高速公路征遷費用管控機制問題探討

宋書勇，李再明

（1.廣西交通投資集團有限公司，廣西 南寧 530000；2.廣西欣港交通投資有限公司，廣西 南寧 533000）

征地拆遷工作是高速公路建設(shè)項目的重要內(nèi)容之一，該項工作不僅影響到高速公路建設(shè)進度的推進，更影響到項目沿線百姓的根本利益，建設(shè)單位都為征遷工作投入了很大的力量。征遷費用管控又是征遷工作的重點工作之一，因此，國內(nèi)學(xué)者對征遷資金管控進行了大量的研究，比如吳堃萍（2005）將勘察與施工的差異、高標準補償、征遷范圍變化作為征遷費用突破的主要原因，也提出了將費用總包給地方國土部門總包的費用控制措施；周斌良（2017）認為“經(jīng)濟發(fā)展迅速”導(dǎo)致實際征地拆遷工作和初步設(shè)計中時間差出現(xiàn)征遷超概，但是作者忽略了“搶種搶建”行為；朱君、董志良（2015）則認為“交通項目選址剛剛確定……沿線‘三搶’各類附著物比比皆是，觸目驚心”；任宏、張埔熾（2014）認為低廉的違法成本與人的趨利性導(dǎo)致“搶種搶建、群眾阻撓施工等事件層出不窮，征地拆遷費用更是連年上漲”。目前國內(nèi)大多數(shù)研究主要針對征遷費用本身，核心放在控制超概的問題上，基本上只有費用控制“一個核心”，較少將研究核心拓展到如何保障沿線百姓的合法利益上來。筆者認為，要解決上述征遷過程中出現(xiàn)的問題，應(yīng)當(dāng)從征遷費用管控機制中的重點環(huán)節(jié)出發(fā)，比如征遷管理體制、信息告知環(huán)節(jié)、勘察設(shè)計監(jiān)管、資金監(jiān)管體系等方面，分析管控失效的原因，將管控側(cè)重點放到如何保障沿線百姓的合法利益上來，并提出管控措施。

一、征遷資金管控失效原因分析

（一）信息告知不到位，搶種搶建情況較多。

1.信息告知工作不到位導(dǎo)致?lián)尫N搶建違法行為難以界定。一般認為，進行征地拆遷之前需要進行征遷公告，公告之后就完成了征遷信息告知任務(wù)，但筆者認為公告只是征遷前對公眾信息告知任務(wù)的一環(huán)，還應(yīng)當(dāng)包括信息保密、數(shù)量固定的內(nèi)容。實際工作中，信息保密不到位極易導(dǎo)致線路走向信息提前泄露，導(dǎo)致征地公告發(fā)布前就大量出現(xiàn)搶種搶建行為，另外發(fā)布征地公告前沒有進行數(shù)量固定，則會導(dǎo)致征遷過程中無法判斷搶種搶建行為，或者明知屬于搶種搶建行為卻無證據(jù)支撐的尷尬局面，最終都成為征遷費用超概的因素。信息告知工作不到位是征遷費用管控失效的重要原因。

2.違法成本低廉以致窗口期跟風(fēng)搶種搶建。地面附作物補償是征遷補償?shù)闹匾獌?nèi)容，譬如對房屋、青苗、果林木的補償，在發(fā)布征地預(yù)告之后則不可進行地面附著物的建設(shè)與種植，但實際上沿線百姓或受利益驅(qū)動或受他人影響，以致大部分高速公路項目都會存在搶種搶建行為。南方日報2015年12月3日就以“搶建搶種，只會竹籃打水一場空”為題報道了清遠高速的搶種搶建行為，表現(xiàn)為“以獲取高額補償為目的”、“呈團伙、公司化、專業(yè)化運作”，不僅有外地專業(yè)團隊參與，還有沿線居民跟風(fēng)；肇慶都市報道2016年5月30日第16期《市民問政》中提到懷陽高速懷集段搶種搶建行為時稱，“他們似乎已經(jīng)知道高速規(guī)劃線路走向，找準了位置進行搶建搶種”。對于沿線居民來說，搶種搶建行為違法成本較低，搶種搶建后只需靜待補償，是否補償則由征遷機構(gòu)界定，一旦獲補將獲得超額收益。

