鄉(xiāng)村振興視域下農(nóng)村建設用地整治潛力及再開發(fā)路徑研究
——以達州市通川區(qū)為例

王 琴，張 濤，伍均鋒，孫 勇，夏洪波

(德陽農(nóng)業(yè)科技職業(yè)學院，四川 德陽 618500)

近年來，城鎮(zhèn)化水平的持續(xù)提高推動了我國城市的發(fā)展，同時也引發(fā)了諸如宅基地閑置、土地拋荒、生態(tài)環(huán)境惡化等問題，為此，黨的十九大報告提出全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略[1]。實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的關鍵在于協(xié)調農(nóng)村人口、土地和產(chǎn)業(yè)三者的關系，而土地整治是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有力抓手[2-4]。農(nóng)村建設用地整治是土地整治的重要內(nèi)容，對提高土地利用效率、提升鄉(xiāng)村建設品質等具有重要的現(xiàn)實意義[5]。四川達州市通川區(qū)地處川東平行嶺谷北端低山丘陵區(qū)，受地形地貌等因素影響，低山丘陵區(qū)居民點分散、破碎，配套設施薄弱，農(nóng)村建設用地整治潛力較大[6]。依據(jù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，采用全面調查法分析通川區(qū)農(nóng)村建設用地整治潛力，并在此基礎上提出相應的再開發(fā)策略，旨在推進該區(qū)土地整治工作，并為未來其他區(qū)域農(nóng)村建設用地的再開發(fā)利用提供參考依據(jù)。

1 研究區(qū)概況

通川區(qū)位于四川盆地東部達州市的腹心部位，東臨宣漢縣，北瀕巴中市，西南與達川區(qū)接壤，幅員面積900 km2，下轄3個街道、14個鎮(zhèn)、5個鄉(xiāng)。全區(qū)屬川東平行嶺谷北端低山丘陵區(qū)，亞熱帶季風氣候，氣候溫和濕潤，雨量充沛。區(qū)域生產(chǎn)總值198.39億元。

2 數(shù)據(jù)來源與研究方法

2.1 數(shù)據(jù)來源

研究數(shù)據(jù)主要由達州市通川區(qū)自然資源局、區(qū)統(tǒng)計局、區(qū)規(guī)劃局及區(qū)政府等有關部門提供。

2.2 研究方法

研究選取人均未來建設用地標準法。以國家或地區(qū)規(guī)定的標準測定人均用地面積，再用潛力值分別乘以現(xiàn)狀或規(guī)劃目標年的人口數(shù)。測算公式如下：

ΔS=S-Bt×Pt

式中：ΔS為未來農(nóng)村居民點土地整理潛力，S為農(nóng)村居民點現(xiàn)狀土地面積，Bt為規(guī)劃目標年人均用地標準，Pt為規(guī)劃目標年農(nóng)村居民點人口總數(shù)。

3 結果分析

3.1 農(nóng)村建設用地現(xiàn)狀特征分析

3.1.1 用地總體粗放，整理潛力較大 據(jù)統(tǒng)計，2016年達州市通川區(qū)農(nóng)村居民點用地面積共計3609.74hm2，占城鄉(xiāng)建設用地的49.82%，人均農(nóng)村居民點用地達154.55 m2，高于國家規(guī)定的控制指標150m2/人，其中，復興鎮(zhèn)人均農(nóng)村居民點用地面積最大，達545.09 m2/人(如圖1所示)。

圖1 通川區(qū)農(nóng)村建設用地現(xiàn)狀

3.1.2 居民點布局分散，配套設施薄弱 受地形地貌等條件因素的影響，通川區(qū)農(nóng)村居民點大多圍繞原有自然村落自發(fā)擴展而成，布局零星且缺乏統(tǒng)一規(guī)劃。松散的居民點布局體系使得配套設施分散且投資成本相對較高，進而導致基礎設施和公共服務設施滯后，不利于人口與產(chǎn)業(yè)的空間集聚，也與實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不相適應。

3.1.3 土地利用與生態(tài)環(huán)境保護間矛盾突出 通川區(qū)坐落于長江嘉陵江水系上游的州河、明月江流域，水土流失問題較為嚴重。區(qū)域頻發(fā)洪澇、山體滑坡、泥石流等自然災害，境內(nèi)州河及明月江、雙龍河和其他支流流域受工業(yè)污染、城鎮(zhèn)污染、農(nóng)村面源污染及混合型污染等影響嚴重。此外，轄區(qū)耕地主要分布在較為寬闊的河谷、盆地地帶，這些地區(qū)往往是建設用地的主要配置區(qū)。特別是雙龍鎮(zhèn)、復興鎮(zhèn)一帶，是未來城市拓展主要方向，其土地利用與生態(tài)環(huán)境保護之間的矛盾日益凸顯。

