監(jiān)察機(jī)關(guān)移送起訴權(quán)內(nèi)部規(guī)制的必要性及實(shí)現(xiàn)路徑

陳 輝

（河南工業(yè)大學(xué) 法學(xué)院，河南 鄭州 450001）

根據(jù)《監(jiān)察法》第45 條第4 款的規(guī)定，對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的，監(jiān)察機(jī)關(guān)經(jīng)調(diào)查認(rèn)為犯罪事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)、充分的，制作起訴意見書，連同案卷材料、證據(jù)一并移送人民檢察院依法審查、提起公訴。此即為監(jiān)察機(jī)關(guān)的移送起訴權(quán)，屬于監(jiān)察機(jī)關(guān)處置權(quán)的一種重要類型。移送起訴權(quán)在形式上表現(xiàn)為監(jiān)察機(jī)關(guān)作出移送起訴的監(jiān)察文書（起訴意見書）及全案卷宗材料。此外，對(duì)被調(diào)查人涉嫌犯罪取得的財(cái)物，監(jiān)察機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)隨案移送，以確保后續(xù)國(guó)家機(jī)關(guān)順利開展審查起訴和審判工作。我國(guó)憲法第33 條第3 款“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”的增設(shè)，標(biāo)志著人權(quán)保障之憲法原則的確立。國(guó)家權(quán)力的正確行使和公民權(quán)利的有效保障是憲法的基本內(nèi)容，其中公民權(quán)利的有效保障具有支配地位。[1]憲法第127 條第2 款規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門互相配合，互相制約?；趪?guó)家在追訴犯罪時(shí)，將嚴(yán)格限制甚至剝奪被追訴者的人身自由、政治權(quán)利等基本人權(quán)，如何保障當(dāng)事人的基本權(quán)利則成為憲法和法律的根本任務(wù)。憲法將啟動(dòng)追訴公職人員職務(wù)犯罪的職權(quán)配置給監(jiān)察機(jī)關(guān)，并賦予其在不經(jīng)檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)逮捕的前提下，采取技術(shù)調(diào)查、留置等限制基本權(quán)利的措施，主要是考慮到職務(wù)犯罪案件的高度隱蔽性、調(diào)查取證困難以及新形勢(shì)下反腐敗斗爭(zhēng)的嚴(yán)峻性、復(fù)雜性等因素。但是，這些為監(jiān)察機(jī)關(guān)配置的厚重權(quán)力僅限定于對(duì)職務(wù)犯罪案件的調(diào)查階段，在案件調(diào)查終結(jié)后，應(yīng)嚴(yán)格按照人大制度下的職權(quán)分工原則要求，將案件移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴。移送型處置措施既是監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理終結(jié)職務(wù)犯罪案件的基本方式，也是案件由監(jiān)察程序進(jìn)入司法程序的標(biāo)志。與政務(wù)處分、問(wèn)責(zé)決定、監(jiān)察建議等其他處置類型相比，移送起訴更具有嚴(yán)厲性，它在剝奪監(jiān)察對(duì)象政治權(quán)利的同時(shí)，也對(duì)其人身自由加以限制。從權(quán)力控制的層面分析，移送起訴權(quán)作為一項(xiàng)法定處置權(quán)力類型，應(yīng)當(dāng)受到來(lái)自內(nèi)外兩部分的控制。然而，基于監(jiān)察機(jī)關(guān)位高權(quán)重，且相關(guān)外部監(jiān)督制約機(jī)制有待完善，有必要考量從監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部強(qiáng)化對(duì)移送起訴權(quán)的規(guī)制。

一、強(qiáng)化移送起訴權(quán)內(nèi)部規(guī)制的必要性

與監(jiān)察機(jī)關(guān)的自制相比，由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)等對(duì)監(jiān)察權(quán)進(jìn)行外部規(guī)制更具有正當(dāng)性基礎(chǔ)。然而，由于監(jiān)察體制改革仍處于深化與完善階段，現(xiàn)行法律所確立的民主監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督等外部監(jiān)督機(jī)制有待進(jìn)一步健全，其如何發(fā)揮監(jiān)督效能尚處于探索階段。由于作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的各級(jí)人大機(jī)關(guān)的公職人員同時(shí)也是監(jiān)察監(jiān)督的對(duì)象，各級(jí)檢察院盡管在職務(wù)犯罪案件訴訟過(guò)程中處于主導(dǎo)地位，但其在對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)移送起訴的職務(wù)犯罪案件實(shí)施法律監(jiān)督時(shí)，仍存在諸多限制，在此現(xiàn)狀下，強(qiáng)化內(nèi)部規(guī)制將成為現(xiàn)階段監(jiān)察機(jī)關(guān)移送起訴措施的控權(quán)邏輯。

