政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)全過(guò)程績(jī)效管理探究

●宋 偉

為改善公共服務(wù)供給， 推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變， 發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，政府部門(mén)改變故有的“養(yǎng)人辦事”，創(chuàng)新采用購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式提供政府公共服務(wù)，進(jìn)一步提高財(cái)政資金、資產(chǎn)、資源配置效率和效益。 但隨著改革不斷深入， 政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)工作中出現(xiàn)了服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不明確或缺乏約束力、合同條款與服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)脫節(jié)、 購(gòu)買(mǎi)價(jià)格虛高、 服務(wù)質(zhì)量不高等績(jī)效管理薄弱問(wèn)題。 2021 年 3 月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2021〕5 號(hào)）中提出，加強(qiáng)對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目的全過(guò)程績(jī)效管理， 解決好“買(mǎi)得值”的問(wèn)題。 在全面實(shí)施績(jī)效管理理念下， 探索研究如何構(gòu)建政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)全過(guò)程績(jī)效管理機(jī)制是當(dāng)前一項(xiàng)重要課題。

一、實(shí)施政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)全過(guò)程績(jī)效管理的意義

2013 年11 月，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò) 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，將推廣政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)確定為一項(xiàng)重要改革任務(wù)。 提出推廣政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)， 加強(qiáng)各類公共服務(wù)的提供，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，通過(guò)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，采用合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)， 既可激發(fā)社會(huì)組織活力，又能改善公共服務(wù)供給。 隨著這項(xiàng)改革不斷深入， 政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)工作促進(jìn)了政府職能轉(zhuǎn)變， 改善了公共服務(wù)供給， 但也出現(xiàn)了服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不明確或缺乏約束力、 合同條款與服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)脫節(jié)、購(gòu)買(mǎi)價(jià)格虛高、服務(wù)質(zhì)量不高等績(jī)效管理薄弱問(wèn)題。

將績(jī)效理念貫穿政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)全過(guò)程是貫徹落實(shí)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的重要舉措，通過(guò)全過(guò)程績(jī)效管理，可以促進(jìn)公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)主體職能轉(zhuǎn)變， 提升政府對(duì)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)決策的科學(xué)性與準(zhǔn)確性， 落實(shí)公共服務(wù)監(jiān)督職能配置，改進(jìn)財(cái)政支出方式，不斷提高政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的質(zhì)量和效率， 進(jìn)而推動(dòng)政府部門(mén)提升履行職能的效率和效果，有利于打造責(zé)任政府、透明政府和服務(wù)型政府。

二、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)全過(guò)程績(jī)效管理的難點(diǎn)

政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)與政府采購(gòu)貨物相比，具有涉及主體多、服務(wù)成果沒(méi)有形成實(shí)物、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)難以衡量、購(gòu)買(mǎi)過(guò)程復(fù)雜和國(guó)家相關(guān)制度規(guī)范繁多、 易產(chǎn)生尋租行為滋生腐敗的特點(diǎn)。

（一）主體分離信息不透明

在政府采購(gòu)貨物活動(dòng)中， 因購(gòu)貨主體就是使用主體， 整個(gè)活動(dòng)只有購(gòu)貨方和銷貨方兩個(gè)主體，信息透明，關(guān)系簡(jiǎn)單。 而在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中，存在大量購(gòu)買(mǎi)公益性或公眾性的服務(wù)項(xiàng)目，因購(gòu)買(mǎi)主體與使用主體相分離， 政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)涉及三類主體， 購(gòu)買(mǎi)主體是各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)， 使用主體是廣大的社會(huì)公眾，承接主體則涉及各類企業(yè)、社會(huì)組織、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、基層群眾性自治組織、具備條件的個(gè)人等。 購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的人不是使用服務(wù)的人，因此，需求信息、服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量等相關(guān)信息不透明，加大了管理的難度。

（二）服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量衡量難

政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)作為一項(xiàng)公共服務(wù)， 很多服務(wù)成果沒(méi)有形成實(shí)物，通常很難明確科學(xué)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，又因其具有公益性和公眾性特征，受益群體數(shù)量多、需求各異，影響面廣。

