行政事業(yè)單位如何提高全面預算管理水平

文/周清貴（珠海市金灣區(qū)財政國庫支付中心）

全員參與、全方位管理及全流程控制是全面預算管理的主要特征，在實施全面預算管理的過程中，行政事業(yè)單位通過協(xié)調各部門關系、匯總各環(huán)節(jié)業(yè)務財務數據，充分把握實際預算情況，并以國庫集中支付制度為指引，合理分配財政預算資金，并確保其及時下達，有利于實施集中化管控。此外，行政事業(yè)單位根據《預算法》《政府新會計制度》等構建全面預算管理體系，即順應政府對加強行政事業(yè)單位預算管理的新要求，對完善單位管理制度有積極作用。而且，行政事業(yè)單位作為國家治理體系的基本組成部分，實施全面預算管理也有助于國家治理現(xiàn)代化發(fā)展。但從宏觀角度來看，不少單位尚未建成完善的全面預算管理體系，其實踐成效不明顯。如何有效提升全面預算管理水平，已成為行政事業(yè)單位當前要深入研究與探索的關鍵問題之一。

一、行政事業(yè)單位全面預算管理中的實踐問題

（一）缺乏對全面預算管理體系建設的統(tǒng)籌規(guī)劃，造成中長期預算缺位

全面預算管理是對單位當前及未來一段時間各項經濟活動與運營管理活動的計劃安排，具有規(guī)劃、協(xié)調與控制等作用，影響單位長遠發(fā)展。然而，不少行政事業(yè)單位缺乏對全面預算管理體系建設的統(tǒng)籌規(guī)劃，未能系統(tǒng)安排組織架構重塑、管理流程調整、財政預算分配、管理制度優(yōu)化、人員權責細化等建設內容，也沒有根據內外環(huán)境變化明確單位的未來發(fā)展方向，造成中長期預算缺位，存在明顯的重復建設與投入問題，難以最大限度使財政資金得到有效利用[1]。

（二）預算編制缺乏科學性，未能對預算管理工作提供有力指導

預算編制是行政事業(yè)單位實施全面預算管理的起點，其是否具有科學性，關系到后續(xù)預算管理工作的有序開展?？偟膩砜?，不少行政事業(yè)單位的預算編制缺乏科學性，未能對后續(xù)預算管理工作提供有力指導。具體問題如下：第一，編制方法不科學。受編制時間的限制，一些單位以不超過財政總量控制為標準，通過對上年度預算數據的增減量來進行預算編制[2]。第二，編制程序較為簡單。多數單位被動接受上級單位所下達的預算目標，以此為基礎編制預算，并未充分考慮內外環(huán)境變化對預算支出的影響，沒有作出必要的預算調整。第三，編制內容粗放。例如，三明市審計局組建專業(yè)審計組，重點對住建局、教育局、市場監(jiān)管局、林業(yè)局等行政事業(yè)單位2021年的預算情況進行現(xiàn)場審計。審計發(fā)現(xiàn)，住建局下屬單位市房屋交易中心將26.25萬元的項目資金編入其他公用經費預算中；市林業(yè)局對于年初預算安排的總計170萬元的國有林場建設支出，沒有明確其具體項目及資金分配方式。

（三）預算執(zhí)行與監(jiān)督有待加強，影響管理效果

預算執(zhí)行與監(jiān)督是否嚴格、到位，關系到國家財政資金的有效運用，直接影響全面預算管理效果。預算執(zhí)行方向，從目前地方政府公告來看，盡管行政事業(yè)單位預算執(zhí)行情況總體向好，但仍有一些需進一步規(guī)范的問題，從而對全面預算管理效果產生不良影響。例如，惠州市人民政府關于2021年度市本級預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告顯示，市財政局并未按照規(guī)定比例提前下達轉移支付預計數到各縣區(qū)，一般性轉移支付預計數實際下達比例為46.89%，遠低于規(guī)定的90%，涉及少下達金額19.29億元；大亞灣開發(fā)區(qū)財政局并沒有將市人大批準的2021年“三公經費預算”及上級專項轉移支付資金完整批復至相關部門，與市人大批準的預算數相比少了1.46億元，也沒有對財政專戶中連續(xù)轉結超過2年的財政資金如免費教育義務教育補助費、學前教育發(fā)展資金等進行及時清理收回；市文化廣電旅游體育局、市市場監(jiān)督管理局等22家單位共46個項目的資金預算執(zhí)行率為0。

