PPP項目投融資管理及風(fēng)險防范研究

文/陳軍民（太原龍城私募基金管理有限公司）

PPP項目投資規(guī)模大、合作期限長以及交易結(jié)構(gòu)復(fù)雜特點顯著，在運行期間經(jīng)常被各類因素影響。因此要明確掌握PPP項目投資風(fēng)險，從融資和投資控制兩個階段系統(tǒng)分析，同時結(jié)合項目的實施情況，通過加強社會資本審計、提高PPP項目的盈利能力、拓寬投融資渠道、地方政府信用體系建設(shè)的強化等防范措施的落實，確保PPP項目抗風(fēng)險能力和投融資管理水平整體提高。

一、PPP模式的概念

PPP是在公共基礎(chǔ)領(lǐng)域政府與社會資本合作的一種模式，主要有社會資本負責(zé)設(shè)計、運行和維護，借助合理的投資手段達到經(jīng)濟效益整體提升的目的。PPP項目與政府部門存在很大區(qū)別，政府部門負責(zé)的是對基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備的監(jiān)督與管理，側(cè)重對公共利益的維護。但PPP項目的建立需要以風(fēng)險分擔(dān)與法律法規(guī)完善作為基礎(chǔ)，通過建立長期交易契約，為政府和社會資本提供服務(wù)。

二、PPP項目的特點和風(fēng)險識別

（一）責(zé)任方眾多，風(fēng)險復(fù)雜

PPP項目的開發(fā)必須由多方共同參與，并且在項目實施環(huán)節(jié)，參與方要加強溝通與合作，共同協(xié)商解決項目實施期間出現(xiàn)的矛盾或問題。參與PPP項目的責(zé)任方眾多，包括項目公司、政府、金融機構(gòu)等，由于類型和性質(zhì)不同，承擔(dān)的責(zé)任也有很大差異。受不確定因素、法律法規(guī)等影響，關(guān)聯(lián)企業(yè)會存在很大風(fēng)險。而諸如銀行等金融機構(gòu)，在投資、融資等方面，也會被PPP項目的各個環(huán)境影響。

（二）存在很多偶然因素

PPP項目的規(guī)模龐大，在短時間內(nèi)很難建設(shè)完成，再加上項目需要投入大量資金，資金流速慢，導(dǎo)致PPP項目在融資時存在較多偶然因素。由于建設(shè)時間長，所以在偶然因素的干擾下，部分突發(fā)事件的出現(xiàn)會對PPP項目造成很大干擾。PPP項目在運行階段，潛在很多不可預(yù)知的風(fēng)險，加大了PPP項目出現(xiàn)風(fēng)險的概率。

（三）分階段風(fēng)險

PPP項目在實施階段，為保證風(fēng)險能降到最小，大多會選擇利用多種融資方式方法，致使項目在開展過程中，每一階段都會存在不同的風(fēng)險，比如項目建設(shè)階段，可以分為識別階段、評價階段等，由于所處的階段不同，呈現(xiàn)出的風(fēng)險特點各有不同，這也表明PPP項目風(fēng)險具有復(fù)雜性、普遍性特點。諸如在識別階段，主要風(fēng)險能否對項目風(fēng)險的結(jié)構(gòu)化特點正確解讀；管理階段的風(fēng)險則是應(yīng)對風(fēng)險措施的制定是否可行等。

（四）PPP項目投融資的風(fēng)險識別

（1）風(fēng)險識別和范圍。識別風(fēng)險方式方法較多，包括頭腦風(fēng)暴法、虛擬技術(shù)法等。在投融資過程中，PPP項目受到的干擾因素頗多，除了與國內(nèi)外的投融資環(huán)境有關(guān)聯(lián)之外，還與利率調(diào)整、市場需求變化等有關(guān)。項目公司出現(xiàn)的投融資風(fēng)險多體現(xiàn)在PPP項目合同簽訂的付費調(diào)整機制等方面，致使項目的運營水平下降，政府部門的補助資金缺口無法得到滿足，最終導(dǎo)致投融資風(fēng)險增加。政府部門的投融資風(fēng)險與私營企業(yè)密切相關(guān)，私營企業(yè)在經(jīng)營建設(shè)過程中，投融資意識薄弱，投資管控能力偏低，融資方面存在的漏洞多，影響了PPP項目的穩(wěn)定進行。