（三）涉及制度規(guī)范多

政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程復(fù)雜， 國(guó)家相關(guān)管理制度規(guī)范繁多，不僅包括“買(mǎi)什么”“誰(shuí)來(lái)買(mǎi)”“向誰(shuí)買(mǎi)”“怎么買(mǎi)”“值不值”等步驟，還涉及政府采購(gòu)管理、合同管理、信息公開(kāi)等方面一系列國(guó)家制度規(guī)范。

（四）監(jiān)督管控措施少

政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)作為政府與市場(chǎng)交易的活動(dòng)，面臨著諸如購(gòu)買(mǎi)主體合同管理能力較弱、 道德風(fēng)險(xiǎn)較難控制、容易導(dǎo)致形式主義或?qū)ぷ庑袨?、增加政府提供服?wù)的交易成本、 服務(wù)提供質(zhì)量和效益難以保證等一系列問(wèn)題。

三、 構(gòu)建政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)全過(guò)程績(jī)效管理機(jī)制

從績(jī)效管理角度看， 政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)與政策研究類、宣傳活動(dòng)類、工程類等項(xiàng)目支出一樣，也包含事前績(jī)效評(píng)估、績(jī)效目標(biāo)編制、實(shí)施期的績(jī)效監(jiān)控、項(xiàng)目驗(yàn)收后的績(jī)效評(píng)價(jià)和評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用五個(gè)環(huán)節(jié)，要將績(jī)效理念貫穿于政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)活動(dòng)全過(guò)程。 但是在每個(gè)績(jī)效管理環(huán)節(jié)， 其工作重點(diǎn)或關(guān)注點(diǎn)有很大差異，應(yīng)結(jié)合政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的獨(dú)有特點(diǎn)開(kāi)展工作。

（一）事前績(jī)效評(píng)估

事前績(jī)效評(píng)估是績(jī)效管理工作的第一道關(guān)口，應(yīng)明確評(píng)估的主體責(zé)任單位、評(píng)估步驟和評(píng)估內(nèi)容。

1、評(píng)估主體。 評(píng)估主體分為購(gòu)買(mǎi)主體和財(cái)政部門(mén)。根據(jù)《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法》規(guī)定，各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)是購(gòu)買(mǎi)主體。在預(yù)算管理中，國(guó)家機(jī)關(guān)作為一級(jí)預(yù)算單位管理，所以購(gòu)買(mǎi)主體是一級(jí)預(yù)算單位。在項(xiàng)目實(shí)施前，購(gòu)買(mǎi)主體依據(jù)國(guó)家、省市各級(jí)政府要求、事業(yè)發(fā)展規(guī)劃等，運(yùn)用科學(xué)、合理的評(píng)估方法，對(duì)項(xiàng)目立項(xiàng)必要性、投入經(jīng)濟(jì)性、實(shí)施方案可行性、籌資合理性等內(nèi)容進(jìn)行客觀、公正的評(píng)估。財(cái)政部門(mén)根據(jù)管理需要，抽選項(xiàng)目金額大、社會(huì)影響大的重要項(xiàng)目進(jìn)行事前績(jī)效評(píng)估復(fù)評(píng)。

2、評(píng)估工作步驟。 主要分成三步實(shí)施：第一步，購(gòu)買(mǎi)主體對(duì)政策依據(jù)、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)內(nèi)容的合規(guī)性、本地及全國(guó)相關(guān)服務(wù)領(lǐng)域的市場(chǎng)行情、 購(gòu)買(mǎi)行為的性價(jià)比、資金來(lái)源等方面進(jìn)行詳細(xì)分析測(cè)算和推演，形成可行性分析報(bào)告和實(shí)施方案；第二步，購(gòu)買(mǎi)主體組織召開(kāi)專家論證評(píng)審會(huì)或委托第三方機(jī)構(gòu)， 通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)踏勘、社會(huì)調(diào)查、集中座談等方式進(jìn)行科學(xué)性論證和績(jī)效評(píng)估；第三步，專家論證會(huì)或第三方機(jī)構(gòu)形成績(jī)效評(píng)估報(bào)告，決定項(xiàng)目通過(guò)與否，并提出相關(guān)建議。