預算監(jiān)督方面，不少行政事業(yè)單位內部監(jiān)督機制并不健全。具體表現(xiàn)為：將監(jiān)督工作交給財務部門，由于財務部門既要負責預算編制與考核，又要承擔預算監(jiān)督職能，并不符合“不相容崗位責任相分離”的原則，也難以形成管理制衡。而且，外部監(jiān)督方面，政府機構對行政事業(yè)單位的監(jiān)督依據，主要來源于網絡及單位所呈遞的預算資料，傾向于事后監(jiān)督，事前、事中動態(tài)監(jiān)督略有不足，不利于內外聯(lián)合監(jiān)督機制的形成。

（四）預算績效考核指標體系不健全，難以滿足預算績效管理需要

預算績效考核的實施能夠幫助單位及時發(fā)現(xiàn)、糾正預算執(zhí)行問題，有利于提高預算管理成效。從目前各行政事業(yè)單位預算績效考核情況來看，不少單位的相關考核指標體系并不健全，難以滿足預算績效管理需要。具體有如下問題：一是考核指標設計“一刀切”，沒有考慮到各部門的工作目標與崗位性質差異，忽略了對工作質量、群眾滿意度及社會效益等方面的考核，而是聚焦于經濟效益上，從而和實際相脫離；二是過分注重財務指標，對其他指標的關注程度不夠，導致各個指標占比不協(xié)調；三是沒有根據內外環(huán)境變化對已有指標內容進行修正，由于指標過于陳舊，單位難以通過考核指標的達成情況來獲得客觀、真實的預算管理信息[3]。

二、行政事業(yè)單位全面預算管理問題的應對策略

（一）明確全面預算管理體系建設目標，構建中長期預算管理機制

全面預算管理涉及單位管理的各個方面，為了使全面預算管理得到切實落實，行政事業(yè)單位應當明確全面預算管理體系的建設目標，以構建中長期的預算管理機制。

比如，單位實際預算執(zhí)行率并不高，往年幾乎都有不少下達預算數據的情況，通過對其原因的分析，發(fā)現(xiàn)預算執(zhí)行受制度不完善、溝通不到位等因素的影響。對此，單位構建全面預算管理體系，應當圍繞如何完善預算制度、加強信息溝通以提高預算執(zhí)行效率來進行，著重強調制度落地以及長效信息溝通。

（二）細化預算編制責任，改善編制方法、程序，提高編制質量

預算編制責任是否得到充分落實、編制方法是否科學、編制程序是否符合全面預算要求、編制內容是否合規(guī)等，對預算編制質量有重大影響。事業(yè)單位應當從責任劃分、編制方法及程序調整、編制內容優(yōu)化等多方面入手，進一步改善預算編制現(xiàn)狀，從而提高預算編制質量。責任劃分方面，根據全員參與要求細化預算編制責任。比如，由財務部門負責匯總、審核部門預算草案，并從財務角度提出預算修改意見或建議；由業(yè)務部門負責核實非稅項目、審核征收成本；由項目部門負責圍繞重點項目編制預算計劃；由采購部門負責編制政府采購預算。編制方法方面，基于對零基預算、固定預算、彈性預算、項目全生命周期預算等編制方法優(yōu)劣特點的充分把握，對其進行科學選擇與靈活運用。比如，對新開拓的業(yè)務采用零基預算法，對重點項目采取項目全生命周期預算法。預算程序方面，充分考慮內外環(huán)境對預算支出的影響，著重強調預算目標的制定、預算方案的審核與修改，以及預算外事項的嚴格審批，確保已形成的預算方案與單位經營管理及發(fā)展相適應。預算內容方面，以政府新會計制度為指導優(yōu)化預算科目，防止將專項資金預算編入其他預算科目中。