（一）移送起訴是監(jiān)察機(jī)關(guān)作出的最為嚴(yán)厲的處置措施

移送起訴權(quán)是監(jiān)察機(jī)關(guān)處置權(quán)的法定類型，其旨在將涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查人移送司法程序處理。較之政務(wù)處分等其他處置類型而言，移送起訴措施涉及對(duì)被調(diào)查人刑事責(zé)任的追究。盡管監(jiān)察機(jī)關(guān)不具有直接對(duì)被調(diào)查人定罪量刑的司法權(quán)能，但其作出的移送起訴處置決定具有啟動(dòng)刑事追責(zé)程序的效力。根據(jù)《政務(wù)處分暫行規(guī)定》第7 條和第8 條的規(guī)定，對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的公職人員，應(yīng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)先給予政務(wù)處分再移送審查起訴追究其刑事責(zé)任。對(duì)嚴(yán)重觸犯刑律的公職人員，必須依法開除公職?！墩?wù)處分法》第14 條也明確規(guī)定，對(duì)公職人員因故意犯罪被判處管制、拘役或者有期徒刑以上刑罰，予以開除。在實(shí)務(wù)操作中，監(jiān)察機(jī)關(guān)在對(duì)被調(diào)查人做出移送起訴的處置措施時(shí)，往往對(duì)其做出開除公職的處分。同時(shí)，被調(diào)查人一旦被判處刑罰，則不但其人身自由受到一定期限的限制，失去了公職，且留有案底，即便回歸社會(huì)，也會(huì)因犯罪前科而受到擇業(yè)方面的諸多限制。因此，移送起訴是監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)被調(diào)查人作出的最為嚴(yán)厲的處置措施。根據(jù)權(quán)責(zé)一致的公法原理，對(duì)公民基本權(quán)利限制和干預(yù)力度最大的權(quán)力形態(tài)，應(yīng)強(qiáng)化科學(xué)立法，明確適用標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)置嚴(yán)格的運(yùn)行程序，確保其在法治化軌道內(nèi)運(yùn)行，防止和避免因權(quán)力濫用對(duì)基本權(quán)利造成不當(dāng)影響或非法侵害。

（二）現(xiàn)行體制下監(jiān)察機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督機(jī)制有待完善

《監(jiān)察法》第7 章是關(guān)于對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員監(jiān)督的規(guī)定，其中，外部監(jiān)督主要包括人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督等?！叭舜蠹捌涑Ｎ瘯?huì)是各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)最主要和最重要的監(jiān)督主體?！盵2]《監(jiān)察法》主要規(guī)定了人大監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)的三種方式，即聽取和審議本級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的專項(xiàng)工作報(bào)告、組織執(zhí)法檢查、提出詢問(wèn)或者質(zhì)詢（第53 條）。然而，囿于地方人大監(jiān)督權(quán)本身的運(yùn)行機(jī)制及監(jiān)督權(quán)的不完整性[3]，以及在監(jiān)察全面覆蓋原則的安排下，人大機(jī)關(guān)的公職人員亦屬于監(jiān)察對(duì)象，導(dǎo)致人大對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督面臨諸多困難，目前，涉及人大監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)的法律規(guī)范只有憲法和《監(jiān)察法》，前者作為國(guó)家根本大法僅對(duì)人大監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)作出了原則性規(guī)定，后者僅在上述條款中明確了三種監(jiān)督的方式。盡管早有學(xué)者指出，現(xiàn)行《監(jiān)督法》規(guī)定的對(duì)“一府兩院”的監(jiān)督措施大多可以適用于國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)。[4]但在《監(jiān)督法》未修改增加監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)的相關(guān)內(nèi)容之前，地方人大在對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)施監(jiān)督活動(dòng)時(shí)，只能依據(jù)憲法和《監(jiān)察法》具體規(guī)定的方式進(jìn)行監(jiān)督。

此外，由于監(jiān)察委員會(huì)與現(xiàn)有的其他國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)存在明顯的差異，且又肩負(fù)監(jiān)察全覆蓋的重任，導(dǎo)致人大無(wú)法直接將其長(zhǎng)期以來(lái)在監(jiān)督“一府兩院”所積累的經(jīng)驗(yàn)用以監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)。如根據(jù)《監(jiān)督法》第5 條的規(guī)定，人大監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的價(jià)值目標(biāo)是依法行政，監(jiān)督人民法院和人民檢察院的價(jià)值目標(biāo)是公正司法。那么，作為既不同于行政機(jī)關(guān)又不同于司法機(jī)關(guān)的監(jiān)察機(jī)關(guān)，人大對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督所追求的價(jià)值目標(biāo)是什么，還有待于深入討論。民主監(jiān)督一般是指人民政協(xié)或者各民主黨派等主體對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員的工作進(jìn)行的監(jiān)督。[5]但通常認(rèn)為，民主監(jiān)督的重點(diǎn)范圍是監(jiān)督黨和國(guó)家重大方針政策、重要決策部署的貫徹落實(shí)。這意味著民主監(jiān)督具有原則性和方向性，其監(jiān)督效果可想而知。在監(jiān)察工作信息公開機(jī)制有待健全、公民對(duì)國(guó)家權(quán)力監(jiān)督意識(shí)有待提升、社會(huì)組織發(fā)育尚未成熟的時(shí)代背景下，社會(huì)和輿論對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員進(jìn)行監(jiān)督的實(shí)效性也不無(wú)疑問(wèn)。在外部監(jiān)督機(jī)制不夠健全和完善的情況下，立法者確立了以內(nèi)部監(jiān)督為主導(dǎo)的監(jiān)督模式，即采取設(shè)立內(nèi)部專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，構(gòu)建監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部的申訴、復(fù)審、復(fù)核機(jī)制等解決自我監(jiān)督的問(wèn)題。

（三）檢察機(jī)關(guān)在案件辦理中對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的制約不足

