公路建設項目傳統(tǒng)監(jiān)理模式改進的實踐分析

許榮發(fā)、熊甜

（江西省嘉和工程咨詢監(jiān)理有限公司，江西 南昌 330000）

1 傳統(tǒng)監(jiān)理模式

交通運輸部于2015 年頒發(fā)的《關于深化公路建設管理體制改革的若干意見》（簡稱《意見》）進一步明確了公路工程項目監(jiān)理定位，即工程監(jiān)理并非公路工程管理中獨立的第三方，而是對委托人負責的受托方，其必須依合同要求及相關規(guī)范提供高效的監(jiān)理咨詢服務。該意見基于我國當前公路工程建設管理實際，提出三種監(jiān)理模式[1]。

1.1 自管模式

這種模式下，公路工程建設管理及監(jiān)理工作全部由項目建設管理法人負責。該模式有助于精簡人員，實行扁平化的管理組織機構，增強項目法人管理責任，落實公路工程全壽命周期管理，并能壓縮管理成本。但這種監(jiān)理模式對建設單位管理人員的專業(yè)能力及經(jīng)驗要求較高，在實踐中很容易出現(xiàn)業(yè)主權限過大、職責不清等問題。

1.2 改進的傳統(tǒng)模式

這種模式主要是在公路工程項目建設管理法人自管的基礎上，引入社會監(jiān)理。通過合理劃分建設管理法人和監(jiān)理方的職責，使建設管理法人成為項目總負責方，而監(jiān)理方接受委托后需要遵守合同約定，對建設管理法人負責。這種改進模式有助于避免“旁站”及重復檢驗等問題，能夠更好地調(diào)動監(jiān)理方積極性，但對監(jiān)理人員的專業(yè)水平要求較高，故監(jiān)理收費必然高昂。在實踐中，部分公路建設項目探索應用的“小業(yè)主，大監(jiān)理”模式即屬于這種情形，其核心在于業(yè)主方在充分授權的前提下，減少對工程管理的直接插手，充分凸顯監(jiān)理方在公路建設全過程中的主體地位。

1.3 代建制

公路工程建設管理法人或項目出資人以公開招標等方式確定資質(zhì)符合要求的代建單位，并交付工程建設管理任務，代建單位按照合同規(guī)定履行職權，展開工作，并承擔責任。在該模式中，監(jiān)理單位應行使的職權由代建單位統(tǒng)籌，同時行使部分建設管理單位的管理職權，監(jiān)理方在公路工程初設和施工圖設計階段即參與并發(fā)揮作用，實際上是一種“監(jiān)理+代建”一體化的監(jiān)理模式[2]。

進入21 世紀以來，基于我國公路建設新形勢新問題，交通運輸部在深化公路建設管理體制改革的同時，各地先后對代建制建設管理模式展開實踐探索，成效頗豐。但也暴露出了一些問題，如政府主管部門和項目建設單位權責不清，監(jiān)理方和代建單位權責不清。反觀發(fā)達國家實踐經(jīng)驗，公路監(jiān)理、項目管理和技術咨詢通常合為一體，統(tǒng)一稱為項目管理服務或工程咨詢服務。1999 年版的FIDIC 文件將工程師、監(jiān)理工程師等均歸為業(yè)主人員，表明工程師、監(jiān)理工程師并非獨立方，而是代表業(yè)主履行職責的一方[3]。通過梳理國內(nèi)外公路建設管理模式，對代建制中不同建設主體的職能關系進行匯總。

