試析預(yù)算管理一體化在事業(yè)單位中的應(yīng)用

文/石夏青（山西省水利發(fā)展中心）

2020年3月，財政部印發(fā)《預(yù)算管理一體化規(guī)范》（以下簡稱《規(guī)范》）, 對財政業(yè)務(wù)提出規(guī)范性要求?！兑?guī)范》中指出，預(yù)算管理主體流程可以劃分為基礎(chǔ)信息、項(xiàng)目庫、預(yù)算編制、批復(fù)、調(diào)整、執(zhí)行、會計(jì)核算、決算以及報告8個主要環(huán)節(jié)，統(tǒng)一規(guī)定了各級預(yù)算管理的流程。其遵循的主要原則有：一是依據(jù)相關(guān)規(guī)定，嚴(yán)格規(guī)范管理，強(qiáng)調(diào)落實(shí)。二是發(fā)揮問題、目標(biāo)、結(jié)果的導(dǎo)向作用。在充分明確目標(biāo)的前提下，建立各項(xiàng)制度與框架，吸取相關(guān)預(yù)算管理成功經(jīng)驗(yàn)，依據(jù)預(yù)算管理流程梳理預(yù)算管理制度，細(xì)化各項(xiàng)現(xiàn)行制度，加強(qiáng)流程改造，促進(jìn)預(yù)算管理一體化流程與實(shí)際財務(wù)管理工作相適應(yīng)，有效解決各項(xiàng)問題與阻礙。三是明確各項(xiàng)預(yù)算管理主體責(zé)任。統(tǒng)一各項(xiàng)預(yù)算目標(biāo)與規(guī)則，協(xié)調(diào)好地方財政部門與預(yù)算主體部門之間關(guān)系，有效平衡雙方利益。四是以預(yù)算制度建設(shè)目標(biāo)為導(dǎo)向，加強(qiáng)各項(xiàng)統(tǒng)籌規(guī)劃，同時，加強(qiáng)完善各項(xiàng)預(yù)算管理制度。

一、預(yù)算管理一體化提出和基本內(nèi)涵

當(dāng)前，事業(yè)單位為了打破自身發(fā)展瓶頸，提高單位整體素質(zhì)和社會效益，更好地發(fā)揮其公益服務(wù)性，通過預(yù)算管理一體化加強(qiáng)資金管理，高效利用各項(xiàng)資源，同時開源節(jié)流，以財務(wù)為核心，加強(qiáng)內(nèi)部管理，保障財務(wù)工作順利開展。目前，事業(yè)單位預(yù)算一體化主要包含三個方面，分別是基礎(chǔ)信息管理、項(xiàng)目規(guī)劃管理以及溝通協(xié)調(diào)管理。在預(yù)算管理一體化流程中，綜合納入了項(xiàng)目庫、基礎(chǔ)信息庫以及資產(chǎn)庫，其中包含稅收與非稅收收入，以及預(yù)算編制，對其實(shí)行綜合管理的方式，對政府采購展開動態(tài)管理，實(shí)時監(jiān)控各項(xiàng)指標(biāo)、評估用款計(jì)劃是否合理，監(jiān)督各項(xiàng)資金支付與總賬管理，通過財務(wù)平臺，有效管理各項(xiàng)資產(chǎn)，開展事業(yè)單位內(nèi)部績效評價，開展部門決算、財政部門總決算，產(chǎn)出政府財務(wù)綜合報告，在此基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)收入、支出以及債務(wù)綜合監(jiān)控。在財務(wù)項(xiàng)目眾多的情況下，事業(yè)單位內(nèi)部溝通有效性就顯得尤為重要，通過高效溝通，有效協(xié)調(diào)內(nèi)部人、財、物資源，提升內(nèi)部溝通效率，增強(qiáng)事業(yè)單位內(nèi)部員工合作主動性[1]。