在職務(wù)犯罪案件辦理中，檢察機(jī)關(guān)主要是通過(guò)審查起訴來(lái)制約監(jiān)察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪調(diào)查及移送起訴工作，具體內(nèi)容是依法審查犯罪事實(shí)是否存在，證據(jù)是否充分確鑿，是否存在非法證據(jù)，犯罪性質(zhì)和罪名是否準(zhǔn)確等。然而，在現(xiàn)行法律框架內(nèi)，基于監(jiān)察機(jī)關(guān)的政治機(jī)關(guān)屬性定位及專責(zé)反腐敗功能定位，即便職務(wù)犯罪調(diào)查與公安機(jī)關(guān)、人民檢察院的偵查權(quán)在本質(zhì)上均屬于一種求刑權(quán)[6]，但檢察機(jī)關(guān)對(duì)移送起訴的職務(wù)犯罪案件在實(shí)施法律監(jiān)督方面存在諸多限制，如不得主動(dòng)提前介入職務(wù)犯罪調(diào)查程序、作出不起訴決定要經(jīng)上級(jí)檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)等。例如，2018 年修訂的《刑事訴訟法》第19 條第2 款是關(guān)于檢察機(jī)關(guān)自行偵查案件的范圍規(guī)定，“人民檢察院在對(duì)訴訟活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的司法工作人員利用職權(quán)實(shí)施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪，可以由人民檢察院立案?jìng)刹?。?duì)于公安機(jī)關(guān)管轄的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實(shí)施的重大犯罪案件，需要由人民檢察院直接受理的時(shí)候，經(jīng)省級(jí)以上人民檢察院決定，可以由人民檢察院立案?jìng)刹椤薄?jù)此，因監(jiān)察機(jī)關(guān)公職人員不屬于司法工作人員范疇，其在辦案中涉嫌違法犯罪的問(wèn)題不屬于檢察機(jī)關(guān)的管轄范圍。此外，檢察機(jī)關(guān)在審查起訴階段，直接對(duì)調(diào)查活動(dòng)或調(diào)查行為予以合法性監(jiān)督也缺乏明確的法律依據(jù)。在理論層面，不少學(xué)者也提出應(yīng)弱化檢察監(jiān)督的主張。如有學(xué)者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)制約監(jiān)察機(jī)關(guān)必須遵守一定的限度，應(yīng)堅(jiān)持“互相制約、適度制約、事后制約、依法定程序制約”的制約理念。[7]還有學(xué)者指出，檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督模式只存在應(yīng)然層面，從實(shí)踐層面而言，檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督存在諸多結(jié)構(gòu)性難題，并演變成為制約模式。[8]

從現(xiàn)有制約機(jī)制看，檢察機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)犯罪案件調(diào)查和處置工作存在制約不足的問(wèn)題。導(dǎo)致這種制約不足的因素，既包括立法規(guī)范本身的問(wèn)題，也有理念認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)。在立法層面，《監(jiān)察法》作為以規(guī)范和調(diào)整監(jiān)察機(jī)關(guān)組織體制、運(yùn)行機(jī)制及監(jiān)察行為、監(jiān)察程序?yàn)樽谥嫉幕痉梢?guī)范，存在直接規(guī)定檢察機(jī)關(guān)審查起訴職權(quán)的問(wèn)題。如《監(jiān)察法》第47 條第2 款規(guī)定，人民檢察院經(jīng)審查，認(rèn)為犯罪事實(shí)已經(jīng)查清，證據(jù)確實(shí)、充分，依法應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)作出起訴決定。該條款涉及的內(nèi)容實(shí)際上是檢察機(jī)關(guān)的審查起訴活動(dòng)，與其他條款相比，該條款并不涉及監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)之間在辦理職務(wù)犯罪案件時(shí)的銜接問(wèn)題。一方面，《監(jiān)察法》雖然對(duì)檢察機(jī)關(guān)具有約束力，但這種約束力受制于調(diào)整范圍的限制，即在涉及檢察機(jī)關(guān)對(duì)移送起訴的職務(wù)犯罪案件及證據(jù)材料的審查時(shí)，除了要依據(jù)刑事法規(guī)范外，還應(yīng)當(dāng)參照《監(jiān)察法》的相關(guān)規(guī)定。從這個(gè)意義上講，《監(jiān)察法》具有在司法程序中適用的空間。另一方面，監(jiān)察機(jī)關(guān)將涉嫌職務(wù)犯罪的案件調(diào)查終結(jié)并移送檢察機(jī)關(guān)后，案件已經(jīng)進(jìn)入刑事訴訟程序，應(yīng)當(dāng)接受《刑事訴訟法》及相關(guān)司法解釋的調(diào)整，且《刑事訴訟法》已經(jīng)設(shè)置專章對(duì)審查起訴加以規(guī)定，因此，《監(jiān)察法》第47 條第2 款的規(guī)定略顯突兀。

但是，從法律解釋學(xué)的視角看，不能將此視為立法者的“失誤”，對(duì)此有兩種解釋方案：一是立法者旨在強(qiáng)調(diào)對(duì)職務(wù)犯罪案件，檢察機(jī)關(guān)在審查并作出起訴決定時(shí)，同樣要滿足“犯罪事實(shí)已經(jīng)查清”“證據(jù)確實(shí)、充分”“依法應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任”三個(gè)條件，即職務(wù)犯罪案件在審查起訴環(huán)節(jié)并不存在特殊性的要求。二是從反向角度解讀，立法者旨在強(qiáng)調(diào)對(duì)滿足三個(gè)起訴條件的職務(wù)犯罪案件，檢察機(jī)關(guān)必須要作出起訴決定。這意味著檢察機(jī)關(guān)不能依據(jù)《刑事訴訟法》第177 條第2 款規(guī)定的“對(duì)犯罪情節(jié)輕微者酌定不起訴”。如此理解的話，該條款實(shí)際上是對(duì)檢察機(jī)關(guān)審查起訴權(quán)的限制。