3、評(píng)估主要關(guān)注事項(xiàng)。 一是購(gòu)買(mǎi)內(nèi)容的市場(chǎng)化和合規(guī)性。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)內(nèi)容應(yīng)與民生密切相關(guān)，具有公共性和公益性，且與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)，適合采取市場(chǎng)化方式提供。此外，國(guó)家對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的范圍和內(nèi)容實(shí)行中央和省兩級(jí)的指導(dǎo)性目錄管理和負(fù)面清單管理， 購(gòu)買(mǎi)主體不得將應(yīng)由政府部門(mén)自己完成的工作交由社會(huì)力量去做， 不能以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)名義變相舉債融資或用工。 二是購(gòu)買(mǎi)主體和承擔(dān)主體資格合規(guī)性。 依據(jù) 《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法》，各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)是購(gòu)買(mǎi)主體，依法成立的企業(yè)、社會(huì)組織、公益二類和從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的事業(yè)單位、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、基層群眾性自治組織，以及具備條件的個(gè)人都可以作為承接主體。 但是由財(cái)政撥款保障的單位，比如公益一類事業(yè)單位、使用事業(yè)編制的群團(tuán)組織不能作為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)主體和承接主體。三是購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的經(jīng)濟(jì)性。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)是政府公共服務(wù)提供方式的重大創(chuàng)新，是從“養(yǎng)人辦事”提供服務(wù)向“花錢(qián)買(mǎi)服務(wù)、辦事不養(yǎng)人”轉(zhuǎn)變，所以，績(jī)效評(píng)估應(yīng)論證“養(yǎng)人辦事”的成本、質(zhì)量是否超過(guò)“花錢(qián)買(mǎi)服務(wù)”的成本和質(zhì)量。 通過(guò)收集或模擬測(cè)算“養(yǎng)人辦事”成本、服務(wù)質(zhì)量和效率，與購(gòu)買(mǎi)服務(wù)后打破行政壟斷、 引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的預(yù)計(jì)成本和實(shí)現(xiàn)效果進(jìn)行對(duì)比分析，確定是否能夠?qū)崿F(xiàn)降低成本、提高服務(wù)質(zhì)量、提升效率等目標(biāo)。四是可行性分析報(bào)告和實(shí)施方案的完整性。 可行性分析報(bào)告對(duì)項(xiàng)目實(shí)施必要性、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式可行性、服務(wù)市場(chǎng)供需狀況進(jìn)行分析， 包含潛在服務(wù)承接主體的數(shù)量、 服務(wù)技術(shù)成熟度、服務(wù)市場(chǎng)的供需平衡度、費(fèi)用估算等內(nèi)容。 實(shí)施方案應(yīng)明確下一步實(shí)施政府采購(gòu)方式、 組織保障措施、項(xiàng)目管理制度等內(nèi)容。 可行性分析報(bào)告和實(shí)施方案也可以合為一體。

（二）編制績(jī)效目標(biāo)

績(jī)效目標(biāo)是全過(guò)程績(jī)效管理的基礎(chǔ)， 是實(shí)施期績(jī)效監(jiān)控、驗(yàn)收后績(jī)效評(píng)價(jià)的依據(jù)。 采購(gòu)主體在編制預(yù)算時(shí)，需同步編制政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)。財(cái)政部門(mén)在審核批復(fù)預(yù)算時(shí)， 同步審核批復(fù)績(jī)效目標(biāo)。

政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)績(jī)效目標(biāo)包含總體績(jī)效目標(biāo)和細(xì)化的績(jī)效指標(biāo)。 總體績(jī)效目標(biāo)是在服務(wù)實(shí)施期內(nèi)通過(guò)提供服務(wù)，預(yù)期將達(dá)到的總產(chǎn)出和總效果。 細(xì)化的績(jī)效指標(biāo)是將總體績(jī)效目標(biāo)從產(chǎn)出、 效益和滿意度三個(gè)維度細(xì)化出若干子項(xiàng)，包含產(chǎn)出數(shù)量、質(zhì)量、成本、時(shí)效、社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和受益群眾滿意度等內(nèi)容，同時(shí)在可實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)上，從嚴(yán)從高設(shè)置指標(biāo)值， 讓績(jī)效指標(biāo)真正發(fā)揮引導(dǎo)約束和控制作用。 在績(jī)效指標(biāo)中，產(chǎn)出、效益和滿意度這三個(gè)衡量維度缺一不可，三者相輔相成，共同組成對(duì)購(gòu)買(mǎi)主體的約束。 筆者在審核某市城市管理局生活垃圾分類宣傳政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)時(shí)發(fā)現(xiàn)， 目標(biāo)僅設(shè)置數(shù)量指標(biāo)， 包含主題宣傳活動(dòng)開(kāi)展次數(shù)不少于12次， 廣播電視播放公益宣傳片的次數(shù)不少于5500次，報(bào)紙報(bào)道次數(shù)不少于120 次；但缺少服務(wù)質(zhì)量指標(biāo)、 垃圾分類政策知曉率等效益類指標(biāo)和社會(huì)公眾滿意度指標(biāo)，指標(biāo)設(shè)置不完整。

