水公共服務(wù)均等化理論框架體系探析

中國(guó)水利水電科學(xué)研究院 劉盈斐，廖麗莎，張春玲

近年來(lái)，我國(guó)推進(jìn)基本公共服務(wù)均成效顯著。2012年，國(guó)家制定了《國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》[1]，就基本公共服務(wù)體系的范圍和重點(diǎn)進(jìn)行了闡述和明確?！笆濉睍r(shí)期，國(guó)家基本公共服務(wù)體系建設(shè)水平不斷提升。2022年1月10日，國(guó)家發(fā)改委等21部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《“十四五”公共服務(wù)規(guī)劃》[2]，明確到2025年，公共服務(wù)制度體系更加完善，政府保障基本、社會(huì)多元參與、全民共建共享的公共服務(wù)供給格局基本形成，民生福祉達(dá)到新水平。

然而，國(guó)家基本公共服務(wù)體系并不涵蓋水公共服務(wù)領(lǐng)域，人們對(duì)其鮮有研究。在全面深化水利改革的大背景下，水利發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)等突出問(wèn)題仍十分嚴(yán)重，迫待需要開(kāi)展水公共服務(wù)均等化研究。首要步驟是要準(zhǔn)確界定水公共服務(wù)的科學(xué)內(nèi)涵，以便使水公共服務(wù)均等化的實(shí)施得以建立在一個(gè)統(tǒng)一有效的理論平臺(tái)上，進(jìn)一步推動(dòng)其研究從定性到定量、從務(wù)虛到務(wù)實(shí)的轉(zhuǎn)變。只有水公共服務(wù)均等化早日在更大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)，國(guó)家相關(guān)基礎(chǔ)公共服務(wù)事業(yè)發(fā)展的目標(biāo)才能真正落實(shí)并完成。

一、我國(guó)水公共服務(wù)均等化之路的“三低”現(xiàn)狀

（一）水公共服務(wù)均等化理論體系在我國(guó)仍為空白，公眾認(rèn)識(shí)程度低

目前國(guó)內(nèi)主要是把義務(wù)教育、就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生等作為基本公共服務(wù)的涵蓋內(nèi)容，而對(duì)水公共服務(wù)均等化的研究非常少見(jiàn)。對(duì)于施眾（政策制定者）來(lái)說(shuō)，對(duì)水公共服務(wù)均等化的對(duì)象、內(nèi)容、評(píng)估方法、補(bǔ)償手段和實(shí)施方式的研究和操作幾乎為空白；對(duì)于受眾（大眾水消費(fèi)者）來(lái)說(shuō)，更多注重于物質(zhì)形式的均等化，如貨幣、食物等，尚未深入理解水公共服務(wù)均等化對(duì)于自身的重要意義。

（二）水公共服務(wù)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不均衡，均等化水平低

我國(guó)自然氣候地理的本底條件、水資源時(shí)空分布與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求不匹配的基本特征，以及流域防洪工程體系、國(guó)家水網(wǎng)重大工程尚不健全的現(xiàn)狀，造成各地區(qū)防災(zāi)減災(zāi)水平不一致、供水保證程度存在差異、享有的水利服務(wù)福祉不均衡[3]。從供需分析結(jié)果看，在地下水超采32.2億m3的情況下，城市缺水率為9.6%，如果不超采地下水，缺水率高達(dá)14.4%[4]。北方地區(qū)缺水問(wèn)題主要是資源性問(wèn)題，西南地區(qū)缺水問(wèn)題主要是工程性問(wèn)題，一些地區(qū)水污染危及供水安全。經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后的農(nóng)村水公共服務(wù)方面的支出亟待加強(qiáng)，居民享受到的水公共服務(wù)較之東部發(fā)達(dá)地區(qū)數(shù)量和質(zhì)量均有較大差距。

（三）基層從事水公共服務(wù)的力量尚顯薄弱，履職能力低。

政府對(duì)基層水利單位的投入嚴(yán)重短缺，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年已錄入系統(tǒng)的全國(guó)基層水利站人員平均每個(gè)站約4人，現(xiàn)有在崗人員中，即有64%的人員具有中專(zhuān)及以上學(xué)歷，但水利相關(guān)專(zhuān)業(yè)人員比例僅為35%[5]?；鶎铀卜?wù)人員承擔(dān)了自身轄區(qū)內(nèi)水管理的多項(xiàng)繁重的工作，而且水利專(zhuān)業(yè)出身人員比例低，大中專(zhuān)比例不協(xié)調(diào)，高中級(jí)職稱(chēng)人員少，有的職能和崗位無(wú)人履行，有的地方核定編制不足。大量的工作任務(wù)尚無(wú)法全部完成，很難再大幅度提高其服務(wù)水平。