此外，在職務(wù)犯罪案件辦理中，“互相配合”顯然演變?yōu)楸O(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)之間關(guān)系處理的主旋律，這可從一些監(jiān)察規(guī)范性文件中看出端倪。如《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)與最高人民檢察院辦理職務(wù)犯罪案件工作銜接辦法》（以下簡(jiǎn)稱《銜接辦法》）第33 條規(guī)定：“對(duì)擬作不起訴決定，或者改變犯罪性質(zhì)、罪名的，應(yīng)當(dāng)與監(jiān)察機(jī)關(guān)溝通協(xié)商。”《監(jiān)察法釋義》也規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)作出不起訴決定前，應(yīng)當(dāng)積極主動(dòng)地與監(jiān)察機(jī)關(guān)開展工作層面的溝通，征求移送案件的監(jiān)察機(jī)關(guān)或者其上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的意見。不可否認(rèn)，因職務(wù)犯罪案件涉及監(jiān)檢法等多個(gè)機(jī)關(guān)的配合協(xié)作，而前后銜接機(jī)關(guān)之間的溝通協(xié)調(diào)確實(shí)能夠消除認(rèn)識(shí)上的分歧，確保職務(wù)犯罪案件辦理的政治效果、法律效果和社會(huì)效果。但檢察機(jī)關(guān)畢竟肩負(fù)監(jiān)督制約監(jiān)察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪案件調(diào)查和處置工作的重任，由其在依法審查起訴并作出不起訴決定前主動(dòng)與被監(jiān)督者的監(jiān)察機(jī)關(guān)溝通協(xié)商時(shí)，很可能導(dǎo)致其讓渡部分公訴職能，在此情況下的“互相制約”很容易被過(guò)度化的“互相配合”所取代。

二、充分發(fā)揮案件審理部門的監(jiān)督職能

案件審理工作是監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理案件的必經(jīng)程序和重要環(huán)節(jié)。所有的監(jiān)察案件，原則上均流向案件審理部門進(jìn)行審理，由案件審理部門提出草擬處置意見并履行審批手續(xù)后以監(jiān)察機(jī)關(guān)的名義作出相應(yīng)的處置措施。也就是說(shuō)，監(jiān)察機(jī)關(guān)案件審理部門實(shí)質(zhì)上發(fā)揮著對(duì)職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件的審查、核實(shí)及裁決功能，其被譽(yù)為紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的“法院”，也主要源自于其對(duì)監(jiān)察案件的審理評(píng)判職能。案件審理部門對(duì)案件進(jìn)行審理并作出決定的過(guò)程，也是其發(fā)揮監(jiān)督職能的集中體現(xiàn)。與監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的案件監(jiān)督管理部門相比，案件審理部門的監(jiān)督職能具有間接性，即它是通過(guò)對(duì)案件處理結(jié)果進(jìn)行審核把關(guān)的方式實(shí)現(xiàn)監(jiān)督職能的。關(guān)于案件審理部門監(jiān)督職能的發(fā)揮，可以從以下三個(gè)方面切入：

（一）調(diào)審分離

所謂“調(diào)審分離”，即案件調(diào)查與案件審查相對(duì)分離，具體包括設(shè)置相互獨(dú)立的案件調(diào)查部門和案件審理部門，確保二者在機(jī)構(gòu)、人員、職能等方面的獨(dú)立性。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)于2021 年9 月20 日頒行的《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法實(shí)施條例》）第192 條第3 款明確規(guī)定：“案件審理部門應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化監(jiān)督制約職能，對(duì)案件嚴(yán)格審核把關(guān)，堅(jiān)持實(shí)事求是、獨(dú)立審理，依法提出審理意見?！贝送?，該條款也確立了調(diào)審分離原則，明確規(guī)定“案件調(diào)查人員不得參與案件審理”。從規(guī)范完善層面看，還應(yīng)進(jìn)一步明確規(guī)定案件審理人員不得參與案件調(diào)查工作，防止其因提前介入進(jìn)而先入為主。其實(shí)，在規(guī)范尚未修改完善前，基于調(diào)審分離原則的要求，我們能從該條款中進(jìn)一步得出“同一位調(diào)查人不能參加同一個(gè)案件的調(diào)查和審理工作”的解釋方案。這樣能防止調(diào)查人員在參與案件調(diào)查后因職務(wù)崗位調(diào)整至案件審理部門后參與同案審理的情形。

此外，結(jié)合監(jiān)察工作的組織領(lǐng)導(dǎo)體制和審批制度，案件調(diào)查部門和案件審理部門的分管領(lǐng)導(dǎo)不應(yīng)為同一人。因?yàn)檎{(diào)審分離的目的在于強(qiáng)化調(diào)查權(quán)與處置權(quán)的互相制約，而設(shè)立審批程序在于強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)人員對(duì)監(jiān)察工作的內(nèi)部監(jiān)督。如果案件調(diào)查部門和案件審理部門均歸口同一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)人員（往往是監(jiān)委副主任）分管和負(fù)責(zé)的話，囿于最終審批人亦是同一個(gè)人，這種不同部門之間的制約效果將會(huì)大打折扣。例如，根據(jù)《監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)法工作規(guī)定》（國(guó)監(jiān)法〔2019〕2 號(hào)）的相關(guān)規(guī)定，案件調(diào)查部門經(jīng)調(diào)查，認(rèn)為被調(diào)查人構(gòu)成職務(wù)違法、職務(wù)犯罪的，應(yīng)當(dāng)區(qū)別不同情況提出相應(yīng)的處置意見，報(bào)監(jiān)委主要負(fù)責(zé)人審批后移送審理。這里的主要負(fù)責(zé)人也包括分管調(diào)查部門的監(jiān)委副主任，但如果調(diào)查部門和審理部門均由同一個(gè)副主任分管，則調(diào)查階段的處置意見和審理階段的處置決定勢(shì)必將高度一致，案件審理部門對(duì)案件調(diào)查部門的監(jiān)督功能將難以凸顯。