二、事業(yè)單位預(yù)算管理一體化的重要意義

（一）制度層面

在事業(yè)單位原有的預(yù)算體系中，缺乏統(tǒng)一規(guī)范，各事業(yè)單位之間預(yù)算模式存在差異，欠缺相關(guān)約束制度，單位內(nèi)部重視財政撥款項(xiàng)目，卻忽視單位自有資金項(xiàng)目，對各項(xiàng)資金難以做到有效統(tǒng)籌管理。各層級之間的銜接不暢，預(yù)算管理難以實(shí)現(xiàn)透明化。當(dāng)前，實(shí)行預(yù)算管理一體化，是全面建設(shè)內(nèi)部系統(tǒng)，更是對問題的統(tǒng)一匯總，在完整的流程、規(guī)范的制度下，致力于提高事業(yè)單位預(yù)算管理水平。

（二）信息化系統(tǒng)層面

事業(yè)單位實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理一體化，可以整合各個管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)單一平臺高效管理。在信息化系統(tǒng)充分建設(shè)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步降低財務(wù)人員工作強(qiáng)度，簡化各項(xiàng)工作流程。在統(tǒng)一的預(yù)算管理平臺中，貫通各項(xiàng)財務(wù)數(shù)據(jù)，加強(qiáng)數(shù)據(jù)信息的透明程度，在互聯(lián)網(wǎng)加財務(wù)的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位財務(wù)管理水平現(xiàn)代化，增強(qiáng)內(nèi)部各項(xiàng)決策的及時性[2]。

（三）發(fā)展層面

事業(yè)單位建立預(yù)算一體化，適應(yīng)各項(xiàng)新政策要求。黨的十九大報告提出，在事業(yè)單位建立標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范的預(yù)算管理制度，加強(qiáng)事業(yè)單位預(yù)算制度改革，事業(yè)單位以及各行政部門要全面控制內(nèi)部各項(xiàng)支出，統(tǒng)籌公共資源，是新時代事業(yè)單位管理的發(fā)展方向。此外，事業(yè)單位建立預(yù)算管理一體化能夠有效提高工作效率，實(shí)現(xiàn)各系統(tǒng)集中平臺管理，更加高效化，加快事業(yè)單位管理體系的發(fā)展與完善，全力促進(jìn)事業(yè)單位治理水平現(xiàn)代化，促進(jìn)各項(xiàng)資源高效分配，加強(qiáng)公共資金結(jié)構(gòu)管理，有效防范事業(yè)單位財務(wù)風(fēng)險。

三、預(yù)算一體化在事業(yè)單位的應(yīng)用現(xiàn)狀分析

（一）M事業(yè)單位基本情況

M事業(yè)單位是S省水利廳直屬全額預(yù)算公益一類事業(yè)單位。主要職責(zé)：貫徹執(zhí)行新時期管水治水、黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展、節(jié)水優(yōu)先、民生水利方針政策、法律法規(guī)和省委、省政府決策部署，為全省水利事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供技術(shù)支持、決策支持、服務(wù)支持；組織開展水利改革發(fā)展政策、規(guī)劃和全局性、戰(zhàn)略性、前瞻性、長期性問題研究，提出改革和政策的建議。協(xié)助編制全省水利發(fā)展規(guī)劃、水利綜合規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃；開展水利大數(shù)據(jù)研究應(yīng)用，分析國內(nèi)外水利改革發(fā)展相關(guān)信息和數(shù)據(jù)，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供決策依據(jù)等。近年來，M單位在其財務(wù)管理過程中運(yùn)用預(yù)算管理一體化，完善了各項(xiàng)管理制度，堅(jiān)決依法依規(guī)依標(biāo)準(zhǔn)依程序辦事，提高了財務(wù)管理水平，提高了單位運(yùn)行效率。

