自然保護(hù)地農(nóng)民權(quán)利保護(hù)模式的類型化建構(gòu)

劉　夢

自然保護(hù)地農(nóng)民權(quán)利保護(hù)模式的類型化建構(gòu)

劉夢

（東南大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京 211189）

當(dāng)前我國對自然保護(hù)地農(nóng)民所采取的無差別的生態(tài)移民搬遷、資源權(quán)利限制、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)致使農(nóng)民生存和發(fā)展權(quán)不當(dāng)喪失、經(jīng)濟(jì)和政治權(quán)利過度限縮?；谧匀槐Ｗo(hù)地分級管理分區(qū)管控的管理體制與農(nóng)民第一性權(quán)利到第二性權(quán)利的權(quán)利譜系，對農(nóng)民權(quán)利進(jìn)行類型化保護(hù)具有可行性。在不同自然保護(hù)地領(lǐng)域，建議以繼續(xù)居留權(quán)保障農(nóng)民的第一性權(quán)利（生存權(quán)），以共同管理權(quán)彌補(bǔ)農(nóng)民的第二性權(quán)利（政治權(quán)利）。在同一自然保護(hù)地內(nèi)部，核心保護(hù)區(qū)內(nèi)建議以生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償權(quán)彌補(bǔ)農(nóng)民的第一性權(quán)利（生存權(quán)）與第二性權(quán)利（經(jīng)濟(jì)權(quán)），一般控制區(qū)內(nèi)建議以傳統(tǒng)資源權(quán)和特許經(jīng)營權(quán)保障農(nóng)民的第一性權(quán)利（發(fā)展權(quán)）與第二性權(quán)利（經(jīng)濟(jì)權(quán)）。

自然保護(hù)地；農(nóng)民；類型化保護(hù)；分層管理；分區(qū)管控

黨的十九大以來，我國不斷探索自然保護(hù)地建設(shè)、強(qiáng)化自然保護(hù)地保護(hù)①。目前，已建立各級各類自然保護(hù)地1.18萬處，占國土陸域面積的18%、領(lǐng)海面積的4.6%[1]。我國自然保護(hù)地分級管理分區(qū)管控，形成了一套類型化的管理體制。不同自然保護(hù)地間采取的是分級管理原則，“十四五”規(guī)劃將自然保護(hù)地劃分為國家公園、自然保護(hù)區(qū)與自然公園三種類型，分別保護(hù)以綜合生態(tài)服務(wù)、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)與文化生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)為優(yōu)勢的生物多樣性[2]；同一自然保護(hù)地內(nèi)部采取的是分區(qū)管控原則，2019年印發(fā)的《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《自然保護(hù)地指導(dǎo)意見》）第14條將同一自然保護(hù)地劃分為核心保護(hù)區(qū)和一般控制區(qū)。

在國家公園體制試點(diǎn)如火如荼開展、自然保護(hù)地數(shù)量蓬勃增長的同時，不能繞開的是居住于自然保護(hù)地之上的農(nóng)民。2017年修訂的《自然保護(hù)區(qū)條例》第5條規(guī)定“應(yīng)當(dāng)妥善處理與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)和居民生產(chǎn)生活的關(guān)系”；《自然保護(hù)地指導(dǎo)意見》第16～18條要求“保護(hù)原住居民權(quán)益”；2021年發(fā)布的《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》第三十七章第三節(jié)強(qiáng)調(diào)“健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制”。法律法規(guī)與規(guī)范性文件對于自然保護(hù)地農(nóng)民權(quán)利保護(hù)的規(guī)定不一而足，但在當(dāng)前推進(jìn)自然保護(hù)地體系建設(shè)和農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)的現(xiàn)實(shí)進(jìn)程中，卻存在著忽視農(nóng)民合法權(quán)利的現(xiàn)象。僅就中國裁判文書網(wǎng)公開的文書而言，就存在著161篇涉及生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償數(shù)額爭議，161篇涉及限制農(nóng)民傳統(tǒng)資源權(quán)利，50篇涉及強(qiáng)制農(nóng)民生態(tài)搬遷的行政判決書或行政裁定書[3]。因強(qiáng)制生態(tài)搬遷，農(nóng)民被迫喪失在故土的生存權(quán)；因生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一，其經(jīng)濟(jì)權(quán)利受到損害；又因傳統(tǒng)資源權(quán)利被限制，其對傳統(tǒng)資源的利用權(quán)被剝奪。

縱覽學(xué)界相關(guān)研究，自然保護(hù)地的現(xiàn)有研究成果多集中于自然保護(hù)地立法、國家公園立法、農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)等方面，鮮有關(guān)注自然保護(hù)地農(nóng)民的權(quán)利問題[4]，相關(guān)理論研究十分薄弱②。事實(shí)上，由于自然保護(hù)地農(nóng)民處于弱勢地位，對他們的合法權(quán)利進(jìn)行保護(hù)至關(guān)重要?；诖?，本文擬從實(shí)踐出發(fā)，考察并總結(jié)當(dāng)下自然保護(hù)地建設(shè)過程中對農(nóng)民權(quán)利采取無差別保護(hù)模式導(dǎo)致的對其生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、經(jīng)濟(jì)和政治權(quán)利的侵害，根據(jù)自然保護(hù)地本身的分級管理與分層管控、農(nóng)民權(quán)利的第一性權(quán)利與第二性權(quán)利的劃分，提倡對自然保護(hù)地農(nóng)民權(quán)利的類型化保護(hù)，并結(jié)合類型學(xué)分析模型對如何更好地保護(hù)自然保護(hù)地農(nóng)民權(quán)利進(jìn)行深入研究。

