)單位內(nèi)部形成正確的全面預(yù)算管理意識。造成目前事業(yè)單位全面預(yù)算管理工作難以推進的主要原因就是沒有樹立起正確的預(yù)算管理意識。因此，事業(yè)單位為了使廣大事業(yè)單位員工能夠深刻認識到全面預(yù)算管理工作的重視性，應(yīng)組織工作人員認真學(xué)習(xí)《預(yù)算法》相關(guān)規(guī)定，講解全面預(yù)算管理工作的重要意義，特別是在查錯防弊、提高財政資金使用效率方面所發(fā)揮的作用。通過宣傳使廣大工作人員能夠擺正自身在預(yù)算管理工作的中的位置，積極為財務(wù)部門開展預(yù)算管理工作提供必要的支持與配合，嚴格按照預(yù)算指標辦理財政資金支付，使事業(yè)單位全面預(yù)算管理工作順利開展。其次，事業(yè)單位應(yīng)定期組織財務(wù)人員參加財政部門召開的預(yù)算管理培訓(xùn)會、年度預(yù)算編制動員會，使事業(yè)單位財務(wù)人員掌握預(yù)算管理相關(guān)知識。同時，地方財政部門也應(yīng)調(diào)度事業(yè)單位管理者參與預(yù)算法相關(guān)培訓(xùn)，使一把手真正了解預(yù)算管理工作的意義與相關(guān)業(yè)務(wù)知識，能夠督促管理者在事業(yè)單位起到帶頭示范的作用，督促各業(yè)務(wù)科室積極執(zhí)行預(yù)算管理制度，為預(yù)算管理工作的開展提供必要的運行環(huán)境。除了領(lǐng)導(dǎo)外，還需要對其他人員通過業(yè)務(wù)培訓(xùn)、考試的方式加強學(xué)習(xí)，一方面是保證編制預(yù)算的人員能合規(guī)合法合理地編制預(yù)算，另一方面也是為了能讓預(yù)算在整個單位中能有效執(zhí)行。

2.提高預(yù)算指標編制的科學(xué)性與規(guī)范性。由于事業(yè)單位預(yù)算編制的不科學(xué)、不規(guī)范，將造成財政資金的極大浪費，預(yù)算編制是否科學(xué)將直接影響到預(yù)算指標能否被實際執(zhí)行以及財政資金使用效率能否實際提高。同時，全面預(yù)算管理工作的開展應(yīng)該將預(yù)算工作與事業(yè)單位公益事業(yè)發(fā)展相結(jié)合，實現(xiàn)對有限的財政資金進行優(yōu)化與配置，最大化發(fā)揮財政資金的效率。因此，事業(yè)單位在編制預(yù)算指標時應(yīng)根據(jù)本地區(qū)實際情況，特別是地方政府財力情況，并從事業(yè)單位整體發(fā)展角度、社會公益服務(wù)角度出發(fā)，編制科學(xué)、可操作的預(yù)算方案，切忌將預(yù)算指標與本地方實際情況相脫節(jié)。其次，事業(yè)單位在編制預(yù)算指標時應(yīng)利用信息化中大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)等手段，對預(yù)算指標編制基礎(chǔ)提供足夠、準確的數(shù)據(jù)支持，并要對預(yù)算指標的可行性進行專家論證、分析。例如，事業(yè)單位在編制項目支出預(yù)算時，不僅要對預(yù)算收支進行把控，還要考核該項目能夠?qū)崿F(xiàn)預(yù)期的社會效益、經(jīng)濟效益，是否能夠真正改善人民生活質(zhì)量，應(yīng)將一系列的“形象工程”拒之門外，與此同時，在提升資金使用效率的要求下更是需要從項目的立項開始介入，一直持續(xù)到項目結(jié)束，全過程跟蹤，保證資金的合理使用，提升財政資金的效能。此外，事業(yè)單位還要進一步規(guī)范、嚴格控制預(yù)算調(diào)整的流程，提高預(yù)算管理效率，降低不必要的成本支出。同時，上級政府及有關(guān)部門制定優(yōu)化預(yù)算調(diào)整的相關(guān)程序和審批流程，在保障預(yù)算調(diào)整合法性的同時促進預(yù)算調(diào)整的科學(xué)性、合理性和適用性。增強預(yù)算調(diào)整的及時性，使之與客觀情況相匹配，使預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行更加科學(xué)合理。

