政策分析人員的素養(yǎng)研究

吳玙珩

（貴州大學(xué) 公共管理學(xué)院，貴陽 550025）

一、政策分析人員的內(nèi)涵界定

公共政策是由政府和當(dāng)局制定的行動計(jì)劃和行為準(zhǔn)則，旨在協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)和社會活動，解決社會問題，有效管理社會，并對國家資源進(jìn)行戰(zhàn)略利用。而公共政策分析則是政策分析人員利用科學(xué)的研究方法和程序，分析政治系統(tǒng)之間、政治系統(tǒng)與環(huán)境之間以及政治系統(tǒng)內(nèi)外各種影響因素之間的各種聯(lián)系，以探索公共政策的內(nèi)在規(guī)律性，并以此改進(jìn)政治制度和政策的過程。這是為了提高系統(tǒng)的質(zhì)量，并向政策制定者即政治家提出建議或意見。政策分析者有著較為悠久的歷史，自古以來一直有“智囊”或“謀士”一類人物存在，當(dāng)前，政策分析在我國逐漸職業(yè)化。政策分析人員同時(shí)影響著政治和決策，他們主要通過觀察存在的社會問題，分析潛在的政策并向政治家們提供政策建議。要成為一名政策分析人員，需要具備多種政治素養(yǎng)，需要接受專門的教育以及培訓(xùn)，以使其具備良好的工作技能，保證他們向政治家提供的建議是科學(xué)的、高效的。

不同的時(shí)代面對的挑戰(zhàn)不盡相同，但這些挑戰(zhàn)帶來的社會問題都需要制定相應(yīng)的公共政策來加以解決，公共政策也尋求解決社會問題，政策分析者的作用變得非常重要，他們需要對政策全過程進(jìn)行全局把握，防止無用政策的出現(xiàn)。在公共政策和社會問題被實(shí)施之前，存在著復(fù)雜的政治過程，換句話說，已經(jīng)引起政府關(guān)注的社會問題會被列入公共政策議程。這是公共政策制定的早期階段，也是決定一個(gè)社會問題是否被列入公共政策議程的政治進(jìn)程的重要部分。這里介紹的政治問題，根據(jù)公眾參與和利益相關(guān)者的程度，可以分為六種模式，即關(guān)門模式、動員模式、內(nèi)參模式、借力模式、上書模式和外壓模式。一旦一個(gè)社會問題成為一個(gè)政治問題，并且辯論的相關(guān)性被反復(fù)確認(rèn)，才能形成與之對應(yīng)的具體政策以解決實(shí)際問題，在這種情況下，政策分析員發(fā)揮著重要作用。但并不是所有人都能夠成為一名政策分析人員，成為一名政策分析人員需要具備多方面的素養(yǎng)，這是一名政策分析人員得以對政策問題、環(huán)境、效果等進(jìn)行研究的前提，也是評價(jià)一名政策分析人員是否能夠盡到責(zé)任，對政策進(jìn)行準(zhǔn)確分析，也是衡量他們是否是優(yōu)秀政策分析者的指標(biāo)。

二、成為政策分析人員應(yīng)具備的素養(yǎng)

對于參與政策分析的人來說，通常對其素養(yǎng)有著較高的要求，集中體現(xiàn)在“德、智、體、美、勞”等方面，但是，結(jié)合政策分析所具有的專業(yè)性來說，政策分析人員在“體、美、勞”方面滿足一般要求即可，但在“德”與“智”方面的要求就相對高一些。本文將從以下六個(gè)方面進(jìn)行闡述。