二、基本概念梳理

水的均等化供給一直是公共服務(wù)研究領(lǐng)域中的重要組成部分。盡管在國(guó)外西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的相關(guān)文獻(xiàn)中，沒(méi)有對(duì)“水公共服務(wù)均等化”的直接表述。但有一些研究和案例可供借鑒，如Esther Gerlach[6-7]基于人權(quán)的概念，呼吁普及水服務(wù)，提出通用動(dòng)態(tài)水服務(wù)可以逐步滿(mǎn)足不同消費(fèi)者群體的要求，并建議在發(fā)展中國(guó)家將經(jīng)濟(jì)監(jiān)管引入水服務(wù)業(yè)；Fran?ois Destandau[8]基于經(jīng)濟(jì)學(xué)分析，對(duì)于供水成本的服務(wù)質(zhì)量、規(guī)模經(jīng)濟(jì)和所有權(quán)進(jìn)行了研究。當(dāng)下，應(yīng)在中國(guó)高質(zhì)量發(fā)展大背景下，研究水公共服務(wù)均等化理論框架的建立，為了達(dá)到人人享有同等水服務(wù)的目標(biāo)，我們需要加速推進(jìn)弱勢(shì)群體的發(fā)展并確保在水公共服務(wù)方面提供非歧視性服務(wù)。

由于水公共服務(wù)是一個(gè)新概念，其研究體系尚處在探索階段。需首先厘清如下幾個(gè)基本問(wèn)題：一是水公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵和要素是什么？有何特殊性？二是水公共服務(wù)均等化各要素的相互關(guān)系如何？三是如何科學(xué)實(shí)施均等化？四是如何開(kāi)展均等化后評(píng)估？本節(jié)將按照如上思路，一一給予分析。

（一）水公共服務(wù)的內(nèi)涵

水公共服務(wù)均等是高質(zhì)量發(fā)展理念的具體體現(xiàn)，水公共服務(wù)結(jié)果不但涉及生活質(zhì)量，更直接涉及人身安全，且具有短期不可逆性。一旦實(shí)施某種均等化策略，對(duì)地區(qū)產(chǎn)生的直接影響是巨大的，若地區(qū)均等化水平制定過(guò)低，必然會(huì)傷害一部分民眾的利益，甚至帶來(lái)直接的人民生命財(cái)產(chǎn)損失；若制定過(guò)高，則可能產(chǎn)生新一輪的不均衡問(wèn)題。水公共服務(wù)均等化結(jié)果決定了全體城鄉(xiāng)居民處于“生存線”和“幸福線”之間的何種位置。

本文認(rèn)為，水公共服務(wù)是指：由施眾主體政府主導(dǎo)提供、為保障受眾全體公民生存和發(fā)展而提供的水設(shè)施和水管理服務(wù)，以及為保障生態(tài)系環(huán)境所提供的調(diào)水和水環(huán)境保護(hù)服務(wù)。

從面向受眾服務(wù)角度，水公共服務(wù)的基本內(nèi)容既有面向全體人類(lèi)居民的水公共服務(wù)，如供水、防洪、飲水安全、污水處理、農(nóng)田排水、水上娛樂(lè)、確定征收水費(fèi)和排污費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等服務(wù)，又有為保障生態(tài)系統(tǒng)所提供的維持水熱平衡、生物平衡、水沙平衡、水鹽平衡等服務(wù)。

從面向施眾管理角度，水公共服務(wù)內(nèi)容涉及水服務(wù)運(yùn)行管理和水利基礎(chǔ)建設(shè)兩個(gè)主要部分。水服務(wù)運(yùn)行管理包括：水資源管理、城鄉(xiāng)防洪、抗旱、灌溉、城鄉(xiāng)供水、用水、排水、污水處理與回用、水土保持、水環(huán)境改善、生態(tài)用水保障等涉水事務(wù)的管理。水利基礎(chǔ)建設(shè)涉及上述以提供水公共服務(wù)為目標(biāo)的工程建設(shè)。

