我國(guó)對(duì)特殊旅客權(quán)益保護(hù)的立法缺陷

周文慧 韋蔚 趙鑫 肖心月

摘要民航業(yè)的飛速發(fā)展極大的方便了特殊旅客的出行，但同時(shí)也帶來(lái)了許多亟待解決的問(wèn)題，暴露出我國(guó)民航領(lǐng)域的法律制度與民航發(fā)展的現(xiàn)狀不相適應(yīng)的缺點(diǎn)，我國(guó)立法上對(duì)特殊旅客的權(quán)益保護(hù)還不夠完善。本文從我國(guó)現(xiàn)行法律中對(duì)特殊旅客權(quán)益保護(hù)的規(guī)定入手，分析其中存在的缺陷，通過(guò)比較、吸收國(guó)際組織與其他國(guó)家的法律規(guī)定，提出作者對(duì)民航運(yùn)輸中特殊旅客權(quán)益保護(hù)的立法建議，旨在完善特殊旅客權(quán)益保護(hù)的法律體系。

關(guān)鍵詞特殊旅客 保護(hù) 法律 民航運(yùn)輸

隨著民航業(yè)的飛速發(fā)展與生活質(zhì)量的提高，選擇乘機(jī)出行的人數(shù)今年來(lái)成爆炸式增長(zhǎng)，同時(shí)，特殊旅客這一群體也成為航空旅客中不可忽視和至關(guān)重要的一大群體。但是我國(guó)現(xiàn)行立法對(duì)特殊旅客權(quán)益的保護(hù)與特殊旅客今天在航空運(yùn)輸中所處的地位并不匹配，現(xiàn)行的法律存在著嚴(yán)重的滯后性，對(duì)特殊旅客的權(quán)益保護(hù)存在著諸多的缺陷，亟待解決和完善。

一、我國(guó)現(xiàn)行法律中存在的缺陷

（一）特殊旅客界定不明

在我國(guó)立法中，《中國(guó)民用航空旅客、行李國(guó)際運(yùn)輸規(guī)則》和《中國(guó)民用航空旅客、行李國(guó)內(nèi)運(yùn)輸規(guī)則》（以下簡(jiǎn)稱《國(guó)內(nèi)客規(guī)》）均采用列舉的方法限定了符合承運(yùn)條件的特殊旅客的種類，且兩者對(duì)特殊旅客的列舉幾乎完全相同——無(wú)成人陪伴兒童、病殘旅客、孕婦、盲人、聾人或者犯人等，兩者的區(qū)別在于《國(guó)內(nèi)客規(guī)》同時(shí)還規(guī)定了航空公司對(duì)傳染病患者、精神病患者或健康狀況可能危及自身或影響其他旅客安全的特殊旅客的拒載權(quán)。這是國(guó)內(nèi)立法第一次體現(xiàn)“特殊旅客”這一概念，但他們并沒(méi)有對(duì)“特殊旅客”進(jìn)行明確的界定，而且列舉的內(nèi)容過(guò)于簡(jiǎn)單和片面，也沒(méi)有對(duì)規(guī)定中提到的特殊旅客進(jìn)行進(jìn)一步的細(xì)化分類，可以說(shuō)用一個(gè)“等”字概括了所有。由于民航局將對(duì)特殊旅客進(jìn)行限制的權(quán)力下放給了各個(gè)航空公司，造成各個(gè)航空公司對(duì)特殊旅客的規(guī)定各不相同，導(dǎo)致同一旅客在不同航空公司受到不同的對(duì)待，同類特殊旅客在同一航空公司受到不同的對(duì)待等問(wèn)題的出現(xiàn)。

（二）判斷特殊旅客是否影響航空安全標(biāo)準(zhǔn)迷糊

航空安全幾乎是中國(guó)、美國(guó)和歐盟立法中可以對(duì)殘疾人航空出行予以拒絕或附加限制條件的唯一理由。在民航業(yè)中，航空安全向來(lái)是重中之重?？梢哉f(shuō)，航空史就是不斷提升航空安全的歷史。航空安全的概念是一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)管理的概念，應(yīng)當(dāng)從技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、管理各個(gè)角度進(jìn)行思考和定義，并應(yīng)當(dāng)進(jìn)行法律和政策上的考量。所以，安全的定義應(yīng)當(dāng)是與航空器運(yùn)行有關(guān)的航空活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)被降低至并控制在可接受水平的狀態(tài)。