（三）實(shí)施期績(jī)效跟蹤

服務(wù)實(shí)施期的績(jī)效跟蹤是全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理的關(guān)鍵。 項(xiàng)目預(yù)算批復(fù)后，服務(wù)購(gòu)買(mǎi)主體根據(jù)實(shí)施方案確定采購(gòu)方式組織采購(gòu)， 同時(shí)根據(jù)業(yè)務(wù)需求和績(jī)效目標(biāo)擬訂合同協(xié)議，協(xié)商細(xì)化服務(wù)條款，明確項(xiàng)目監(jiān)督制度，細(xì)化項(xiàng)目開(kāi)工計(jì)劃和驗(yàn)收條款，督促項(xiàng)目承接單位按計(jì)劃實(shí)施。

在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中， 購(gòu)買(mǎi)主體的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人依據(jù)合同條款進(jìn)行持續(xù)全流程的績(jī)效跟蹤。 通過(guò)跟蹤服務(wù)實(shí)施情況，定期不定期進(jìn)行抽查，原則上采用序時(shí)進(jìn)度與績(jī)效目標(biāo)、合同條款進(jìn)行比對(duì)，從而衡量績(jī)效目標(biāo)完成程度，預(yù)測(cè)年底能否完成，及時(shí)發(fā)現(xiàn)服務(wù)提供中存在的問(wèn)題，督促承接主體及時(shí)整改，確保年度績(jī)效目標(biāo)保質(zhì)高效完成。 績(jī)效跟蹤的主要內(nèi)容包括以下幾個(gè)方面：

1、項(xiàng)目管理制度的健全性。 政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目的項(xiàng)目管理制度包含購(gòu)買(mǎi)主體對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)督管理制度、項(xiàng)目承接主體對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施管理制度兩個(gè)層次。此處是指項(xiàng)目承接主體對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施管理制度，包含人員安排、工作制度、工作日志的記錄、執(zhí)行操作流程等內(nèi)容。

2、服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量的合規(guī)性。 在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，承接主體不僅要履行服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)政府制度規(guī)范，也要遵守本單位的項(xiàng)目管理制度和合同約定， 如安排服務(wù)人員數(shù)量、專業(yè)技術(shù)能力、服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量等符合政府制度規(guī)范和合同約定， 從而保障政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)能夠公平、高效地進(jìn)行。

3、服務(wù)提供的及時(shí)性。 政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目除了在服務(wù)質(zhì)量、數(shù)量上符合要求外，服務(wù)提供的及時(shí)性也是重要的衡量指標(biāo)。 如某市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局建設(shè)市場(chǎng)監(jiān)管與信用信息綜合平臺(tái)維護(hù)項(xiàng)目， 按照合同約定，承接主體應(yīng)在故障事故發(fā)生后，通過(guò)遠(yuǎn)程協(xié)助或派專家現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)等方式24 小時(shí)內(nèi)予以解決，以保障全市建設(shè)市場(chǎng)監(jiān)管與信用平臺(tái)的正常運(yùn)行。

購(gòu)買(mǎi)主體在績(jī)效跟蹤中發(fā)現(xiàn)的偏差， 應(yīng)分類處理。 一是因突發(fā)疫情、國(guó)家政策調(diào)整等客觀因素造成的執(zhí)行偏差， 購(gòu)買(mǎi)主體可向財(cái)政部門(mén)提出申請(qǐng)調(diào)減預(yù)算，同步調(diào)整績(jī)效目標(biāo)；二是因承接主體主觀原因造成服務(wù)提供拖期， 購(gòu)買(mǎi)主體應(yīng)督促承接主體在制度規(guī)定、組織管理、人員配備等方面查找原因，及時(shí)對(duì)癥下藥解決問(wèn)題。