3.實際征遷管理主體的臨時性引起征遷行為出現(xiàn)偏差。在項目建設(shè)過程中，地方人民政府是征遷的法律主體和責(zé)任主體，實際工作中往往以縣級人民政府牽頭，成立協(xié)調(diào)指揮部開展征遷工作，比如筆者參建的該項目是市人民政府牽頭成立總協(xié)調(diào)指揮部，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下轄各縣協(xié)調(diào)指揮部開展工作，但具體工作則由縣協(xié)調(diào)指揮部實施。由于協(xié)調(diào)指揮部屬于臨時機構(gòu)，工作人員從相關(guān)單位抽調(diào)，征遷工作結(jié)束后即可解散，任宏、張埔熾（2014）認為這種臨時機構(gòu)模式是“承擔(dān)責(zé)任的不工作，工作的不承擔(dān)責(zé)任”的權(quán)責(zé)錯位現(xiàn)象，會使得拆遷機構(gòu)常常疏于管理、隱瞞問題。在實際工作中往往表現(xiàn)為費用標準把控不嚴、判斷尺度不一等現(xiàn)象，再加上信息告知不到位，對搶種搶建和非搶種搶建搞一刀切，不僅無法管控住費用，還會影響沿線百姓的合法權(quán)益。

（二）出資主體與征遷主體分離

高速公路屬于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，投資大、建設(shè)技術(shù)難度大，經(jīng)過歷次交通投融資改革后，各省基本都組建了省級交通投融資平臺公司，負責(zé)籌集項目建設(shè)資金，承擔(dān)高速公路項目投資的業(yè)主職責(zé)，屬于當(dāng)前我國大部分高速公路建設(shè)項目的出資主體，而征地拆遷由縣級人民政府組建協(xié)調(diào)指揮具體實施，出資主體與征遷主體處于分離狀態(tài)，會導(dǎo)致征遷過程中利益表達、目標控制出現(xiàn)差異。

1.征遷標準制定出現(xiàn)差異。出資主體出于概算控制的目的側(cè)重于控制征遷標準和征遷范圍，征遷主體為使征遷工作便于推進則有意愿提高征遷標準和擴大征遷范圍，這種情況在實行“報賬制”征遷費用管控模式下表現(xiàn)得尤為突出。征地拆遷費用概算基本按照省級人民政府出臺補償標準編制，代表一省平均水平，具體到某項目的征遷標準則由縣級人民政府負責(zé)制定，縣級人民政府出于地方經(jīng)濟或便于推動征遷工作等因素考慮，往往將征遷補償標準提高，甚至不按補償標準而采用評估等其他定價方式，會出現(xiàn)同一項目相似地區(qū)補償標準有差異的情況，反而不利于征遷工作的推進。

2.存在征遷搭車現(xiàn)象。由于征遷資金監(jiān)管體系不完善，地方政府在進行高速公路征遷過程中，可能會有意地將地方項目的征遷內(nèi)容納入高速公路的征遷范圍，從而出現(xiàn)非法占用高速公路建設(shè)資金的情況，不僅增加高速公路征遷費用管控的難度，也會給高速公路項目帶來巨大的審計風(fēng)險。徐嵩舜（審計署駐昆明特派辦）在《建設(shè)項目“搭車征地”的兩個審計方法》一文中指出，相關(guān)地方政府“借公路和鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，多征土地用于城市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)建設(shè)、房地產(chǎn)開發(fā)、市政工程建設(shè)”。

（三）前期工作中勘察設(shè)計深度不夠

高速公路勘察設(shè)計階段基本決定了項目的建設(shè)內(nèi)容和能夠支出的資金，也就決定了項目征遷的內(nèi)容和經(jīng)費總額，如征地畝數(shù)、拆房數(shù)量、遷墳數(shù)量、遷移管線數(shù)量等等。李成（2019）指出，項目實施過程中發(fā)生的征地拆遷數(shù)量及單價變化，影響工程投資平均增長幅度約為14.8%，袁建忠（2013）指出鐵路項目的概算中征拆數(shù)量偏少，另外筆者參與建設(shè)的該項目也存在類似情況，實際拆房數(shù)比概算數(shù)增加28%，實際拆遷光纜比概算數(shù)增加 61%，實際遷墳數(shù)比概算數(shù)增加125 %。

1.設(shè)計工期緊張，征遷勘察粗糙。進入21世紀以來，我國高速公路交通進入了跨越式發(fā)展階段，大部分省份都規(guī)劃并開工了大量高速公路項目，通過交通先行戰(zhàn)略拉動經(jīng)濟增長，項目的集中開工建設(shè)給勘察設(shè)計機構(gòu)帶來了極大的壓力，再加上勘察設(shè)計人力投入不足，設(shè)計周期尤其是外業(yè)調(diào)查周期縮短，導(dǎo)致征遷設(shè)計相對粗糙。