（二）全面審理

《監(jiān)察法實(shí)施條例》第192 條第1 款和第2 款確立了全面審理原則，即案件審理部門受理案件后，應(yīng)當(dāng)成立由二人以上組成的審理組，全面審理案卷材料，對(duì)案件事實(shí)證據(jù)、性質(zhì)認(rèn)定、程序手續(xù)、涉案財(cái)物等進(jìn)行全面審理。根據(jù)《關(guān)于進(jìn)一步做好審查調(diào)查有關(guān)工作的通知》的規(guī)定，案件審理部門要按照事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿、定性準(zhǔn)確、處理恰當(dāng)、手續(xù)完備、程序合法的要求，堅(jiān)持時(shí)間服從質(zhì)量，從違紀(jì)、職務(wù)違法、職務(wù)犯罪三個(gè)層面對(duì)案件調(diào)查部門移交的案卷材料進(jìn)行分類審理、嚴(yán)格把關(guān)，并提出審理意見。在實(shí)踐中，案件調(diào)查部門在調(diào)查終結(jié)后移送審理時(shí)，應(yīng)當(dāng)形成調(diào)查報(bào)告，并制作《起訴建議書》，對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的案件材料應(yīng)按照刑事訴訟要求單獨(dú)立卷，與同步錄音錄像、涉案財(cái)物報(bào)告等材料一并移送案件審理部門。根據(jù)《銜接辦法》的規(guī)定，被調(diào)查人涉嫌職務(wù)犯罪的案件材料一般包括全部證據(jù)、法律手續(xù)和文書等材料。其中，證據(jù)材料包括主體身份材料、被調(diào)查人供述和辯解、證人證言、物證、書證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)、鑒定意見、勘驗(yàn)、檢查、搜查筆錄等。法律手續(xù)和文書包括立案決定書、留置決定書、留置通知書、查封、扣押、限制出境等相關(guān)文書。被調(diào)查人到案經(jīng)過(guò)等材料包括被調(diào)查人如何到案、是否如實(shí)供述犯罪事實(shí)、是否有自動(dòng)投案、揭發(fā)檢舉等從寬處罰情形的說(shuō)明以及相關(guān)證據(jù)材料。對(duì)案件調(diào)查部門移送審理的上述材料，案件審理部門應(yīng)當(dāng)進(jìn)行全面審查。

案件審理部門應(yīng)對(duì)收到的全部案件材料進(jìn)行形式審查，以便審核確定是否符合移送條件。在實(shí)踐操作中，監(jiān)察機(jī)關(guān)主要圍繞以下16 項(xiàng)內(nèi)容進(jìn)行審查，并填寫《案件形式審核表》，對(duì)審核表中的內(nèi)容材料是否齊全及符合要求逐一審核。16 項(xiàng)內(nèi)容具體包括：（1）案件來(lái)源材料及領(lǐng)導(dǎo)批示；（2）被審查人主體身份材料；（3）初核方案；（4）初核情況報(bào)告；（5）立案呈批材料；（6）立案通知書；（7）審查方案；（8）留置措施審批、備案等材料；（9）采取停職檢查、免職等組織處理措施材料；（10）暫予扣留、封存涉案款物呈批表、登記表、移送清單、查詢銀行、代為保管等相關(guān)文書；（11）物證、書證、證人證言、被審查人陳述、視聽資料、鑒定結(jié)論和勘驗(yàn)、檢查筆錄等各類證據(jù)材料；（12）違法事實(shí)見面材料；（13）個(gè)人檢討材料或懺悔錄；（14）關(guān)于延長(zhǎng)審查期限的審批材料；（15）調(diào)查報(bào)告；（16）《起訴建議書》。經(jīng)形式審查，發(fā)現(xiàn)不符合移送條件的，按照程序報(bào)批后，審理部門可不予受理并要求調(diào)查部門及時(shí)補(bǔ)充或更正。經(jīng)形式審查符合移送條件的，審理部門按照程序報(bào)批后予以受理，并成立由2 人以上組成的審理組，全面對(duì)案卷材料展開實(shí)體性審查。在實(shí)體性審查過(guò)程中，案件審理部門可以根據(jù)案件審理情況，與被調(diào)查人談話，核對(duì)違法犯罪事實(shí)，聽取辯解意見，了解有關(guān)情況。在審理中，對(duì)主要事實(shí)不清、證據(jù)不足等問(wèn)題，可以退回案件調(diào)查部門重新調(diào)查；需要補(bǔ)充完善證據(jù)的，經(jīng)審批可以退回補(bǔ)充調(diào)查。