（三）加大預算執(zhí)行與監(jiān)督力度，提升管理效率

為提高預算執(zhí)行率，實現(xiàn)對預算執(zhí)行過程及結果的有效監(jiān)督，行政事業(yè)單位應當持續(xù)優(yōu)化現(xiàn)行預算執(zhí)行措施與監(jiān)督機制，進一步加大預算執(zhí)行與監(jiān)督力度，從而將全面預算管理向縱深推進。

預算執(zhí)行方面，一要堅持政府“過緊日子”的要求，對“三保”預算支出進行優(yōu)先安排，最大限度減少非必要剛性支出，全程跟蹤涉及“三?！薄⒂绊懙胤浇洕€(wěn)定發(fā)展的重大項目支出，加快民生支出進度，確保預算資金及時到位。二要對預算執(zhí)行分析進一步強化，著重關注對涉及大額資金的重點項目的分析與指導，充分利用預算信息系統(tǒng)優(yōu)勢及時把握預算執(zhí)行動態(tài)，并做好追蹤分析工作，以提高預算支出的及時性與均衡性。同時，完善現(xiàn)行溝通機制，促進單位各部門的溝通與協(xié)調，要求各部門實時關注后續(xù)預算執(zhí)行進展，加快項目審核與資金支付，避免財政資金滯留。三要統(tǒng)籌盤活存量資金，對于結余資金及連續(xù)轉結超過2年的資金，嚴格按照規(guī)定收回財政統(tǒng)籌使用，從而實現(xiàn)對二次資金沉淀的有效規(guī)避，進一步緩解單位預算壓力。

預算監(jiān)督方面，做好內部監(jiān)督與外部監(jiān)督的有機結合。為強化內部監(jiān)督，行政事業(yè)單位有必要按照監(jiān)督職能需要，遵循“不相容崗位責任相分離”的原則，設置專人專崗配合預算管理辦公室落實內部監(jiān)督工作，與財務部門、內部審計部門等形成管理制衡。一般情況下，地方人民政府、人大、審計局等通過預算審計督查對行政事業(yè)單位進行外部監(jiān)督。面對預算審計督查中發(fā)現(xiàn)的預算執(zhí)行及財政支出問題，行政事業(yè)單位應當在其督促下予以及時整改，并對整改過程及結果進行及時公示。此外，行政事業(yè)單位也有必要利用官網、微信公眾號平臺等定期公開當前預算執(zhí)行情況，接受社會、媒體監(jiān)督[4]。

（四）健全預算績效考核指標體系，充分體現(xiàn)預算管理全面性

為充分發(fā)揮預算績效管理的作用，行政事業(yè)單位應當健全預算績效考核指標體系，充分體現(xiàn)出預算管理的全面性。第一，考慮到各部門工作目標、崗位職能上的差異，結合單位財政支付方式、公共服務方向、業(yè)務類型等情況，立足實際進行指標設計，確?？己酥笜四軌驅Ω鞑块T預算情況進行科學、客觀評價。第二，堅持財務指標與非財務指標并舉，增加指標的多樣性，如將預算編制效率、總體預算執(zhí)行率、預算下達率、預算下達及時率、少下達額度、連續(xù)結轉超兩年資金額度等納入考核范圍。第三，根據內外環(huán)境及全面預算管理需求的變化，及時修正已有指標內容，針對新業(yè)務、新情況設計新的指標。

