黃河流域協(xié)同治理法律主體研究

任曉亮,賈會(huì)朋,宋杰

1.東北林業(yè)大學(xué)文法學(xué)院；2.山東子倫律師事務(wù)所

2019年9月18日，習(xí)近平總書記在河南主持和召開黃河流域保護(hù)和高質(zhì)量的座談會(huì)中指出：“治理黃河，重在保護(hù)，要在治理，要堅(jiān)持山水林田湖草綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理，統(tǒng)籌推進(jìn)各項(xiàng)工作，加強(qiáng)協(xié)同配合，推動(dòng)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展[1]”。黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展上升到了重大國(guó)家戰(zhàn)略層面（以下簡(jiǎn)稱“黃河戰(zhàn)略”）[2]。黃河戰(zhàn)略的提出推動(dòng)了黃河流域立法的進(jìn)程，從2019年黃河戰(zhàn)略的提出到2021年4月水利部公開向社會(huì)征求《黃河保護(hù)立法草案》，在一年多的時(shí)間《黃河保護(hù)法》迅速地從理論走向?qū)嵺`，這體現(xiàn)了黨中央對(duì)黃河流域治理的決心。面對(duì)黃河流域生態(tài)環(huán)境突出的治理問題，黃河流域協(xié)同治理法律主體的研究有利于解決因流域資源“公共屬性”所造成的“公地悲劇”與“囚徒困境”等問題，有利于《黃河保護(hù)法》的立法完善，有利于明確黃河治理主體范圍及主體的權(quán)利與責(zé)任，有利于打破政府部門的職責(zé)與管轄“條塊分割”的壁壘，有利于參與治理的基層化與社會(huì)化。

一、流域協(xié)同治理概念及法律主體分析

（一）流域協(xié)同治理的概念

“協(xié)同”起初應(yīng)用于物理學(xué)與管理學(xué)領(lǐng)域，隨著新公共管理理論的發(fā)展及創(chuàng)新，理論界對(duì)治理的研究高度關(guān)注，“協(xié)同”的理論漸漸引入到“治理”體系中，形成了一種新型式的治理方式。協(xié)同治理分為“大協(xié)同治理”與“小協(xié)同治理”，大協(xié)同治理的主體包含不同性質(zhì)的治理主體，主要分為政府、社會(huì)組織、企業(yè)、媒體以及公眾等多元治理主體；小協(xié)同治理的主體僅指政府內(nèi)部協(xié)同治理[3]。而流域生態(tài)環(huán)境由于其治理的整體性、外部性等特征與協(xié)同治理理論主體的多元性、協(xié)同性相互耦合，協(xié)同治理理論逐漸地被引入到流域生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域。李愛年教授認(rèn)為流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理是指為實(shí)現(xiàn)和增進(jìn)流域整體利益，流域范圍內(nèi)多元主體相互合作、協(xié)同參與，形成共建、共治、共享的生態(tài)環(huán)境治理格局[4]。本文作者認(rèn)為，流域生態(tài)環(huán)境治理不僅包括政府與政府間、政府部門間，還包括政府與企業(yè)及社會(huì)公眾間等多元治理主體。

（二）流域協(xié)同治理法律主體分析

流域治理按照“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理”的原則可以分為政府、企業(yè)和社會(huì)公眾三類治理主體。根據(jù)我國(guó)《憲法》的規(guī)定，政府享有流域資源的所有權(quán)，政府作為流域環(huán)境治理中的主體，對(duì)流域生態(tài)環(huán)境具有管理與監(jiān)督的權(quán)利；根據(jù)《環(huán)境法》的原則性規(guī)定，企業(yè)作為流域環(huán)境治理的關(guān)鍵主體，在流域資源利用過程中因其享有發(fā)展權(quán)與排污權(quán)成為環(huán)境資源的利用主體，企業(yè)主體在享有權(quán)利的同時(shí)理應(yīng)承擔(dān)流域治理的主要義務(wù)，承擔(dān)起法律和政策規(guī)定的限制減排、清潔生產(chǎn)的責(zé)任；社會(huì)公眾作為流域治理過程中的重要參與者，依法享有流域環(huán)境的監(jiān)督權(quán)、知情權(quán)與參與權(quán)。