（三）集體審議

《監(jiān)察法》確立了重大監(jiān)察事項(xiàng)的集體研究制度，集體決策原則體現(xiàn)了立法者對(duì)于監(jiān)察程序運(yùn)行的謹(jǐn)慎態(tài)度，有利于防止個(gè)人決策的主觀片面性，提高監(jiān)督能力?；诒O(jiān)察委員會(huì)處置權(quán)的定位，案件處置屬于監(jiān)察過(guò)程中的重要事項(xiàng)，代表監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察對(duì)象的最終態(tài)度，通過(guò)集體研究，能充分考慮不同意見，有利于作出全面客觀的評(píng)判。《監(jiān)察法實(shí)施條例》第197 條規(guī)定，審理工作結(jié)束后應(yīng)當(dāng)形成審理報(bào)告，載明被調(diào)查人基本情況、調(diào)查簡(jiǎn)況、涉嫌違法或者犯罪事實(shí)、被調(diào)查人態(tài)度和認(rèn)識(shí)、涉案財(cái)物處置、承辦部門意見、審理意見等內(nèi)容，提請(qǐng)監(jiān)察機(jī)關(guān)集體審議。第233 條進(jìn)一步規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)經(jīng)集體審議，出具《起訴意見書》，連同案卷材料、證據(jù)等，一并移送人民檢察院審查起訴。然而，關(guān)于集體審議的審議主體、具體程序、效力及責(zé)任承擔(dān)等問(wèn)題，尚缺乏明確的法律規(guī)定。從正當(dāng)程序的導(dǎo)控功能分析，在集體研究決策中，應(yīng)以民主集中制為原則，參與集體審議的領(lǐng)導(dǎo)人員應(yīng)在充分了解被審議案件信息的基礎(chǔ)上，展開討論并獨(dú)立發(fā)表審議意見，最終形成一致性或多數(shù)意見，對(duì)少數(shù)意見也應(yīng)如實(shí)記錄并形成集體審議記錄。此外，為防止“一把手”定調(diào)子，參與討論者在進(jìn)行表決時(shí)應(yīng)按職務(wù)級(jí)別從低到高進(jìn)行表決，這種表決方式更能發(fā)揮集體審議的民主和監(jiān)督制約效能。

三、強(qiáng)化層級(jí)審批程序的監(jiān)督功能

基于監(jiān)察機(jī)關(guān)的政治機(jī)關(guān)定位，監(jiān)察程序呈現(xiàn)出相對(duì)封閉和獨(dú)立運(yùn)行的特征，排除了司法機(jī)關(guān)乃至律師對(duì)監(jiān)察程序的介入?！侗O(jiān)察法》第7 章對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建，雖然是一種內(nèi)外結(jié)合的監(jiān)督模式，但本質(zhì)上更偏向于內(nèi)部的控權(quán)?！侗O(jiān)察法》第55 條明確規(guī)定，要通過(guò)設(shè)立內(nèi)部專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)等方式，加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察人員執(zhí)行職務(wù)和遵守法律情況的監(jiān)督，建設(shè)忠誠(chéng)、干凈、擔(dān)當(dāng)?shù)谋O(jiān)察隊(duì)伍。從上述法律規(guī)范的操作性來(lái)看，目前對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員進(jìn)行監(jiān)督且最能在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)的監(jiān)督方式為內(nèi)部監(jiān)督。在監(jiān)察委員會(huì)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)中，案管部門被定位為專門的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，但案管部門對(duì)與其處于同一層級(jí)的紀(jì)檢監(jiān)察部門、審理部門等內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督時(shí)，存在著橫向監(jiān)督形式化、表面化的問(wèn)題。為了彌補(bǔ)以上外部監(jiān)督機(jī)制不足和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)專門監(jiān)督不夠深入的缺陷，通過(guò)多層級(jí)審批程序則成為監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)自我監(jiān)督的最佳路徑選擇。

多層級(jí)審批程序在實(shí)現(xiàn)監(jiān)察工作自我監(jiān)督的功能上，主要體現(xiàn)為三個(gè)方面：一是通過(guò)多層級(jí)審批程序，能夠讓更多的人參與到具體案件的辦理工作中，通過(guò)層層把關(guān)防止案件承辦人員濫用監(jiān)察職權(quán)。在多層次審批模式下，具體的辦案人員所行使的權(quán)力被階段化和過(guò)程化，其濫用職權(quán)、權(quán)力尋租的空間被大大壓縮。二是通過(guò)多層級(jí)審批模式的設(shè)置，設(shè)計(jì)繁瑣的程序能夠讓案件程序的啟動(dòng)更為審慎，案件流程推進(jìn)速度相對(duì)減緩，減少監(jiān)察活動(dòng)中的不確定性，增強(qiáng)監(jiān)察機(jī)關(guān)整體意志的統(tǒng)一性。三是多層級(jí)審批程序有力彌補(bǔ)了當(dāng)前監(jiān)察立法不夠精細(xì)化的缺憾。基于《監(jiān)察法》的基礎(chǔ)性、源頭性地位，部分條款規(guī)定過(guò)于粗略，影響了對(duì)實(shí)踐的指導(dǎo)規(guī)范作用。例如，《監(jiān)察法》第35 條“監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)于報(bào)案或者舉報(bào)，應(yīng)當(dāng)接受并按照有關(guān)規(guī)定處理”，第36 條“監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照程序開展工作”，第37 條“監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察對(duì)象的問(wèn)題線索，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定提出處置意見”。這三個(gè)條款位居該法第5 章“監(jiān)察程序”之中，但其對(duì)程序的規(guī)定卻出現(xiàn)了“按照有關(guān)規(guī)定”“嚴(yán)格按照程序”這種模糊性、概括性的詞語(yǔ)，導(dǎo)致監(jiān)察人員在辦案過(guò)程中無(wú)法操作，立法指導(dǎo)實(shí)踐的功能也大打折扣。在相關(guān)配套法律制度未作出細(xì)致明確規(guī)定的情況下，以多層級(jí)審批程序填充上述模糊性辦案程序的立法空白，既符合監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制的要求，也具有一定的制度合理性。[9]