一、自然保護(hù)地農(nóng)民權(quán)利無差別保護(hù)模式的現(xiàn)實(shí)困境

自然保護(hù)地的范圍寬廣，無疑使得自然保護(hù)地農(nóng)民權(quán)利的行使受到極大的限制[5]。為平衡農(nóng)民私權(quán)保護(hù)與自然保護(hù)地生態(tài)保護(hù)，必須對自然保護(hù)地農(nóng)民的權(quán)利加以識別和保護(hù)。然而，現(xiàn)階段政府對自然保護(hù)地農(nóng)民權(quán)利的保護(hù)模式，卻采取的是無差別保護(hù)模式。無差別保護(hù)模式不區(qū)分自然保護(hù)地劃分類型與功能分區(qū)、不區(qū)分自然保護(hù)地農(nóng)民的權(quán)利類型，無差別地要求農(nóng)民從故土生態(tài)移民搬遷、無差別地對農(nóng)民支付生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、無差別地限制農(nóng)民自然資源權(quán)利，大大削弱了對自然保護(hù)地農(nóng)民合法權(quán)利的保護(hù)效果，農(nóng)民事實(shí)上成為自然保護(hù)地建設(shè)過程中的“犧牲者”。

1．無差別的生態(tài)移民搬遷損害農(nóng)民第一性權(quán)利（生存權(quán)）

“生態(tài)移民是一種以人口遷移為主題的社會經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象和過程?！盵6]問題在于，實(shí)踐中各地方政府對自然保護(hù)地領(lǐng)域生態(tài)移民搬遷的推進(jìn)工作以“命令—服從”為主的行政機(jī)制主導(dǎo)，缺乏法律機(jī)制和法治思維的整體運(yùn)用。一方面，許多地方政府忽視了不同自然保護(hù)地領(lǐng)域農(nóng)民之間差異，無差別實(shí)施生態(tài)移民搬遷。例如，在實(shí)踐中無論是國家公園[7]、自然保護(hù)區(qū)[8]還是國家森林公園等自然公園[9]，政府都會要求當(dāng)?shù)卮迕襁M(jìn)行生態(tài)移民搬遷。另一方面，許多地方政府忽視了同一自然保護(hù)地內(nèi)部不同功能分區(qū)的農(nóng)民之間的差異，無差別地實(shí)施生態(tài)移民搬遷政策。例如，寧夏回族自治區(qū)分布有國家級自然保護(hù)區(qū)9個，根據(jù)寧夏林草局要求，核心區(qū)、緩沖區(qū)、實(shí)驗(yàn)區(qū)的村民都需要進(jìn)行生態(tài)移民搬遷③。

然而，“一刀切”的無差別生態(tài)移民搬遷和安置，不僅給地方政府造成巨大的財政壓力，也使得農(nóng)民被迫遠(yuǎn)離故土，喪失了建立在土地上的生存權(quán)和世代相傳的身份認(rèn)同感、歸屬感。部分自然保護(hù)地農(nóng)民屬于少數(shù)民族，在生態(tài)移民搬遷過程中同樣背井離鄉(xiāng)，導(dǎo)致原有生活習(xí)慣的改變或丟失，而眾多寶貴的地方文化與民族文化無以傳承。

2．無差別的資源權(quán)利限制損害農(nóng)民第一性權(quán)利（發(fā)展權(quán)）

《建立國家公園體制總體方案》第14條規(guī)定“國家公園內(nèi)禁止其他開發(fā)建設(shè)活動”，《自然保護(hù)區(qū)條例》第26條規(guī)定“禁止在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)進(jìn)行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙等活動”。嚴(yán)格執(zhí)行以上規(guī)定就意味著所有自然保護(hù)地的所有農(nóng)民的所有自然資源權(quán)利都被無差別限制。過度嚴(yán)格或者無條件的保護(hù)，可能會影響保護(hù)地農(nóng)民生存發(fā)展與原生態(tài)秩序，制約制度的可持續(xù)性[10]。無差別的資源權(quán)利限制，無疑極大地?fù)p害了農(nóng)民在合理范圍內(nèi)利用傳統(tǒng)資源賺取相應(yīng)收入的發(fā)展權(quán)利。

其一，對農(nóng)民無差別的資源權(quán)利限制使得農(nóng)民們的生產(chǎn)生活受阻。當(dāng)作為自然資源最直接利用者的農(nóng)民在被禁止對資源合理利用的同時又缺乏可代替的發(fā)展途徑，就會導(dǎo)致矛盾頻繁發(fā)生。實(shí)際上，建立自然保護(hù)區(qū)后，由于核心區(qū)的資源被禁用，農(nóng)民的生產(chǎn)方式、生活習(xí)慣被迫改變，偷獵、盜伐等破壞資源的違法行為時有發(fā)生[11]。如果過分限制農(nóng)民利用當(dāng)?shù)刭Y源，單純追求自然保護(hù)區(qū)建設(shè)的快速度，會對當(dāng)?shù)剞r(nóng)民造成負(fù)面影響，甚至可能導(dǎo)致“普遍違法”現(xiàn)象的發(fā)生。

其二，對農(nóng)民無差別的資源權(quán)利限制影響農(nóng)民依靠生態(tài)環(huán)境獲取正當(dāng)收益?！叭祟惢拘枨蟮膬?nèi)容在很大程度上取決于環(huán)境因素，這一點(diǎn)的延伸涉及承認(rèn)非基本利益對環(huán)境的敏感性?！盵12]人類生存于環(huán)境之中，同樣需要依賴生態(tài)環(huán)境獲取正當(dāng)利益。在某些自然保護(hù)地，農(nóng)民在端午前后有上山采摘粽葉的傳統(tǒng)，采摘粽葉并出售是其重要的收入來源。農(nóng)民世世代代與這片土地相依相生，因必要生產(chǎn)、生活需要而進(jìn)行活動，已經(jīng)形成了這片生態(tài)系統(tǒng)中不可缺少的重要部分。倘若過度制約農(nóng)民對生態(tài)資源的合理使用，剝奪農(nóng)民本應(yīng)享有的發(fā)展權(quán)利，會損害農(nóng)民的生產(chǎn)活動并使其生活質(zhì)量下降，背離了農(nóng)民自身的發(fā)展愿景，因而引發(fā)難以調(diào)和的沖突與矛盾。