（四）服務(wù)完成后績(jī)效評(píng)價(jià)

績(jī)效評(píng)價(jià)工作是全過(guò)程績(jī)效管理的核心。 政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)根據(jù)評(píng)價(jià)主體和評(píng)價(jià)內(nèi)容不同， 可分為購(gòu)買(mǎi)主體對(duì)承接主體服務(wù)完成情況的 “服務(wù)評(píng)價(jià)”、財(cái)政部門(mén)對(duì)購(gòu)買(mǎi)主體和承接主體的“綜合評(píng)價(jià)”。 二者評(píng)價(jià)內(nèi)容不同， 總的來(lái)說(shuō)，“綜合評(píng)價(jià)” 的內(nèi)容多于“服務(wù)評(píng)價(jià)”。 本文從財(cái)政部門(mén)角度分析“綜合評(píng)價(jià)”的主要內(nèi)容。

1、購(gòu)買(mǎi)主體的采購(gòu)立項(xiàng)和實(shí)施監(jiān)管。 實(shí)施政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)“綜合評(píng)價(jià)”，首先要對(duì)購(gòu)買(mǎi)主體的服務(wù)立項(xiàng)及管理流程進(jìn)行全流程評(píng)價(jià)， 具體可分為項(xiàng)目立項(xiàng)、預(yù)算編報(bào)、組織采購(gòu)、項(xiàng)目監(jiān)管、項(xiàng)目驗(yàn)收結(jié)算等環(huán)節(jié)。 各環(huán)節(jié)評(píng)價(jià)內(nèi)容包括：一是在項(xiàng)目立項(xiàng)階段，購(gòu)買(mǎi)主體是否按照相關(guān)規(guī)定的程序開(kāi)展評(píng)估立項(xiàng)。二是在項(xiàng)目預(yù)算和績(jī)效目標(biāo)編報(bào)階段， 購(gòu)買(mǎi)主體是否充分結(jié)合項(xiàng)目特點(diǎn)、服務(wù)市場(chǎng)行情，綜合物價(jià)、工資、稅費(fèi)等因素，合理測(cè)算安排政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)支出，項(xiàng)目預(yù)算是否納入當(dāng)年部門(mén)預(yù)算， 績(jī)效目標(biāo)是否科學(xué)合理、細(xì)化量化。 三是在服務(wù)組織采購(gòu)階段，購(gòu)買(mǎi)主體是否根據(jù)公開(kāi)公正、方式靈活、程序便捷、競(jìng)爭(zhēng)有序的原則合理確定購(gòu)買(mǎi)方式，是否符合《政府采購(gòu)法》和《政府購(gòu)買(mǎi)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》等相關(guān)規(guī)定。 四是在合同簽訂階段，購(gòu)買(mǎi)主體是否根據(jù)績(jī)效目標(biāo)建立服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)要求， 包括服務(wù)的內(nèi)容、期限、數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)效及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，并在合同中予以明確。 合同履行期限是否超過(guò)1 年，如超過(guò)1 年，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注其合理性。 五是在項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)管階段，是否建立相應(yīng)的跟蹤監(jiān)督管理體系， 服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)是否嚴(yán)格有效執(zhí)行，評(píng)價(jià)購(gòu)買(mǎi)主體是否存在“甩手掌柜”“一包了之”等現(xiàn)象。 六是在項(xiàng)目驗(yàn)收結(jié)算階段，購(gòu)買(mǎi)主體是否建立項(xiàng)目驗(yàn)收結(jié)算機(jī)制，對(duì)承接主體的組織管理、服務(wù)產(chǎn)出、服務(wù)成效及相關(guān)方滿意度進(jìn)行充分評(píng)估，并將評(píng)估結(jié)果應(yīng)用于合同付費(fèi)及后續(xù)服務(wù)采購(gòu)。

