金融領(lǐng)域失信聯(lián)合懲戒制度研究

夏金萊

引言

在社會(huì)信用缺失現(xiàn)象日益嚴(yán)峻的當(dāng)下，社會(huì)結(jié)構(gòu)的分化、利益關(guān)系市場(chǎng)化、大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來都加劇了社會(huì)秩序的失衡。當(dāng)前金融交易中的失信行為愈加頻繁，傳統(tǒng)的治理手段已經(jīng)無法適應(yīng)構(gòu)建社會(huì)信用體系的需求。商業(yè)信用作為現(xiàn)代貨幣經(jīng)濟(jì)信用制度的基礎(chǔ)，(1)參見彭興韻：《金融學(xué)原理》，格致出版社2019年版，第139頁。信用的缺失將會(huì)導(dǎo)致金融市場(chǎng)信息不對(duì)稱，從而造成金融市場(chǎng)效率損失甚至秩序混亂。失信聯(lián)合懲戒制度的應(yīng)運(yùn)而生恰好滿足了維護(hù)金融市場(chǎng)(2)本文所論述的“金融市場(chǎng)”特指經(jīng)濟(jì)生活中與商品市場(chǎng)、勞務(wù)市場(chǎng)和技術(shù)市場(chǎng)等并列的資金融通市場(chǎng)，是資金供應(yīng)者和資金需求者雙方通過信用工具進(jìn)行交易而融通資金的市場(chǎng)。秩序的基本要求，該制度帶來的威懾力和懲戒力度也遏制住了一部分失信行為人的失信行為。2017年3月9日，由國家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部、人力資源和社會(huì)保障部、中國人民銀行、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)等21個(gè)主體聯(lián)合簽署的《關(guān)于對(duì)涉金融嚴(yán)重失信人實(shí)施聯(lián)合懲戒的合作備忘錄》(發(fā)改財(cái)經(jīng)〔2017〕454號(hào))(以下簡(jiǎn)稱“《合作備忘錄》”)彌補(bǔ)了金融領(lǐng)域下失信聯(lián)合懲戒制度的制度設(shè)計(jì)，針對(duì)失信聯(lián)合懲戒制度的多個(gè)方面做出了規(guī)定。2019年12月28日，新修訂的《中華人民共和國證券法》(以下簡(jiǎn)稱“新證券法”)新增了誠信規(guī)制的內(nèi)容，對(duì)失信人加重處罰，構(gòu)筑綜合懲治體系。盡管失信聯(lián)合懲戒制度的運(yùn)行促進(jìn)了社會(huì)信用體系構(gòu)建，但一系列法律文件的制定引發(fā)了學(xué)界對(duì)該制度的法律性質(zhì)、制度風(fēng)險(xiǎn)以及合法性等問題的討論。同時(shí)在制度的運(yùn)行過程中也出現(xiàn)了諸多問題，因此，對(duì)這一制度的完善迫在眉睫。

一、金融領(lǐng)域失信聯(lián)合懲戒制度之理論解讀

(一)失信聯(lián)合懲戒制度的內(nèi)涵厘清

金融領(lǐng)域的失信聯(lián)合懲戒制度是指司法機(jī)關(guān)、政府部門及單位、法律法規(guī)授權(quán)的社會(huì)組織依據(jù)失信信息聯(lián)合對(duì)失信行為人采取約束手段，維護(hù)金融市場(chǎng)正常秩序的制度。其中，“失信信息”是指記載“失信”的數(shù)據(jù)、資料。在探析失信聯(lián)合懲戒制度的運(yùn)作邏輯、性質(zhì)等問題之前，首先要厘清“失信”的內(nèi)涵，錯(cuò)誤界定“失信”可能會(huì)導(dǎo)致失信聯(lián)合懲戒制度泛化或?yàn)E用。然而，學(xué)理上對(duì)“失信”的內(nèi)涵尚未形成清晰的定論，“違法、違約、失德說”將法律法規(guī)、文明行為規(guī)范、職業(yè)道德等都納入“失信”的范圍；(3)參見戴昕：《理解社會(huì)信用體系建設(shè)的整體視角：法治分散、德治集中與規(guī)制強(qiáng)化》，載《中外法學(xué)》2019年第6期。“違背道德誠信說”認(rèn)為失信者違背言出必行、遵守承諾等公共維度的道德品質(zhì)；(4)參見沈毅龍：《公共信用立法的合憲性考察與調(diào)整》，載《行政法學(xué)研究》2019年第1期?！皢适袷旅u(yù)說”將信用等同于民事名譽(yù)。(5)參見徐國棟：《“失信聯(lián)合懲戒機(jī)制”中“信”的含義之澄清》，載《中國法律評(píng)論》2021年第1期。以上學(xué)說對(duì)于失信聯(lián)合懲戒制度中“失信”的界定都未能處理好公權(quán)與私權(quán)的邊界，或多或少將道德與法律混淆。(6)參見楊杰：《論失信聯(lián)合懲戒中“失信”之含義》，載《天府新論》2022年第1期。筆者認(rèn)為，“失信”不應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為簡(jiǎn)單的“違法、違約”，而應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為“信譽(yù)、商譽(yù)及社會(huì)責(zé)任的缺失”。在金融領(lǐng)域內(nèi)，市場(chǎng)主體不僅要承擔(dān)違背信譽(yù)、商譽(yù)的信用責(zé)任，還需承擔(dān)違反金融領(lǐng)域法律法規(guī)上所需承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任。(7)參見門中敬：《信譽(yù)及社會(huì)責(zé)任：社會(huì)信用的概念重構(gòu)》，載《東方法學(xué)》2021年第2期。例如，融通基金管理有限公司大肆修建“老鼠倉”，導(dǎo)致該公司旗下基金投資者損失重大，因而被證監(jiān)會(huì)實(shí)施終身市場(chǎng)禁入措施。(8)參見周芬棉：《基金公司法律責(zé)任當(dāng)追究》，載《法制日?qǐng)?bào)》2009年6月23日第006版。此類市場(chǎng)行為不僅對(duì)證券市場(chǎng)的正常循環(huán)產(chǎn)生嚴(yán)重危害，更是對(duì)基民合法利益的侵犯，應(yīng)當(dāng)納入“失信”的范圍。

失信聯(lián)合懲戒制度與其他懲戒制度最重要的區(qū)別就在于“聯(lián)合”二字，“聯(lián)合”既是指懲戒措施實(shí)施主體之間的配合聯(lián)動(dòng)、相互協(xié)助，又是實(shí)施主體之間對(duì)于失信信息的共享。這種聯(lián)合可以達(dá)到對(duì)失信行為人進(jìn)行多元化、多領(lǐng)域懲戒的效果。隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來，失信成本越來越低，失信現(xiàn)象愈加頻發(fā)。單一措施的懲戒無法遏制失信行為人的失信內(nèi)在動(dòng)機(jī)，單一部門在各自領(lǐng)域內(nèi)單獨(dú)進(jìn)行懲戒也難以發(fā)揮失信懲戒的效果。失信行為不僅會(huì)對(duì)單一市場(chǎng)主體產(chǎn)生影響，還會(huì)對(duì)社會(huì)公共利益造成傷害。失信聯(lián)合懲戒機(jī)制的“聯(lián)合”在這此情形下體現(xiàn)其優(yōu)勢(shì)所在，該制度從動(dòng)態(tài)、協(xié)調(diào)、整體的角度出發(fā)，由司法機(jī)關(guān)、政府部門及單位、法律法規(guī)授權(quán)的社會(huì)組織等各類社會(huì)主體共同參與、統(tǒng)籌兼顧，聯(lián)合采取有效手段達(dá)到最佳懲戒效果。