（2）風(fēng)險評估。在風(fēng)險管理期間，首先要對PPP項目的風(fēng)險識別目標(biāo)精準(zhǔn)把握，由于項目性質(zhì)存在諸多不同，風(fēng)險管理的側(cè)重點會有較大差別，特別是在PPP項目投融資風(fēng)險評估方面，需要對資料全面采集，系統(tǒng)分析并整合各類數(shù)據(jù)信息，掌握項目技術(shù)說明書，了解其中包含的內(nèi)容。在實際操作環(huán)節(jié)，社會資本方要借助PPP項目概念方案，對項目實施可行性展開客觀且準(zhǔn)確判斷，從中找出最佳的金融結(jié)構(gòu)。同時對PPP項目融資成本系統(tǒng)分析，合理制定管理措施。在PPP項目風(fēng)險管理中，強化資金管控力度，借助以往的工作經(jīng)驗對風(fēng)險快速識別，確保PPP項目期間的資金成本能徹底降低。在對PPP項目投融資風(fēng)險評估期間，可以運用定性定量的辦法，依照具體步驟與流程，找出風(fēng)險的來源并確定風(fēng)險的類型，提升風(fēng)險評估的標(biāo)準(zhǔn)化與合理化。當(dāng)明確風(fēng)險后，為定量分析提供支持。

三、PPP項目投融資風(fēng)險

（一）投資控制階段的相關(guān)風(fēng)險

（1）項目前期手續(xù)風(fēng)險。與普通的房地產(chǎn)開發(fā)項目不同，PPP項目雖然在流程方面有所簡化，刪減了建設(shè)手續(xù)和開發(fā)證照，但同時也增加了PPP項目入庫管理，因此在PPP項目投資階段，PPP項目入庫是管理中的關(guān)鍵一環(huán)。項目在運行階段，前幾年我國大部分地區(qū)會將重點放在開發(fā)的進度上，但部分PPP項目因為違規(guī)操作占據(jù)市場，開發(fā)建設(shè)時沒有健全的手續(xù)，沒有對入庫管理及時完善，致使資金得不到科學(xué)分配，項目實施沒有充足的資金支持。在還款方面，由于缺乏健全的制度約束，導(dǎo)致來源無法保障。針對這些問題，一旦調(diào)整政策，不可避免會導(dǎo)致資金方的利益受到損害[1]。

（2）PPP項目在建設(shè)期間，資金的使用周期節(jié)點必須加大管理與控制力度。在實際操作時，經(jīng)常出現(xiàn)項目公司資金不合理的問題，甚至部分資金出現(xiàn)滯后或者超前現(xiàn)象，增加了項目建設(shè)成本的同時，項目建造周期也隨之延長。因為在設(shè)計、建設(shè)經(jīng)驗等方面存在缺陷，導(dǎo)致項目的控制能力下降，再加上沒有建立完善的資金池，施工后期出現(xiàn)超預(yù)算問題。受經(jīng)濟周期的影響，PPP項目在建設(shè)期間，應(yīng)用的施工材料會出現(xiàn)上漲情況，而投資方?jīng)]有依照市場現(xiàn)狀做出調(diào)整，依然使用之前的材料采購計劃，導(dǎo)致材料采購成本增加。在對資金管理過程中，運用的方式不規(guī)范，影響了采購、施工等工作的順利實施，降低了項目建設(shè)質(zhì)量和效率的同時，還無法在預(yù)期內(nèi)完工，增加了債務(wù)性利息[2]。

（3）政府的履約風(fēng)險。雖然我國社會經(jīng)濟發(fā)展進程在持續(xù)推進，但經(jīng)濟發(fā)展不均衡問題始終沒有得到徹底解決，各地區(qū)政府的水平不同，在履約能力上存在的差異較大。PPP項目中的資金來源大多為債務(wù)性資金，若政府存在不及時履約問題，項目公司償付能力便會降低，造成項目公司項目的經(jīng)營受到干擾。因此在對PPP項目選擇期間，需要明確項目當(dāng)?shù)卣呢斦杖搿⒅Ц赌芰?，依照專業(yè)機構(gòu)給出的意見，從根源上遏制政府履約風(fēng)險。