（一）對公共政策具有濃厚的研究興趣

愛因斯坦說，“興趣是最好的老師?！边@句話在各個(gè)領(lǐng)域都適用，只有自己真正感興趣的東西，才會想方設(shè)法地去了解它、學(xué)習(xí)它并且掌握它，只有對它產(chǎn)生興趣了，才能用心去琢磨它并且做好它。試想一下，如果一個(gè)人擁有政策分析的豐富知識，能夠?qū)φ哌M(jìn)行準(zhǔn)確把握，但卻缺乏對政策分析的興趣，他就缺乏工作積極性，在工作過程中也處于一個(gè)十分被動的地位，那么，他也絕對不能被稱為一名合格的政策分析人員?；叵胱约郝犅勥^的各個(gè)領(lǐng)域的領(lǐng)軍人物，他們都有一個(gè)共同的特點(diǎn)，就是對自己從事的工作領(lǐng)域有著特別的興趣，這就使得他們主動花時(shí)間去對從事的工作進(jìn)行研究，花費(fèi)大量的時(shí)間和精力，對于自己感興趣的領(lǐng)域進(jìn)行深挖，從而能在自己的領(lǐng)域發(fā)光發(fā)熱。同理，一名合格的政策分析人員的工作也是如此，只有真正熱愛政策分析，真正將政策分析作為自己的使命，才能在這條路上走得長遠(yuǎn)。在面對同一個(gè)公共政策時(shí)，不同的政策分析人員往往會有不同的理解，相應(yīng)產(chǎn)生不同的政策解讀，雖然解釋不同，但他們的解讀往往可以相容共存，可以從不同角度對政策進(jìn)行分析，以此使得政策分析更加的全面，從而使公共政策的效果最大化。由此可知，想要成為一名合格的政策分析人員，首先得對政策分析工作有興趣，只有培養(yǎng)了興趣，才能調(diào)動起自己的學(xué)習(xí)熱情，發(fā)揮工作積極性，變被動為主動，向著優(yōu)秀的政策分析人員的道路上邁進(jìn)一步。

（二）具有與政策分析相關(guān)的教育背景

單憑對政策分析工作的一腔熱血是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，一名合格的政策分析人員的工作是在充分收集信息之后，對所收集到的信息進(jìn)行充分的整理，從而進(jìn)一步分析潛在的政策，并向政策制定者提供可行性的政策建議。而要成為一名政策分析人員，除了自身對政策的研究興趣之外，最重要的是要具有與政策分析相關(guān)的教育背景。要成為一名政策分析員，接受系統(tǒng)的教育培訓(xùn)是必不可少的前提條件，從而掌握相關(guān)的政策理論、國家基本國情、政策議程設(shè)置的嬗變等多方面與政策分析相關(guān)的知識，并且需要具備良好的工作技能，使得所學(xué)能夠有所用。例如，新中國成立以來，黨和國家逐步構(gòu)建了與國家政體相適應(yīng)的政策議程設(shè)置架構(gòu)和機(jī)制，完善了政策設(shè)置的有效性。理解新中國成立以來的政治邏輯是一名政策分析人員的基本專業(yè)素養(yǎng)，如若沒有接受過相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域的系統(tǒng)教育，沒有一定程度的理論知識支撐，普通人是很難清晰掌握這些專業(yè)性的知識的。一般來說，政策分析人員需要經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、法學(xué)或其他相關(guān)領(lǐng)域的研究生學(xué)位，將他們的研究重點(diǎn)傾向于經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、公共政策等方面，大多數(shù)成功的政策分析人員都具備獨(dú)立研究和消化復(fù)雜信息的能力，這在其接受相關(guān)專業(yè)的系統(tǒng)教育培訓(xùn)中可以得到加強(qiáng)，并且，經(jīng)驗(yàn)對于每一位政策分析人員來說都是寶貴的財(cái)富，接觸到的各項(xiàng)研究課題也可以成為自身的經(jīng)驗(yàn)與優(yōu)勢，讓他們在今后的政策分析工作中不至于手足無措。