“懲戒”作為失信聯(lián)合懲戒制度的重要內(nèi)核，是指實(shí)施主體通過對(duì)失信行為人采取限制、懲罰等措施，使失信行為人付出相應(yīng)代價(jià)，對(duì)其他市場(chǎng)主體產(chǎn)生威懾力，產(chǎn)生預(yù)防作用。當(dāng)行政機(jī)關(guān)采取現(xiàn)有行政處罰等手段不足以對(duì)失信行為人達(dá)到有效處罰效果，即行政處罰手段受限時(shí)，行政處罰幾乎等同于負(fù)向激勵(lì)。事實(shí)上，某些領(lǐng)域罰款的法定上限過低，相較于因違法行為獲得的巨額收益，罰款幾乎可以忽略不計(jì)。在利益的驅(qū)動(dòng)下，部分市場(chǎng)主體會(huì)選擇將罰款計(jì)入經(jīng)營(yíng)成本，這不僅無法起到對(duì)違法者的懲戒作用，還將導(dǎo)致合法合規(guī)的經(jīng)營(yíng)者在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)，最終鼓勵(lì)更多人選擇實(shí)施違法行為。此時(shí)，懲戒措施能夠在行政處罰基礎(chǔ)上發(fā)揮補(bǔ)強(qiáng)作用。當(dāng)行政處罰無法讓失信行為人承擔(dān)與失信行為相對(duì)應(yīng)的法律責(zé)任時(shí)，懲戒措施能夠發(fā)揮更有力的補(bǔ)充作用，使失信行為人在業(yè)務(wù)開展上受到障礙和限制，在經(jīng)濟(jì)交往中遭遇更多的防范和不信任，讓違法違規(guī)的失信行為人付出更多代價(jià)。

(二)失信聯(lián)合懲戒制度的運(yùn)作邏輯

失信聯(lián)合懲戒的運(yùn)作邏輯是以信息為基礎(chǔ)，即通過信息記錄的方式對(duì)包括失信行為人在內(nèi)的所有主體的信用信息，包括違反法律規(guī)定、行業(yè)規(guī)定的信用評(píng)價(jià)進(jìn)行收集、整理和披露。收集信息的市場(chǎng)主體、行業(yè)組織或是政府部門、司法機(jī)關(guān)將會(huì)對(duì)收集來的信用信息進(jìn)行綜合分析，由失信聯(lián)合懲戒主體決定應(yīng)當(dāng)聯(lián)合懲戒的對(duì)象，結(jié)合法律法規(guī)、市場(chǎng)規(guī)則等采取相應(yīng)的聯(lián)合懲罰、限制等措施。簡(jiǎn)言之，失信聯(lián)合懲戒的工作機(jī)制即是“決定懲戒對(duì)象——實(shí)施懲戒措施——公布懲戒信息”。失信聯(lián)合懲戒制度的最終目的是達(dá)到信用信息自動(dòng)交換常態(tài)化、多部門聯(lián)動(dòng)實(shí)現(xiàn)“發(fā)起—響應(yīng)—反饋”的聯(lián)合治理，最終構(gòu)建社會(huì)信用體系，優(yōu)化社會(huì)環(huán)境。

《合作備忘錄》的簽署是為了響應(yīng)《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要(2014-2020年)》(國發(fā)〔2014〕21號(hào))的出臺(tái)，《合作備忘錄》豐富了社會(huì)信用體系的規(guī)則構(gòu)成，為涉金融嚴(yán)重失信人的懲戒方式提供政策基礎(chǔ)和制度指引?！逗献鱾渫洝分袑?duì)聯(lián)合懲戒對(duì)象、聯(lián)合懲戒機(jī)制、聯(lián)合懲戒措施及實(shí)施部門和單位等事宜作了相應(yīng)規(guī)定，要求各備忘錄簽署部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律法規(guī)對(duì)列入涉金融嚴(yán)重失信人名單的當(dāng)事人執(zhí)行或協(xié)助執(zhí)行本備忘錄規(guī)定的聯(lián)合懲戒措施，并按季度將執(zhí)行情況通過該系統(tǒng)反饋給國家發(fā)展改革委。

從實(shí)踐來看，雖然當(dāng)前已經(jīng)存在多部法律文件作為失信聯(lián)合懲戒制度的工作指引，該制度的運(yùn)行依然存在諸多方面的限制，例如權(quán)限、技術(shù)、資源分配、協(xié)作激勵(lì)機(jī)制等因素。(9)參見吳堉琳、劉恒：《信用聯(lián)合獎(jiǎng)懲合作備忘錄：運(yùn)作邏輯、法律性質(zhì)與法治化進(jìn)路》，載《河南社會(huì)科學(xué)》2020年第3期。地方層面的司法機(jī)關(guān)、政府部門及相關(guān)聯(lián)合部門依然對(duì)如何正確實(shí)行和理解失信聯(lián)合懲戒很迷茫。(10)同前注⑨，吳堉琳、劉恒文。

(三)失信聯(lián)合懲戒制度的功能闡釋

失信聯(lián)合懲戒是跨部門聯(lián)合的懲戒機(jī)制，其產(chǎn)生的功能作用于所有社會(huì)成員，促進(jìn)社會(huì)產(chǎn)生良好的信用環(huán)境。首先，失信聯(lián)合懲戒最直接和重要的功能是懲罰功能。懲戒實(shí)施部門和單位會(huì)根據(jù)失信行為人的違法行為類別加以懲戒，懲戒依據(jù)分別是法律法規(guī)、行業(yè)規(guī)則、商業(yè)倫理道德等。懲罰功能不僅是最直接的功能，同時(shí)也是最有效的功能，處罰將直接對(duì)失信行為人產(chǎn)生法律、經(jīng)濟(jì)制裁效應(yīng)，增加失信成本，保障交易當(dāng)事人以及社會(huì)公共利益。(11)參見盧盛羽：《失信懲戒機(jī)制的建設(shè)思路探討》，載《甘肅金融》2016年第7期。其次，失信聯(lián)合懲戒具有教育功能。當(dāng)失信行為人以及交易當(dāng)事人因一次交易中存在的失信行為受到懲罰時(shí)，所有當(dāng)事人受到的影響將不止于懲罰。因?yàn)槭怕?lián)合懲戒將會(huì)通過公開和共享的途徑將懲罰決定公開，從而對(duì)聯(lián)合懲戒對(duì)象的商譽(yù)以及社會(huì)名譽(yù)產(chǎn)生負(fù)面影響，無形之中會(huì)形成一種社會(huì)壓力和束縛，所以懲戒將會(huì)對(duì)失信行為人以及交易當(dāng)事人產(chǎn)生教育作用。與此同時(shí)，當(dāng)懲戒結(jié)果公開時(shí)，法律法規(guī)及司法機(jī)關(guān)、政府部門等主體對(duì)誠實(shí)守信的引導(dǎo)教育也將對(duì)其他市場(chǎng)主體形成強(qiáng)大的震懾作用，從根源上將誠實(shí)守信內(nèi)化于心，推動(dòng)社會(huì)成員嚴(yán)格按照信用體系規(guī)則進(jìn)行市場(chǎng)交易。最后，失信聯(lián)合懲戒具備預(yù)防功能。市場(chǎng)主體在進(jìn)行交易前，需要獲取與交易有關(guān)的信息。由于信息的獲取需要付出金錢以及其他成本，而由于各種各樣的原因，交易雙方可能無法獲得全部的信息從而處于信息不對(duì)稱的地位中。信息不對(duì)稱將會(huì)造成信息匱乏的一方在交易過程中處于不利地位，面臨更大的信用風(fēng)險(xiǎn)。失信聯(lián)合懲戒機(jī)制能夠預(yù)防交易者因信息不對(duì)稱導(dǎo)致的失信，通過諸如“黑名單”制度等將失信行為人的信息共享公開。這種信息的公開制度能夠?qū)⑿畔⑴渲玫倪^程轉(zhuǎn)遞給司法機(jī)關(guān)、政府部門、行業(yè)商業(yè)協(xié)會(huì)，破除優(yōu)劣勢(shì)之間信息不對(duì)等的狀態(tài)。此外，預(yù)防功能還體現(xiàn)在失信聯(lián)合懲戒措施可以將失信信息傳達(dá)給其他市場(chǎng)主體，既能對(duì)市場(chǎng)主體產(chǎn)生威懾力，提高違法違規(guī)成本，使市場(chǎng)主體不敢違法違規(guī)，又能夠使市場(chǎng)參與各方主體依法履職盡責(zé)，凈化金融市場(chǎng)交易環(huán)境。

