國有參股企業(yè)領導人員經(jīng)濟責任審計的探討

◆江秀云 鄒峰毅/廣州汽車集團股份有限公司

目前，國有控股企業(yè)領導人員經(jīng)濟責任審計已基本實現(xiàn)全覆蓋，其在規(guī)范權力運行、加強干部管理、推動反腐倡廉、促進國有企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展等方面發(fā)揮了積極作用。同時，國有企業(yè)混合所有制下的審計工作仍存在一些問題。本文以國有參股企業(yè)審計實踐為例，探究當前國有參股企業(yè)領導人員經(jīng)濟責任審計面臨的問題，分析問題產(chǎn)生的原因并尋求創(chuàng)新路徑，以期為實現(xiàn)國有企業(yè)審計全覆蓋、防范國有資產(chǎn)流失風險、促進國有資本更好更優(yōu)發(fā)展提供參考。

一、國有參股企業(yè)特點及其領導人員經(jīng)濟責任審計定位

當前，國有企業(yè)改革取得重大進展，國有企業(yè)的活力、市場競爭力得到不斷加強，國有經(jīng)濟控制力、影響力不斷提高。隨著市場化程度的提高，國有企業(yè)的性質(zhì)由國有獨資或全民所有制主導，逐步向國有獨資、全民所有制、國有控股、國有實際控股和國有參股等多元化形式發(fā)展。

在國有企業(yè)發(fā)展過程中，當新業(yè)務、新產(chǎn)業(yè)和新業(yè)態(tài)出現(xiàn)，需借助社會資本或國內(nèi)外非公有制企業(yè)的資源和技術去實現(xiàn)企業(yè)戰(zhàn)略目的時，出現(xiàn)的以參股而不控股為特點的混合所有制合作形式，即國有參股企業(yè)。該類企業(yè)的管理主要以企業(yè)章程或合資合作協(xié)議為核心，通過董事、監(jiān)事和高級管理人員的委派實現(xiàn)國有企業(yè)對國有參股企業(yè)的經(jīng)營管理。

由于國有參股企業(yè)與國有控股企業(yè)在股權結構、經(jīng)營機制、法人治理結構和管控方式等方面有所不同，導致企業(yè)國有資產(chǎn)在管理層面、操作層面和價值層面流失的風險增大。因此，國有參股企業(yè)領導人員經(jīng)濟責任審計除了圍繞領導干部權力運行和責任落實情況這條主線開展常規(guī)審計外，還需重點關注派駐領導干部在維護國有企業(yè)股東方的主體利益方面是否履職盡責，在維護國有資產(chǎn)保值增值和防止國有資產(chǎn)流失方面是否發(fā)揮應有作用。

二、國有參股企業(yè)領導人員經(jīng)濟責任審計面臨的主要問題

（一）法律法規(guī)有盲區(qū)。2019年，國資委印發(fā)《關于中央企業(yè)加強參股管理有關事項的通知》，要求中央企業(yè)加強參股管理，隨后地方國資監(jiān)管部門也相繼出臺規(guī)定要求地方國企加強參股管理。但在加強國有股權管理的同時，各級規(guī)定普遍僅要求對企業(yè)負責人開展任期經(jīng)濟責任審計，并未對國有參股企業(yè)領導人員經(jīng)濟責任審計作出具體要求。同時，2021年修訂的《中華人民共和國審計法》（以下簡稱《審計法》）也只要求國家審計機關對國有企業(yè)、國有資本占控股地位或者主導地位的企業(yè)開展審計監(jiān)督，并未提及國有參股企業(yè)。對國有參股企業(yè)領導人員經(jīng)濟責任審計，其工作依據(jù)在法律法規(guī)上存在一定的盲區(qū)。隨著非控股的國有參股企業(yè)數(shù)量不斷增加，可能存在審計監(jiān)督不到位導致的國有資產(chǎn)流失風險。

（二）審計內(nèi)容不明確。由于國有企業(yè)集團總部對國有參股企業(yè)不具有實際經(jīng)營控制權，派駐的領導干部也非企業(yè)的實際控制人，同時國有參股企業(yè)的經(jīng)營機制相對市場化，對照中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《黨政主要領導干部和國有企業(yè)領導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定》關于審計內(nèi)容的要求，對國有參股企業(yè)領導人員開展經(jīng)濟責任審計時，在貫徹執(zhí)行黨和國家有關方針政策及決策部署、企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、企業(yè)治理結構等方面的審計還存在具體審計事項不明確的問題。

（三）問題定責缺指引。由于管控權責不匹配，在國有參股企業(yè)領導人員經(jīng)濟責任審計中，審計問題責任認定方面存在一定的難度，如合資合作共同承擔事項責任如何劃分，如何判定派駐領導干部是否發(fā)揮作用、是否存在謀取私利，如何區(qū)分失誤、錯誤或無意過失等，均缺乏明確的指引。

三、做好國有參股企業(yè)領導人員經(jīng)濟責任審計的建議

（一）為什么審——把握好審計工作依據(jù)