3.在事業(yè)單位內(nèi)部建立健全監(jiān)督與考核機制。有效的監(jiān)督是保證預(yù)算工作能夠順利進行的關(guān)鍵因素，在監(jiān)督的方式中不僅僅應(yīng)該包括審計等常規(guī)的方式對事后的監(jiān)督，更加關(guān)鍵的是需要在事前以及事中進行監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)問題并糾正。而要想實現(xiàn)事前、事中監(jiān)督的目的，事業(yè)單位就應(yīng)該按照《政府信息公開條例》要求，定期在指定網(wǎng)站公開預(yù)算、決算、“三公經(jīng)費”的信息，并在以下方面來強化監(jiān)督：一是由于一些事業(yè)單位在公開預(yù)算信息時，并沒有真正按照財政部要求進行完整、準確的公開，社會各界無法通過公開的信息對事業(yè)單位預(yù)算管理情況進行監(jiān)督，建議地方財政部門、審計部門定期對事業(yè)單位預(yù)決算公開情況進行實地檢查，及時通過網(wǎng)站查詢了解事業(yè)單位預(yù)算管理情況，督促事業(yè)單位預(yù)算管理信息在陽光下進行常態(tài)化的公開。二是事業(yè)單位在公開預(yù)算管理信息時，由于對公開的范圍、公開的時限、公開的標準難以明確的掌握，造成事業(yè)單位公開的預(yù)算管理信息五花八門，缺少可比性，并沒有將涉及民生、重大項目按照要求將項目預(yù)算內(nèi)容、實施進度、社會效益等內(nèi)容向外界進行公開。因此，建議當(dāng)?shù)刎斦块T指導(dǎo)所轄事業(yè)單位預(yù)算公開流程與范圍，并通過制定本地區(qū)預(yù)算公開制度的方式，來統(tǒng)一本地區(qū)事業(yè)單位預(yù)算公開工作的推進，避免因事業(yè)單位因政策理解有誤、缺少統(tǒng)一標準而造成預(yù)算信息公開不科學(xué)、不透明。三是事業(yè)單位應(yīng)強化預(yù)算管理績效考核與獎懲機制，通過制度明確事業(yè)單位預(yù)算管理工作崗位與職責(zé)、義務(wù)，通過以下手段來強化預(yù)算管理監(jiān)督工作：一是事業(yè)單位應(yīng)將全面預(yù)算管理考核內(nèi)容進行量化，例如，應(yīng)將預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果以支付進度、超預(yù)算占比等指標予以體現(xiàn)，并通過設(shè)置非財務(wù)指標來對是否進行預(yù)算編制前可行性分析進行考核，以此來判斷事業(yè)單位是否存在隨意調(diào)整預(yù)算、預(yù)算執(zhí)行不到位等問題。二是事業(yè)單位應(yīng)將預(yù)算執(zhí)行結(jié)果、考核評價結(jié)果與業(yè)務(wù)科室優(yōu)秀評比、績效發(fā)放、工作人員評優(yōu)工作相結(jié)合，以此來調(diào)動事業(yè)單位工作人員參與全面預(yù)算管理工作的積極性。同時，將預(yù)算績效考核結(jié)果作為中層干部選拔、調(diào)整的重要參考依據(jù)，促使事業(yè)單位中層干部認真執(zhí)行預(yù)算管理制度，以帶動事業(yè)單位內(nèi)部工作人員順利地實施全面預(yù)算管理制度，為事業(yè)單位全面預(yù)算管理工作的開展及作用的發(fā)揮提供環(huán)境。