筆者在對(duì)某信息系統(tǒng)維護(hù)項(xiàng)目開(kāi)展財(cái)政評(píng)價(jià)時(shí)發(fā)現(xiàn)， 購(gòu)買(mǎi)主體和服務(wù)承接單位簽訂了運(yùn)行維護(hù)服務(wù)合同，承接單位制定出運(yùn)維實(shí)施細(xì)則，但無(wú)論是運(yùn)維合同還是實(shí)施細(xì)則對(duì)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量均為定性指標(biāo)，沒(méi)有定量的指標(biāo)，購(gòu)買(mǎi)主體的監(jiān)督檢查人員缺乏衡量依據(jù)， 完全憑主觀臆斷容易造成檢查監(jiān)督流于形式。 再如，垃圾處理購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中的移動(dòng)公廁項(xiàng)目，財(cái)政評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)， 購(gòu)買(mǎi)主體對(duì)服務(wù)承接單位缺少有效的監(jiān)督管理，公廁車(chē)輛出動(dòng)和運(yùn)回?zé)o確認(rèn)單，對(duì)服務(wù)單位的維修質(zhì)量和頻率未進(jìn)行有效考核， 導(dǎo)致移動(dòng)公廁的維修保養(yǎng)不及時(shí)、完好率不高。

2、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)價(jià)格的確定情況。 政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)因無(wú)法核實(shí)項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)行成本等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題， 其價(jià)格通常難以確定。 目前有不少購(gòu)買(mǎi)主體直接以項(xiàng)目預(yù)算的額度為限設(shè)定價(jià)格作為招標(biāo)控制價(jià)， 還有少量購(gòu)買(mǎi)主體借助專家績(jī)效評(píng)估結(jié)果作為購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的價(jià)格上限，定價(jià)缺乏理性依據(jù)，很難規(guī)避承接主體虛報(bào)價(jià)格，易產(chǎn)生尋租行為滋生腐敗。 因此，在評(píng)價(jià)時(shí)需要重點(diǎn)考察分析承接主體是否根據(jù)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目行業(yè)特點(diǎn)及可承受的預(yù)算水平， 制定科學(xué)合理的購(gòu)買(mǎi)服務(wù)價(jià)格及定額標(biāo)準(zhǔn)， 購(gòu)買(mǎi)主體是否充分發(fā)揮行業(yè)主管部門(mén)、協(xié)會(huì)組織、專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)和行業(yè)領(lǐng)域?qū)＜业葘I(yè)優(yōu)勢(shì)，最終確定購(gòu)買(mǎi)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)及價(jià)格。 最好能夠?qū)?shí)施購(gòu)買(mǎi)服務(wù)前后成本進(jìn)行對(duì)比， 評(píng)價(jià)通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的模式降低了成本或提高了公共服務(wù)供給效率。

3、承接主體的資質(zhì)、能力及資源配置狀況。 在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目中，承接主體的資質(zhì)、資源配置等總體能力直接決定了政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量、效率和效果。 因此，在評(píng)價(jià)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)績(jī)效時(shí)，需要對(duì)承接主體的資質(zhì)、 能力及承接主體為購(gòu)買(mǎi)服務(wù)資源配置狀況進(jìn)行評(píng)價(jià)。 主要關(guān)注內(nèi)容包含：一是承接單位資質(zhì)，評(píng)價(jià)其是否符合購(gòu)買(mǎi)服務(wù)行業(yè)相關(guān)要求，是否具備相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的資質(zhì)要求， 并關(guān)注行業(yè)主管部門(mén)對(duì)承接主體的評(píng)估等級(jí)。 二是承接主體的人力資源情況，包括承接主體工作人員規(guī)模、承接主體專業(yè)人員占比， 是否定期參加與承接項(xiàng)目相關(guān)的專業(yè)培訓(xùn)及參訓(xùn)人次， 考核其對(duì)專業(yè)技術(shù)能力的后續(xù)教育情況。 三是承接主體為服務(wù)所配備的場(chǎng)所、技術(shù)設(shè)備水平是否滿足提供公共服務(wù)需求。 四是服務(wù)模式在行業(yè)內(nèi)的示范作用與推廣價(jià)值， 考核其在行業(yè)內(nèi)的領(lǐng)先程度。