特殊旅客的出行權(quán)與航空安全之間的平衡關(guān)系難以判斷，而《殘疾人航空運(yùn)輸管理辦法》并沒(méi)有給出如何在殘疾人平等出行權(quán)和航空安全之間取得平衡的建議，往往導(dǎo)致承運(yùn)人錯(cuò)誤得拒載了不會(huì)危及航空安全的旅客，通常分為兩種情況：一是承運(yùn)人并無(wú)歧視特殊旅客的故意，但是由于錯(cuò)誤估計(jì)了特殊旅客帶來(lái)的安全風(fēng)險(xiǎn)，承運(yùn)人對(duì)特殊旅客進(jìn)行了拒載或要求其有陪伴人員，從而侵害了特殊旅客的出行權(quán)；二是承運(yùn)人有歧視特殊旅客的故意，以安全為理由拒絕特殊旅客登機(jī)，從而侵犯了特殊旅客的出行權(quán)。

（三）法律實(shí)踐性不足

我國(guó)制定《殘疾人航空運(yùn)輸辦法》，目的是為保護(hù)殘疾人在航空運(yùn)輸過(guò)程中的合法權(quán)益，規(guī)范殘疾人航空運(yùn)輸?shù)墓芾砼c服務(wù)，但從民航實(shí)踐中我們可以發(fā)現(xiàn)該辦法并沒(méi)有充分起到保護(hù)殘疾旅客權(quán)益的作用，航空公司在實(shí)踐中并沒(méi)有按該辦法向殘疾旅客提供相應(yīng)的服務(wù)。例如，《殘疾人航空運(yùn)輸辦法》第14條規(guī)定除在飛行中使用醫(yī)用氧氣和以及承運(yùn)人有合理理由認(rèn)為殘疾人在飛行過(guò)程中沒(méi)有額外的醫(yī)療協(xié)助無(wú)法安全地完成航空旅行的情況外，承運(yùn)人不得要求具備乘機(jī)條件的殘疾人提供醫(yī)療證明，而在實(shí)踐中，四川航空股份有限公司、中國(guó)南方航空股份有限公司等則是不加區(qū)別地要求殘疾人提供醫(yī)療證明。

（四）航空公司出臺(tái)的文件缺乏人性化規(guī)定

目前，特殊旅客服務(wù)在國(guó)際上已經(jīng)有先進(jìn)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，但是我國(guó)航空公司相關(guān)服務(wù)制度相對(duì)比較落后，出臺(tái)的文件也缺乏人性化規(guī)定。各個(gè)航空公司通常對(duì)特殊旅客進(jìn)行進(jìn)一步細(xì)致分類的標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)其提供服務(wù)工作的具體內(nèi)容，并在各自的官網(wǎng)中公示了相應(yīng)的文件。盡管這些文件能夠使得機(jī)場(chǎng)和航空公司更好的服務(wù)特殊旅客，但也帶來(lái)了一些問(wèn)題，比如在各種類別上對(duì)特殊旅客的界定不清晰，航空公司和機(jī)場(chǎng)對(duì)待同一類型的旅客缺乏變通等。就殘疾人這一群體來(lái)說(shuō)，多數(shù)航空公司均要求要有陪同人員，而不考慮乘客自身所具有的生活能力。對(duì)同一類型的旅客完全一致的對(duì)待，在體現(xiàn)保護(hù)其平等出行權(quán)的同時(shí)，更多的是給人一種缺乏人性化的感覺(jué)，會(huì)使一部分能夠自我照顧的特殊旅客與航空公司之間的糾紛加劇。

二、國(guó)際組織與各國(guó)國(guó)內(nèi)對(duì)特殊旅客權(quán)益保護(hù)立法的借鑒

（一）《國(guó)際民用航空公約》

《國(guó)際民用航空公約》附件九第八章在2013年第24次修訂的時(shí)候就明確了各締約國(guó)的機(jī)場(chǎng)、航空公司為運(yùn)輸殘疾人提供的便利，其中除了原則性規(guī)定外，包括許多對(duì)我國(guó)立法具有指導(dǎo)意義的具體規(guī)定。其中，我認(rèn)為對(duì)我國(guó)解決目前殘疾人的合法權(quán)益受到航空公司的侵害，殘疾人的平等出行權(quán)得不到保障這一問(wèn)題極具幫助的應(yīng)該是其關(guān)于殘疾人乘機(jī)是否需要助手的規(guī)定，它規(guī)定只有在殘疾人明顯不能自理，可能對(duì)自己或其他乘客的安全構(gòu)成威脅時(shí)，承運(yùn)人才應(yīng)該要求助手陪同。通過(guò)這一條的規(guī)定我們可以看出，通過(guò)要求殘疾人獲得醫(yī)生許可、要求助手陪同等方式可以既保證殘疾人的正常乘機(jī)出行，同時(shí)也可以保證整個(gè)航空運(yùn)輸?shù)陌踩M(jìn)行，我國(guó)在處理殘疾人乘機(jī)時(shí)不應(yīng)一味地采取拒載的方式。