二、黃河流域協(xié)同治理法律主體存在的問題

（一）流域治理主體單一

黃河流域全長(zhǎng)5千多公里，流域面積達(dá)到74萬多平方公里，流經(jīng)9省300多個(gè)縣，涉及流域人口過億，涉及的企業(yè)過萬，各種利益集體相互交織，如此龐大的治理工程，僅依靠政府流域管理，很難實(shí)現(xiàn)流域生態(tài)環(huán)境治理的有效性及長(zhǎng)期性。長(zhǎng)期以來，黃河流域治理過程中政府采取“命令——控制”的單一治理模式，由政府主導(dǎo)黃河流域治理事務(wù)，企業(yè)及社會(huì)公民被動(dòng)參與流域生態(tài)環(huán)境治理過程中。盡管政府單一治理主體的模式有利于集中力量解決突出環(huán)境問題，防止市場(chǎng)失靈造成的資源浪費(fèi)，在流域生態(tài)環(huán)境治理前期也發(fā)揮了積極作用。但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，環(huán)境污染日趨復(fù)雜，政府大包大攬大辦的治理模式也顯現(xiàn)出了弊端：一方面，政府單憑一己之力來治理黃河流域，其治理涉及流域“山水林田湖”多個(gè)領(lǐng)域、涉及流域環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)、環(huán)境治理、生態(tài)修復(fù)等多個(gè)方面，政府難以系統(tǒng)、協(xié)調(diào)地處理好各方的利益沖突；另一方面，政府單一的治理模式，打擊了社會(huì)公眾、企業(yè)參與的積極性，壓縮了參與的空間。

（二）政府主體間權(quán)利的越位與錯(cuò)位

我國(guó)傳統(tǒng)的流域管理體制，按照《環(huán)境保護(hù)法》與《水法》規(guī)定，實(shí)行統(tǒng)一管理與分級(jí)、分部門管理相結(jié)合的管理體制[5]，黃河流域管理體制橫向上形成以黃河水利委員會(huì)為核心的流域統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)，縱向上形成以9省行政區(qū)分級(jí)分部門負(fù)責(zé)的管理體制。橫向上黃河水利委員會(huì)作為水利部直屬的具有行政職能的事業(yè)單位，在流域治理實(shí)踐過程中，水利委員會(huì)往往需要協(xié)調(diào)幾個(gè)省市的利益，但水利委員會(huì)手中權(quán)力小、手段軟，造成水利委員會(huì)缺乏獨(dú)立性與權(quán)威性；縱向上流域管理中的整體性被人為分割，導(dǎo)致多頭管理政出多門，部門間職能錯(cuò)位與越位，各管理部門在權(quán)力和利益面前相互爭(zhēng)奪，地方政府間“相互博弈”，在問題和責(zé)任面前相互推諉甚至不作為等問題，引起流域治理過程中“條塊分割”與“九龍治水”現(xiàn)象的發(fā)生?？v橫交錯(cuò)的流域管理體制極易造成流域治理碎片化而陷入“錢穆制度陷阱”，導(dǎo)致流域治理政府主體的橫向與縱向條塊分割；流域政府治理主體職權(quán)分工的不科學(xué)、不合理；管理部門之間權(quán)力的越位與錯(cuò)位，以致治理主體之間出現(xiàn)“九龍治水，各管一方”的互相推諉、扯皮的現(xiàn)象，而不利于流域上下“一盤棋”共治模式建立[6]。

（三）企業(yè)治理責(zé)任主體的缺位

流域治理的公共屬性與外部性，引發(fā)流域治理成本與收益間不相匹配，導(dǎo)致出現(xiàn)重視經(jīng)濟(jì)利益而輕視環(huán)境利益，重視個(gè)體利益而忽視公共利益的局面[7]。而在流域開發(fā)活動(dòng)中守法成本高而違法成本低，致使流域環(huán)境治理的背后存在不正當(dāng)?shù)募?lì)，市場(chǎng)的利益誘導(dǎo)使企業(yè)追求個(gè)體的經(jīng)濟(jì)利益而忽視社會(huì)公共利益，導(dǎo)致市場(chǎng)治理機(jī)制的失靈，造成企業(yè)在私人利益的驅(qū)使下忽視對(duì)環(huán)境公共利益的承擔(dān)。傳統(tǒng)環(huán)境治理過程中企業(yè)陷入“囚徒困境”，政府進(jìn)行環(huán)保整治與督察，企業(yè)就進(jìn)行污染的治理，政府環(huán)保整治與督察結(jié)束企業(yè)就恢復(fù)排污行為，企業(yè)未把環(huán)境保護(hù)與排污治理看作是企業(yè)發(fā)展的機(jī)遇，未深挖環(huán)境治理事業(yè)的價(jià)值及潛力，未充分認(rèn)識(shí)到環(huán)境治理對(duì)企業(yè)形象、綠色發(fā)展、綠色產(chǎn)品及信譽(yù)體系產(chǎn)生的重大意義。企業(yè)在政府管理下被動(dòng)參與環(huán)境治理與修復(fù)，未發(fā)揮其自身保護(hù)環(huán)境的能動(dòng)性，造成政府與企業(yè)的阻隔，妨礙環(huán)境治理與修復(fù)的長(zhǎng)效化，造成環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的雙重危機(jī)。