（二）融資階段的相關(guān)風(fēng)險

（1）項目資本注入不到位，來源模糊。在PPP項目中，如果社會資金方?jīng)]有注入充足的資金，或者將所有長期債務(wù)資金當(dāng)作資本，會在一定程度上加大項目的投融資風(fēng)險。社會資本在向銀行貸款期間，銀行會結(jié)合當(dāng)前的規(guī)定和要求完成貸款審批，明確規(guī)定了信用評價、擔(dān)保等，若對PPP項目的掌握不透徹，需要強化對風(fēng)險的管控，而一旦銀行在PPP項目把控時出現(xiàn)問題，融資便會不及時，影響了項目的整體融資進度。在債務(wù)性資金方面，覆蓋率偏低，致使PPP項目建設(shè)的履約不及時，加大了項目投資風(fēng)險。

（2）項目公司是投融資的主體，必須保證融資的獨立性。單獨融資可以避免占用公司的信貸規(guī)模，但不能由母公司作為擔(dān)保。因此融資機構(gòu)要具備獨立融資的能力，對PPP項目是否具備投資的基礎(chǔ)性條件進行精準(zhǔn)判斷。若不能對債務(wù)性資金加強管理，資金投入成本會提升，一旦大于政府付費基數(shù)，融資成本會陷入失控狀態(tài)，項目投資最終宣告失敗[3]。

（3）PPP項目人員若由母公司擔(dān)保，項目虧損的概率會增加，資金流與信用體系不能正常運行，致使母公司的經(jīng)營受到影響。同時，如果社會資本方在信用上有不良記錄，不僅會增加PPP項目資金成本，項目的融資風(fēng)險也要高于既定的標(biāo)準(zhǔn)。

四、PPP項目投融資風(fēng)險防范措施

（一）加強社會資本審計

若想保證PPP項目順利投資建設(shè)和運營管理，社會資本方起到?jīng)Q定性作用，如果社會資本方的能力、水平不高，PPP項目的建設(shè)必然會受到影響。優(yōu)質(zhì)的社會資本方并非只是將項目資金來源問題解決，還有助于項目公司管控能力的提升，從源頭對不良風(fēng)險加以控制，促進PPP項目效益的提升。因此，為提高PPP項目投融資風(fēng)險防范水平，應(yīng)該加大社會資本審計力度，選擇優(yōu)質(zhì)的社會資本方參與項目建設(shè)。政府可以采取承諾提升收益率等方式，引導(dǎo)社會資本方運用自有資金加大對項目公司的股權(quán)投入，保證項目的融資成本能合理減少，優(yōu)化項目公司的資本結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)對PPP項目預(yù)期收益穩(wěn)定增加的目標(biāo)。在對社會資本審計過程中，還要對參與競標(biāo)企業(yè)信譽度進行嚴(yán)格審核，既要保證企業(yè)能在金融機構(gòu)中順利貸款，也能及時落實PPP項目資金，避免出現(xiàn)資金挪用或者資金到位遲的問題，讓PPP項目的推進不再受資金制約[4]。政府部門在選擇資本期間，特別是投標(biāo)文件公示環(huán)節(jié)，投標(biāo)企業(yè)要提供和銀行或者金融機構(gòu)簽訂的和本次PPP項目相關(guān)的投融資協(xié)議，也可以出示相應(yīng)的貸款意向書，確保社會資本在中標(biāo)后能在規(guī)定的時間完成資金的支付活動，避免出現(xiàn)社會資本方不按期落實資金的情況。