2.外業(yè)調(diào)查不深，信息掌握不準。高速公路建設(shè)線路長，涉及征遷內(nèi)容廣泛，參與部門較多，不同部門掌握著不同的地面地下附著物信息，當(dāng)設(shè)計單位從相關(guān)部門無法獲取信息或無法獲取準確信息時，通常只能依靠外業(yè)調(diào)查預(yù)估的形式了解附著物信息，對于深埋地下的管線和隱藏密林間的墳?zāi)沟刃畔?，外業(yè)調(diào)查預(yù)估數(shù)量與實際情況存在較大差距。另外，沒有考慮到的邊角地、阻隔地、夾心地等無法耕種或耕種困難的地塊，也使得實際征遷數(shù)量大于設(shè)計數(shù)量。

3.設(shè)計變更引起新增征遷內(nèi)容。設(shè)計深度不夠是導(dǎo)致設(shè)計變更的重要方面，由于設(shè)計變更之后工程施工占用土地面積一般都會出現(xiàn)變化，可能會造成已征土地不再使用的浪費和新征土地用于變更兩種情況，并直接引起征遷費用的增加。

（四）征遷資金監(jiān)管體系不夠完善

在征遷工作地方政府負責(zé)制情況下，為加快高速公路征遷工作，項目業(yè)主一般都采取預(yù)付部分征遷費用至協(xié)調(diào)指揮部的模式，協(xié)調(diào)指揮部付款后再收集資料進行報賬，報賬階段往往才發(fā)現(xiàn)存在超標準支付或超范圍征遷的問題，事后發(fā)現(xiàn)問題往往難以追回已經(jīng)支付出去的征遷資金，造成資金的浪費，主要原因是征遷資金監(jiān)管體系不夠完善。

1.資金具體使用環(huán)節(jié)缺乏事前監(jiān)督。征遷預(yù)付款是協(xié)調(diào)指揮部對征遷資金撥付速度的要求，實際上所謂的預(yù)付款僅僅是將款項從項目業(yè)主預(yù)付至縣協(xié)調(diào)指揮部賬戶，并未預(yù)付至被補償戶賬戶。征遷預(yù)付款撥付至縣協(xié)調(diào)指揮部賬戶后，具體由縣協(xié)調(diào)指揮部根據(jù)制度使用，項目業(yè)主主要采用定期檢查的形式監(jiān)管，對具體使用環(huán)節(jié)監(jiān)管較弱，但搭車征遷、超標準征遷等問題往往出現(xiàn)在該具體使用環(huán)節(jié)，可以說征遷預(yù)付款的存在和資金撥付被補償戶環(huán)節(jié)事前監(jiān)督的缺乏是征遷資金監(jiān)管失效的重要因素。

2.地方政府配備資金監(jiān)管力量不足。地方政府對征遷資金使用管理，主要是市協(xié)調(diào)指揮部和縣協(xié)調(diào)指揮部，部分項目僅設(shè)縣協(xié)調(diào)指揮部，以筆者參與建設(shè)的該項目為例，市縣兩級均設(shè)協(xié)調(diào)指揮，資金通過市協(xié)調(diào)指揮部統(tǒng)籌并撥付縣協(xié)調(diào)指揮部，縣協(xié)調(diào)指揮部負責(zé)具體征遷工作和支付資金，相關(guān)人員均從同級政府部門抽調(diào)并專職從事征遷工作，市指揮部人員則兼職從事征遷工作。但在資金實際使用過程中，主要由縣協(xié)調(diào)指揮部自行使用、自行監(jiān)管，由于市協(xié)調(diào)指揮部人員均為兼職，主要由個別同志參與撥款管理，較少參與一線資金使用監(jiān)管，監(jiān)管效果也大打折扣。

二、優(yōu)化征遷資金管控的措施

管控是在“保障百姓利益、控制概算投資”兩個目標基礎(chǔ)上的管控，是在“管理”的基礎(chǔ)上“控制”。“管理”是服務(wù)，上一管理節(jié)點服務(wù)于下級各管理節(jié)點，基層管理節(jié)點服務(wù)于沿線百姓根本利益，“控制”是征遷費用概算的控制，是上一管理節(jié)點對下一管理節(jié)點的費用控制，各個環(huán)節(jié)缺一不可。因此，在進行征遷費用管控過程中要有兩個核心，一個核心是保障沿線百姓的根本利益，另一個核心是進行征遷費用的概算控制，征遷費用管控的措施應(yīng)當(dāng)圍繞以上兩個核心展開。