（二）預(yù)算管理一體化在M 單位的應(yīng)用現(xiàn)狀

1.整合國庫集中支付方式

《規(guī)范》指出，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)財政直接撥付或授權(quán)撥付的方式，在各事業(yè)單位采用國庫資金集中支付。采用該種支付方式，系統(tǒng)校驗(yàn)全部資金支出，通過代理銀行發(fā)出支付令，單位直接向國庫集中支付。通過集中收付的方式，資金付款流程有效統(tǒng)一，由預(yù)算管理一體化系統(tǒng)管理各項(xiàng)目資金，通過系統(tǒng)申請，對項(xiàng)目資金預(yù)算指標(biāo)進(jìn)行校驗(yàn)，在此過程中會嚴(yán)格依據(jù)各項(xiàng)規(guī)章制度，校驗(yàn)合格后，商業(yè)銀行完成資金付款。此外，會對各單位展開控制，通過支付預(yù)警的方式，規(guī)避單位零余賬戶向?qū)嵱匈~戶大量撥款。需要注意的是，采用這種支付方式，會撤銷各項(xiàng)會計(jì)明細(xì)科目，“零余額賬戶用款額度”科目也取消，可在其他單位開展會計(jì)核算時，一起計(jì)入總賬[3]。

2.加強(qiáng)預(yù)算資金項(xiàng)目化管理

《規(guī)范》指出，國家預(yù)算項(xiàng)目包括人員、運(yùn)轉(zhuǎn)以及特定目標(biāo)類項(xiàng)目三種，不再劃分基本支出、項(xiàng)目支出。項(xiàng)目類別包括人員類、公用經(jīng)費(fèi)、其他運(yùn)轉(zhuǎn)類和特定目標(biāo)類。事業(yè)單位轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)會計(jì)核算明細(xì)科目，實(shí)行輔助核算，此種分類方式更加明確預(yù)算資金作用，也更能加強(qiáng)對各項(xiàng)費(fèi)用的管理，減少事業(yè)單位各項(xiàng)費(fèi)用管理漏洞。

3.強(qiáng)化事業(yè)單位資產(chǎn)管理

在事業(yè)單位中，通過預(yù)算管理一體化的方式，加強(qiáng)對單位內(nèi)部固定資產(chǎn)的管理，同時涉及事業(yè)單位無形資產(chǎn)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、保障性住房、在建工程等資產(chǎn)，準(zhǔn)確反映資產(chǎn)名稱、分類、賬面價值、折舊、購置時間、使用情況及變動信息等。能夠全面摸清“家底”，進(jìn)一步強(qiáng)化資產(chǎn)管理，夯實(shí)資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)，推進(jìn)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理、財務(wù)管理相結(jié)合，健全適應(yīng)現(xiàn)代化國家治理體系和公共財政需要的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制。

4.嚴(yán)格限制向單位實(shí)有賬戶轉(zhuǎn)款

實(shí)行整合國庫集中支付的方式，在預(yù)算管理一體化系統(tǒng)進(jìn)一步完善的情況下，建立起健全的銀行清算體系，資金使用單位提出用款需求，在系統(tǒng)核驗(yàn)成功后，由國庫單一賬戶進(jìn)行撥款支付。在此過程中，要落實(shí)監(jiān)督向單位實(shí)有賬戶轉(zhuǎn)款的現(xiàn)象，但以下情況不包括在內(nèi)：首先是依據(jù)相關(guān)管理制度要求，事業(yè)單位應(yīng)承擔(dān)的服務(wù)購買項(xiàng)目；其次是單位職工各項(xiàng)支出、各項(xiàng)稅費(fèi)、薪資費(fèi)用等；再次是收費(fèi)職能的劃轉(zhuǎn)，單位各項(xiàng)社會保險、職業(yè)年金、殘疾人保障金等稅費(fèi)的繳納，通過電子稅務(wù)平臺繳納，規(guī)范了時效性和規(guī)范性。