目前雖然未有規(guī)章制度直接要求對國有參股企業(yè)領導人員開展經(jīng)濟責任審計，但《審計法》《關于加強和改進企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督防止國有資產(chǎn)流失的意見》《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》《關于深化國有企業(yè)和國有資本審計監(jiān)督的若干意見》等一系列法律文件都提出，要對國有資本實現(xiàn)審計全覆蓋、對國有企業(yè)混合所有制改革進程監(jiān)督等要求，這些要求都是開展國有參股企業(yè)領導人員經(jīng)濟責任審計的重要支撐和法理依據(jù)。

（二）審誰——把握好審計對象范圍

國有企業(yè)作為股東方，其委派到國有參股企業(yè)的領導干部通常分為“坐班領導”和“非坐班領導”兩種，其中董事和監(jiān)事屬于非坐班的領導干部，主要是對企業(yè)財務預算、重大經(jīng)營項目等進行決策管理，不直接參與企業(yè)的具體經(jīng)營管理；而派駐到企業(yè)的高級管理人員則屬于坐班領導，直接參與企業(yè)的經(jīng)營生產(chǎn)、決策和管理，掌握著企業(yè)經(jīng)營的最新狀況。為充分發(fā)揮審計效果，開展國有參股企業(yè)領導人員經(jīng)濟責任審計，應從“坐班領導”開始，通過“邊探索、邊總結、邊實踐、邊完善”的模式，逐步覆蓋到“非坐班領導”，分步實現(xiàn)對國有參股企業(yè)領導人員經(jīng)濟責任審計的全覆蓋。

（三）審什么——把握好審計目標和內(nèi)容

開展國有參股企業(yè)領導人員經(jīng)濟責任審計，要思考領導干部“管什么”，以國有資產(chǎn)流向為主線，以企業(yè)合規(guī)經(jīng)營為基礎，以促進領導干部維護落實股東權益、防范國有資產(chǎn)流失和國有資產(chǎn)保值增值為審計目的，重點關注派駐領導干部在履行經(jīng)濟責任中的“不作為”和“慢作為”情況。主要是指領導干部不愿意擔當，未按約履行股東權責，在重大投資決策損害國有企業(yè)利益時，不表態(tài)、不制止，致使一些重大投資項目出現(xiàn)損失；國有參股企業(yè)的社會合作方在違反約定決策程序、越權決策時，領導干部不及時向國有企業(yè)股東方報告，致使國有資產(chǎn)流失；以企業(yè)分管權責為理由，不參與公司治理，沒有推動建設有效制衡的企業(yè)治理結構；不關注參股企業(yè)財務狀況，出現(xiàn)攤銷成本、不合理分紅、薪酬福利超標準發(fā)放；在參股企業(yè)與社會企業(yè)關聯(lián)交易時，不主動關注，出現(xiàn)利潤轉移，導致國有企業(yè)利潤受損等情況。

（四）怎么審——把握好高效實現(xiàn)路徑

一是充分利用政務公開的外部信息資源，甄別國有參股企業(yè)的貨物采購、金融投資、項目合作等日常經(jīng)營環(huán)節(jié)中，社會合作方及項目是否存在不合規(guī)、不合法的問題。二是以大數(shù)據(jù)審計方法推進審計數(shù)據(jù)全量分析和研究型分析，緊盯業(yè)務經(jīng)營的決策和開展、資產(chǎn)處置、財務情況等關鍵環(huán)節(jié)，加強國有資產(chǎn)的全過程追蹤。三是充分利用兄弟企業(yè)的業(yè)務數(shù)據(jù)開展審計數(shù)據(jù)綜合比對和關聯(lián)分析，實現(xiàn)跨企業(yè)、跨業(yè)務的生態(tài)鏈數(shù)據(jù)閉環(huán)關聯(lián)分析，通過分析模型和數(shù)據(jù)算法，提高數(shù)據(jù)分析的效率與精準度。

（五）怎么認定——把握好問題責任認定

國有參股企業(yè)是國有企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的嘗試，對于審計發(fā)現(xiàn)的問題，在防范國有資產(chǎn)流失的原則下，要科學區(qū)分國有資產(chǎn)流失和國有資產(chǎn)正常損失，在經(jīng)營過程中符合公開、公平、公正的市場交換原則的正常行為導致的損失，就不應認定為國有資產(chǎn)流失；同時要貫徹習近平總書記“三個區(qū)分開來”的重要要求，對是否忠實履行法定職責、嚴格財經(jīng)紀律，其經(jīng)濟活動是否真實、合法、有效等問題，要綜合考慮問題的歷史背景和決策過程、性質(zhì)、后果，以及領導干部實際所起的作用等情況，實事求是地進行分析，研判相關問題是不是在推進改革中因缺乏經(jīng)驗、先行先試出現(xiàn)的失誤，是不是為推動發(fā)展的無意過失等，據(jù)此合理界定責任。