三、行政事業(yè)單位提升全面預算管理水平的保障措施

（一）深化全員思想認識，形成全員參與局面

全面預算管理不僅需要單位領導的高度重視與大力支持，也需要各部門的廣泛參與。行政事業(yè)單位應當深化全員的思想認識，逐漸形成全員參與的管理局面[5]。單位領導要具備前瞻性眼光，認識到全面預算管理體系建設與單位長遠發(fā)展的內在聯(lián)系，明確其價值與作用，并轉變傳統(tǒng)管理觀念，打破對全面預算管理的認知誤區(qū)，同時將樹立、鞏固全面預算管理意識放在其體系建設的首要位置，多場合反復強調其重要性。各部門人員要明確自身在全面預算管理中的工作責任，主動學習、了解單位相關制度內容，積極配合領導完成各項預算工作。

（二）優(yōu)化組織架構，提供有力組織保障

完善的預算管理組織體系能夠為全面預算在單位內部的深入推進提供強有力的組織保障，行政事業(yè)單位應當對現(xiàn)有組織架構做進一步的優(yōu)化，使之滿足全面預算的職能需要。

比如，設立預算管理委員會，負責對全面預算管理進行統(tǒng)籌規(guī)劃，包括各項預算執(zhí)行的制定、預算方案的審核及預算資金的審批等；設立預算管理辦公室，承擔預算控制數的下達、預算執(zhí)行情況的監(jiān)督、各部門關系的協(xié)調等任務；設立全面預算管理工作領導小組，組織召開動員會議、人員培訓會等[6]。

（三）加強預算管理人才培養(yǎng)，提升整體人員素質

全面預算管理對預算人員的綜合素質提出了新的要求。預算人員除了掌握預算專業(yè)知識外，也要明確單位各項業(yè)務的運作機理，了解實際業(yè)務情況，還要具備大局意識，能夠為單位領導制定經營戰(zhàn)略規(guī)劃、預算管理規(guī)劃提出可行性意見或建議。事業(yè)單位應當加強預算管理人才培訓，通過實施針對性的培訓計劃，提升整體人員素質。

（四）深入推進信息化建設，創(chuàng)新預算管理手段

數智化的發(fā)展背景下，多種信息技術及軟件平臺被廣泛運用到了單位預算管理當中，在一定程度上轉變了傳統(tǒng)預算工作模式，但從實際預算信息化建設情況來看，全面預算管理需求仍然得不到滿足。

對此，行政事業(yè)單位應當緊抓數智化發(fā)展機遇，深入推進預算信息化建設，利用信息技術優(yōu)勢創(chuàng)新預算管理手段，從而將全面預算管理向縱深推進。其一，注重數據共享，通過搭建統(tǒng)一的數據資源庫匯總各項經濟活動及運營管理活動所產生的預算數據，并統(tǒng)一數據標準與口徑，為預算編制、分析等工作的有序開展奠定堅實的數據基礎。其二，注重線上審批和線下管理控制的有機結合，一方面將審批流程設置于線上，實現(xiàn)預算審批的快速上傳下達，提高審批效率，另一方面以線下的有效管控驗證數據的真實性、準確性。其三，加強預算管理系統(tǒng)與單位其他系統(tǒng)的對接，拓展預算功能模塊，充分運用系統(tǒng)的自動檢查與分析功能做到事中的動態(tài)管控，便于單位及時發(fā)現(xiàn)、處理與實際不一致的問題。

四、結束語

綜上所述，當前行政事業(yè)單位實施全面預算管理中存在缺少統(tǒng)籌規(guī)劃、預算編制科學性欠缺、預算執(zhí)行與監(jiān)督不足、預算績效考核指標體系不健全等問題。對此，行政事業(yè)單位應當明確全面預算管理體系的建設目標，構建中長期預算管理機制，通過細化預算編制責任、改善編制方法程序、調整編制內容等提高編制的科學性，持續(xù)加大預算執(zhí)行力度，加強內外監(jiān)督機制建設，同時從實際出發(fā)健全預算績效考核指標體系。此外，事業(yè)單位也應當從思想認識、組織架構、人員素質及信息化建設等方面入手做好保障措施，從而實現(xiàn)全面預算管理水平的有效提升。