四、事業(yè)單位預(yù)算管理一體化優(yōu)化措施

為了進(jìn)一步提升預(yù)算管理水平，增強(qiáng)財務(wù)管理能力，結(jié)合M單位實(shí)行預(yù)算管理一體化以來出現(xiàn)的問題，現(xiàn)提出以下優(yōu)化措施，希望能對預(yù)算管理一體化的發(fā)展提供一些參考，主要從以下四個方面展開：

（一）不斷優(yōu)化科學(xué)規(guī)范的預(yù)算管理一體化系統(tǒng)

在事業(yè)單位內(nèi)部優(yōu)化預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，要完善各項(xiàng)預(yù)算管理規(guī)章制度，在制度的規(guī)范下，有效升級預(yù)算管理一體化工作，在事業(yè)單位內(nèi)部建立起財務(wù)共享的模式。具體可以從以下幾個方面入手：

首先是預(yù)算編制方面，事業(yè)單位預(yù)算編制要規(guī)范，嚴(yán)格落實(shí)各項(xiàng)規(guī)章制度要求，在統(tǒng)一規(guī)范的前提下，有效落實(shí)各項(xiàng)方針政策，助力事業(yè)單位總體預(yù)算目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，按照《規(guī)范》要求，預(yù)算業(yè)務(wù)基本單位為項(xiàng)目庫，不再區(qū)分基本支出與各個項(xiàng)目支出，項(xiàng)目庫要納入各個預(yù)算項(xiàng)目支出，將各個支出項(xiàng)目作出具體劃分，分別為：人員支出項(xiàng)目，運(yùn)轉(zhuǎn)支出項(xiàng)目以及特定支出項(xiàng)目，對各個項(xiàng)目進(jìn)行全周期的綜合管理，促進(jìn)科學(xué)規(guī)范的預(yù)算一體化管理[5]。

其次是預(yù)算執(zhí)行與調(diào)整方面，各事業(yè)單位開展預(yù)算管理工作要嚴(yán)格落實(shí)相關(guān)政策，尊重政策的權(quán)威性。第一，在預(yù)算執(zhí)行過程中，依據(jù)上級單位下達(dá)的各項(xiàng)指標(biāo)開展。各事業(yè)單位綜合內(nèi)部實(shí)際經(jīng)營情況，制定并提交相應(yīng)的費(fèi)用需求，在預(yù)算一體化系統(tǒng)作用下，控制各項(xiàng)預(yù)算指標(biāo)，自動開展審核工作，在支付口令生成后，依據(jù)相關(guān)電子憑證生成記賬憑證，在預(yù)算范圍內(nèi)的費(fèi)用，可由系統(tǒng)自動審核下達(dá)，超出預(yù)算范圍的費(fèi)用需求，則應(yīng)由主管部門進(jìn)行人工審核，在無異議的情況下，進(jìn)行下達(dá)。第二，在預(yù)算調(diào)整的過程中，嚴(yán)格依據(jù)各項(xiàng)流程與規(guī)范，預(yù)算調(diào)整不可具有隨意性，要充分發(fā)揮預(yù)算管理對于事業(yè)單位預(yù)算支出的約束作用。在出現(xiàn)意外以及突發(fā)狀況的情況下，要由專家展開科學(xué)的評估，在論證與分析的基礎(chǔ)上，決定是否展開預(yù)算調(diào)整。

再次是決算、財務(wù)報告以及績效管理方面，依據(jù)預(yù)算執(zhí)行的現(xiàn)實(shí)狀況，系統(tǒng)展開各項(xiàng)數(shù)據(jù)的生成與匯總，這是單位賬表一致、數(shù)據(jù)精準(zhǔn)的重要保障。在減少誤差率的情況下，減少財務(wù)人員工作量，在年底展開自動沖銷，有效提升事業(yè)單位財務(wù)工作開展效率。在績效管理方面，事業(yè)單位要注重其在預(yù)算管理工作中的應(yīng)用，主管部門要全面監(jiān)督工作開展的績效情況與各項(xiàng)數(shù)據(jù)變化，開展公平、公正的績效評價工作，注重部門綜合支出的評價管理工作，充分、合理應(yīng)用績效評價結(jié)果。由此，財政部門分析各項(xiàng)信息，促進(jìn)下階段預(yù)算編制工作科學(xué)開展。