作為監(jiān)督權(quán)與調(diào)查權(quán)的后位性權(quán)力，處置權(quán)對(duì)監(jiān)察實(shí)效性具有決定性作用，其表現(xiàn)為監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)監(jiān)督、調(diào)查結(jié)果對(duì)監(jiān)察對(duì)象作出具有強(qiáng)制性效力的正式性評(píng)價(jià)?；诒O(jiān)察機(jī)關(guān)處置職能的重要性地位，應(yīng)當(dāng)將處置決定程序納入嚴(yán)格審批范圍。在實(shí)踐操作中，案件審理組在對(duì)移送審理的涉嫌職務(wù)犯罪案件進(jìn)行全面審查的基礎(chǔ)上形成一致意見，并提請(qǐng)案件審理室室務(wù)會(huì)議討論。根據(jù)《銜接辦法》的規(guī)定，如果案件審理部門與案件調(diào)查部門就重大問(wèn)題意見不一致的，由分管案件審理部門的委領(lǐng)導(dǎo)主持召開審理協(xié)調(diào)會(huì)議。審理協(xié)調(diào)會(huì)議的目的在于通過(guò)充分討論和研究，消除案件審理部門和案件調(diào)查部門對(duì)案件定性問(wèn)題的分歧。審理工作結(jié)束后，案件審理部門應(yīng)當(dāng)制作審理報(bào)告和《起訴意見書》按照程序報(bào)批后提請(qǐng)審議。從審批主體來(lái)看，按照黨管干部的管轄權(quán)限，審批層級(jí)的頂端為同級(jí)黨委負(fù)責(zé)人。以區(qū)縣級(jí)為例，對(duì)于一般公職人員，即便是對(duì)其作出警告等輕微的政務(wù)處分，也需要依次提請(qǐng)主管監(jiān)委委員、副主任直至主任審批，并由監(jiān)委委員會(huì)議審議后作出決定；對(duì)于副科級(jí)以上的公職人員，監(jiān)委在通過(guò)內(nèi)部審批程序得出處置意見后，要報(bào)請(qǐng)縣區(qū)黨委書記，必要時(shí)由同級(jí)黨委書記提請(qǐng)同級(jí)黨委常委會(huì)研究決定。據(jù)此，對(duì)副科級(jí)以下的公職人員作出移送起訴的處置決定時(shí)，原則上無(wú)需同級(jí)黨委負(fù)責(zé)人審批。但由于移送起訴是對(duì)公職人員實(shí)施的最為嚴(yán)厲的處置類型，建議對(duì)所有公職人員移送起訴的處置措施均應(yīng)報(bào)請(qǐng)同級(jí)黨委審批，這樣既能強(qiáng)化黨對(duì)監(jiān)察工作的監(jiān)督，也能在程序上最大限度地保障監(jiān)察對(duì)象的合法權(quán)益。多設(shè)置一些審批程序和環(huán)節(jié)，就可能從源頭上避免冤假錯(cuò)案的產(chǎn)生。

四、完善監(jiān)察機(jī)關(guān)非法證據(jù)排除規(guī)則及銜接適用機(jī)制

非法證據(jù)排除工作肩負(fù)著保護(hù)犯罪嫌疑人、被告人和打擊犯罪的雙重責(zé)任?！芭懦?guī)則排除的不是證據(jù)本身，而是公權(quán)力的違法行為?！盵10]《監(jiān)察法》第33 條第3 款規(guī)定：“以非法方法收集的證據(jù)應(yīng)當(dāng)依法予以排除，不得作為案件處置的依據(jù)?！痹摋l款實(shí)質(zhì)上賦予了監(jiān)察機(jī)關(guān)案件審理部門對(duì)案件調(diào)查部門非法取證行為的排除。監(jiān)察機(jī)關(guān)在辦理案件過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)有應(yīng)當(dāng)排除的非法證據(jù)的，應(yīng)依法予以排除，不得作為移送起訴的證據(jù)。但是，任何制度的有效運(yùn)轉(zhuǎn)均需要完備的規(guī)則體系作為依托和支撐點(diǎn)。實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)可以依據(jù)《刑事訴訟法》、最高人民檢察院《刑事訴訟規(guī)則》及“兩高三部”《關(guān)于辦理刑事案件排除非法證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》等排除非法證據(jù)?！侗O(jiān)察法實(shí)施條例》并未明確監(jiān)察機(jī)關(guān)可適用或依據(jù)刑事法規(guī)范進(jìn)行排除工作。一般認(rèn)為，《監(jiān)察法》第11 條為監(jiān)察機(jī)關(guān)適用刑事法規(guī)范提供了法律依據(jù)，而該法第33 條第2 款則為監(jiān)察機(jī)關(guān)適用刑事法規(guī)范預(yù)留了必要性空間。監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查、處置過(guò)程中依據(jù)或參照適用刑事法規(guī)范排除非法證據(jù)，是法法銜接在辦理案件中的具體體現(xiàn)。