二、金融領(lǐng)域失信行為及懲戒措施分類

(一)失信聯(lián)合懲戒措施的實(shí)施主體

在金融領(lǐng)域中，中國證監(jiān)會(huì)等行業(yè)協(xié)會(huì)組織機(jī)構(gòu)通過收集從事證券期貨市場(chǎng)活動(dòng)的公民、法人或其他組織的信用信息，綜合考慮有關(guān)當(dāng)事人的誠信狀況，決定是否采取懲戒措施。(12)參見《證券期貨市場(chǎng)誠信監(jiān)督管理辦法》。失信聯(lián)合懲戒制度在金融領(lǐng)域的適用越來越廣泛，逐漸成為失信問題的重要治理手段。失信聯(lián)合懲戒措施的廣泛使用甚至被濫用，在一定程度上緣于失信聯(lián)合懲戒措施實(shí)施主體的特殊性。一方面，實(shí)施主體具有多元性，不僅司法機(jī)關(guān)、政府部門有權(quán)實(shí)施失信聯(lián)合懲戒措施，法律法規(guī)授權(quán)的社會(huì)組織也能夠行使失信聯(lián)合懲戒職權(quán)。(13)參見盧護(hù)鋒：《信用懲戒濫用的行政法規(guī)——基于合法性與有效性耦合的考量》，載《北方法學(xué)》2021年第1期。例如，國務(wù)院印發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進(jìn)社會(huì)誠信建設(shè)的指導(dǎo)意見》(國發(fā)〔2016〕33號(hào))寫明該法律文件的基本原則為“部門聯(lián)動(dòng)，社會(huì)協(xié)同。通過信用信息公開和共享，建立跨地區(qū)、跨部門、跨領(lǐng)域的聯(lián)合激勵(lì)與懲戒機(jī)制，形成多部門協(xié)同聯(lián)動(dòng)、行業(yè)組織自律管理、信用服務(wù)機(jī)構(gòu)積極參與、社會(huì)輿論廣泛監(jiān)督的共同治理格局”，即行政主體、行業(yè)組織、信用服務(wù)機(jī)構(gòu)均有權(quán)在社會(huì)輿論監(jiān)督之下行使相應(yīng)職權(quán)，聯(lián)合參與失信聯(lián)合懲戒措施的實(shí)施。另一方面，實(shí)施主體處于自我賦權(quán)、職能交叉的狀態(tài)。失信聯(lián)合懲戒制度并非由國家權(quán)力機(jī)關(guān)制定，而是由“國務(wù)院的相關(guān)主管部門或是地方各級(jí)政府”、(14)同前注，盧護(hù)鋒文。司法機(jī)關(guān)甚至我國基金業(yè)行業(yè)自律組織制定。同時(shí)，這些司法機(jī)關(guān)、政府部門及單位、法律法規(guī)授權(quán)的社會(huì)組織又是其制定法律文件的實(shí)施者。例如，深圳市互聯(lián)網(wǎng)金融協(xié)會(huì)發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)深圳市網(wǎng)貸行業(yè)嚴(yán)重失信行為聯(lián)合懲戒工作的通知》第二條規(guī)定，該規(guī)定由深圳市互聯(lián)網(wǎng)金融協(xié)會(huì)實(shí)施，同時(shí)還會(huì)將名單推送至市政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)管理局以及相關(guān)征信機(jī)構(gòu)。《證券期貨市場(chǎng)誠信監(jiān)督管理辦法》是由中國證券監(jiān)督管理委員會(huì)發(fā)布，由中國證監(jiān)會(huì)和國務(wù)院其他部門、地方人民政府、國家司法機(jī)關(guān)、行業(yè)組織等機(jī)構(gòu)聯(lián)合實(shí)施。與此同時(shí)，制定法律制度的主體又是該法律制度的需求者，是基于對(duì)該領(lǐng)域信用監(jiān)管的需要制定失信聯(lián)合懲戒制度法律文件。因此，國務(wù)院相關(guān)主管部門、司法機(jī)關(guān)、地方各級(jí)政府以及行業(yè)自律組織實(shí)質(zhì)上具有三種身份，即制度的設(shè)計(jì)者、實(shí)施者和需求者。當(dāng)這三種身份集中在一個(gè)主體身上時(shí)，不僅容易導(dǎo)致權(quán)力被濫用，其設(shè)計(jì)者、需求者的身份還會(huì)使得懲戒主體在實(shí)施失信聯(lián)合懲戒措施時(shí)不容易得到社會(huì)輿論的理解和信服。

(二)失信聯(lián)合懲戒措施的性質(zhì)

對(duì)于失信聯(lián)合懲戒措施的定性，目前學(xué)界依然存在不同的理解，代表性觀點(diǎn)有“行政處罰說”“新型監(jiān)管工具說”和“復(fù)合行為說”三類。“行政處罰說”側(cè)重于失信聯(lián)合懲戒措施中的“懲戒”效果，即制裁效果。有學(xué)者認(rèn)為，失信行為人本身已經(jīng)作出了失信行為，且行政機(jī)關(guān)或其他社會(huì)組織已經(jīng)對(duì)其做出懲戒行為，將失信人列入涉金融嚴(yán)重失信當(dāng)事人名單的行為具有聲譽(yù)間接制裁和直接制裁的性質(zhì)。(15)參見王錫鋅、黃智杰：《論失信約束制度的法治約束》，載《中國法律評(píng)論》2021年第1期?！靶滦捅O(jiān)管工具說”則認(rèn)為失信聯(lián)合懲戒措施是一種工具，指失信聯(lián)合懲戒措施僅作為一種間接的、柔性化的管理方式，行政處罰在失信聯(lián)合懲戒措施中僅占比一小部分，不能與行政制裁、行政處罰等同。(16)參見賈茵：《失信聯(lián)合懲戒制度的法理分析與合憲性建議》，載《行政法學(xué)研究》2020年第3期?！皬?fù)合行為說”認(rèn)為失信聯(lián)合懲戒措施是一種復(fù)合行為，通過一個(gè)失信行為連接多個(gè)領(lǐng)域的懲戒行為，達(dá)到失信當(dāng)事人“一處違法——信用受損——處處受限”的效果。(17)參見陳國棟：《論違法行為的信用懲戒》，載《法學(xué)評(píng)論》2021年第6期。

筆者贊同失信聯(lián)合懲戒措施是一種復(fù)合行為，“行政處罰說”和“新型監(jiān)管工具說”不能全面概括失信聯(lián)合懲戒措施的性質(zhì)。失信聯(lián)合懲戒措施的外延大于行政處罰，同時(shí)行政處罰也是聯(lián)合實(shí)施過程中的重要一環(huán)。在金融領(lǐng)域，從《合作備忘錄》《證券期貨市場(chǎng)誠信監(jiān)督管理辦法》《全國失信懲戒措施基礎(chǔ)清單(2021年版)》等文件中可以總結(jié)歸納出，若市場(chǎng)主體存在失信行為，將可能面臨下述失信聯(lián)合懲戒措施：

類型失信聯(lián)合懲戒措施減損信用主體權(quán)益或增加其義務(wù)的措施證券市場(chǎng)禁入;禁止期貨交易;禁止通過信托計(jì)劃融資;禁止擔(dān)任證券發(fā)行人的董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員;納入境外投資黑名單;撤銷證券公司;責(zé)令股東轉(zhuǎn)讓股權(quán);責(zé)令更換董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員;指定其他機(jī)構(gòu)托管、接管公司;通知出境管理機(jī)關(guān)依法阻止其出境;禁止其轉(zhuǎn)移、轉(zhuǎn)讓或者以其他方式處分財(cái)產(chǎn),或者在財(cái)產(chǎn)上設(shè)定其他權(quán)利;限制參加政府采購活動(dòng);責(zé)令改正、沒收違法所得、罰款;向社會(huì)公示違反承諾的情況。公共管理機(jī)構(gòu)根據(jù)履職需要實(shí)施的相關(guān)管理措施不予注冊(cè)登記,從名單中去除;認(rèn)定為不適宜擔(dān)任相關(guān)職務(wù)、認(rèn)定為不適當(dāng)人選;一定期間內(nèi)不受理有關(guān)文件、申請(qǐng)或推薦;暫不受理業(yè)務(wù)或業(yè)務(wù)資格申請(qǐng)、暫緩審核相關(guān)申請(qǐng);監(jiān)管談話、談話提醒;重點(diǎn)關(guān)注、出具監(jiān)管關(guān)注函、出具警示函;責(zé)令公開說明;參考使用相關(guān)失信信息。公共管理機(jī)構(gòu)以外的組織自主實(shí)施的否定性評(píng)價(jià)措施從嚴(yán)審慎授信;記入誠信檔案并公布。