最后是資產(chǎn)以及資金管理方面，要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的思維方式，在預(yù)算管理一體化過程中連通事業(yè)單位采購與內(nèi)部資產(chǎn)管理系統(tǒng)。對資產(chǎn)以及采購品目展開合理分類，確保事業(yè)單位各項(xiàng)支出的有效性。此外，加強(qiáng)資產(chǎn)管理的靈活性，盤活事業(yè)單位內(nèi)部各項(xiàng)資產(chǎn)，減少浪費(fèi)以及低效使用，確保資金充分合理配置。

（二）注重硬約束與靈活性的統(tǒng)一

在事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行過程中，要堅(jiān)持剛性與柔性相結(jié)合的管理方式。遵守各項(xiàng)政策與制度規(guī)范，充分發(fā)揮各項(xiàng)政策文件對于事業(yè)單位預(yù)算管理一體化的指導(dǎo)作用，保障其權(quán)威性，這是預(yù)算管理一體化的剛性約束。此外，財政部門要落實(shí)對單位實(shí)際情況的分析工作，可以適當(dāng)增設(shè)管理要素，例如，在調(diào)整預(yù)算政府經(jīng)濟(jì)科目的過程中，系統(tǒng)只在每季度上旬開放，有時遇到有調(diào)整需求和需要緊急支付的情況，就無法進(jìn)行調(diào)整，特別到年底，支付量大的情況下，無法保障按時支付。希望財政部門可以適當(dāng)調(diào)整系統(tǒng)開放時間，增加部門的審核權(quán)限，控制公用經(jīng)費(fèi)，杜絕事業(yè)單位預(yù)算支出預(yù)留額度的情況，在經(jīng)費(fèi)占用的情況下，產(chǎn)生費(fèi)用追加的需求，這也是提高預(yù)算執(zhí)行率的有效方式。在人員項(xiàng)目支出方面，加強(qiáng)與人社部門的實(shí)時聯(lián)系，加強(qiáng)系統(tǒng)更新的及時性，不得進(jìn)行隨意追加，嚴(yán)格按照相關(guān)的追加流程實(shí)施。

（三）落實(shí)全方位多主體監(jiān)督，保障監(jiān)督的有效性

優(yōu)化事業(yè)單位預(yù)算一體化建設(shè)，要開展全方位、多主體的監(jiān)督，有效落實(shí)各項(xiàng)監(jiān)督機(jī)制。首先，在加強(qiáng)各部門聯(lián)動過程中，財政部門要擁有相關(guān)的權(quán)限，以便能夠及時下達(dá)各項(xiàng)預(yù)算指標(biāo)，在保障各項(xiàng)工作效率的同時，減少各級事業(yè)單位的工作強(qiáng)度。其次，加強(qiáng)審計(jì)部門的參與，充分發(fā)揮審計(jì)部門的監(jiān)督檢查職責(zé)，通過預(yù)算一體化系統(tǒng)，加強(qiáng)事業(yè)單位預(yù)算管理過程控制，避免事后審計(jì)造成事業(yè)單位當(dāng)期資源浪費(fèi)。在此過程中，要加強(qiáng)處罰力度，發(fā)揮警示作用，同時，加強(qiáng)執(zhí)行調(diào)整與整改措施，從根源上杜絕違紀(jì)行為的產(chǎn)生。再次，加強(qiáng)與稅務(wù)部門的聯(lián)動，及時上繳各項(xiàng)稅收以及非稅收收入，加強(qiáng)財政收入管理。最后，加強(qiáng)資產(chǎn)變動以及非稅收收入入庫聯(lián)動，在開展各項(xiàng)資產(chǎn)投資以及資產(chǎn)處置過程中，保障收入直接入庫[6]。