（二）歐盟

從2006年7月5日獲得通過(guò)，2007年7月26日起正式生效的歐盟第1107號(hào)的規(guī)定中，我們不難看出，限制歐盟境內(nèi)起飛的航班歧視特殊旅客拒絕其登機(jī)的唯一標(biāo)準(zhǔn)只能是確定的安全問(wèn)題。該規(guī)定同時(shí)要求，從2008年7月底起，所有歐盟機(jī)場(chǎng)都需對(duì)殘障人士及老年旅客等行動(dòng)不便者，提供特別服務(wù)；其規(guī)范的對(duì)象不僅包括在歐盟各國(guó)登記注冊(cè)的航空器及其所屬航空公司，還包括僅從歐盟機(jī)場(chǎng)起飛的國(guó)際飛行航空器及其所屬航空公司。此外，該規(guī)定還為行動(dòng)不便的旅客的權(quán)利指出了救濟(jì)的途徑——當(dāng)其合法權(quán)益受到侵害時(shí)，將可向歐盟成員國(guó)政府設(shè)置的專門機(jī)構(gòu)投訴。

歐盟運(yùn)輸專員雅克·巴羅說(shuō)：“為進(jìn)一步方便殘疾人和年老者旅行，歐盟決定逐漸引進(jìn)這些針對(duì)特殊人士的服務(wù)，以徹底解決目前航空服務(wù)中存在的歧視問(wèn)題。”不過(guò)，唯一可以例外的是涉及到安全問(wèn)題的因素，因?yàn)橛嘘P(guān)國(guó)際法和各國(guó)法律的相關(guān)規(guī)定必須遵守。

（三）美國(guó)

為保護(hù)旅客的平等出行權(quán)，美國(guó)于1999年和2000年分別出臺(tái)了《航空旅客權(quán)利法案》與《航空旅客公平法案》。這兩部法案解決了對(duì)特殊旅客的信息披露和信息通告問(wèn)題。且在《航空旅客權(quán)利法案》中也對(duì)特殊旅客的權(quán)益保護(hù)作出了一些特殊的、更加細(xì)致的規(guī)定，例如，為了保證嬰兒不會(huì)與其監(jiān)護(hù)人失散，要求承運(yùn)人為其安裝安全監(jiān)視器等。雖然這些規(guī)定不成體系，散見(jiàn)于規(guī)定的各個(gè)章節(jié)，但是從考慮到了殘疾人乘機(jī)的諸多細(xì)節(jié)這一點(diǎn)來(lái)說(shuō)，就對(duì)全面細(xì)致的保護(hù)特殊旅客的合法權(quán)益具有指導(dǎo)意義。

三、對(duì)現(xiàn)存立法缺陷的完善與建議

（一）對(duì)特殊旅客的分類界定

參考各國(guó)立法的定義和分類，根據(jù)我國(guó)航空公司和機(jī)場(chǎng)針對(duì)服務(wù)特殊旅客出臺(tái)的各種文件，特殊旅客的定義應(yīng)為任何在使用運(yùn)輸時(shí)由于生理缺陷、智力缺陷或損害或任何其他導(dǎo)致殘疾的原因，或由于年齡原因而行動(dòng)不便的人，且其狀況需要適當(dāng)?shù)目醋o(hù)的群體，具有危險(xiǎn)因素可能危及自身、其他旅客或飛行安全的群體以及二者因素皆有的群體。具體分類如下：