3.2 農(nóng)村建設用地整治潛力分析

3.2.1 農(nóng)村建設用地整治潛力來源 通過全區(qū)農(nóng)村建設用地潛力進行調查分析，結果表明，轄區(qū)內(nèi)廢棄工礦用地整治面積較小，因此農(nóng)村建設用地整理潛力主要來源于農(nóng)村宅基地的減少、村鎮(zhèn)規(guī)劃的落實落地、建筑容積率的增加及村向中心村的合并等。

3.2.2 農(nóng)村建設用地測算潛力結果分析 研究結果表明，通川區(qū)農(nóng)村建設用地待整治規(guī)模3354.04hm2(扣除規(guī)劃區(qū)內(nèi)農(nóng)村居民點)，其中，蒲家鎮(zhèn)、盤石鎮(zhèn)及江陵鎮(zhèn)待整治規(guī)模較大，分別占全區(qū)待整治農(nóng)村建設用地面積的10.58%、9.63%及8.36%；朝陽街道辦(含東城、西城街道辦)和西外鎮(zhèn)的農(nóng)村建設用地整理規(guī)模共計68.55hm2，僅占待整理農(nóng)村建設用地面積的2.04%。通過對通川區(qū)農(nóng)村建設用地整治，預計可騰退建設用地1682.02hm2。通川區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村建設用地整治潛力介于2.57～268.19hm2，集中分布在50～200hm2。各行政區(qū)農(nóng)村建設用地整治面積差異明顯，其中，朝陽街道辦(含東城、西城街道辦)、金石鎮(zhèn)、檬雙鄉(xiāng)、西外鎮(zhèn)等4個行政區(qū)農(nóng)村建設用地整理潛力均小于50hm2，騰退建設用地面積共計90.14hm2，僅占全區(qū)農(nóng)村建設用地整治潛力的5.13%；盤石鎮(zhèn)、碑廟鎮(zhèn)、羅江鎮(zhèn)、江陵鎮(zhèn)等15個行政區(qū)的潛力介于50～200hm2，共騰退農(nóng)村建設用地面積達1323.71hm2，占全區(qū)數(shù)量潛力的78.70%；蒲家鎮(zhèn)的潛力較大，騰退農(nóng)村建設用地面積共計268.19hm2，占全區(qū)數(shù)量潛力的15.94%(見表1)。農(nóng)村建設用地整治潛力分級。全區(qū)農(nóng)村建設用地可騰退比率50.15%，變

表1 通川區(qū)農(nóng)村建設用地整治數(shù)量潛力

化范圍介于3.75%～80.32%。按照農(nóng)村建設用地整理潛力分級方法，將通川區(qū)各行政鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村建設用地整理潛力分為4個級別，其中，可騰退比率系數(shù)Y ≥ 60%為Ⅰ級整治潛力區(qū)；可騰退比率系數(shù)50≤Y<60為Ⅱ級整治潛力區(qū)；可騰退比率系數(shù)40≤ Y<50為Ⅲ級整治潛力區(qū)；可騰退比率系數(shù)Y<40%劃分為Ⅳ級整治潛力區(qū)。研究表明，北外鎮(zhèn)、復興鎮(zhèn)、羅江鎮(zhèn)、蒲家鎮(zhèn)、雙龍鎮(zhèn)為Ⅰ級整治潛力區(qū)，共可騰退農(nóng)村建設用地646.57hm2，占全區(qū)農(nóng)村建設用地整理潛力的38.44%。碑廟鎮(zhèn)、龍灘鄉(xiāng)、魏興鎮(zhèn)、新村鄉(xiāng)為Ⅱ級整治潛力區(qū)，可騰退農(nóng)村建設用地的面積共計310.96hm2，占全區(qū)數(shù)量潛力的18.49%。Ⅲ級整治潛力區(qū)主要分布在安云鄉(xiāng)、東岳鎮(zhèn)、檬雙鄉(xiāng)等6個行政鄉(xiāng)(鎮(zhèn))，共可騰退農(nóng)村建設用地面積480.49hm2，占全區(qū)數(shù)量潛力的28.57%。Ⅳ級整理潛力區(qū)主要分布在北山鎮(zhèn)、江陵鎮(zhèn)、金石鎮(zhèn)、西外鎮(zhèn)，可騰退農(nóng)村建設用地面積共計244.02hm2，占全區(qū)數(shù)量潛力的14.51%(表2)。