3．無差別的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)損害農(nóng)民第二性權(quán)利（經(jīng)濟(jì)權(quán)）

國際上與生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償對應(yīng)的概念是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)（payment for ecosystem services，PES），即政府、企業(yè)或者農(nóng)戶之間對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值的一種交易行為[13]。對自然保護(hù)地農(nóng)民而言，其接受生態(tài)移民搬遷、同意退耕還林等措施，理應(yīng)獲得相對價的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，這是其應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)權(quán)利。在實(shí)踐中，關(guān)于自然保護(hù)地農(nóng)民的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)沒有建立起科學(xué)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算制度，對自然保護(hù)地領(lǐng)域農(nóng)民土地征收和限制自然保護(hù)地農(nóng)民自然資源權(quán)利的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償金也沒有體現(xiàn)差異化管理。例如，對于同屬于森林生態(tài)系統(tǒng)類型的自然保護(hù)區(qū)，主要是按國家退耕還林、植樹造林的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對居民進(jìn)行補(bǔ)償，而不去考慮該自然保護(hù)區(qū)現(xiàn)狀與管理目標(biāo)之間的實(shí)現(xiàn)路徑與成本[14]。

但是，無差別且數(shù)額較低的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)無疑損害了自然保護(hù)地農(nóng)民在生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值交易過程中的經(jīng)濟(jì)權(quán)利。理論上，自然保護(hù)地補(bǔ)償?shù)膮f(xié)議體現(xiàn)了締約雙方補(bǔ)償權(quán)利主體與受償義務(wù)主體的平等法律地位，雙方?jīng)]有隸屬、服從關(guān)系，不存在管理者與被管理者[15]。因此，不同自然保護(hù)地、不同功能分區(qū)的農(nóng)民簽訂的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議應(yīng)當(dāng)因地制宜，實(shí)行差別化補(bǔ)償。然而，由于目前缺乏統(tǒng)一的理論和計(jì)算模型，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)定價機(jī)制也不完善，我國生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償所采用的政府定價行為對社會經(jīng)濟(jì)條件、區(qū)域?qū)ο筇攸c(diǎn)、補(bǔ)償意愿等差異的考慮不足，一定程度上弱化了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)募钭饔谩?/p>

二、自然保護(hù)地農(nóng)民權(quán)利類型化保護(hù)模式的可行性分析

毫無疑問，無差別地對自然保護(hù)地農(nóng)民的權(quán)利進(jìn)行保護(hù)，收效甚微、得不償失，極大地?fù)p害了農(nóng)民本應(yīng)擁有的權(quán)利。在此，類型學(xué)理論為自然保護(hù)地農(nóng)民權(quán)利的充分保護(hù)提供了新的視角與方法論。類型指的是一種分組歸類方法的體系[16]。為了更好地保護(hù)自然保護(hù)地農(nóng)民的權(quán)利，就應(yīng)當(dāng)對他們需要被保護(hù)的權(quán)利加以類型化、體系化梳理?！皺?quán)利的體系化既意味著單個權(quán)利自身在構(gòu)造上的體系化，也意味著各種權(quán)利所構(gòu)成權(quán)利體系的條理化、層次化與類型化。”[17]依據(jù)法理進(jìn)行類型化分析，自然保護(hù)地農(nóng)民權(quán)利體系包括作為第一性權(quán)利的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)、作為第二性權(quán)利的經(jīng)濟(jì)和政治權(quán)利，二者共同組成了農(nóng)民類型化的權(quán)利譜系。我國自然保護(hù)地分級管理分區(qū)管控，形成了一套類型化的管理體制；自然保護(hù)地農(nóng)民的權(quán)利包括第一性權(quán)利與第二性權(quán)利，組成了一套類型化的權(quán)利譜系。自然保護(hù)地與農(nóng)民權(quán)利的類型化劃分，為對自然保護(hù)地農(nóng)民權(quán)利進(jìn)行類型化保護(hù)提供了理論基礎(chǔ)。

1．不同自然保護(hù)地領(lǐng)域農(nóng)民權(quán)利保護(hù)的可行性分析

不同自然保護(hù)地采取分級管理原則，存在著國家公園、自然保護(hù)區(qū)、自然公園三種類型。在不同自然保護(hù)地領(lǐng)域，涉及的農(nóng)民權(quán)利主要為第一性權(quán)利生存和發(fā)展權(quán)中的生存權(quán)、第二性權(quán)利經(jīng)濟(jì)和政治權(quán)利中的政治權(quán)利。自然保護(hù)地體系的管理機(jī)制天然地內(nèi)含了類型化的思想，農(nóng)民第一性權(quán)利、第二性權(quán)利之下生存權(quán)、政治權(quán)利子權(quán)利的類型劃分，為不同自然保護(hù)地領(lǐng)域內(nèi)農(nóng)民權(quán)利的類型化保護(hù)奠定了基礎(chǔ)。我國對于不同類型自然保護(hù)地的管理力度、強(qiáng)度都有所差異，相應(yīng)地，對不同自然保護(hù)地領(lǐng)域農(nóng)民權(quán)利保護(hù)的力度也應(yīng)有所變化。