筆者在評(píng)價(jià)某河流沿線閘壩維護(hù)項(xiàng)目時(shí)， 參考水利部、財(cái)政部發(fā)布的《水利工程管理單位定崗定員標(biāo)準(zhǔn)》，每座閘壩需設(shè)管理人員1 名，安全生產(chǎn)管理人員1 名，技術(shù)管理8 名（閘門(mén)運(yùn)行工 4 名、電工1名、信息和自動(dòng)化管理1 名、堤防修放工2 名）。 但評(píng)價(jià)時(shí)發(fā)現(xiàn)， 項(xiàng)目承接單位實(shí)際配備的技術(shù)管理專業(yè)人員嚴(yán)重不足，且2016 年之后未在人員培訓(xùn)方面投入資金， 無(wú)法保證項(xiàng)目人員的專業(yè)技術(shù)水平和服務(wù)質(zhì)量。 此外，項(xiàng)目承接單位因自身設(shè)備不能夠滿足服務(wù)需求，用財(cái)政資金購(gòu)買(mǎi)服務(wù)設(shè)備。 所以，最終評(píng)價(jià)結(jié)論是承接主體雖然具備服務(wù)資質(zhì)， 但在專業(yè)技術(shù)人員和專業(yè)設(shè)備方面不具備承接服務(wù)的能力，因此，評(píng)價(jià)建議不再向此單位繼續(xù)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。

4、承接主體對(duì)服務(wù)實(shí)施的組織管理。 服務(wù)實(shí)施管理的評(píng)價(jià)， 主要對(duì)承接主體在服務(wù)項(xiàng)目中的合同管理、資金管理和項(xiàng)目管理的規(guī)范情況進(jìn)行評(píng)價(jià)。 評(píng)價(jià)主要內(nèi)容包括：一是在合同管理中，承接主體是否存在合同轉(zhuǎn)包情況；二是在資金管理中，承接主體是否按照國(guó)家相關(guān)規(guī)定制定了單位財(cái)務(wù)管理制度，并嚴(yán)格執(zhí)行這些規(guī)定，資金使用和管理是否規(guī)范，是否及時(shí)向購(gòu)買(mǎi)主體匯報(bào)資金使用情況等； 三是在項(xiàng)目管理中， 評(píng)價(jià)承接主體是否建立了明確的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人機(jī)制和完善的實(shí)施方案， 承接主體內(nèi)部服務(wù)進(jìn)度和質(zhì)量控制等方面機(jī)制建立和執(zhí)行遵循情況。

5、服務(wù)的產(chǎn)出數(shù)量、質(zhì)量和時(shí)效。 政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)產(chǎn)出的評(píng)價(jià)主要從服務(wù)數(shù)量、 服務(wù)質(zhì)量及服務(wù)時(shí)效三個(gè)方面進(jìn)行評(píng)價(jià)。 服務(wù)數(shù)量是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)效果的直觀體現(xiàn)。 承接主體在執(zhí)行政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程中的工作量會(huì)具體反映到服務(wù)的工作量、 提供服務(wù)的時(shí)長(zhǎng)等服務(wù)數(shù)量上。 對(duì)于服務(wù)質(zhì)量的評(píng)價(jià)，一方面可以根據(jù)使用主體對(duì)于服務(wù)過(guò)程的質(zhì)量評(píng)價(jià)， 如投訴狀況、服務(wù)差錯(cuò)等來(lái)反映；另一方面可以根據(jù)使用主體對(duì)于服務(wù)結(jié)果的質(zhì)量評(píng)價(jià)， 如滿意度調(diào)查結(jié)果等衡量。 購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的時(shí)效性很大程度上制約著公共服務(wù)供給的客觀效果，評(píng)價(jià)時(shí)應(yīng)緊緊把握其時(shí)效要求，關(guān)注其是否在時(shí)效內(nèi)充分發(fā)揮公共服務(wù)的效果。

筆者在評(píng)價(jià)某河流閘壩維護(hù)項(xiàng)目時(shí)， 通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)勘查發(fā)現(xiàn)個(gè)別閘壩存在質(zhì)量問(wèn)題，例如壩體有滲漏、護(hù)坡輕微塌陷、閘門(mén)漏水銹蝕等現(xiàn)象，說(shuō)明服務(wù)承接單位提供的服務(wù)質(zhì)量存在問(wèn)題。 再如，評(píng)價(jià)某市校園安保項(xiàng)目，2020 年度發(fā)生校園險(xiǎn)總案件737 件，實(shí)際辦結(jié)案件 169 件， 事故、 風(fēng)險(xiǎn)事件處理完成率22.93%，完成率偏低。 同時(shí)，在時(shí)效方面，按相關(guān)規(guī)定， 服務(wù)承接主體應(yīng)在事故發(fā)生后48 小時(shí)內(nèi)報(bào)案，但評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)，大部分未在48 小時(shí)內(nèi)及時(shí)報(bào)案，事故處理不夠及時(shí)，說(shuō)明服務(wù)質(zhì)量和時(shí)效不符合規(guī)定。