（三）具有發(fā)現(xiàn)問題的敏銳度

問題是一切研究與分析的起源，如若無法提出有意義的問題，那么去分析解決問題的政策就無從談起。政策分析人員需要對生活中的一切給予關(guān)注，要擁有一雙發(fā)現(xiàn)問題的眼睛，進(jìn)行充分的社會調(diào)研，思考已經(jīng)存在的社會問題是否具有進(jìn)入政策議程的緊迫性，從而向政治家提供政策建議。此外，當(dāng)社會問題進(jìn)入政策議程被重復(fù)驗(yàn)證討論的過程中，也許這個(gè)過程并不是十分順利的，也許會出現(xiàn)各類問題，這就需要政策分析人員站在一個(gè)全局的角度，客觀地分析當(dāng)下存在的社會問題，以期能夠提出相應(yīng)的解決措施。甚至有些地方政府由于受到消極的政策環(huán)境的影響而使得他們作出有瑕疵的決策。當(dāng)為解決問題而提出的政策出臺進(jìn)入實(shí)施之后，政策也未必會得到充分執(zhí)行，政策分析人員在這個(gè)時(shí)候的作用是對政策不能得到完全執(zhí)行的原因進(jìn)行剖析，對政策執(zhí)行的環(huán)境進(jìn)行分析，從而發(fā)現(xiàn)問題所在，提出對策進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。在整個(gè)政策過程當(dāng)中，每個(gè)環(huán)節(jié)都會存在一些問題，這些問題有些是顯而易見的，比較容易發(fā)現(xiàn)，但有些問題是潛在的，并不是任何一個(gè)普通公眾都能夠發(fā)現(xiàn)，這就需要政策分析人員擁有發(fā)現(xiàn)問題的敏銳度，使得問題被識別出來，及時(shí)提出解決問題的相應(yīng)措施，規(guī)避由此而可能造成的嚴(yán)重后果。一項(xiàng)好的政策的出臺與多個(gè)方面因素相關(guān)，其中，政策建議者作為政策行動者之一，也影響著政策質(zhì)量的好壞，對于政策分析人員的素養(yǎng)培訓(xùn)是非常有必要的。由此不難看出，發(fā)現(xiàn)問題的敏銳度應(yīng)該是成為一名政策分析人員的必備素養(yǎng)之一。

（四）能夠參加政府會議

政府會議一般是指地方當(dāng)局集體審議的決策會議，會議參與者共同研討政策問題，各成員之間進(jìn)行溝通交流，政策分析人員也應(yīng)作為成員參與會議。政府會議的舉辦通常具有傳達(dá)上級有關(guān)會議精神，梳理解決本地區(qū)的發(fā)展問題，部署貫徹落實(shí)工作的目的，在會議中需要政策分析人員對當(dāng)前的政策環(huán)境進(jìn)行分析，并對未來的發(fā)展方向進(jìn)行預(yù)測。同時(shí)，政策分析人員可以在會議中將社會調(diào)研中出現(xiàn)的問題進(jìn)行匯報(bào)，從而引起上級領(lǐng)導(dǎo)的重視，推動社會問題進(jìn)入反復(fù)討論的階段，推動社會問題得以解決。政府資源總是有限的，并不是所有的社會問題都能進(jìn)入到政策議程當(dāng)中進(jìn)行討論，所以政府在制定政策時(shí)必須選擇或排列最緊迫的問題，讓其進(jìn)入到政策議程中，并對其進(jìn)行討論。政府舉辦的會議有時(shí)也可以看作是一個(gè)小的政策議程，政策分析人員可以作為智庫成員提供專業(yè)的政策性建議并進(jìn)行討論。同時(shí)，政府會議必不可少的一個(gè)環(huán)節(jié)是對先前的工作進(jìn)行一個(gè)總結(jié)，在會議對以往工作進(jìn)行總結(jié)時(shí)，政策分析師也可以獲取相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，在以后的工作中規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)?！皡f(xié)商式政策分析”尤其需要參與政府以獲得一個(gè)支撐平臺?？梢?，能夠參加政府會議對于政策分析人員的工作是有極大的幫助，一個(gè)不能夠參加政府會議的政策分析人員始終處于一個(gè)孤立的環(huán)境中，其所作出的政策分析也并不完整，因此不可以稱之為一位合格的政策分析人員。