（二）提高PPP項目的盈利能力

PPP項目的建設(shè)與運營離不開政府與社會資本的精誠合作，只有將雙方的優(yōu)勢和作用發(fā)揮到最大，項目的效能才能達到最佳。

PPP項目如果盈利能力提高，項目的投融資風(fēng)險便會隨即下降，有助于社會資金的充分運用。在此過程中，項目公司需要將自身的作用顯現(xiàn)出來，將政府與社會資本合理銜接，促進PPP項目經(jīng)營技術(shù)可行性的增強。從技術(shù)可行、經(jīng)濟合理以及風(fēng)險可控等的角度出發(fā)，借助合理的方式控制資金投入和成本開支，強化對盈利模式的創(chuàng)新與優(yōu)化，提升PPP項目盈利創(chuàng)收與成本管控環(huán)節(jié)設(shè)計的合理化，讓項目借助自身盈利能力吸引大量社會資金，通過PPP項目本身將資產(chǎn)、收入等方面的問題解決。如果PPP項目盈利能力高，各個資本方自然會主動參與到項目投資中，而金融機構(gòu)對PPP項目的融資意愿也會增大，有利于盈利模式的構(gòu)建，更能為PPP項目的穩(wěn)定實施提供必要條件[5]。

（三）拓寬投融資渠道

現(xiàn)階段，PPP項目在投融資期間，存在的困難和問題較多，尤其是在投融資渠道方面，經(jīng)常被各類因素局限，因此必須加強重視，合理分析問題成因，并將此作為基礎(chǔ)，借助合理的方法和手段，有針對性地制定投融資渠道拓寬對策，保證風(fēng)險問題在有效規(guī)避的同時，PPP項目還能朝著更長遠的方向發(fā)展。PPP項目在融資過程中，對銀行的依賴性較高，致使融資風(fēng)險在無形中增加，若銀行貸款政策發(fā)生改變，融資很容容易出現(xiàn)受阻問題，影響了PPP項目的高效開展。因此要主動吸引不同的社會資本，分散PPP項目的投融資風(fēng)險，降低PPP項目投融資的難度。PPP項目在建設(shè)階段，如果單純依靠銀行放款，根本不能達到項目多元化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，并且單一的投資與還款模式還會影響PPP項目可持續(xù)發(fā)展進程的深入推動，無法實現(xiàn)整體降低資金成本的目的，甚至?xí)哟笸度谫Y風(fēng)險。PPP項目在融資期間，可以從基金、債券、信托等渠道融資，吸引更多社會投資者，讓PPP項目投融資渠道整體拓寬，進而為PPP項目長久發(fā)展奠定良好基礎(chǔ)。通過采用多元化的融資方式，不僅能讓PPP項目有足夠的運行資金，還能提高PPP項目融資穩(wěn)定性和安全性[6]。

（四）加強金融機構(gòu)業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型創(chuàng)新

在以往PPP項目投融資期間，金融機構(gòu)業(yè)務(wù)單一，對預(yù)算等方面的關(guān)注度不高，致使項目融資完整性不足，潛在的風(fēng)險大。在融資期間，金融機構(gòu)對可能存在的風(fēng)險重視程度不足，影響了融資安全性的增強，也導(dǎo)致融資風(fēng)險和融資成本增大。審批機制以及流程方面亟待健全，致使PPP項目投融資決策受到嚴(yán)重影響。為改變此類問題，應(yīng)該加大金融機構(gòu)業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型創(chuàng)新力度，從后端變?yōu)榍岸?。在論證PPP項目初步方案過程中，從項目的不同角度考量，對重大風(fēng)險精準(zhǔn)識別并認定。做好PPP項目規(guī)劃工作，對投融資方案科學(xué)設(shè)計，強化風(fēng)險管控力度，深入開展投融資評估工作，促進各項專業(yè)服務(wù)水平的提升。給予預(yù)算、相關(guān)債務(wù)等高度關(guān)注，將PPP項目性質(zhì)及必要增信措施為基礎(chǔ)，促進有限或無追索權(quán)融資目標(biāo)的實現(xiàn)。同時與社會資本加強溝通，構(gòu)建長久的合作機制，主動參與到PPP項目中，與產(chǎn)業(yè)、金融結(jié)合，及時分享長期投資效益。