其一，自然保護(hù)地領(lǐng)域的農(nóng)民享有在祖祖輩輩繁衍生息的土地上繼續(xù)生存的基本權(quán)利。自然保護(hù)地農(nóng)民世世代代生活在自然保護(hù)地領(lǐng)域內(nèi)，他們?yōu)榱松?，有?quán)利在自然保護(hù)地領(lǐng)域呼吸自然狀態(tài)下的清新空氣、有權(quán)利在自然保護(hù)地領(lǐng)域從地下提取可飲用水源。農(nóng)民和社區(qū)長期生活在特定地域中，與環(huán)境融合，產(chǎn)生了獨(dú)特的民俗風(fēng)情與文化傳統(tǒng)，體現(xiàn)在飲食、方言、習(xí)俗、民間建筑、儀式等方面?！耙坏肚小钡馗淖兤鋫鹘y(tǒng)的生產(chǎn)生活方式，特別是不考慮實(shí)際情況地采取搬遷、退出、置換等措施，不僅涉及林草管護(hù)、草畜平衡等影響人與自然和諧共生的問題，還可能對寶貴的文化遺產(chǎn)帶來沖擊[18]。無差別地強(qiáng)制要求自然保護(hù)地領(lǐng)域內(nèi)的農(nóng)民進(jìn)行生態(tài)移民搬遷，無異于剝奪其在故土的生存權(quán)。

其二，在各種類型的自然保護(hù)地立法、各種類型的自然保護(hù)地日常管理中，自然保護(hù)地領(lǐng)域的農(nóng)民擁有積極參與論證的政治權(quán)利。自然保護(hù)地內(nèi)的農(nóng)民和社區(qū)不僅是該空間范圍內(nèi)“生態(tài)—社會系統(tǒng)”的基本組成部分，更是實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)地可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)[19]。在各種類型的自然保護(hù)地立法過程中，農(nóng)民的意見應(yīng)當(dāng)作為重要參考；在各種類型的自然保護(hù)地日常管護(hù)過程中，對當(dāng)?shù)仫L(fēng)土人情最為熟悉的農(nóng)民也應(yīng)當(dāng)成為重要力量。

2．同一自然保護(hù)地領(lǐng)域農(nóng)民權(quán)利保護(hù)的可行性分析

同一自然保護(hù)地內(nèi)部采取分區(qū)管控原則，存在著核心保護(hù)區(qū)和一般控制區(qū)的功能分區(qū)。在同一自然保護(hù)地內(nèi)部，涉及的農(nóng)民權(quán)利主要為第一性權(quán)利生存和發(fā)展權(quán)中的發(fā)展權(quán)、第二性權(quán)利經(jīng)濟(jì)和政治權(quán)利中的經(jīng)濟(jì)權(quán)。自然保護(hù)地內(nèi)部的分區(qū)管控與農(nóng)民權(quán)利的類型劃分，為同一自然保護(hù)地領(lǐng)域內(nèi)農(nóng)民權(quán)利的類型化保護(hù)提供了可行性。在同一自然保護(hù)地內(nèi)部，對不同功能分區(qū)的管控力度和強(qiáng)度同樣存在差異，因此，對身處同一自然保護(hù)地內(nèi)部不同功能區(qū)的農(nóng)民的權(quán)利保護(hù)也需要進(jìn)行具體分析。

其一，自然保護(hù)地領(lǐng)域的農(nóng)民享有在世代生存的土地上發(fā)展的傳統(tǒng)資源權(quán)利。人類的存在離不開適宜的自然環(huán)境，人類的發(fā)展離不開對自然物使用價值的開發(fā)與利用[20]。他們?yōu)榱税l(fā)展，有權(quán)利在合理的范圍內(nèi)使用土地、種植莊稼，有權(quán)利在不破壞自然環(huán)境的條件下進(jìn)行采摘、放牧等生產(chǎn)活動。傳統(tǒng)資源是傳統(tǒng)部族和傳統(tǒng)社區(qū)長期以來在其傳統(tǒng)生產(chǎn)生活方式下創(chuàng)造的“所有的知識和技術(shù)、審美及精神品質(zhì)、有形和無形的資源”，是傳統(tǒng)部族和傳統(tǒng)社區(qū)創(chuàng)造的知識體系[21]。正因?yàn)樗麄冃枰匀毁Y源來供給日常生活，所以他們一直都存在著敬畏自然、感恩自然、呵護(hù)自然的樸素思想。需要認(rèn)可、保護(hù)他們世居土地與其他相關(guān)資源的傳統(tǒng)權(quán)利，而且認(rèn)同、給予對其傳統(tǒng)地域內(nèi)的資源利用和環(huán)境保護(hù)上的決定權(quán)[22]。

其二，農(nóng)民擁有因土地置換、流轉(zhuǎn)、生產(chǎn)經(jīng)營等行為而享有的經(jīng)濟(jì)權(quán)利。2019年發(fā)布的《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》要求中央政府統(tǒng)一行使國家公園全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)。此外，國家公園立法正在緊鑼密鼓地制定中，自然保護(hù)地立法也已經(jīng)被提上日程。應(yīng)當(dāng)明確的是，以上措施并不意味著農(nóng)民就失去了自然保護(hù)地范圍內(nèi)的一切經(jīng)濟(jì)權(quán)利。自然保護(hù)地自然資源資產(chǎn)使用過程中，農(nóng)民仍然應(yīng)當(dāng)享有一定的經(jīng)濟(jì)權(quán)利。在自然保護(hù)地領(lǐng)域存在著大量的集體土地，農(nóng)民對其具有使用權(quán)。如果想把集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋兀捅仨毻ㄟ^設(shè)定地役權(quán)租賃、置換、贖買、合作等各類產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)方式實(shí)現(xiàn)。