無論采取哪種監(jiān)理模式，公路工程建設目標和建設內(nèi)容不變，傳統(tǒng)監(jiān)理模式改革的實質(zhì)在于參與角色的調(diào)整及工作內(nèi)容的重新分配；此外，監(jiān)理模式的選擇還與項目投融資模式密切相關。按照監(jiān)理模式的內(nèi)在邏輯，其參與主體必須包括建設管理法人、承包商和工程師代表；工作分配則應包括階段劃分、職責劃分和業(yè)務內(nèi)容劃分（見表1）。由表1 內(nèi)容可知，業(yè)主以外的參與主體在不同監(jiān)理模式下有不同的進入時間，在決策、監(jiān)督、管理及實施等職責方面?zhèn)戎攸c不同；自管模式下，建設單位負責資金投資、支付及成本控制，建設單位和承包商均對工程進度、質(zhì)量及安全負責；在改進的傳統(tǒng)模式下，監(jiān)理單位主要負責工程質(zhì)量、安全；代建制下，代建單位主要對工程成本、質(zhì)量、進度、安全和環(huán)境負責。

表1 公路工程監(jiān)理模式中參與主體和工作分配

以上三種監(jiān)理模式在我國過去的公路工程建設中均有所實踐，各種模式均存在優(yōu)劣勢，具體見表2。由表2 內(nèi)容可知，三種模式普遍存在責權不明、參與方能力受限、監(jiān)理定位不明確、代建單位考評機制缺失等問題。

表2 傳統(tǒng)監(jiān)理模式優(yōu)缺點比較

2 監(jiān)理模式的改進

2015 年交通運輸部出臺的《公路建設項目代建管理辦法》（簡稱《管理辦法》）強調(diào)了代建項目實行目標管理的規(guī)定，指出代建單位應具備監(jiān)理能力，并負責其代建工程項目的監(jiān)理職責。該辦法的出臺實際上是提出了“代建、監(jiān)理一體化”的公路工程建設管理新模式。

2.1 組織方式

從理論上分析，為增強管理效率，劃清權責，理順管理程序，發(fā)揮牽制作用，公路工程的行政管理、項目建設管理和施工實施應當由三個不同的主體負責。由此可見，代建、監(jiān)理一體化模式的實質(zhì)應是代建方和監(jiān)理方在機構、人員、權責方面的充分融合。就組織方式而言，該監(jiān)理模式具有其他監(jiān)理模式所不具備的優(yōu)勢：其一，有助于推行目標管理，即政府主管部門通過合同明確劃分其與代建和監(jiān)理單位各自的權責，如此可減少政府主管方在人力物力方面的投入，并且能實現(xiàn)對公路工程項目的專業(yè)化建設與管理。其二，代建方和監(jiān)理方在機構、人員、權責等方面的實質(zhì)性融合有利于對公路工程展開集中管理，提高工作效率。其三，這種融合能有效杜絕其他監(jiān)理模式下存在的代建方、監(jiān)理方對施工單位的多頭管理，由實質(zhì)性融合后的新機構制定制度，可保證切實履職及管理順暢。

總之，代建、監(jiān)理一體化模式在理論上具備充分的可行性，能進一步理順行政管理、項目建設管理、施工三方主體的責、權、利（見圖1），使公路工程建設管理程序更加明確、順暢，管理效率有保證。

圖1 代建、監(jiān)理一體化中的建設主體關系

2.2 改革歷程

近年來，雖然多地在公路工程建設管理方面對代建、監(jiān)理一體化模式存在種種設想和期待，但在法規(guī)及管理層級等因素的制約下，從未展開真正的嘗試和探索。而交通運輸部于2015 年出臺的《意見》和《管理辦法》，為這一全新的監(jiān)理模式提供了政策支持，全國各地均積極響應部委的號召，紛紛展開對傳統(tǒng)監(jiān)理模式的改革，以及對各類公路工程代建、監(jiān)理一體化模式的實踐探索。

在該模式下，代建單位組織內(nèi)部管理經(jīng)驗豐富的監(jiān)理人員成立代建指揮部，主要負責項目代建和監(jiān)理職責，具體管理架構見圖2。在該架構下，總監(jiān)理工程師為代建指揮部的主要負責人之一，總監(jiān)辦為代建指揮部職能部門，按照分工，共同承擔公路工程代建及監(jiān)理職責。在這種機構及管理職能高度整合的基礎上，實現(xiàn)傳統(tǒng)代建和監(jiān)理功能的實質(zhì)性融合。代建指揮部通過制定管理制度，明確各部門及崗位的具體職責，并由指揮部和業(yè)主方共同制定內(nèi)業(yè)資料格式，為參建方提供口徑統(tǒng)一、順暢的溝通程序和指令。