（二）水公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵

許多學(xué)者從供給均等、機(jī)會(huì)均等和結(jié)果均等來(lái)解釋公共服務(wù)均等化內(nèi)涵。目前較被普遍接受的是常修澤[9]2007年提出的機(jī)會(huì)均等、結(jié)果大體相等、自由選擇三種內(nèi)涵，即均等化并不是簡(jiǎn)單的供給均等化或受益均等化，并非所有公民都享有完全一致、沒(méi)有差別的公共服務(wù)。國(guó)家《基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》（2012）提出“全體公民都能公平可及地獲得大致均等的基本公共服務(wù)”，水公共服務(wù)均等化雖未納入國(guó)家基本公共服務(wù)體系，但其內(nèi)涵與基本公共服務(wù)體系相符。

本文從公平正義觀、福利經(jīng)濟(jì)學(xué)和公共財(cái)政學(xué)的視角出發(fā)，考慮到水公共服務(wù)與其他基本公共服務(wù)相比在施眾和受眾上的特殊性，提出水公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵是：在承認(rèn)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展、自然條件等方面存在差異的前提下（前提），為所有受眾都提供一定標(biāo)準(zhǔn)的水公共服務(wù)（手段），通過(guò)初次分配和再分配，形成動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)機(jī)制，使受眾在水服務(wù)需求上的公平地位等夠得到保障（目標(biāo)），以滿(mǎn)足其不同的基本生存權(quán)和發(fā)展權(quán)（愿景）。

（三）水公共服務(wù)均等化的特點(diǎn)

具體來(lái)說(shuō)，水公共服務(wù)均等化的特點(diǎn)體現(xiàn)在“利、和、均、等”四個(gè)方面。

利：指水公共服務(wù)均等化的實(shí)施結(jié)果應(yīng)使全部受眾獲利。這種獲利遵循帕累托最優(yōu)原則，是不以非受眾方利益受損為代價(jià)的。比如，某地區(qū)實(shí)行水公共服務(wù)均等化時(shí)，不能以破壞其他地區(qū)人民生命財(cái)產(chǎn)安全和既得水利益為代價(jià)；同時(shí)，人類(lèi)居民享受水公共服務(wù)均等化時(shí)，不能以破壞某地區(qū)人民生命財(cái)產(chǎn)安全或其他物種、生態(tài)環(huán)境為代價(jià)。

和：指水公共服務(wù)均等化實(shí)施方案應(yīng)促進(jìn)整體和諧。立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，不能只顧區(qū)域利益或眼前利益。

均：指水公共服務(wù)均等化實(shí)施時(shí)應(yīng)確保在水公共服務(wù)方面提供非歧視性服務(wù)。扭轉(zhuǎn)長(zhǎng)期以來(lái)城市偏向型的水公共服務(wù)供給制度，在均衡考慮城市和農(nóng)村地區(qū)實(shí)際情況的基礎(chǔ)上，公平地滿(mǎn)足城鄉(xiāng)的水公共需要，確定其供給底線。

等：通過(guò)初次分配和再分配，使受眾享有的水公共服務(wù)的結(jié)果應(yīng)該大體相等。即在滿(mǎn)足受眾不同基本生存需求的基礎(chǔ)上，受眾還能從水公共服務(wù)中受惠，享受某種發(fā)展。需要指出的是，這個(gè)等不是絕對(duì)的靜態(tài)相等，而是通過(guò)對(duì)不同區(qū)域政策的制定和實(shí)施，采用有所區(qū)別的投入水平，逐步形成大體相等趨勢(shì)。