三、自然保護(hù)地領(lǐng)域農(nóng)民權(quán)利保護(hù)模式的類型化建構(gòu)

在自然保護(hù)運(yùn)動過程中，應(yīng)當(dāng)保護(hù)“作為瀕危物種的原住居民。”[23]因應(yīng)國家對自然保護(hù)地整體化保護(hù)和類型化利用的政策傾向，不論是不同自然保護(hù)地領(lǐng)域，還是同一自然保護(hù)地內(nèi)部，農(nóng)民的權(quán)利保護(hù)都應(yīng)該進(jìn)行類型化建構(gòu)。在不同自然保護(hù)地領(lǐng)域，應(yīng)以繼續(xù)居留權(quán)保障農(nóng)民的第一性權(quán)利（生存權(quán)），以共同管理權(quán)彌補(bǔ)農(nóng)民的第二性權(quán)利（政治權(quán)利）；在同一自然保護(hù)地內(nèi)部，核心保護(hù)區(qū)內(nèi)需以生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償權(quán)彌補(bǔ)農(nóng)民的第一性權(quán)利（生存權(quán)）與第二性權(quán)利（經(jīng)濟(jì)權(quán)），一般控制區(qū)內(nèi)需以傳統(tǒng)資源權(quán)和特許經(jīng)營權(quán)保障農(nóng)民的第一性權(quán)利（發(fā)展權(quán)）與第二性權(quán)利（經(jīng)濟(jì)權(quán)）。

1．不同自然保護(hù)地領(lǐng)域農(nóng)民權(quán)利的類型化保護(hù)進(jìn)路

由于不同自然保護(hù)地領(lǐng)域涉及的農(nóng)民權(quán)利主要為第一性權(quán)利中的生存權(quán)和第二性權(quán)利中的政治權(quán)利，為針對性地對農(nóng)民權(quán)利進(jìn)行保護(hù)，需要以繼續(xù)居留權(quán)保障農(nóng)民的第一性權(quán)利、以共同管理權(quán)彌補(bǔ)農(nóng)民的第二性權(quán)利。為更直觀地加以展示，借鑒類型學(xué)的“n×n”矩陣分析模型④，以國家公園、自然保護(hù)區(qū)、自然公園的三種自然保護(hù)地類型為基礎(chǔ)，對應(yīng)農(nóng)民的繼續(xù)居留權(quán)與共同管理權(quán)，構(gòu)建“3×2”的類型學(xué)分析模型，不同自然保護(hù)地領(lǐng)域農(nóng)民的權(quán)利保護(hù)類型化建構(gòu)如下表所示：

表1　不同自然保護(hù)地領(lǐng)域農(nóng)民權(quán)利的類型化保護(hù)

（1）以繼續(xù)居留權(quán)保障農(nóng)民的第一性權(quán)利（生存權(quán)）。從自然公園到自然保護(hù)區(qū)再到國家公園，對自然資源與環(huán)境的保護(hù)力度越來越大，因而對自然保護(hù)地農(nóng)民生存空間的擠壓力度也越來越強(qiáng)。但是，生存是人的基本權(quán)利，不能以生態(tài)保護(hù)之名否認(rèn)農(nóng)民的生存權(quán)利，將其全部驅(qū)逐出世代生存的家園。基于自然資源保護(hù)與私人利益的動態(tài)平衡，應(yīng)當(dāng)以繼續(xù)居留權(quán)保障農(nóng)民的第一性權(quán)利中的生存權(quán)。繼續(xù)居留權(quán)隨著自然保護(hù)地層級的升高而逐漸減弱，但即使是保護(hù)力度最強(qiáng)的國家公園，也不能強(qiáng)制要求區(qū)域內(nèi)的農(nóng)民全部生態(tài)搬遷，也就是說，需要保障農(nóng)民最基本的生存權(quán)，不能單純地實(shí)施“無人化、封閉式”保護(hù)。

從自然公園到自然保護(hù)區(qū)再到國家公園，基于自然資源保護(hù)與私人利益保障的動態(tài)平衡，農(nóng)民的繼續(xù)居留權(quán)逐漸減弱。不同自然保護(hù)地的保護(hù)層級不同，自然對承載的居住人口容量存在差異。具體而言，在自然公園，因?yàn)槠鋵儆谧匀毁Y源可持續(xù)利用的區(qū)域，農(nóng)民的居住只要不過于影響自然生態(tài)，就完全無須進(jìn)行生態(tài)移民。因此，自然公園領(lǐng)域的農(nóng)民擁有全部繼續(xù)居留的權(quán)利；在自然保護(hù)區(qū)，因?yàn)槠浔Ｗo(hù)價值高于自然公園，部分區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)具有特殊意義，在總體農(nóng)民繼續(xù)居留的前提下，可以要求一小部分農(nóng)民進(jìn)行生態(tài)移民；在國家公園，因?yàn)槠鋵儆谖覈匀簧鷳B(tài)系統(tǒng)中最重要的部分，為實(shí)現(xiàn)重要自然資源的切實(shí)保護(hù)，可以要求主要部分農(nóng)民生態(tài)移民。