（五）具有公開演講和寫作的能力

言語對我們有巨大的影響，語言具有強(qiáng)大的力量，一場成功的演講有著讓人回味無窮的魅力。政策分析人員常常承擔(dān)著提供政策建議的工作，良好的語言表達(dá)能力也理應(yīng)是一名政策分析人員必備的素養(yǎng)之一，那么，提供什么樣的政策建議、通過什么渠道提供以及如何說服政治家接受自己的建議就成為政策分析人員需要思考的問題，一個(gè)好的建議如果只是存在于政策分析人員的頭腦里面，而不能被傳遞出去，那也不能稱之為有效的政策建議。公開演講對于政策分析人員的第一個(gè)意義在于，將他的觀點(diǎn)傳遞給政治家，使得他的建議得以被采納；第二個(gè)意義在于，通過語言與聽眾進(jìn)行溝通形成互動；第三個(gè)意義在于，通過演講的內(nèi)容來剖析社會現(xiàn)象，使自己的觀點(diǎn)得以被印證。此外，優(yōu)秀的寫作能力是政策分析人員的又一必備素養(yǎng)，大多數(shù)的政策分析人員同時(shí)也是該領(lǐng)域的學(xué)者，他們也許在高校擔(dān)任教授，從事教學(xué)和本領(lǐng)域的研究工作，接觸到寫作的機(jī)會大大增加，從這方面來看，寫作能力就是他們的必備技能。有的政策分析人員可能會被派到外國進(jìn)行交流以獲得經(jīng)驗(yàn)，這些經(jīng)驗(yàn)也需要他們通過寫作的形式來體現(xiàn)出來。許多政策分析人員都會在國內(nèi)擔(dān)任政策顧問，大多數(shù)情況下他們都需要進(jìn)行公開演講或者文字表達(dá)，以便完成這種政策交流。由此可見，良好的語言表達(dá)能力與優(yōu)秀的寫作能力是一名合格的政策分析人員必備的又一素養(yǎng)。

（六）具有較高的職業(yè)道德

任何職業(yè)工作者都需要對自己所從事的工作有職業(yè)認(rèn)同感，政策分析人員也需要有自己的職業(yè)道德，主要體現(xiàn)在以下兩方面：從廣義上講，職業(yè)道德要求政策分析人員在其專業(yè)活動中遵守相關(guān)的行為準(zhǔn)則，任何行動都只能在法律允許的范圍內(nèi)進(jìn)行，例如在進(jìn)行社會調(diào)研時(shí)所用到的一些方法和手段等都不能超過法律規(guī)定的范圍；狹義的職業(yè)道德要求政策分析人員要遵循政策分析這一職業(yè)特征的規(guī)范即永遠(yuǎn)將人民利益擺在第一位。作為政策制定者的委托人的政策分析人員，當(dāng)他們的個(gè)人認(rèn)識與政策制定者的偏好不一致時(shí)，政策分析人員該如何選擇？由此可見，職業(yè)道德也是成為一名政策分析人員的必備素養(yǎng)。

結(jié)語

公共政策是由政府或社會機(jī)構(gòu)制定的行為準(zhǔn)則或行動計(jì)劃，以有效地管理社會，規(guī)范其公用事業(yè)并解決其問題。合格的政策分析人員在公共政策議程的設(shè)置、政策執(zhí)行過程以及效果中承擔(dān)重要工作。那么，如何成為一名政治分析人員呢？政治分析人員最重要的素質(zhì)是什么？本文在厘清公共政策以及政策分析人員的含義的基礎(chǔ)下，進(jìn)而從對政策分析的興趣、教育背景、發(fā)現(xiàn)問題的敏銳度、政府會議的參與程度、演講與寫作能力以及職業(yè)道德六個(gè)方面闡述了成為一名政策分析人員的條件。