（四）水公共服務(wù)均等化交叉學(xué)科屬性

水公共服務(wù)是手段和內(nèi)容，均等化是目標(biāo)和愿景。“均等化”本質(zhì)上是公民權(quán)利與政府責(zé)任問(wèn)題，屬于政治學(xué)范疇；“基本公共服務(wù)”是一個(gè)正外部性問(wèn)題，屬于公共部門(mén)經(jīng)濟(jì)學(xué)及公共管理學(xué)范疇；“水公共服務(wù)”則又是一個(gè)與水利學(xué)科、環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)、環(huán)境科學(xué)有關(guān)的問(wèn)題；因此水公共服務(wù)均等化受到若干部門(mén)、若干環(huán)節(jié)的綜合影響，帶有邊緣交叉性質(zhì)。綜上，水公共服務(wù)均等化“施眾”要素的主要研究對(duì)象是政府，屬于管理學(xué)范疇，“受眾”要素主要研究的是人類(lèi)居民、動(dòng)植物和生態(tài)環(huán)境等，屬于管理學(xué)、公共社會(huì)學(xué)、環(huán)境科學(xué)范疇；水公共服務(wù)均等化研究?jī)?nèi)容包括保障城鄉(xiāng)生活用水需求和生產(chǎn)用水需求、保證洪水控制安全和保障河道堤防達(dá)標(biāo)安全、保證洪水控制安全和保障河道堤防達(dá)標(biāo)安全、保障生態(tài)環(huán)境用水等，屬于管理學(xué)、公共社會(huì)學(xué)、環(huán)境科學(xué)范疇；水公共服務(wù)均等化的指標(biāo)體系包括財(cái)政投入、水量供給、災(zāi)害控制、實(shí)施效益等，屬于管理學(xué)、數(shù)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)范疇。

三、水公共服務(wù)均等化理論框架

水公共服務(wù)均等化是水管理中一個(gè)嶄新的課題，可研究的內(nèi)容非常豐富。在明確了水公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵、特征、基本組成要素及要素之間的內(nèi)在邏輯關(guān)系后，水公共服務(wù)均等化內(nèi)容各層次之間的理論框架應(yīng)有如下關(guān)系：通過(guò)問(wèn)題識(shí)別，確定均等對(duì)象、內(nèi)容、范圍，進(jìn)而制定水公共服務(wù)均等化指標(biāo)、建立指標(biāo)體系，之后評(píng)估非均等化程度，根據(jù)評(píng)估結(jié)果，再開(kāi)展包括均等化水平監(jiān)測(cè)、制定對(duì)策、建立動(dòng)態(tài)預(yù)警體系在內(nèi)的研究工作，最后開(kāi)展評(píng)價(jià)后不斷修正。

（一）制定有效的水公共服務(wù)均等化目標(biāo)

受區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與基礎(chǔ)條件等影響，某個(gè)區(qū)域公共服務(wù)均等化應(yīng)視其所處的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、自然地理特點(diǎn)、資源賦存條件、人文特征等客觀實(shí)際，選擇恰當(dāng)?shù)膶?duì)等區(qū)域的公共服務(wù)水平作為目標(biāo)。達(dá)到這一對(duì)等區(qū)域的水公共服務(wù)水平，即視為實(shí)現(xiàn)了特定階段下的水公共服務(wù)均等化。因此，結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、水服務(wù)基礎(chǔ)條件等，設(shè)定科學(xué)可行的對(duì)等區(qū)域水公共服務(wù)均等化目標(biāo)，是進(jìn)行水公共服務(wù)均等化補(bǔ)償?shù)那疤岷突A(chǔ)性工作。

（二）選擇適宜的水公共服務(wù)均等化階段

為了客觀實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)水平的均等化，明確公共服務(wù)均等化階段是必要的。由于公共服務(wù)均等化的實(shí)施是一項(xiàng)長(zhǎng)期穩(wěn)定、堅(jiān)持不懈地工作，公共服務(wù)水平的提高與改善也是在相關(guān)投入與建設(shè)完成方能顯現(xiàn)，因此，公共服務(wù)均等化階段可以分段分期考慮，選擇合適的時(shí)段節(jié)點(diǎn)評(píng)價(jià)服務(wù)水平均等化實(shí)現(xiàn)狀況。

（三）選擇科學(xué)的水公共服務(wù)均等化評(píng)估指標(biāo)

水公共服務(wù)均等化這一綜合指標(biāo)衡量的是各地區(qū)公民享受水服務(wù)的程度（或可能性），以及對(duì)水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)的程度（或可能性），是著重于一個(gè)地區(qū)作為整體參與提供和維護(hù)水公共服務(wù)的情況。而不是單單指地區(qū)在水公共服務(wù)方面的努力和投入。一個(gè)地區(qū)的水公共服務(wù)包含十分廣泛和復(fù)雜的內(nèi)容，單個(gè)水公共服務(wù)指標(biāo)不可能毫無(wú)遺漏地反映地區(qū)水利發(fā)展的各個(gè)方面。同時(shí)，水生態(tài)環(huán)境和水管理服務(wù)質(zhì)量的許多方面也難以量化，或者很難找到可靠的數(shù)據(jù)來(lái)充分反映。鑒于水公共服務(wù)的特殊性，本文提出3個(gè)一級(jí)指標(biāo)和12個(gè)二級(jí)指標(biāo)的水公共服務(wù)均等化評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。一級(jí)指標(biāo)包括：財(cái)政投入、水量供給、災(zāi)害控制、實(shí)施效益，二級(jí)指標(biāo)包括：水利建設(shè)資金投入、供水量或人均供水量、水旱災(zāi)害控制率、農(nóng)村飲水安全保障程度、城鎮(zhèn)人均生活供水能力、人均有效灌溉面積、水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)狀況、達(dá)標(biāo)堤防比例、水流控制可調(diào)蓄狀況（庫(kù)徑比）、萬(wàn)元內(nèi)生產(chǎn)總值用水量、河道生態(tài)基流保證程度、生物多樣性維持狀況。