圖2 項目管理組織架構

3 工程實踐

3.1 工程概況

某國道改擴建工程全線長31.691km，為一級公路，路基寬23.5m，設計行車速度80km/h。此次施工內(nèi)容主要有路基路面工程，橋梁、排水、環(huán)保、機電及附屬工程，交通、綠化工程。改擴建段于2018 年8 月開工，2020 年10 月竣工通車，總投資金額達54 億元人民幣。為改進傳統(tǒng)監(jiān)理模式，響應交通運輸部探索公路監(jiān)理體制改革的號召，該國道改擴建段擬實施代建、監(jiān)理一體化模式，并進行了以下嘗試：其一，調(diào)整和優(yōu)化監(jiān)理方和建設方管理界限，整合現(xiàn)有公路工程建設過程中的咨詢業(yè)務，優(yōu)化流程；其二，發(fā)揮監(jiān)理方提供工程咨詢服務的職能，優(yōu)化工作機制，增強監(jiān)理方話語權、指令力度和責任心，在施工質(zhì)量、進度、費用及環(huán)保方面承擔起主體責任。

3.2 實施內(nèi)容

該國道改擴建段嚴格按照公路建設程序和現(xiàn)行法律法規(guī)，梳理出64 項建設階段的工作內(nèi)容，并按照“監(jiān)理向兩端咨詢延伸、建設單位在中間做實”的原則，明確劃分監(jiān)理方和建設方的管理界限，加大監(jiān)理在兩端咨詢中的投入，適當減少非必要環(huán)節(jié)的管理層級；增加了施工全過程監(jiān)理、材料及竣工文件編制監(jiān)理、缺陷責任期監(jiān)理、工程管理配合服務等咨詢工作內(nèi)容和監(jiān)理工作內(nèi)容。

具體而言，在施工準備階段，監(jiān)理工作內(nèi)容新增3項：其一，施工圖初審，即監(jiān)理方根據(jù)公路工程實際和設計方案，審查施工圖技術指標及工程數(shù)量后出具書面審查報告；其二，工程報監(jiān)，即監(jiān)理方負責辦理施工質(zhì)量監(jiān)督申請涉及文件，復核文件有效性后報總監(jiān)辦；其三，施工許可申報，即由監(jiān)理方辦理相關文件，復核有效性后報主管部門。在交工及缺陷責任期，變更或新增5 項監(jiān)理工作內(nèi)容：其一，公路工程設計質(zhì)量評價后的配合任務；其二，工程決算報告編制的配合任務；其三，工程結(jié)算后各類審計解釋及澄清；其四，工程實施期間各階段資料的收集、整理及審核；其五，缺陷責任期內(nèi)組織施工方按季巡查工程質(zhì)量，并限期修復，向建設單位提交書面巡查報告。

咨詢及監(jiān)理工作內(nèi)容擴充后，項目所增加的監(jiān)理服務費主要參照《基本建設項目建設成本管理規(guī)定》（財建〔2016〕504 號）、中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會《關于放開部分建設項目服務收費標準有關問 題 的 通 知》（ 發(fā) 改 價 格〔2014〕1573 號）等 文 件執(zhí)行[4]。

4 結(jié)語

基于相關政策和理論基礎，上述國道改擴建工程對工程監(jiān)理體制展開了有益實踐和探索，取得了極大的成功。該項目的成功表明，對工程項目展開全過程管理，能有效彌補當前工程建設單位在項目管理方面的不足。并且，在主管部門大力支持及公路工程建設單位的積極探索下，代建、監(jiān)理一體化模式當前已經(jīng)具備較為穩(wěn)固的政策支持和理論研究基礎，相較于傳統(tǒng)監(jiān)理模式，該監(jiān)理模式的優(yōu)勢也十分突出，該模式或?qū)⒊蔀槲磥砉饭こ瘫O(jiān)理主流模式。