（2）以共同管理權(quán)彌補(bǔ)農(nóng)民的第二性權(quán)利（政治權(quán)利）。不論是自然公園、自然保護(hù)區(qū)還是國家公園，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民都不應(yīng)當(dāng)被視為自然保護(hù)地推行過程中的犧牲者，而應(yīng)當(dāng)使其轉(zhuǎn)變?yōu)樽匀槐Ｗo(hù)地推進(jìn)過程中的受益者。因此，所有自然保護(hù)地領(lǐng)域的農(nóng)民都應(yīng)當(dāng)擁有共同管理自然保護(hù)地的權(quán)利，與中央地方政府、環(huán)境公益組織協(xié)同推動生態(tài)環(huán)境的保護(hù)工作。從作為權(quán)力主體代表的中央與地方政府以及各類環(huán)境公益組織的角度而言，可以為自然保護(hù)地農(nóng)民留有一定的環(huán)境保護(hù)崗位，讓農(nóng)民們參與到自然保護(hù)地的日常管理與生態(tài)保護(hù)當(dāng)中。共同管理權(quán)的深入推行需要相關(guān)部門和組織的工作賦予，只有當(dāng)?shù)剞r(nóng)民真正有機(jī)會參與到自然保護(hù)地的管護(hù)與建設(shè)當(dāng)中，才能發(fā)揮當(dāng)?shù)厝罕姷纳鷳B(tài)保護(hù)優(yōu)勢。在設(shè)立生態(tài)管護(hù)員、導(dǎo)游、執(zhí)法隊(duì)員等崗位之時可以優(yōu)先招錄或聘用自然保護(hù)地農(nóng)民，為其拓展多樣化的就業(yè)與收入渠道。例如，三江源國家公園實(shí)行“一戶一崗”全覆蓋，選聘1.72萬名牧民成為生態(tài)管護(hù)員，每年每戶能有2萬多元收入；武夷山國家公園創(chuàng)新生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，選聘1400余名農(nóng)民從事生態(tài)保護(hù)、旅游服務(wù)等工作[24]。

作為權(quán)利主體的農(nóng)民角度而言，農(nóng)民的思想觀念應(yīng)當(dāng)完成由“我的家—所有生物的家”“被動的被管理者—主動的自然資源保護(hù)者”的重大轉(zhuǎn)變。共同管理權(quán)的切實(shí)落實(shí)依賴權(quán)利主體的意識覺醒，只有當(dāng)?shù)剞r(nóng)民對其所在的自然保護(hù)地本身具有主人翁意識，才能更好地發(fā)揮其巨大積極性，更好地保護(hù)自然保護(hù)地。例如，近年來海南熱帶雨林國家公園內(nèi)居民的環(huán)保意識不斷提升，保護(hù)雨林的本土力量不斷壯大。該熱帶雨林國家公園內(nèi)的鸚哥嶺自然保護(hù)區(qū)是海南長臂猿的棲息地之一，目前共有農(nóng)民巡護(hù)員490人，分別來自10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，39個村委會，他們中不乏老獵手、伐木工[25]?，F(xiàn)實(shí)表明，通過發(fā)揮共同管理權(quán)，農(nóng)民不僅提高了自己的收入，而且增強(qiáng)了在環(huán)境保護(hù)中的主人翁意識。

2．同一自然保護(hù)地領(lǐng)域農(nóng)民權(quán)利的類型化保護(hù)進(jìn)路

在同一自然保護(hù)地內(nèi)部，核心保護(hù)區(qū)內(nèi)農(nóng)民資源權(quán)利被限制，最應(yīng)受到保護(hù)的是發(fā)展權(quán)；一般控制區(qū)農(nóng)民資源權(quán)利只被部分限制，根據(jù)第一性權(quán)利與第二性權(quán)利的劃分，其最需要被保護(hù)的是發(fā)展權(quán)與經(jīng)濟(jì)權(quán)。為針對性地對農(nóng)民權(quán)利進(jìn)行保護(hù)，在核心保護(hù)區(qū)需要以生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償權(quán)彌補(bǔ)農(nóng)民的第一性與第二性權(quán)利，在一般控制區(qū)需要以傳統(tǒng)資源權(quán)、特許經(jīng)營權(quán)保障農(nóng)民的第一性與第二性權(quán)利。再次借鑒類型學(xué)的“n×n”矩陣分析模型，以核心保護(hù)區(qū)、一般控制區(qū)的功能二分為基礎(chǔ)，對應(yīng)農(nóng)民的第一性權(quán)利與第二性權(quán)利，構(gòu)建“2×2”的類型學(xué)分析模型，同一自然保護(hù)地內(nèi)部不同區(qū)域農(nóng)民權(quán)利保護(hù)的類型化建構(gòu)如下表所示：

表2　同一自然保護(hù)地內(nèi)部不同區(qū)域農(nóng)民權(quán)利的類型化保護(hù)

（1）在核心保護(hù)區(qū)內(nèi)以生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償權(quán)彌補(bǔ)農(nóng)民的第一性權(quán)利（生存權(quán)）與第二性權(quán)利（經(jīng)濟(jì)權(quán)）。核心保護(hù)區(qū)對人為活動的“原則性禁止”意味著，在核心保護(hù)區(qū)內(nèi)農(nóng)民不僅發(fā)展權(quán)需要受到限制，經(jīng)濟(jì)權(quán)也需要受到限制。一方面，核心保護(hù)區(qū)內(nèi)的部分農(nóng)民必須逐步實(shí)施生態(tài)移民搬遷，在遠(yuǎn)離故土的同時喪失對傳統(tǒng)資源的利用權(quán)；另一方面，核心保護(hù)區(qū)的農(nóng)民不得再繼續(xù)開展農(nóng)業(yè)、工業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動，收入渠道被直接阻斷。作為自然保育主要手段的國家公園和保護(hù)地同樣應(yīng)當(dāng)承擔(dān)減貧的戰(zhàn)略任務(wù)，核心保護(hù)區(qū)的農(nóng)民在推進(jìn)自然保護(hù)地建設(shè)過程中做出了“特別犧牲”，理應(yīng)獲得公平且合理的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償和損害補(bǔ)償。