（五）地方政府信用體系建設(shè)的強化

在PPP項目建設(shè)或者運營中，若政府沒有按照合同履約，致使項目公司的項目無法順利推進，導(dǎo)致公司的經(jīng)濟利益受到損害，項目責(zé)任人可以要求政府作出賠償，補償公司的經(jīng)濟損失。為實現(xiàn)這一目標(biāo)，需要強化對地方政府信用體系的完善，對政府部門的行為嚴(yán)格約束，并制定監(jiān)督機制，對整個履約過程密切監(jiān)督，一旦出現(xiàn)失信問題，立即對其做出懲治，保證政府的信用度能進一步增強，為PPP項目的穩(wěn)定開展奠定基礎(chǔ)。從PPP項目自身層面考量，如果有完善的信用制度支持，可以讓PPP項目投融資得到科學(xué)管理，降低投融資風(fēng)險發(fā)生的可能性。并且借助良好且健全的機制，PPP項目經(jīng)營與建設(shè)期間的多項信息能得到有效整理和收集，深入分析融資風(fēng)險，掌握地方政府信用情況，從而有效規(guī)避風(fēng)險，促進投融資回報率的增強，讓投融資模式的應(yīng)用更有針對性。在特別重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件期間鑒于各地政府出臺的防控措施要求，其在企業(yè)延遲復(fù)工、限制人員流動、交通管制等方面進行了嚴(yán)格規(guī)定，而此舉動可能會導(dǎo)致PPP項目建設(shè)逾期。面對此類情況，如PPP項目的合同中說明并有詳細規(guī)定，可以根據(jù)合同延遲項目建設(shè)時間。如在合同中沒有約定或者模糊，可以根據(jù)具體情況向政府提出延遲申請。

（六）項目履約保障措施的增加

結(jié)合當(dāng)前PPP項目建設(shè)水平來看，我國社會資本的整體關(guān)注度不高，沒有認識到PPP項目體現(xiàn)出來的價值，不能主動參與到項目投資中，自覺履約的意識薄弱，不利于PPP項目的順利實施。為從根源避免此類問題出現(xiàn)，強化社會資本方對PPP項目的關(guān)注，防止社會資本方在中標(biāo)后出現(xiàn)合同簽訂拖延、資本注入不到位等行為發(fā)生，應(yīng)該將《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》作為依據(jù)，在對其中各項規(guī)定與要求全部滿足的前提下，適當(dāng)提高投標(biāo)保證金的額度。在金額的設(shè)定上，根據(jù)PPP項目的規(guī)模而定，若PPP項目規(guī)模擴大，投標(biāo)保證金的額度要隨之提高，增強金額的標(biāo)準(zhǔn)化與合理化。比如：若PPP項目高達十幾億元，只設(shè)定幾十萬元的保證金額，社會資本方很有可能出現(xiàn)違約的違規(guī)行為。在項目公司成立以及資本注入階段，任何一項工作的開展都要根據(jù)規(guī)定展開，設(shè)置明確的履行期限，和投標(biāo)保證直接關(guān)聯(lián)，保證影響PPP項目實施的因素都能消除。為保證資金的來源不會出現(xiàn)問題，可以轉(zhuǎn)移調(diào)整風(fēng)險回報等形式，讓社會資本方運用自有資金擴大項目公司的投資股權(quán)，對資金比例適當(dāng)上調(diào)。諸如在PPP項目建設(shè)階段，對社會資本方在項目公司的出資比例適當(dāng)上調(diào)，這樣既可以確保項目公司有足夠的資金用于PPP項目建設(shè)，還能讓項目公司的融資成本降低，防止融資不到位問題的發(fā)生。

五、結(jié)束語

綜合而言，PPP項目作為一種新型投資建設(shè)模式，除了能讓政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的壓力徹底減輕之外，還能幫助企業(yè)降低投資風(fēng)險。但該模式在應(yīng)用過程中，依然有很多潛在的投融資風(fēng)險，項目企業(yè)必須強化對風(fēng)險問題的重視，對風(fēng)險源嚴(yán)格控制，利用科學(xué)的手段進行防范，促進PPP項目盈利能力的提升。