表2 農(nóng)村建設用地整治潛力

4 農(nóng)村建設用地再開發(fā)政策建議

4.1 優(yōu)化空間布局，構建宜居生活空間

改善農(nóng)村人居環(huán)境、建設美麗宜居鄉(xiāng)村是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大部署[7,8]。結合建設區(qū)實際情況，嚴控城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤規(guī)模，合理安排節(jié)余指標使用，構建城鄉(xiāng)社會融合發(fā)展新格局?；谌珔^(qū)農(nóng)村建設用地整治潛力的級別劃分，有序推進分散農(nóng)村居民點的歸并整合，針對整治潛力級別越高的地區(qū)，如北外鎮(zhèn)、復興鎮(zhèn)、羅江鎮(zhèn)等行政鄉(xiāng)(鎮(zhèn))等，優(yōu)先推進農(nóng)村建設用地整治，打造農(nóng)村建設用地整治先行示范區(qū)，為其他區(qū)域農(nóng)村建設用地整治提供發(fā)展方向；針對整治潛力級別越低的地區(qū)，如北山鎮(zhèn)、江陵鎮(zhèn)、金石鎮(zhèn)、西外鎮(zhèn)等，加強和改善現(xiàn)有建設用地的宏觀調控，有序安排整理項目落地。同時，加強貧困村傳統(tǒng)村落、歷史文化名村和古樹名木保護，注重地域特色和文化傳承。此外，提升農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、公共服務設施、保障性住房等專項資金統(tǒng)籌整合力度，引導社會資金資本助力全區(qū)農(nóng)村建設用地整治工作，拓寬整治資金渠道。在此基礎上，整治鄉(xiāng)村環(huán)境，改變村容村貌，完善配套設施，改善農(nóng)民居住條件，打造生態(tài)宜居鄉(xiāng)村生活空間。

4.2 盤活土地要素，依法保障用地需求

土地是鄉(xiāng)村振興的重要資源，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略必須抓好“土地”這塊基石[9]。堅持以總量控制、自愿有償、規(guī)范有序為原則，以提升土地節(jié)約集約利用水平為出發(fā)點和落腳點，以“空巢村”、廢棄地、閑置地和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地整治為要點，結合建設區(qū)實際情況，統(tǒng)籌開展區(qū)域范圍內(nèi)批未用地和閑置地土地整理工作。通過專項清理整治，全面了解和掌握批而未用土地和閑置土地的總體情況，區(qū)別不同情況，依法依規(guī)制定相應處置方案，大力推進征地和供地工作，積極探索宅基地退出與補償機制及農(nóng)村建設用地收儲管理制度，為全區(qū)鄉(xiāng)村振興建設提供有力的用地保障。

4.3 踐行綠色發(fā)展理念，破解綠色空間萎縮

實現(xiàn)農(nóng)村建設用地生態(tài)整治關鍵在于踐行綠色發(fā)展理念，破解綠色空間萎縮。因此，在通川區(qū)農(nóng)村建設用地整治過程中應堅持以提升景觀生態(tài)質量、管控生態(tài)空間為導向，合理利用土地整治恢復和重建受損生態(tài)系統(tǒng)[11]。密切聯(lián)系通川區(qū)當?shù)氐牡赜蛱厣蜕鷳B(tài)環(huán)境等實際，不斷創(chuàng)新適合區(qū)域鄉(xiāng)村景觀建設新思路，切實提高生態(tài)環(huán)境質量和景觀效益，營造豐富、健康、高效的鄉(xiāng)村生態(tài)景觀系統(tǒng)同時，考慮全區(qū)農(nóng)村建設用地整治中可能存在的生態(tài)環(huán)境問題，加快綠色生態(tài)修復步伐，建設州河生態(tài)屏障，推進鄉(xiāng)村綠色發(fā)展。

4.4 加大政策宣傳，發(fā)揮農(nóng)民主體作用

在通川區(qū)農(nóng)村建設用地整治過程中，必須加大對農(nóng)村建設用地整治相關政策的宣傳，發(fā)揮農(nóng)民主體作用，充分體現(xiàn)農(nóng)民主體地位，引導農(nóng)民了解并參與到全區(qū)農(nóng)村建設用地整治規(guī)劃、選址、實施及驗收等各個環(huán)節(jié)，尊重農(nóng)民意愿，充分保障農(nóng)民知情權、參與權、監(jiān)督權和受益權，切實做到整治前農(nóng)民自愿、整治中農(nóng)民參與、整治后農(nóng)民滿意，保證農(nóng)民共享工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展成果。

4.5 推動構建監(jiān)管系統(tǒng)，加強后期管護

農(nóng)村建設用地整治監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)是構建農(nóng)村建設用地整治項目集中統(tǒng)一管理、全程全面監(jiān)管制度的重要抓手[12]。因此，在通川區(qū)建設用地整治過程中，可借助國土空間基礎信息平臺優(yōu)勢，采集并集成通川區(qū)農(nóng)村建設用地整治的現(xiàn)狀數(shù)據(jù)、規(guī)劃數(shù)據(jù)、管理數(shù)據(jù)等，推動區(qū)域農(nóng)村建設用地整治監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)建設，做到各級各類資金分配，項目的逐級別、全過程、全方面報備，實現(xiàn)全區(qū)農(nóng)村建設用地整治項目計劃制定、實施及驗收等全過程信息可追溯，為科學、有效監(jiān)管奠定基礎。