（四）社會(huì)公眾主體參與的失位

信息公開是公眾參與流域治理的橋梁，而在實(shí)踐中流域污染信息獲取存在不對(duì)稱性。企業(yè)作為流域污染的主要生產(chǎn)者，其對(duì)自己的排污數(shù)據(jù)與信息有較為準(zhǔn)確的認(rèn)識(shí)；政府作為流域污染信息的收集者，由于政府監(jiān)測(cè)體系受地域限制以及個(gè)別企業(yè)存在違法偷排現(xiàn)象，政府在收集流域污染信息時(shí)存在信息不準(zhǔn)確的情況；公眾作為流域治理重要的參與主體，需要將政府發(fā)布的信息作為參與的紐帶，實(shí)踐中公眾獲取治理信息往往受到信息完整性及渠道的限制，造成公眾參與的邊緣化。我國(guó)《環(huán)境法》《水污染防治法》《水法》等相關(guān)法律與政策法規(guī)雖然都對(duì)公眾參與及信息公開做出相關(guān)的規(guī)定，但多數(shù)僅僅是停留在原則層面的規(guī)定，并未對(duì)參與主體、參與方式、參與程序等方面做出詳細(xì)的規(guī)定，造成流域水環(huán)境治理過程中公眾參與停留在被動(dòng)參與層面，公眾未在流域治理的實(shí)踐中主動(dòng)發(fā)揮作用。

三、黃河流域多主體協(xié)同治理法律主體的規(guī)范性構(gòu)建

（一）制定《黃河保護(hù)法》明確參與主體

制定《黃河保護(hù)法》，一方面能確保黃河保護(hù)與治理有法可依，為黃河保護(hù)提供立法保障；另一方面能明確黃河流域保護(hù)與治理的主體以及主體享有的權(quán)利與責(zé)任，避免出現(xiàn)治理主體個(gè)人利益與公共利益的沖突。以法律推動(dòng)制度的規(guī)范性構(gòu)建，積極避免部門間以法爭(zhēng)權(quán)，黃河治理過程中應(yīng)當(dāng)遵循“一條河流一條法律”的實(shí)踐指導(dǎo)，制定以《黃河保護(hù)法》為核心的法律體系，以《水污染防治法》《水法》《環(huán)境保護(hù)法》《防洪法》等法律作為流域治理專門性法律，努力實(shí)現(xiàn)流域治理專門性法律與《黃河保護(hù)法》的銜接與協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)不同法律間法律條文表達(dá)的一致性與內(nèi)部的協(xié)同性；實(shí)現(xiàn)治理主體的權(quán)利與義務(wù)、權(quán)力與責(zé)任指向的明確性；實(shí)現(xiàn)流域協(xié)同治理機(jī)制的可執(zhí)行、可操作性，避免相關(guān)法律“另起爐灶”，偏離流域協(xié)同治理的軌道[8]。

（二）改革政府管理體制

改革流域政府管理體制，完善流域協(xié)同管理的頂層設(shè)計(jì)。首先，管理體制改革應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、科學(xué)規(guī)劃、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、系統(tǒng)治理”流域保護(hù)觀念，改革現(xiàn)行流域管理機(jī)構(gòu)，科學(xué)劃分管理部門的邊界，建立政府間協(xié)同管理機(jī)制[9]；其次，擴(kuò)大流域管理部門的職權(quán)范圍，由原先只對(duì)《水法》負(fù)責(zé)，擴(kuò)大到對(duì)《環(huán)境保護(hù)法》為代表的多部法律負(fù)責(zé)，由原來對(duì)水資源的管理擴(kuò)大到對(duì)水環(huán)境、水生態(tài)、水安全等范圍，流域管理部門由水利部主管劃歸生態(tài)環(huán)境部管理；最后，實(shí)現(xiàn)多部門間規(guī)劃、環(huán)評(píng)、執(zhí)法與監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，以及治理數(shù)據(jù)信息的共享，在這基礎(chǔ)上進(jìn)行跨地區(qū)、跨部門、跨主體，實(shí)現(xiàn)多主體同步協(xié)調(diào)，強(qiáng)化系統(tǒng)調(diào)節(jié)，形成流域綜合管理的制度，打破流域部門主體管轄的壁壘。流域生態(tài)環(huán)境治理強(qiáng)調(diào)的是共治，涉及多個(gè)部門間的職權(quán)重疊與沖突，需要建立聯(lián)席會(huì)議制度，通過會(huì)議的方式加強(qiáng)各部門之間的聯(lián)系與溝通。例 如，2020年9月18日，由陜西省人民政府主辦，水利部黃河水利委員會(huì)、山西省人民政府、內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府等10省政府共同參與黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展協(xié)作區(qū)聯(lián)席會(huì)議。