一方面，需要構(gòu)建保護(hù)優(yōu)先的差異化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算制度。為了避免核心保護(hù)區(qū)的農(nóng)民因喪失對土地和其他資源的所有權(quán)或者使用權(quán)而造成持續(xù)貧困，應(yīng)當(dāng)完善長期以來無差別的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度?！蛾P(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見》要求建立健全分類補(bǔ)償制度，事實(shí)上已經(jīng)遵循了農(nóng)民權(quán)利類型化保護(hù)的基本理念?？茖W(xué)且差異化的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算制度要求科學(xué)的評估體系，有人大代表已提出建議，呼吁盡快出臺GEP核算國家標(biāo)準(zhǔn)，加快數(shù)字化手段在GEP核算中的應(yīng)用，動態(tài)反映各地GEP變化，并重點(diǎn)構(gòu)建生態(tài)產(chǎn)品價值評估中介體系，盡快出臺生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例的同時形成“補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算指引（細(xì)則）”[26]。

另一方面，需要建立縱向與橫向相結(jié)合的多元化補(bǔ)償主體協(xié)同機(jī)制。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償不能僅僅依賴中央政府的財政轉(zhuǎn)移支付，這不僅會大大加重中央的財政負(fù)擔(dān)，也容易使地方政府產(chǎn)生惰性。因此，應(yīng)當(dāng)推進(jìn)中央縱向補(bǔ)償與地方橫向補(bǔ)償?shù)膮f(xié)同。最新的指導(dǎo)意見指出，要加快太湖流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)，由兩省一市共同研究確定補(bǔ)償斷面的考核因子、水質(zhì)目標(biāo)、監(jiān)測方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，各省市要簽訂生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議，明確各方的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，并完善太浦河水資源保護(hù)協(xié)作機(jī)制和太湖流域水環(huán)境綜合治理信息共享平臺⑤。

（2）一般控制區(qū)內(nèi)以傳統(tǒng)資源權(quán)和特許經(jīng)營權(quán)保障農(nóng)民的第一性權(quán)利（發(fā)展權(quán)）和第二性權(quán)利（經(jīng)濟(jì)權(quán)）。一般控制區(qū)的管控原則是“限制人為活動”。因此，自然保護(hù)地一般控制區(qū)內(nèi)的農(nóng)民擁有繼續(xù)居留的權(quán)利，但是其對傳統(tǒng)資源的利用和生產(chǎn)經(jīng)營活動會受到或多或少的限制。應(yīng)當(dāng)允許農(nóng)民適當(dāng)利用傳統(tǒng)資源，保障其生計(jì)水平穩(wěn)定提高，并通過特定行業(yè)特許經(jīng)營的方式，保障農(nóng)民社區(qū)與自然保護(hù)地的協(xié)同發(fā)展。

其一，需要以傳統(tǒng)資源權(quán)保障農(nóng)民的發(fā)展權(quán)。在域外，德國貝希特斯加登國家公園的高山草甸牧場允許在一定的牲畜定載量下實(shí)施傳統(tǒng)放牧[27]，加拿大國家公園不僅為人們提供嘆為觀止的自然景觀和震撼人心的自然環(huán)境，還鼓勵當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c環(huán)境與社區(qū)的一體化發(fā)展[28]，世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）發(fā)布的《IUCN自然保護(hù)地管理分類應(yīng)用指南》也明確規(guī)定，“建立在農(nóng)民土地、領(lǐng)地或資源之上的自然保護(hù)地應(yīng)尊重其傳統(tǒng)所有者、保護(hù)者或資源使用者的權(quán)利?！盵29]我國自然保護(hù)地面積大、范圍廣，為保障當(dāng)?shù)鼐用竦纳姘l(fā)展，完全禁止所有的開發(fā)活動并不現(xiàn)實(shí)。為回應(yīng)農(nóng)民社區(qū)開發(fā)不協(xié)調(diào)的難題，自然保護(hù)地應(yīng)當(dāng)在限制條件下保障生產(chǎn)功能的必要實(shí)現(xiàn)。例如，寧陜縣城關(guān)鎮(zhèn)寨溝村農(nóng)民種植的有機(jī)水稻采用純?nèi)斯さ母鞣绞?，在給野生朱鹮更加安全、更加豐富的覓食環(huán)境的同時，也吸引了大批游客前來參觀游覽，給當(dāng)?shù)鼐用駧砹丝捎^的經(jīng)濟(jì)收益[30]。

其二，需要以特許經(jīng)營權(quán)保障農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)權(quán)。雖然自然保護(hù)地的一般控制區(qū)域總體上禁止開發(fā)，但不禁止合理、適當(dāng)?shù)霓r(nóng)民生產(chǎn)生活設(shè)施改造以及科教、旅游[31]。例如，游憩機(jī)會供給既是法律規(guī)定的保護(hù)地部門需履行的義務(wù)，也是保護(hù)地部門將保護(hù)地社會效益最大化，履行其社會責(zé)任的有效手段[32]。農(nóng)民可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，開展旅游、生態(tài)產(chǎn)品等產(chǎn)業(yè)的特許經(jīng)營活動，在進(jìn)行市場化經(jīng)營活動的同時進(jìn)行生態(tài)脫貧與鄉(xiāng)村振興。例如，貴州自然保護(hù)地內(nèi)的茶農(nóng)堅(jiān)持以生態(tài)無污染、干凈安全的底線原則為標(biāo)準(zhǔn)，讓消費(fèi)者喝上一杯干凈茶、放心茶、安全茶，在激烈的市場競爭中凸顯了質(zhì)量優(yōu)勢，積累了良好口碑[33]。當(dāng)然，需要說明的是，自然保護(hù)地允許的特許經(jīng)營方式需要限定空間范圍（小面積區(qū)域）和業(yè)務(wù)范圍（僅為訪客服務(wù)的餐飲、住宿、交通等非基本公共服務(wù)），不是求新求變、利潤至上、完全市場化的經(jīng)營活動[34]。