1.需要適當(dāng)看護(hù)：殘疾人旅客、無(wú)成人陪伴兒童旅客、老年人旅客、孕婦旅客、嬰兒旅客。

2.可能危及航空安全：犯罪嫌疑人、罪犯及其押解人。

3.兩種因素兼具：精神病患者。

（二）航空公司對(duì)待特殊旅客的原則

根據(jù)我國(guó)目前對(duì)于特殊旅客權(quán)益保護(hù)的各種規(guī)定的零散性，我們認(rèn)為必須規(guī)范航空公司對(duì)待特殊旅客的原則且要求航空公司嚴(yán)格遵守。總的來(lái)說(shuō)，分為以下兩個(gè)大的原則：第一，特殊旅客出行平等原則。歐盟、美國(guó)、我國(guó)的法律都規(guī)定了殘疾人旅客同其他旅客的出行權(quán)同時(shí)享有，不得遭受歧視或不平等待遇。保障殘疾旅客出行權(quán)要求航空公司不得無(wú)理由拒載殘疾旅客，必須符合法律規(guī)定才能拒載。第二，盡可能實(shí)現(xiàn)特殊旅客出行權(quán)原則。各大航空公司服務(wù)人員和機(jī)場(chǎng)服務(wù)人員要提供殘疾人出行的服務(wù)和增設(shè)便利殘疾人的輔助設(shè)施，盡可能保障特殊旅客的出行權(quán)。比如，對(duì)機(jī)上座位安排應(yīng)提供殘疾人專座和殘疾人衛(wèi)生間，對(duì)殘疾人必須攜帶的提供輔助功能的服務(wù)類動(dòng)物或儀器設(shè)備予以承運(yùn)和特殊安置等。

（三）航空公司制度的合法化、規(guī)范化、統(tǒng)一化

就像前面提到的，我國(guó)民航局將許多對(duì)特殊旅客乘機(jī)條件進(jìn)行限制的權(quán)力下放給了各個(gè)航空公司，但這一行為并沒(méi)有明確授權(quán)，各個(gè)航空公司之間的規(guī)定也不盡相同，這就使得社會(huì)公眾對(duì)航空公司的這些規(guī)定是否具有法律效力產(chǎn)生疑問(wèn)，同時(shí)也可能出現(xiàn)司法機(jī)關(guān)對(duì)同類案件的判決相互矛盾。針對(duì)這些問(wèn)題，我們建議首先民航局要將這些授權(quán)明確化，即使是向社會(huì)公眾發(fā)出聲明或通知將航空公司的有關(guān)規(guī)定合法化，這樣不僅有利于航空公司在處理糾紛時(shí)有法可依，確保其依據(jù)條文的權(quán)威性，同時(shí)也能減少旅客對(duì)航空公司的詬病，有利于旅客理解航空公司有關(guān)規(guī)定的適當(dāng)性。其次，我們認(rèn)為各個(gè)航空公司對(duì)于特殊旅客的規(guī)定其實(shí)已經(jīng)相當(dāng)完備，民航局應(yīng)當(dāng)將各個(gè)航空公司的相關(guān)規(guī)定匯總、整合，出臺(tái)一部綜合性的、具有很強(qiáng)的操作性的法規(guī)、規(guī)章，甚至是法律，或者是修改《殘疾人保護(hù)法》或《國(guó)內(nèi)客規(guī)》等法律，將這些規(guī)定添加進(jìn)去，形成一套完備的、實(shí)踐性強(qiáng)的、能讓社會(huì)公眾和特殊旅客信服的法律體系，以提高這些規(guī)定的法律位階。

（四）對(duì)相關(guān)立法的執(zhí)行實(shí)施監(jiān)督

基于特殊旅客自身的在服務(wù)需求上的特殊性，航空公司需要在提供普通航空運(yùn)輸服務(wù)的同時(shí)，對(duì)特殊旅客提供格外的重視與照顧。但是，實(shí)際上，我國(guó)缺乏具體的監(jiān)督管理制度保護(hù)特殊旅客的權(quán)利，相關(guān)執(zhí)法部門更是無(wú)跡可循。事實(shí)上，為了保護(hù)特殊權(quán)利的權(quán)益得到確實(shí)的保護(hù)，我們認(rèn)為，可以在一些大型機(jī)場(chǎng)建立一個(gè)專門解決特殊旅客維權(quán)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行試點(diǎn)，有律師協(xié)會(huì)、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)協(xié)會(huì)、航空公司和機(jī)場(chǎng)攜手共同建立，最大程度的解決這些糾紛，同時(shí)對(duì)相關(guān)規(guī)定的執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督，包括對(duì)民航局關(guān)于特殊旅客的規(guī)定和航空公司自己制定的相關(guān)文件的實(shí)施和執(zhí)行。

隨著特殊旅客這一概念越來(lái)越頻繁的在民航實(shí)踐中出現(xiàn)，對(duì)于這一群體權(quán)益的保護(hù)成為制約我國(guó)民航發(fā)展的因素之一，我國(guó)立法中存在著特殊旅客界定不明確，相關(guān)法律實(shí)踐性不強(qiáng)，特殊旅客權(quán)益保護(hù)與航空安全之間的關(guān)系模糊等問(wèn)題和缺陷，我們希望能運(yùn)用自己的知識(shí)，結(jié)合國(guó)際國(guó)外的相關(guān)規(guī)定，對(duì)我國(guó)現(xiàn)行立法中對(duì)特殊旅客權(quán)益保護(hù)的缺陷提出自己的建議與看法。