（三）明確企業(yè)的治理責(zé)任

“誰(shuí)污染誰(shuí)治理”是《環(huán)境保護(hù)法》中一項(xiàng)基本原則，企業(yè)作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)重要主體是流域污染的主要產(chǎn)生者，應(yīng)當(dāng)對(duì)流域污染損害的后果負(fù)責(zé)，承擔(dān)起環(huán)境負(fù)外部性治理主體的責(zé)任。明確企業(yè)治理責(zé)任應(yīng)當(dāng)“剛?cè)岵?jì)”，應(yīng)以制度建設(shè)為“剛”，以經(jīng)濟(jì)激勵(lì)為“柔”，共同推進(jìn)企業(yè)治理責(zé)任的完善。首先，加強(qiáng)流域制度“剛”性建設(shè)，完善排污許可制度及環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的銜接，實(shí)現(xiàn)流域環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)管控，企業(yè)環(huán)境信息公開是企業(yè)的責(zé)任，應(yīng)加強(qiáng)流域污染信息公開及監(jiān)督機(jī)制建設(shè)，通過建立第三方治理機(jī)制保證企業(yè)環(huán)境治理責(zé)任的落實(shí)；其次，完善經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的“柔”性手段，通過建立排污權(quán)交易市場(chǎng)，創(chuàng)新流域溝通合作機(jī)制，發(fā)揮綠色金融與環(huán)境保險(xiǎn)支持作用，鼓勵(lì)綠色產(chǎn)品與綠色生產(chǎn)，深挖環(huán)保事業(yè)的價(jià)值及意義，加強(qiáng)綠色生產(chǎn)及綠色產(chǎn)品建設(shè)以塑造企業(yè)良好形象。

（四）完善公眾參與制度

公眾是流域生態(tài)環(huán)境治理過程中的“神經(jīng)末梢”，是流域生態(tài)環(huán)境治理的出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)。針對(duì)流域生態(tài)環(huán)境治理中公眾“末端參與”失位的問題，應(yīng)當(dāng)通過內(nèi)外雙向合力共同推動(dòng)公眾參與制度的完善，實(shí)現(xiàn)公眾治理意識(shí)的覺醒。通過內(nèi)部立法明確公眾的環(huán)境信息知情權(quán)與環(huán)境治理參與權(quán)。公眾知情權(quán)與參與權(quán)是實(shí)現(xiàn)公眾參與環(huán)境治理的權(quán)利核心，政府制定環(huán)境政策及規(guī)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向社會(huì)發(fā)布信息，同時(shí)賦予公眾環(huán)境信息請(qǐng)求權(quán)，通過建立正式或非正式的途徑充分聽取民眾意見，使社會(huì)公眾參與到流域生態(tài)環(huán)境治理的全過程中，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)民眾共同決策，限制政府的行政權(quán)力，建設(shè)服務(wù)型政府，實(shí)現(xiàn)政府決策的科學(xué)化、民主化[10]；外部完善公眾參與程序與環(huán)境信息取得制度。完善公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)、流域環(huán)境規(guī)劃、流域決策制定以及行政處罰聽證等方面的程序性規(guī)定，通過立法明確環(huán)境信息公開的責(zé)任主體、環(huán)境信息公開的內(nèi)容以及信息公開的方式。利用權(quán)利及程序建設(shè)破除公眾對(duì)政府的不信任，提升公民的社會(huì)責(zé)任感，實(shí)現(xiàn)公民治理意識(shí)的覺醒。

四、總語(yǔ)

流域協(xié)同治理是解決流域環(huán)境治理問題的一次成功的探索，也是現(xiàn)代環(huán)境治理體系的重要發(fā)展路徑。流域治理是一個(gè)系統(tǒng)、復(fù)雜、綜合的工程，單憑單一主體難以協(xié)調(diào)各方利益，難以實(shí)現(xiàn)流域治理的科學(xué)化、民主化，實(shí)現(xiàn)流域的綜合治理與長(zhǎng)久治理。這就決定了流域治理需要各方主體協(xié)同參與共同治理，共同實(shí)現(xiàn)流域高質(zhì)量發(fā)展。流域協(xié)同治理機(jī)制基本構(gòu)架以流域治理法律體系建設(shè)為基礎(chǔ)，政府主體協(xié)同治理建設(shè)為核心，企業(yè)主體治理為重點(diǎn)，社會(huì)協(xié)同治理為支撐。