（四）測(cè)算科學(xué)的水公共服務(wù)均等化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

從實(shí)現(xiàn)區(qū)域水公共服務(wù)均等化角度，按照“彌補(bǔ)差距、促進(jìn)發(fā)展”的思路，確定實(shí)現(xiàn)區(qū)域彌補(bǔ)同目標(biāo)區(qū)域水公共服務(wù)歷史差距與保障評(píng)價(jià)區(qū)域持續(xù)發(fā)展的水公共服務(wù)各項(xiàng)指標(biāo)的滿(mǎn)足標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)測(cè)算實(shí)現(xiàn)區(qū)域水公共服務(wù)均等投入需求，增加的投入需求可作為水公共服務(wù)均等化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，探索多樣化的補(bǔ)償模式。

（五）建立動(dòng)態(tài)的水公共服務(wù)均等化監(jiān)測(cè)體系

水公共服務(wù)的監(jiān)測(cè)與評(píng)估指某項(xiàng)水公共服務(wù)均等化政策實(shí)施后，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和資源環(huán)境承受能力變化適時(shí)開(kāi)展的一系列監(jiān)測(cè)和評(píng)估工作。旨在進(jìn)一步建設(shè)和完善水公共服務(wù)均等化綜合評(píng)價(jià)體系，推進(jìn)客觀、科學(xué)的監(jiān)測(cè)評(píng)估工作，從而更加科學(xué)地反映某區(qū)域水公共服務(wù)發(fā)展綜合水平，為上級(jí)管理部門(mén)著力提高落后區(qū)域的水公共服務(wù)發(fā)展水平、推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展提供決策參考。監(jiān)測(cè)與評(píng)估環(huán)節(jié)應(yīng)包括指標(biāo)體系完善需求、建立監(jiān)測(cè)年度數(shù)據(jù)庫(kù)、需求分析、效果反饋等內(nèi)容。根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)論，重新對(duì)水公共服務(wù)均等化現(xiàn)狀的認(rèn)識(shí)進(jìn)行修正，并調(diào)整水公共服務(wù)均等化方案和現(xiàn)階段具體任務(wù)，深入研究水公共服務(wù)均等化的初次分配和再分配問(wèn)題，逐步建立起比較完善的水公共服務(wù)體系。在水公共服務(wù)均等化紅線的基礎(chǔ)上，可根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平適當(dāng)增加水公共服務(wù)內(nèi)容。

四、結(jié)語(yǔ)

水公共服務(wù)與民生密切相關(guān)，是國(guó)家重要的基礎(chǔ)公共服務(wù)之一。水利產(chǎn)品和服務(wù)處于生產(chǎn)部門(mén)的上游，是其他生產(chǎn)部門(mén)賴(lài)以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)條件。發(fā)展水利事業(yè)事關(guān)國(guó)家水安全，因此政府從初步提供水公共服務(wù)，到有意識(shí)地推進(jìn)水公共服務(wù)均等化，是歷史的必然選擇，是水利改革的必經(jīng)之路。在新形勢(shì)下，應(yīng)盡快建立水公共服務(wù)均等化理論體系平臺(tái)，梳理出清晰的發(fā)展目標(biāo)，形成統(tǒng)一的理論平臺(tái)，用系統(tǒng)論和一體化的思想綜合研究水公共服務(wù)問(wèn)題。本文呼吁，將水公共服務(wù)納入國(guó)家基本公共服務(wù)規(guī)劃，使之與我國(guó)全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)要求相銜接，做到分階段、有重點(diǎn)、按步驟地予以實(shí)施。