4.建立健全事業(yè)單位全面預(yù)算管理制度體系。事業(yè)單位全面預(yù)算管理工作的正常開展需要內(nèi)部建立起科學(xué)、規(guī)范的預(yù)算管理制度，并根據(jù)外界變化、國家政策出臺等情況對預(yù)算管理進行相應(yīng)的調(diào)整，以保證預(yù)算管理制度能夠適應(yīng)新《預(yù)算法》《政府會計制度》及財政體制改革的發(fā)展。首先，事業(yè)單位管理層應(yīng)提高對全面預(yù)算管理工作的重視程度，了解全面預(yù)算管理工作在提高財政資金使用效率等方面所起到的作用。同時，事業(yè)單位應(yīng)將各業(yè)務(wù)科室在實施全面預(yù)算管理工作中的職責(zé)寫入到管理制度當(dāng)中，以此來督促業(yè)務(wù)科室認真遵守全面預(yù)算管理制度，使業(yè)務(wù)科室配合財務(wù)部門，確保全面預(yù)算管理工作順利實施。其次，事業(yè)單位應(yīng)在全面預(yù)算管理制度中體現(xiàn)預(yù)算管理工作具體實施的主體部門，可在制度中明確預(yù)算管理機構(gòu)成員構(gòu)成、預(yù)算管理委員會職責(zé)及預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督與考核的具體流程。同時，在制度中應(yīng)將事業(yè)單位發(fā)展戰(zhàn)略目標與全面預(yù)算管理目標相結(jié)合，以指標的形式將總體戰(zhàn)略目標層層分解到各個業(yè)務(wù)科室，以此來督促各業(yè)務(wù)科室要落實預(yù)算管理目標責(zé)任制度，并將內(nèi)部控制中的授權(quán)審批、不相容崗位分離等措施與全面預(yù)算管理制度相結(jié)合，為確保全面預(yù)算管理順利實施奠定制度基礎(chǔ)。再次，事業(yè)單位財務(wù)人員應(yīng)定期查找國家出臺的最新財經(jīng)政策、事業(yè)單位改革方案及財政體制改革相關(guān)要求，并及時對預(yù)算管理制度進行調(diào)整，以保證全面預(yù)算管理制度符合國家相關(guān)規(guī)定，適應(yīng)事業(yè)單位發(fā)展要求，不斷提升事業(yè)單位全面預(yù)算管理工作的效率與水平。

5.在事業(yè)單位內(nèi)部強化全面預(yù)算管理工作宣傳。事業(yè)單位應(yīng)強化全面預(yù)算管理工作的宣傳，可將預(yù)算管理制度、工作流程以工作手冊的形式發(fā)放到各個工作人員手中，也可在辦公顯著位置張貼海報形式宣傳預(yù)算管理工作的流程與重要意義。其次，事業(yè)單位財務(wù)部門應(yīng)深入到業(yè)務(wù)科室工作人員當(dāng)中，定期為工作人員就新《預(yù)算法》《政府會計制度》及全面預(yù)算管理等內(nèi)容進行培訓(xùn)、宣傳，使廣大工作人員真正了解預(yù)算管理工作的意義與操作規(guī)則。

四、結(jié)語

綜上所述，事業(yè)單位為了貫徹執(zhí)行《預(yù)算法》《政府會計制度》及財政體制改革相關(guān)要求，應(yīng)提高對全面預(yù)算管理工作的重視程度，梳理本單位在全面預(yù)算管理工作中存在的問題，并通過人才培訓(xùn)、制度完善、監(jiān)督考核等方式與措施來強化事業(yè)單位全面預(yù)算管理工作，確保預(yù)算管理工作作用的真正發(fā)揮及公益服務(wù)質(zhì)量的提升。