四、結(jié)語

山水林田湖草是生命共同體，在持續(xù)推進(jìn)自然保護(hù)地建設(shè)的同時加強(qiáng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的權(quán)利保護(hù)，不僅是人與自然生命共同體的內(nèi)在要求，也是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)的必要手段。當(dāng)前對于農(nóng)民權(quán)利的無差別保護(hù)模式存在諸多弊端，損害了農(nóng)民的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、經(jīng)濟(jì)權(quán)等諸多權(quán)利。我國對自然保護(hù)地采取分級管理分區(qū)管控的管理機(jī)制，自然保護(hù)地農(nóng)民的權(quán)利包括生存與發(fā)展權(quán)之內(nèi)的第一性權(quán)利和經(jīng)濟(jì)政治權(quán)利在內(nèi)的第二性權(quán)利。對自然保護(hù)地農(nóng)民權(quán)利進(jìn)行類型化保護(hù)，具有可行性。在不同自然保護(hù)地領(lǐng)域，需要以繼續(xù)居留權(quán)保障農(nóng)民第一性權(quán)利中的生存權(quán)，以共同管理權(quán)彌補(bǔ)農(nóng)民第二性權(quán)利中的政治權(quán)利；在同一自然保護(hù)地內(nèi)部，核心保護(hù)區(qū)內(nèi)需要以生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償權(quán)彌補(bǔ)農(nóng)民第一性權(quán)利中的發(fā)展權(quán)和第二性權(quán)利中的經(jīng)濟(jì)權(quán)，一般控制區(qū)內(nèi)需要以傳統(tǒng)資源權(quán)保障農(nóng)民第一性權(quán)利中的發(fā)展權(quán)、以特許經(jīng)營權(quán)保障農(nóng)民第二性權(quán)利中的經(jīng)濟(jì)權(quán)。當(dāng)然，在確立了自然保護(hù)地農(nóng)民權(quán)利的類型化保護(hù)模式之后，如何在政府管理與司法實(shí)踐中加以貫徹，如何考評類型化保護(hù)模式的現(xiàn)實(shí)效果，真正實(shí)現(xiàn)自然資源保護(hù)與私人利益保障的動態(tài)平衡，還有待今后進(jìn)一步研究。

① 自然保護(hù)地是由各級政府依法劃定或確認(rèn)，對重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀及其所承載的自然資源、生態(tài)功能和文化價值實(shí)施長期保護(hù)的陸域或海域。參見2019年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》第4條。

② 經(jīng)CNKI模糊檢索，題名關(guān)鍵詞“農(nóng)村生態(tài)”+“居民”，共檢索出43篇期刊及會議文獻(xiàn)、6篇碩士論文；題名關(guān)鍵詞“自然保護(hù)地”+“居民”，共檢索出13篇期刊及會議文獻(xiàn)、3篇碩士論文；題名關(guān)鍵詞“自然保護(hù)地”+“居民權(quán)利”，共檢索出2篇期刊及會議文獻(xiàn)、2篇碩士論文。檢索時間截至2022年7月1日。

③ 參見《寧夏回族自治區(qū)林業(yè)和草原局關(guān)于報送寧夏國家級自然保護(hù)區(qū)生態(tài)搬遷情況報告的函》（寧林函[2019]335號）。

④ “N×N”的類型矩陣是類型學(xué)中最常用的分析模型，被廣泛用于政治學(xué)、法社會學(xué)等學(xué)科的研究之中，其主要是通過對類型的劃分，揭示類型之后隱藏的更深層次的影響因素或研究結(jié)論。

⑤ 參見國家發(fā)展改革委、生態(tài)環(huán)境部、水利部印發(fā)的《關(guān)于推動建立太湖流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的指導(dǎo)意見》（發(fā)改振興〔2022〕101號）。

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The typological construction of the protection mode of farmers' rights in nature reserves

LIU Meng

(School of Law, Southeast University, Nanjing 211189, China)

At present, the non differential ecological migration and relocation, the non differential restriction of resource rights, and the non differential compensation standards for ecological protection adopted by the farmers in nature reserves have led to the improper loss of farmers' right to survival and development, and the excessive restriction of economic and political rights. Based on the management system of graded management and zoning control of nature reserves and the right pedigree of farmers' first right to second right, it is feasible to carry out type protection of farmers' rights. In the field of different natural reserves, it is suggested that the right of continued residence should be used to protect the farmers' primary rights (right of subsistence), and the right of joint management should be used to compensate for the farmers' secondary rights (political rights). Within the same nature reserve, it is suggested to use the ecological protection compensation right to make up for the farmers' first right (survival right) and second right (economic right) in the core protection area, and the traditional resource right and franchise right to protect the farmers' first right (development right) and second right (economic right) in the general control area.

nature reserves; farmer; typed protection; hierarchical management; zoning control

10.13331/j.cnki.jhau(ss).2022.06.012

D912.4

A

1009–2013(2022)06–0105–08

2022－08－08

國家社會科學(xué)基金一般項(xiàng)目（16BFX031）；江蘇高校哲學(xué)社會科學(xué)研究重大項(xiàng)目（2022SJZD001）

劉夢（1999—），女，江蘇宿遷人，博士研究生，研究方向?yàn)樾淌路▽W(xué)、農(nóng)村法治。

責(zé)任編輯：黃燕妮