權(quán)威（官方）觀點(diǎn)從監(jiān)察機(jī)關(guān)的政治屬性定位、與司法機(jī)關(guān)的界分、職務(wù)犯罪特殊性及《監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》的區(qū)別等方面展開論證，認(rèn)為監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪適用國(guó)家監(jiān)察法，案件移送檢察機(jī)關(guān)后適用《刑事訴訟法》。[11]《監(jiān)察法實(shí)施條例》對(duì)在監(jiān)察法規(guī)范闕如時(shí)監(jiān)察機(jī)關(guān)可否適用刑事法規(guī)范的問(wèn)題未加以明確，則意味著立法者仍在試圖構(gòu)建獨(dú)立的監(jiān)察法規(guī)范體系，這其中亦包括非法證據(jù)排除的監(jiān)察規(guī)則體系。本文認(rèn)為，對(duì)監(jiān)察立法空白領(lǐng)域在具體立法制定前應(yīng)參照《刑事訴訟法》及相關(guān)司法解釋執(zhí)行?！侗O(jiān)察法》第33 條第2 款規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)在收集、固定、審查、運(yùn)用證據(jù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)與刑事審判關(guān)于證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)相一致。那么如何做到“相一致”，這就要求監(jiān)察人員在辦理職務(wù)犯罪案件過(guò)程中參照《刑事訴訟法》及相關(guān)法律規(guī)定?！靶淌聦徟嘘P(guān)于證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)”主要體現(xiàn)在《刑事訴訟法》以及上述司法解釋中，要貫徹落實(shí)好《監(jiān)察法》的規(guī)定，必須依據(jù)或參照上述法律和司法解釋中對(duì)證據(jù)的要求與標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)檫@些法律和司法解釋也都是全國(guó)人大及其他有權(quán)機(jī)關(guān)依照法定程序制定的，屬于廣義法律的范疇，對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)具有法律效力?！侗O(jiān)察法》第11 條規(guī)定，監(jiān)察委員會(huì)依照本法和有關(guān)法律規(guī)定履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)。這里的“有關(guān)法律”應(yīng)當(dāng)界定為包括憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章、自治條例和單行條例等在內(nèi)的相關(guān)法律規(guī)范。該條款系監(jiān)察機(jī)關(guān)參照適用刑事法規(guī)范的法律依據(jù)。監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查、處置過(guò)程中依據(jù)或參照適用上述規(guī)定排除非法證據(jù)，這樣能有效解決監(jiān)察工作在實(shí)踐中可能陷入無(wú)法可依、法律不明的困擾，統(tǒng)一非法證據(jù)的認(rèn)定及排除標(biāo)準(zhǔn)，解決移送起訴和審查起訴階段非法證據(jù)排除規(guī)則的銜接。監(jiān)察機(jī)關(guān)參照《刑事訴訟法》及相關(guān)司法解釋的規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)排除職務(wù)犯罪案件中的非法證據(jù)，既能強(qiáng)化監(jiān)察案件移送起訴的內(nèi)部規(guī)制，也有利于消解監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)在“排非”工作中的分歧。

按照河南省紀(jì)委監(jiān)委案件審理室編著的《執(zhí)紀(jì)辦案重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題解答》的觀點(diǎn)，監(jiān)察機(jī)關(guān)參照適用非法證據(jù)排除的刑事法規(guī)范中，應(yīng)考慮法的位階問(wèn)題，即下位階的法律必須服從上位階的法律。《監(jiān)察法》是全國(guó)人大通過(guò)的基本法律，上述法律規(guī)范以及司法解釋在與《監(jiān)察法》抵觸的情況下不能適用。該觀點(diǎn)實(shí)質(zhì)上賦予了監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)刑事法規(guī)范適用時(shí)的合法性審查權(quán)。但是，《監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》均處于同一位階，若二者存在沖突問(wèn)題，根據(jù)《立法法》第94 條的規(guī)定，應(yīng)由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)裁決。此外，由于《監(jiān)察法》有關(guān)非法證據(jù)排除規(guī)則的內(nèi)容過(guò)于籠統(tǒng)，從法律規(guī)范上下位階的層面看，相關(guān)司法解釋對(duì)非法證據(jù)排除規(guī)則的具體設(shè)計(jì)往往難以從《監(jiān)察法》中找到依據(jù)。在上位法依據(jù)缺失的情況下，能否排除這些司法解釋的適用呢？從基本權(quán)利保障的視角看，對(duì)缺乏《監(jiān)察法》依據(jù)的司法解釋，監(jiān)察機(jī)關(guān)不宜直接排除適用，應(yīng)進(jìn)一步審查該司法解釋是否具有《刑事訴訟法》的依據(jù)以及該司法解釋是否有利于被調(diào)查人，如果經(jīng)審查得出肯定答案，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)予以適用。這也是對(duì)《監(jiān)察法》第5 條“在適用法律上一律平等，保障當(dāng)事人的合法權(quán)益”之監(jiān)察原則的貫徹實(shí)施。

當(dāng)前，監(jiān)察制度立法雖然正在有序推進(jìn)，但監(jiān)察法律規(guī)范存在供給不足的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，無(wú)法充分滿足監(jiān)察辦案實(shí)踐的需要，若單靠立法難以在短時(shí)期內(nèi)予以解決。鑒于非法證據(jù)排除的刑事法規(guī)范較為完善，針對(duì)監(jiān)察立法空白領(lǐng)域的法律適用問(wèn)題，在具體立法制定前應(yīng)參照《刑事訴訟法》執(zhí)行。基于國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)獲得制定監(jiān)察法規(guī)的授權(quán)，其在推進(jìn)和完善監(jiān)察機(jī)關(guān)非法證據(jù)排除的規(guī)范體系中，可以分兩步走：一是明確監(jiān)察機(jī)關(guān)可以參照《刑事訴訟法》及相關(guān)司法解釋的規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)排除職務(wù)犯罪案件中的非法證據(jù)，解決目前監(jiān)察機(jī)關(guān)自行“排非”依據(jù)不足的問(wèn)題。二是在積累“排非”經(jīng)驗(yàn)和吸收借鑒非法證據(jù)排除刑事法規(guī)范的基礎(chǔ)上，及時(shí)制定《辦理監(jiān)察案件排除非法證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》。