上述歸納的失信聯(lián)合懲戒措施中，既存在行政處罰性質(zhì)的懲戒措施，也存在非行政處罰性質(zhì)的懲戒措施。在正確區(qū)分行政處罰性質(zhì)與非行政處罰性質(zhì)的懲戒措施之前，應(yīng)當(dāng)確定行政處罰的判斷標(biāo)準(zhǔn)。通過分析新《行政處罰法》第2條增設(shè)的行政處罰概念條款可以得知，即行政處罰必須要滿足三個(gè)要素：不利益性(減損權(quán)益或增加義務(wù))、違法性(違反行政管理秩序)、報(bào)應(yīng)性(懲戒)。(18)參見熊樟林：《行政處罰的概念構(gòu)造——新〈行政處罰法〉第2條解釋》，載《中外法學(xué)》2021年第5期。實(shí)踐中，行政處罰的目的是對(duì)違法行為的懲戒、打擊和報(bào)復(fù)，而非達(dá)到恢復(fù)和預(yù)防的目的，而這正是行政處罰性質(zhì)與非行政處罰性質(zhì)的懲戒措施的區(qū)別所在。通過上述分析可知，在所歸納的失信聯(lián)合懲戒措施中，責(zé)令改正、沒收違法所得、罰款、證券市場(chǎng)禁入、禁止期貨交易、禁止通過信托計(jì)劃融資、撤銷證券公司均屬于行政處罰的范疇，其余失信聯(lián)合懲戒措施可以被定性為非行政處罰性質(zhì)。

在金融領(lǐng)域，行政處罰性質(zhì)與非行政處罰性質(zhì)的失信聯(lián)合懲戒措施具有各自的功能和效用。行政處罰性質(zhì)的失信聯(lián)合懲戒措施從懲罰的角度，對(duì)違反行政法規(guī)的失信主體減損其權(quán)利或增加其義務(wù)，對(duì)失信主體的人身自由、財(cái)產(chǎn)權(quán)利進(jìn)行限制和剝奪，對(duì)失信主體的失信行為達(dá)到報(bào)復(fù)目的。行政處罰性質(zhì)的失信聯(lián)合懲戒措施不僅能單獨(dú)發(fā)揮效用，還能夠配合非行政處罰性質(zhì)的失信聯(lián)合懲戒措施發(fā)揮該制度“聯(lián)合”效用，實(shí)現(xiàn)對(duì)失信主體多對(duì)一的懲戒。例如，行政機(jī)關(guān)作出行政處罰能夠?yàn)槠渌麑?shí)施主體提供失信信息，將失信行為人納入失信黑名單后將同時(shí)受到其他實(shí)施主體的監(jiān)督。非行政處罰性質(zhì)的失信聯(lián)合懲戒措施側(cè)重于要求失信主體停止失信行為，消除不良后果，恢復(fù)原狀。同時(shí)，此種性質(zhì)的失信聯(lián)合懲戒措施能夠配合行政處罰手段，多管齊下，使同一失信行為在不同資源分配領(lǐng)域中都能達(dá)到不同的規(guī)制效果，(19)同前注，陳國棟文。在公法和私法領(lǐng)域均能對(duì)懲戒對(duì)象進(jìn)行評(píng)價(jià)。綜上，失信聯(lián)合懲戒措施是一種復(fù)合行為，在啟動(dòng)程序、救濟(jì)渠道上還需要根據(jù)其特殊性予以特別的設(shè)置。

(三)失信聯(lián)合懲戒措施的類型劃分

失信聯(lián)合懲戒制度的相關(guān)法律文件中通常會(huì)列舉出具體的失信聯(lián)合懲戒措施，也會(huì)詳細(xì)規(guī)定各個(gè)失信聯(lián)合懲戒措施所對(duì)應(yīng)的聯(lián)合實(shí)施部門，部分法律文件的文末甚至列明了各個(gè)措施鏈接的法律法規(guī)條款。這些鏈接條款恰恰成為學(xué)界明確失信聯(lián)合懲戒制度合法性的依據(jù)，這就要求對(duì)該制度本身以及失信聯(lián)合懲戒措施的體系進(jìn)行合法性分析。有學(xué)者在分類時(shí)側(cè)重于“實(shí)際效果”，將失信聯(lián)合懲戒措施進(jìn)行類型化劃分。首先必須將金融領(lǐng)域的聯(lián)合懲戒措施進(jìn)行類型化，將不同類型的聯(lián)合懲戒措施歸入各領(lǐng)域的行政行為之中，進(jìn)而進(jìn)行行政領(lǐng)域的合法性分析。與此同時(shí)，由于金融領(lǐng)域中失信聯(lián)合懲戒措施過于復(fù)雜、涉及領(lǐng)域過于廣泛和專業(yè)化，因此產(chǎn)生了不同的分類標(biāo)準(zhǔn)。有學(xué)者將失信懲戒措施劃分為“行政性”“市場(chǎng)性”“行業(yè)性”和“社會(huì)性”這四類約束和懲戒。(20)同前注，王錫鋅、黃智杰文。另有學(xué)者將失信聯(lián)合懲戒措施類型劃分為參考類、決定類和協(xié)助信息查詢類。(21)參見門中敬：《失信聯(lián)合懲戒的正當(dāng)性拷問與理論解決方案》，載《法學(xué)雜志》2021年第6期。也有學(xué)者“按照聯(lián)合懲戒措施限制公民基本權(quán)利之不同種類”進(jìn)行分類。(22)參見李爍：《論失信聯(lián)合懲戒的合法性及其補(bǔ)強(qiáng)——以〈對(duì)失信被執(zhí)行人實(shí)施聯(lián)合懲戒的合作備忘錄〉為樣本的分析》，載《中國法律評(píng)論》2021年第1期。

在實(shí)踐中，失信聯(lián)合懲戒措施可以劃分為“減損權(quán)益或增加義務(wù)的措施”“管理措施”和“自主實(shí)施措施”三類，具體類型所對(duì)應(yīng)的失信聯(lián)合懲戒措施見上文中的表格?！皽p損權(quán)益或增加義務(wù)的措施”是指對(duì)失信行為人包括市場(chǎng)交易在內(nèi)的行為進(jìn)行多方面的限制，或者增加失信行為人的義務(wù)。例如，《關(guān)于對(duì)違法失信上市公司相關(guān)責(zé)任主體實(shí)施聯(lián)合懲戒的合作備忘錄》(發(fā)改財(cái)金〔2015〕3062號(hào))第三條第七款規(guī)定：“在合格境外機(jī)構(gòu)投資者(QFII、RQFII)、合格境內(nèi)機(jī)構(gòu)投資者(QDII)等額度審批和管理中，將失信狀況作為參考依據(jù)?！奔词菍?duì)失信行為人做出的限制行為?！肮芾泶胧笔怯晒补芾頇C(jī)構(gòu)根據(jù)履職需要實(shí)施的相關(guān)管理措施，不涉及減損利益或增加義務(wù)?！蛾P(guān)于對(duì)會(huì)計(jì)領(lǐng)域違法失信相關(guān)責(zé)任主體實(shí)施聯(lián)合懲戒的合作備忘錄》(發(fā)改財(cái)金〔2018〕1777號(hào))設(shè)置了這樣的聯(lián)合懲戒措施：“對(duì)會(huì)計(jì)領(lǐng)域違法失信當(dāng)事人，限制其參與評(píng)先、評(píng)優(yōu)或取得各類榮譽(yù)稱號(hào)；已獲得相關(guān)榮譽(yù)稱號(hào)的予以撤銷?！薄白灾鲗?shí)施措施”是由公共管理機(jī)構(gòu)之外的其他組織對(duì)失信主體采取的措施。例如，2019年7月26日，證監(jiān)會(huì)對(duì)此前嚴(yán)重違法失信的629個(gè)主體進(jìn)行公示。通過此種方式，其他組織能夠依據(jù)此公示名單，對(duì)名單所列失信行為人的失信行為給予否定性評(píng)價(jià)，繼而在組織內(nèi)部對(duì)失信行為人采取從嚴(yán)審慎授信等措施。