6、服務(wù)的效果和滿意度。 政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容不同，其服務(wù)對(duì)象和產(chǎn)生的效果也不同。比如，某市基本建設(shè)項(xiàng)目施工圖審查購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，直接受益對(duì)象是施工單位，間接受益對(duì)象是居住或在建筑中穿梭的社會(huì)公眾。服務(wù)的效果主要體現(xiàn)在審查通過(guò)的勘察設(shè)計(jì)文件全部符合工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，按照施工圖建設(shè)的建筑物安全，將建筑物使用中可能遇到的風(fēng)險(xiǎn)和損失降到最低程度等方面的社會(huì)效益。而垃圾處理項(xiàng)目的服務(wù)對(duì)象是全市所有市民，其效果主要體現(xiàn)在保障居民生活環(huán)境和提高資源利用效率的社會(huì)效益、維護(hù)生態(tài)環(huán)境的生態(tài)效益等方面。 在評(píng)價(jià)階段，應(yīng)根據(jù)服務(wù)對(duì)象特點(diǎn)，采取走訪、重點(diǎn)調(diào)查、抽樣調(diào)查等多種方式評(píng)價(jià)服務(wù)的效果和滿意度。

（五）績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果應(yīng)用

評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用是績(jī)效管理工作的落腳點(diǎn)， 也是績(jī)效評(píng)價(jià)的意義所在。 政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)評(píng)價(jià)結(jié)果主要用于以下幾個(gè)方面：一是購(gòu)買(mǎi)主體根據(jù)“服務(wù)評(píng)價(jià)”結(jié)果建立與合同價(jià)款支付相關(guān)聯(lián)的正向激勵(lì)機(jī)制和反向懲戒機(jī)制，如評(píng)價(jià)結(jié)果為“優(yōu)”則全額支付合同款，評(píng)價(jià)結(jié)果為“良”則支付合同款的95%，評(píng)價(jià)結(jié)果為“中”則支付合同款的90%，評(píng)價(jià)結(jié)果為“差”則支付合同款的80%。 二是購(gòu)買(mǎi)主體將“服務(wù)評(píng)價(jià)”結(jié)果作為以后年度選擇承接主體的重要參考依據(jù)。 如被評(píng)價(jià)的服務(wù)目標(biāo)完成較好，受益群眾滿意度高，在下一年選擇承接主體時(shí)則會(huì)優(yōu)先考慮。 三是財(cái)政部門(mén)將“綜合評(píng)價(jià)”結(jié)果及時(shí)通報(bào)購(gòu)買(mǎi)主體及承接主體，督促購(gòu)買(mǎi)主體建立及時(shí)糾錯(cuò)的機(jī)制， 指導(dǎo)并幫助其發(fā)現(xiàn)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中存在的問(wèn)題， 查找工作中存在的薄弱環(huán)節(jié)和風(fēng)險(xiǎn)控制點(diǎn)，督促其及時(shí)進(jìn)行整改。 同時(shí)，將評(píng)價(jià)結(jié)果作為以后年度預(yù)算安排和政策調(diào)整的重要依據(jù)。 四是加強(qiáng)信息公開(kāi)，財(cái)政部門(mén)和購(gòu)買(mǎi)主體通過(guò)適當(dāng)形式及時(shí)進(jìn)行評(píng)價(jià)報(bào)告信息公開(kāi)， 發(fā)揮群眾的監(jiān)督作用。 通過(guò)信息公開(kāi)，倒逼購(gòu)買(mǎi)服務(wù)工作的透明和績(jī)效。

為推動(dòng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果得到實(shí)際應(yīng)用， 在提升評(píng)價(jià)質(zhì)量的前提下， 更重要的是參考政府審計(jì)管理模式，增強(qiáng)評(píng)價(jià)工作的法律權(quán)威性，讓財(cái)政部門(mén)組織評(píng)價(jià)時(shí)有法可依，第三方機(jī)構(gòu)依法評(píng)價(jià)，被評(píng)價(jià)單位依法依規(guī)配合和整改。