（一）加強信息告知管理，準確分辨搶種搶建。

受利益驅(qū)動，搶種搶建短時期內(nèi)還難以徹底消除，因此準確分辨搶種搶建行為就顯得至關(guān)重要，既可防止搶種搶建騙補行為，也可避免一刀切損害百姓合法權(quán)益。一是充分做好信息告知工作，不僅要在適當(dāng)?shù)臅r機發(fā)布征地公告，更要做好線路走向、項目推進進度保密和地面附著物數(shù)量的證據(jù)固定工作，為準確分辨搶種搶建打下基礎(chǔ)。二是充分利用無人機或國土資源衛(wèi)星等高科技手段，定期進行線路拍照，及時、動態(tài)掌控搶種搶建的相關(guān)情況。三是對于苗圃等可移栽地面附著物的補償，應(yīng)當(dāng)以移栽補償為主。四是確屬搶種搶建的騙補行為，應(yīng)依法嚴厲打擊，重點打擊處置跨區(qū)域、專業(yè)化的騙補集團。

（二）強化勘察設(shè)計管理，確保征遷費用概算充足。

征遷費用超概除了征遷管理本身引起超支外，大部分原因是勘察設(shè)計深度不夠引起的概算不足，因此征遷費用概算編制充足也是保障征遷費用不超概的重要措施。一是要加強勘察設(shè)計人力的投入，適當(dāng)延長勘察設(shè)計時間，強化勘察設(shè)計單位履約考核，促使勘察設(shè)計單位有時間、有能力提高勘察設(shè)計深度。二是勘察設(shè)計單位進行補償費測算時，可協(xié)調(diào)國防光纜、水管網(wǎng)、電網(wǎng)的管理單位和部門提供詳細的布局圖，以便進行測算，并明確責(zé)任。三是可引入勘察設(shè)計保險制度，可強制要求勘察設(shè)計單位購買工程勘察設(shè)計責(zé)任險，由保險公司賠付部分征遷超支費用。

（三）完善征遷費用總包干模式，落實省市共建共管政策。

高速公路征遷體系設(shè)計安排中應(yīng)避免征遷責(zé)任與出資責(zé)任不一致帶來的超概問題，經(jīng)費包干模式使征遷責(zé)任與出資責(zé)任趨同，實踐證明，傳統(tǒng)的報賬制與經(jīng)費包干模式相比，前者比后者出現(xiàn)征遷費用超概的幾率更大。一要堅持和完善總包干模式，并作為征遷費用管理的主要方向，但須明確總包干的范圍邊界和時間邊界，提高總包干執(zhí)行的剛性，同時明確總包結(jié)余資金撥付的時間、程序及使用范圍。二是將省級人民政府已經(jīng)出臺高速公路省市共建政策具體落實，充分利用地方土地、礦產(chǎn)、旅游等資源開發(fā)的形式籌集區(qū)市共建中市縣所需籌集部分資金，以資源換資金，將資金落實作為項目正式開工的前提。

（四）防止事前資金監(jiān)管缺位，強化審計監(jiān)督。

無論是否采取經(jīng)費總包干模式，都應(yīng)嚴格事前資金監(jiān)管，重點把控款項預(yù)付和具體使用環(huán)節(jié)。一是要嚴格控制預(yù)付比例，以兩周的資金使用量為預(yù)付標準，滾動撥付、滾動結(jié)算，形成“一批預(yù)付款在支付，前一批預(yù)付款在結(jié)算”的良性循環(huán)。二是引入資金四方監(jiān)管和手機APP審核，將建設(shè)單位、市一級協(xié)調(diào)指揮部納入資金兌付環(huán)節(jié)的審核，彌補資金具體使用環(huán)節(jié)的監(jiān)管缺失。三是強化多級審計監(jiān)督，組織和整合省級、市級和縣級審計力量，同級審計機構(gòu)不僅要組織對同級單位征遷資金使用的審計，還可對下級審計機構(gòu)的征遷資金使用審計項目進行檢查，提升審計監(jiān)督的效果。

結(jié)語

本文從征遷管控機制出發(fā)，抓住征遷管理體制、信息告知環(huán)節(jié)、勘察設(shè)計監(jiān)管、資金監(jiān)管體系等管控機制的重點環(huán)節(jié)，分析了管控失效的原因，提出了優(yōu)化征遷資金管控的措施。實際上，監(jiān)管體系不完善、設(shè)計深度不夠只是表面影響因素，征遷資金超概的根本原因還是征遷主體責(zé)任和出資主體責(zé)任不完全一致這一體制機制設(shè)計的問題，可以理解為“花自己的錢比花別人的錢要謹慎”，讓征遷主體責(zé)任和出資主體責(zé)任趨同則是征遷費用控制的根本手段。