三、失信聯(lián)合懲戒制度的法治困境

(一)失信聯(lián)合懲戒措施設(shè)定的合法性困境

面對(duì)我國金融市場(chǎng)信用不足的現(xiàn)狀，嚴(yán)厲打擊上市公司信息造假、債券市場(chǎng)惡意違規(guī)等失信行為成為彌補(bǔ)信用不足短板的有效手段。(23)參見徐彩月：《尚福林：信用不足是我國金融市場(chǎng)的短板 嚴(yán)厲打擊失信行為》，載鳳凰網(wǎng)財(cái)經(jīng)，https://finance.ifeng.com/c/81x0at2JXAz，最后訪問日期：2020年12月5日。失信聯(lián)合懲戒制度在這樣的需求中應(yīng)運(yùn)而生，但與此同時(shí)，該制度在運(yùn)行過程中也逐漸表現(xiàn)出其正面臨著合法性不足的困境。

一方面，聯(lián)合懲戒措施的制定方法存在合法性困境。當(dāng)前聯(lián)合懲戒措施的制定方法主要為對(duì)現(xiàn)有法律的重述、細(xì)化、創(chuàng)設(shè)這三種。(24)同前注⑨，吳堉琳、劉恒文。第一，對(duì)現(xiàn)有法律的重述，是指對(duì)現(xiàn)有的法律原則和法律規(guī)范加以重新闡明，或是將多個(gè)法律規(guī)范相結(jié)合制定出聯(lián)合懲戒措施。例如，《中華人民共和國公司法》第146條規(guī)定，“公司違法被吊銷執(zhí)照、責(zé)令關(guān)閉的,負(fù)有個(gè)人責(zé)任的法定代表人3年內(nèi)不得擔(dān)任公司法定代表人、董事、監(jiān)事或高管人員?！薄端侥脊蓹?quán)、創(chuàng)業(yè)投資基金管理人會(huì)員信用信息報(bào)告工作規(guī)則(試行)》中規(guī)定，私募股權(quán)、創(chuàng)業(yè)投資基金管理人會(huì)員(下稱“會(huì)員”)應(yīng)當(dāng)報(bào)告“近三年管理人及其實(shí)際控制人、控股股東和從業(yè)人員受到行政處罰和市場(chǎng)禁入的次數(shù)”，此條規(guī)定是重述了公司法有關(guān)“行業(yè)禁入”的規(guī)定，要求會(huì)員報(bào)送相關(guān)信用信息，并對(duì)虛假記載、誤導(dǎo)性陳述或者重大遺漏的會(huì)員采取“自律措施”。第二，對(duì)現(xiàn)有法律的細(xì)化是指對(duì)現(xiàn)有法律規(guī)范進(jìn)行詳細(xì)分解、分析。例如，《關(guān)于在上海證券交易所設(shè)立科創(chuàng)板并試點(diǎn)注冊(cè)制的實(shí)施意見》(證監(jiān)發(fā)〔2019〕72號(hào))第四條第十三款規(guī)定“強(qiáng)化信息披露監(jiān)管”，第五條第十七款規(guī)定“加強(qiáng)科創(chuàng)版上市公司持續(xù)監(jiān)管”?！蛾P(guān)于在科創(chuàng)板注冊(cè)制試點(diǎn)中對(duì)相關(guān)市場(chǎng)主體加強(qiáng)監(jiān)管信息共享完善失信聯(lián)合懲戒機(jī)制的意見》(證監(jiān)發(fā)〔2019〕72號(hào))就是對(duì)“科創(chuàng)版注冊(cè)制試點(diǎn)中加強(qiáng)監(jiān)管信息共享、完善失信聯(lián)合懲戒機(jī)制”(25)參見《關(guān)于在科創(chuàng)板注冊(cè)制試點(diǎn)中對(duì)相關(guān)市場(chǎng)主體加強(qiáng)監(jiān)管信息共享完善失信聯(lián)合懲戒機(jī)制的意見》(證監(jiān)發(fā)〔2019〕72號(hào))。進(jìn)行詳細(xì)的分解和分析。第三，創(chuàng)設(shè)性規(guī)定，例如《統(tǒng)計(jì)領(lǐng)域聯(lián)合懲戒備忘錄》第二條第(七)款規(guī)定“依法限制取得政府供應(yīng)土地”，第(八)款規(guī)定“嚴(yán)格、審慎審批新改擴(kuò)建項(xiàng)目的環(huán)評(píng)事項(xiàng)”，第(十六)款規(guī)定“在核準(zhǔn)與管理相關(guān)外匯額度時(shí)作審慎性參考”，皆是對(duì)《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要(2014-2020年)》(國發(fā)〔2014〕21號(hào))第二部分第(一)條規(guī)定“發(fā)揮政府誠信建設(shè)示范作用?！谛姓S可、政府采購、……申請(qǐng)政府資金支持等領(lǐng)域，率先使用信用信息和信用產(chǎn)品”的創(chuàng)設(shè)性規(guī)定。綜上，當(dāng)前失信聯(lián)合懲戒制度相關(guān)規(guī)范的制定方式是對(duì)現(xiàn)有法律的重述、細(xì)化和創(chuàng)設(shè)。基于聯(lián)合懲戒措施本身是兼具制裁性的復(fù)合行為，且這些措施的設(shè)定都會(huì)對(duì)公民權(quán)利產(chǎn)生影響。重規(guī)迭矩的規(guī)范制定方式難免會(huì)對(duì)公民合法權(quán)利造成損害。

另一方面，失信聯(lián)合懲戒制度中缺乏對(duì)實(shí)施機(jī)關(guān)、監(jiān)督機(jī)制、救濟(jì)措施、規(guī)制效果等的嚴(yán)格規(guī)范。目前失信聯(lián)合懲戒制度中的相關(guān)規(guī)定不僅系各權(quán)力部門自行制定，而且“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、政法委、某些臨時(shí)成立的機(jī)構(gòu)”(26)同前注，賈茵文。都能夠聯(lián)合制定，可見對(duì)制定規(guī)范的行為缺少規(guī)范。與此同時(shí)，《合作備忘錄》、《對(duì)安全生產(chǎn)領(lǐng)域失信行為開展聯(lián)合懲戒的實(shí)施辦法》(安監(jiān)總辦〔2017〕49號(hào))等失信聯(lián)合懲戒制度文件中并未明確規(guī)定監(jiān)督機(jī)制和救濟(jì)措施。失信聯(lián)合懲戒措施作為一種聯(lián)合部門約束性懲戒的手段，若是缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)督機(jī)制和救濟(jì)措施，不僅會(huì)放縱行政監(jiān)管權(quán)力的擴(kuò)張，更會(huì)背離現(xiàn)代法治的宗旨。

(二)失信聯(lián)合懲戒的泛道德化傾向

從法教義學(xué)的視角進(jìn)行分析，失信聯(lián)合懲戒制度是融合了道德規(guī)則和社會(huì)主義核心價(jià)值觀的制度產(chǎn)物。該制度在提高社會(huì)信用氛圍的同時(shí)，由于缺少明確、具體的適用標(biāo)準(zhǔn)，加之實(shí)施主體的理解差異而導(dǎo)致在對(duì)失信行為人認(rèn)定和懲戒措施適用上產(chǎn)生了泛道德化傾向，也帶來了負(fù)面影響。失信聯(lián)合懲戒制度的泛道德化傾向體現(xiàn)在兩個(gè)方面。

一方面，失信聯(lián)合懲戒的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)過于寬泛，甚至將違反道德規(guī)則的行為納入失信聯(lián)合懲戒范圍，并且對(duì)失信行為人做出限制涉金融市場(chǎng)實(shí)體權(quán)利的懲戒措施，對(duì)市場(chǎng)主體的合法權(quán)益造成了一定程度的損害。當(dāng)前失信聯(lián)合懲戒制度以道德規(guī)則和私法規(guī)則、合同約定共同作為依據(jù)，同時(shí)存在公法、私法領(lǐng)域的法律、法規(guī)、規(guī)范性文件。例如，證監(jiān)會(huì)于2019年發(fā)布的《關(guān)于在科創(chuàng)板注冊(cè)制試點(diǎn)中對(duì)相關(guān)市場(chǎng)主體加強(qiáng)監(jiān)管信息共享完善失信聯(lián)合懲戒機(jī)制的意見》(證監(jiān)發(fā)〔2019〕72號(hào))第三條規(guī)定“發(fā)現(xiàn)發(fā)行人、上市公司及其控股股東、實(shí)際控制人、董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員在其他領(lǐng)域、其他部門存在法定期限內(nèi)的違法失信記錄的，將其作為履行發(fā)行上市、再融資、并購重組審核與作出注冊(cè)決定等職責(zé)的重要參考?！薄稄V州市公共信用信息管理規(guī)定》(廣州市人民政府令第166號(hào))將“乘坐公共交通工具時(shí)霸占他人作為等妨礙公共交通秩序”的行為認(rèn)定為失信行為。由此可以推測(cè)，若發(fā)行人、上市公司及其控股股東等人員乘坐公共交通工具霸座的違背道德行為被記錄為違法失信記錄，那么也可能影響其再融資、并購重組等行為。這顯然是將違反道德義務(wù)的行為轉(zhuǎn)化為需要額外加以懲戒的行為。與此同時(shí)，失信聯(lián)合懲戒制度將失信人違反合同約定的失信行為作為懲戒對(duì)象，越過了私法的自治邊界。失信聯(lián)合懲戒的以道德和私法合同作為依據(jù)的現(xiàn)狀均超越了法律法規(guī)的立法目的。(27)參見周海源：《失信聯(lián)合懲戒的泛道德化傾向及其矯正》，載《行政法學(xué)研究》2020年第3期。