當(dāng)前，要促進(jìn)監(jiān)督方式的多樣性，確保有效開展內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督。全面控制資金流，掌握資金使用情況，主管部門要加強(qiáng)績效評價與審核監(jiān)督工作，此外，事業(yè)單位人員要接受法律、監(jiān)察以及人民監(jiān)督，保障事業(yè)單位網(wǎng)站的公開性，全面建設(shè)廉潔型與數(shù)字型事業(yè)單位，共享各項(xiàng)政務(wù)數(shù)據(jù)，開展內(nèi)部分級監(jiān)管機(jī)制，完善并落實(shí)各項(xiàng)監(jiān)管制度，結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)，開展各項(xiàng)監(jiān)管工作，加強(qiáng)事業(yè)單位失信懲戒，建設(shè)良好的事業(yè)單位內(nèi)部環(huán)境。

近年來，預(yù)算管理一體化建設(shè)初步發(fā)展，事業(yè)單位在內(nèi)部思想統(tǒng)一工作上要加強(qiáng)落實(shí)，采取多種培訓(xùn)以及宣傳方式，加強(qiáng)內(nèi)部的座談以及交流，對相關(guān)經(jīng)辦、審核人員，要加強(qiáng)實(shí)操方面的培訓(xùn)，充分解決事業(yè)單位預(yù)算一體化建設(shè)問題，促進(jìn)系統(tǒng)的運(yùn)營與維護(hù)。此外，預(yù)算管理一體化建設(shè)是財政改革的重點(diǎn)，要做好長期的跟蹤，及時調(diào)整、及時優(yōu)化，提升一體化服務(wù)質(zhì)量。

（四）提高預(yù)算評價結(jié)果運(yùn)用

事業(yè)單位優(yōu)化預(yù)算一體化建設(shè)，是綜合分析預(yù)算方案實(shí)施效果與員工預(yù)算指標(biāo)完成情況。對預(yù)算管理方案合理評價分析的基礎(chǔ)上，促進(jìn)下期預(yù)算方案不斷改進(jìn)，單位內(nèi)部要規(guī)避各項(xiàng)財務(wù)風(fēng)險。此外，預(yù)算評價結(jié)果是獎懲實(shí)施的重要依據(jù)，充分利用獎懲措施執(zhí)行，調(diào)動員工工作執(zhí)行的自主性。

五、結(jié)束語

本文通過闡述預(yù)算管理一體化相關(guān)內(nèi)涵，分析事業(yè)單位實(shí)施預(yù)算管理一體化意義，結(jié)合M事業(yè)單位實(shí)例，提出相應(yīng)的預(yù)算管理一體化優(yōu)化意見。首先，事業(yè)單位實(shí)行預(yù)算管理一體化，有效提升管理效率，為發(fā)揮事業(yè)單位預(yù)算管理一體化最大化效用，需要不斷優(yōu)化預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，通過系統(tǒng)不斷完善，促進(jìn)財務(wù)預(yù)算以及審批各個環(huán)節(jié)工作的高效開展；其次，要重視硬性約束與靈活性的高效統(tǒng)一，嚴(yán)格按照各項(xiàng)預(yù)算管理一體化規(guī)章制度執(zhí)行，保障其權(quán)威性，又同時兼顧靈活性。在規(guī)范的流程前提下，實(shí)行必要的預(yù)算調(diào)整。通過多個主體，展開預(yù)算管理監(jiān)督，內(nèi)部與外部結(jié)合，打造良好的事業(yè)單位預(yù)算管理環(huán)境；最后，提高預(yù)算評價結(jié)果的有效應(yīng)用，通過預(yù)算管理結(jié)果，展開績效評價。在此基礎(chǔ)上，提高員工工作開展的主動性和積極性，保障預(yù)算管理一體化充分良好運(yùn)行，促進(jìn)事業(yè)單位財務(wù)工作高效開展。