另一方面，失信聯(lián)合懲戒措施將道德束縛與行政手段相融合，用道德手段實(shí)施懲戒。如中國證券監(jiān)督管理委員會(huì)通過公布黑名單，讓失信行為人的社會(huì)評(píng)價(jià)降低，進(jìn)而影響其市場(chǎng)交易及社會(huì)活動(dòng)。其主要原因是，失信行為人的失信信息均是由司法機(jī)關(guān)、政府部門或是相關(guān)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)報(bào)送至信用信息系統(tǒng)。信用信息系統(tǒng)是由行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一監(jiān)管，換言之，信用信息系統(tǒng)的失信信息是在行政權(quán)力的作用之下“確認(rèn)”和“公開”，具有一定公權(quán)力屬性。然而，信用信息系統(tǒng)是處于相對(duì)公開的狀態(tài)，即部分符合規(guī)定的主體能夠知曉并利用這些失信信息，從而在金融市場(chǎng)上產(chǎn)生一系列的蝴蝶效應(yīng)。然而，金融市場(chǎng)中知曉失信信息的主體必將會(huì)對(duì)其進(jìn)行排斥，甚至將其逼出市場(chǎng)。這種蝴蝶效應(yīng)下產(chǎn)生的市場(chǎng)后果是否符合失信聯(lián)合懲戒措施實(shí)施的最初目的？是否與失信行為導(dǎo)致的后果相匹配？這都將無法估量。通過行政活動(dòng)轉(zhuǎn)化為道德色彩的失信聯(lián)合懲戒措施，同時(shí)將道德裹挾在法律之中，體現(xiàn)出明顯的泛道德化傾向。

(三)失信聯(lián)合懲戒制度缺乏程序性規(guī)范

失信聯(lián)合懲戒制度對(duì)失信行為人乃至金融市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序都會(huì)產(chǎn)生重大影響，若不按照程序性規(guī)范實(shí)施失信聯(lián)合懲戒措施，很有可能導(dǎo)致失信行為人的合法權(quán)益以及社會(huì)公共利益受到損害，因此失信聯(lián)合懲措施必須在嚴(yán)格的程序性規(guī)范下進(jìn)行才能保證符合公平原則。失信聯(lián)合懲戒制度的重要影響源于其內(nèi)在特征，具體有以下三點(diǎn)特征：其一，實(shí)施懲戒的主體具有公權(quán)性。實(shí)踐中，通常由行政機(jī)關(guān)對(duì)公共信用信息進(jìn)行收集、查詢以及使用，法律法規(guī)授權(quán)的具有公共管理職能的組織，例如證監(jiān)會(huì)、銀保監(jiān)會(huì)也能夠使用公共信用信息，對(duì)失信行為人施以聯(lián)合懲戒措施。其二，失信聯(lián)合懲戒措施以及信息具有外部性。(28)參見袁文瀚：《信用監(jiān)管的行政法解讀》，載《行政法學(xué)研究》2019年第1期。實(shí)施失信聯(lián)合懲戒的部門和單位會(huì)將在履職過程中所收集的失信行為人的失信記錄、違規(guī)違法記錄納入半公開的信用系統(tǒng)，例如公務(wù)員誠信檔案等。在這過程中，實(shí)施部門和單位對(duì)失信行為人采取的聯(lián)合懲戒措施具有外部性，而信用信息具有公開性。其三，失信聯(lián)合懲戒措施應(yīng)與失信行為的嚴(yán)重程度相匹配。實(shí)施部門和單位在采取聯(lián)合懲戒措施時(shí)需要根據(jù)失信行為人的信用信息進(jìn)行分類、評(píng)級(jí)，在進(jìn)行綜合判斷后，采取與評(píng)級(jí)相適應(yīng)的聯(lián)合懲戒措施。失信聯(lián)合懲戒措施并不能完全按照《行政處罰法》等法律、行政法規(guī)規(guī)定的程序操作。根據(jù)學(xué)者將其類型化后的行政行為分類，也難以將其全然劃分清晰，更無法準(zhǔn)確遵循施行不同行政行為的特定程序。《證券期貨市場(chǎng)誠信監(jiān)督管理辦法》〔證監(jiān)會(huì)令第139號(hào)〕第六條規(guī)定，“中國證監(jiān)會(huì)可以和國務(wù)院其他部門、地方人民政府、國家司法機(jī)關(guān)、行業(yè)組織、境外證券期貨監(jiān)管機(jī)構(gòu)建立誠信監(jiān)管合作機(jī)制，實(shí)施誠信信息共享，推動(dòng)健全社會(huì)信用體系?！钡⑽刺峒熬唧w懲戒措施相對(duì)應(yīng)的實(shí)施部門，以及懲戒措施的實(shí)施方式、應(yīng)遵循何種期限，僅是在第四章第二十三條寫道“誠信積分和誠信分類監(jiān)督管理具體辦法另行制定?！?/p>

失信聯(lián)合懲戒制度的出現(xiàn)本應(yīng)營(yíng)造濃厚的社會(huì)信用氛圍、穩(wěn)定金融市場(chǎng)交易秩序，卻因?yàn)樵趯?shí)踐中缺乏具體的程序性規(guī)定，使得政府部門、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)擁有過高的裁量權(quán)、實(shí)施懲戒措施過于隨意化。涉金融嚴(yán)重失信人名單的泛濫、失信聯(lián)合懲戒制度的泛道德化引發(fā)了社會(huì)公眾的擔(dān)憂和批評(píng)。這種擔(dān)憂主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：其一，對(duì)政府部門治理失靈的擔(dān)憂。失信聯(lián)合懲戒制度缺乏程序性規(guī)定，聯(lián)合懲戒措施很有可能被適用在任何具備失信風(fēng)險(xiǎn)或是有過不良信用記錄的個(gè)人身上。與此同時(shí)，因失信聯(lián)合懲戒措施所產(chǎn)生的聲譽(yù)毀損等社會(huì)影響可能遠(yuǎn)超行政處罰，所以該制度更需要通過技術(shù)手段對(duì)信用信息加以保護(hù)。若是實(shí)施部門和單位可能受到錯(cuò)誤信息的引導(dǎo)，則極有可能對(duì)被懲戒主體造成過度甚至不應(yīng)承受的傷害。失信聯(lián)合懲戒制度是一把雙刃劍，若是合理利用，能夠有效提升治理能力。若是被錯(cuò)誤適用或是過度適用，都可能危害社會(huì)公眾利益，擾亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序。其二，擔(dān)憂個(gè)體“聯(lián)合”的力量會(huì)擴(kuò)張過度。除了上文提及的《合作備忘錄》《證券期貨市場(chǎng)誠信監(jiān)督管理辦法》之外，國務(wù)院部門與證監(jiān)會(huì)、銀保監(jiān)會(huì)等機(jī)構(gòu)還規(guī)定了多部有關(guān)失信聯(lián)合懲戒制度的行政規(guī)范性文件，但這些行政規(guī)范性文件普遍缺乏程序性規(guī)定，而且沒有設(shè)置合理的救濟(jì)途徑。如此一來，較低層級(jí)的主管部門也能夠因?yàn)椤奥?lián)合”而獲得更高的權(quán)力地位，過多的聯(lián)合部門極容易造成權(quán)力的濫用和權(quán)力擴(kuò)張的過度。其三，擔(dān)憂合法權(quán)益受到侵害。正因?yàn)槭怕?lián)合懲戒制度存在合法性困境、缺乏正當(dāng)程序、泛道德化等一些列問題，所以社會(huì)公眾對(duì)該制度的合理性產(chǎn)生擔(dān)憂，更擔(dān)憂其合法權(quán)益會(huì)受到侵害。(29)同前注，王錫鋅、黃智杰文?？傊?，程序性規(guī)范的缺失極容易導(dǎo)致該制度出現(xiàn)“功能過載”的困境，解決此問題必須要補(bǔ)齊失信聯(lián)合懲戒制度的程序性規(guī)定，強(qiáng)化對(duì)該制度的法律約束。

四、失信聯(lián)合懲戒制度的完善路徑

(一)失信聯(lián)合懲戒措施設(shè)定的合法性補(bǔ)強(qiáng)

通過上文分析可知，失信聯(lián)合懲戒制度的制定方法、救濟(jì)手段等方面存在合法性困境。有鑒于此，完善失信聯(lián)合懲戒制度應(yīng)當(dāng)針對(duì)該制度的合法性漏洞加以彌補(bǔ)。一方面，因?yàn)槭怕?lián)合懲戒法律文件制定方法是對(duì)現(xiàn)有法律的重述、細(xì)化、創(chuàng)設(shè)，難以保證該制度運(yùn)行的規(guī)范性和審慎性。因此，失信聯(lián)合懲戒制度相關(guān)法律文件的制定應(yīng)當(dāng)遵循“法律保留”和“法律優(yōu)先”原則。該制度相關(guān)法律文件的制定不得違反上位法規(guī)定，違反憲法、法律法規(guī)的失信聯(lián)合懲戒制度必將侵犯市場(chǎng)主體及社會(huì)公眾的利益，加快完善失信聯(lián)合懲戒制度法律體系勢(shì)在必行?！读⒎ǚā返?0條規(guī)定，部門規(guī)章只能依據(jù)法律或國務(wù)院的行政法規(guī)、決定和命令而做出減損公民權(quán)利或增加義務(wù)的規(guī)定，而部分新設(shè)的聯(lián)合懲戒措施卻突破權(quán)限，缺少法律依據(jù)。第一，應(yīng)當(dāng)在信用體系中獨(dú)立立法，規(guī)定何種行為為失信行為，以及失信行為所對(duì)應(yīng)的具體懲戒措施。第二，鏈接現(xiàn)有法律法規(guī)，將失信聯(lián)合懲戒制度嵌入現(xiàn)有法律體系中,針對(duì)不同的失信行為分級(jí)懲戒。(30)同前注，李爍文。第三，失信聯(lián)合懲戒措施必須有實(shí)定法規(guī)范作為實(shí)施依據(jù)。具體而言，在以實(shí)定法作為依據(jù)的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)在已有法律框架下修訂增加失信聯(lián)合懲戒措施、懲戒對(duì)象等具體內(nèi)容。完整的失信聯(lián)合懲戒制度體系應(yīng)當(dāng)具備合理合法施行聯(lián)合懲戒措施的執(zhí)行、重述、解釋、細(xì)化、兜底等依據(jù)，細(xì)化聯(lián)合懲戒措施的具體內(nèi)容，強(qiáng)化聯(lián)合懲戒措施的可操作性。最后，失信聯(lián)合懲戒法律體系中應(yīng)當(dāng)設(shè)置相應(yīng)的法律救濟(jì)途徑，充分保障懲戒對(duì)象的合法權(quán)利。(31)同前注，盧盛羽文。

另一方面，失信聯(lián)合懲戒措施應(yīng)當(dāng)遵循比例原則，要對(duì)涉金融嚴(yán)重失信人根據(jù)其失信程度加以區(qū)分施以懲戒措施，使其失信行為與聯(lián)合懲戒措施的程度相匹配。此外，可以適當(dāng)設(shè)置一定的寬限期，例如給予失信聯(lián)合懲戒對(duì)象一至三個(gè)月的寬限期等。由于失信聯(lián)合懲戒制度的懲戒措施并未明確根據(jù)失信的程度進(jìn)行設(shè)置，極有可能違反比例原則等基本原則，這也反映出我國社會(huì)信用體系建設(shè)尚在初期階段，當(dāng)前社會(huì)信用法律體系上相應(yīng)制度的供給嚴(yán)重缺失，無法應(yīng)對(duì)失信聯(lián)合懲戒制度的法治需求。據(jù)此，完善失信聯(lián)合懲戒制度應(yīng)當(dāng)制定具體的實(shí)施細(xì)則，確保每一個(gè)懲戒措施、失信行為都有其對(duì)應(yīng)的法律法規(guī)、規(guī)范性文件。立法中應(yīng)當(dāng)明確針對(duì)限制性、懲罰性、審慎性參考等不同程度的聯(lián)合懲戒措施設(shè)置相應(yīng)的救濟(jì)手段。第三，刑法中具有罪責(zé)刑相適應(yīng)原則，在建立失信聯(lián)合懲戒法律體系時(shí)也應(yīng)當(dāng)將其作為參考。最高人民法院在2020年1月2日發(fā)布的《關(guān)于在執(zhí)行工作中進(jìn)一步強(qiáng)化善意文明執(zhí)行理念的意見》中第16條提出，“單位是失信被執(zhí)行人的，人民法院不得將法定代表人、主要責(zé)任人、影響債務(wù)履行的直接責(zé)任人員、實(shí)際控制人等納入失信名單”。因此，在金融領(lǐng)域，實(shí)施聯(lián)合懲戒措施的部門也應(yīng)當(dāng)充分考量失信行為的嚴(yán)重程度以及所導(dǎo)致的后果，對(duì)于失信行為給予適當(dāng)?shù)穆?lián)合懲戒措施，避免過罰不當(dāng)。立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定失信聯(lián)合懲戒措施不得適用“雙懲制”，不得將失信企業(yè)和主要責(zé)任人共同連帶懲戒。對(duì)直接責(zé)任人的懲戒不得以企業(yè)失信作為前提，不應(yīng)濫用懲戒權(quán)力，任意擴(kuò)大懲戒對(duì)象的范圍。對(duì)于直接責(zé)任人應(yīng)當(dāng)根據(jù)其主觀失信惡意程度的大小進(jìn)行區(qū)分，不同等級(jí)的失信當(dāng)事人適用不同程度的聯(lián)合懲戒措施。

(二)失信聯(lián)合懲戒制度泛道德化傾向矯正

失信聯(lián)合懲戒制度的泛道德化傾向混淆了道德與法律之間的關(guān)系，若要從源頭上做到道德規(guī)則的合理運(yùn)用，擺脫泛道德化的現(xiàn)狀，就應(yīng)當(dāng)在法律框架內(nèi)尋求最優(yōu)的失信聯(lián)合懲戒措施。第一，規(guī)范失信聯(lián)合懲戒對(duì)象的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，不應(yīng)當(dāng)將違反公德的行為與失信行為劃等號(hào)。社會(huì)信用體系雖然可以將道德規(guī)則作為調(diào)整法律的參照，但并不意味著所有的道德規(guī)則都可以入法，這其中掌握道德規(guī)則入法的“度”具有非常重要的意義。理由在于，如果失信聯(lián)合懲戒措施中摻雜了過多的道德規(guī)則，那么道德規(guī)則將通過行政權(quán)力滲透到金融市場(chǎng)的各個(gè)部分，導(dǎo)致過度干預(yù)金融市場(chǎng)的運(yùn)行。因此，在失信聯(lián)合懲戒制度中，應(yīng)當(dāng)清晰勾勒道德規(guī)則和法律的邊界，不能將所有的道德規(guī)則上升為法律義務(wù)。換言之，失信聯(lián)合懲戒制度可以將部分道德規(guī)則納入法律體系之中，當(dāng)然這些道德規(guī)則必須是建設(shè)社會(huì)信用體系的必要條件且具備充分的依據(jù)。道德規(guī)則在被納入失信聯(lián)合懲戒法律體系后，依然應(yīng)當(dāng)與法律保持相對(duì)分離。道德規(guī)則僅能作為誠信監(jiān)管的依據(jù)，相對(duì)應(yīng)的行政監(jiān)管也應(yīng)當(dāng)遵循適度原則，而法律規(guī)定則應(yīng)當(dāng)作為失信聯(lián)合懲戒措施的唯一依據(jù)。第二，創(chuàng)設(shè)失信聯(lián)合懲戒措施應(yīng)當(dāng)具有法定依據(jù)。法定依據(jù)既可以是作為上位法的法律、法規(guī)及其他規(guī)范性法律文件，也可以是經(jīng)法定程序制定的行業(yè)規(guī)則以及行業(yè)協(xié)議等契約型文件。第三，失信聯(lián)合懲戒措施的執(zhí)行應(yīng)當(dāng)依據(jù)詳細(xì)的法律規(guī)定。尤其是失信聯(lián)合懲戒制度運(yùn)行的各環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)?shù)玫郊?xì)化。一方面，應(yīng)當(dāng)對(duì)實(shí)施主體“失信”的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行細(xì)化。首先，要解決的就是失信的認(rèn)定問題，失信與懲戒可謂是因果關(guān)系，一旦失信的認(rèn)定依據(jù)不明確或是過于寬泛，都將對(duì)懲戒對(duì)象產(chǎn)生不利后果。其次，還應(yīng)當(dāng)將“失信”的認(rèn)定機(jī)關(guān)合法化，只有法定機(jī)關(guān)在具有上位法規(guī)定的情況下方能認(rèn)定某個(gè)主體為失信行為人。再次，細(xì)化“聯(lián)合”的法律范疇。失信聯(lián)合制度的最重要的作用在于，一個(gè)失信行為人在作出失信行為后，將受到多個(gè)部門在多個(gè)領(lǐng)域內(nèi)實(shí)施的懲戒措施，并且不斷放大其失信的后果。可見，若是放任“聯(lián)合”陷入不當(dāng)聯(lián)結(jié)的境地，將會(huì)使失信行為人受到巨大的限制。因此，在各部門跨領(lǐng)域適用失信聯(lián)合懲戒制度時(shí)，應(yīng)當(dāng)具有充分的法律依據(jù)和理由，以防出現(xiàn)不當(dāng)聯(lián)結(jié)現(xiàn)象。(32)同前注，周海源文。

(三)完善失信聯(lián)合懲戒制度的程序性規(guī)范

失信聯(lián)合懲戒制度作為約束失信行為人的制度，很有可能因?yàn)橐粋€(gè)懲戒措施導(dǎo)致對(duì)失信行為人的錯(cuò)誤懲戒或者是過度的約束。有鑒于此，只有完備的程序性規(guī)范才能夠確保失信聯(lián)合懲戒制度恰當(dāng)?shù)倪m用，同時(shí)對(duì)行政機(jī)關(guān)的權(quán)力以及“聯(lián)合”加以合理的平衡和制約，具體完善措施如下：

第一，對(duì)于失信認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)及理由，以及認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)在適用過程中進(jìn)行信息披露。認(rèn)定失信的司法機(jī)關(guān)、政府部門及社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公眾充分說明認(rèn)定的理由，針對(duì)信用評(píng)價(jià)的情況考量、幅度選擇、累犯次數(shù)等因素進(jìn)行公開。對(duì)失信聯(lián)合懲戒的適用標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行界定和公開，不僅有利于為社會(huì)公眾提供社會(huì)信用相關(guān)的制度指導(dǎo)，也能夠?yàn)闈撛诳赡苁?、或是有意圖失信的行為主體提供必要的信用知識(shí)，降低失信可能性。此外，由司法機(jī)關(guān)、政府部門及社會(huì)組織及時(shí)披露認(rèn)定失信的標(biāo)準(zhǔn)以及實(shí)施細(xì)則，能夠大大增加失信聯(lián)合懲戒行為實(shí)施的透明度與可理解性。信息披露不僅為社會(huì)公眾打了一針強(qiáng)心劑，更是將失信聯(lián)合懲戒制度置于社會(huì)公眾的監(jiān)督之下，有助于推動(dòng)中國特色社會(huì)主義法治的發(fā)展進(jìn)程。

第二，應(yīng)當(dāng)將懲戒對(duì)象的程序參與權(quán)利納入程序性規(guī)定中?？紤]到失信聯(lián)合懲戒制度對(duì)于失信行為人會(huì)產(chǎn)生較大的影響，將其程序性權(quán)利歸入程序性規(guī)定是不可或缺的。尤其懲戒對(duì)象獲得告知與陳述、申辯、申請(qǐng)復(fù)核等重要的程序性權(quán)利，這些權(quán)利都能夠保障懲戒對(duì)象，使其有機(jī)會(huì)恢復(fù)信用等級(jí)、充分表達(dá)權(quán)利。同時(shí)，賦予懲戒對(duì)象以程序性權(quán)利更能夠確保失信聯(lián)合懲戒措施實(shí)施的實(shí)質(zhì)合法性和形式合理性，確保該制度科學(xué)、有效的運(yùn)行。

第三，建立失信名單清零制度和信用自動(dòng)恢復(fù)制度。失信聯(lián)合懲戒的目的是為了懲罰和教育失信人，同時(shí)通過失信信息公開提示潛在的交易對(duì)手慎重選擇與失信人發(fā)生市場(chǎng)交易行為，以規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。但是，如果讓受懲戒者終身背負(fù)“失信人”的負(fù)擔(dān)，既不利于失信者改過自新，也違背了過罰相當(dāng)這一基本原則。實(shí)踐中，人民銀行個(gè)人征信系統(tǒng)中關(guān)于借款人的貸款逾期記錄，自貸款還清之日起五年可以自動(dòng)消除，此后將不會(huì)再對(duì)借款人產(chǎn)生不利影響。失信聯(lián)合懲戒措施涉及面非常廣泛，應(yīng)當(dāng)逐步建立失信名單清零制度和信用自動(dòng)恢復(fù)制，根據(jù)失信人的過錯(cuò)程度和失信行為后果影響大小確定合理的期限，若失信人糾正了相關(guān)失信行為，則期限屆滿后自動(dòng)將其從失信名單中清除，或者其失信記錄自動(dòng)消除。

第四，在失信聯(lián)合懲戒法律體系的程序性規(guī)定中，應(yīng)當(dāng)將鼓勵(lì)第三方參與、聽取公眾意見等措施納入其中。第三方參與、聽取公眾意見能夠防止行政權(quán)力過度擴(kuò)張，打破行政機(jī)關(guān)實(shí)施聯(lián)合懲戒措施的壟斷性。并作為一種有效的監(jiān)督方式提高失信聯(lián)合懲戒制度運(yùn)行的公正性。與此同時(shí)，公共問責(zé)程序的適用也有利于讓社會(huì)公眾信服，使社會(huì)公眾與政府的關(guān)系更為和諧。(33)同前注，王錫鋅、黃智杰文。

五、結(jié)語

在構(gòu)建社會(huì)信用體系的當(dāng)下，失信聯(lián)合懲戒制度承擔(dān)著重要責(zé)任。失信聯(lián)合懲戒制度不僅能夠促進(jìn)社會(huì)信用體系的建設(shè)，更是有關(guān)國家治理的重要議題。作為國家治理的一個(gè)組成部分，失信聯(lián)合懲戒制度雖然能夠彌補(bǔ)金融領(lǐng)域中的失信問題治理之不足、提升政府管理效能，但是如果脫離了法律框架、濫用和擴(kuò)張權(quán)力，也會(huì)導(dǎo)致難以想象的“反噬”。離開法治的框架，失信聯(lián)合懲戒制度將成為一盤散沙。實(shí)踐中，構(gòu)建有效、統(tǒng)一的失信聯(lián)合懲戒制度不僅需要保障公民權(quán)利，還需要對(duì)失信懲戒主體進(jìn)行約束，這也是一個(gè)迫在眉睫的難題。當(dāng)前學(xué)界有關(guān)失信聯(lián)合懲戒制度的既有學(xué)說大多過于片面，僅針對(duì)部分不足進(jìn)行解析，并未全面闡述失信聯(lián)合懲戒體系的理論與現(xiàn)實(shí)困境。筆者僅針對(duì)金融領(lǐng)域的失信聯(lián)合懲戒制度進(jìn)行了分析，至于如何將失信聯(lián)合懲戒制度與現(xiàn)有的行政法律體系融合，如何使失信聯(lián)合懲戒制度的效能最大化，如何通過技術(shù)性進(jìn)路完善失信聯(lián)合懲戒制度并使之與當(dāng)前金融市場(chǎng)平衡共進(jìn)等論題，仍然有待進(jìn)一步探討。