受教育權的功能體系與法典化進路*

譚家超

我國憲法規(guī)定了公民享有受教育的權利，也規(guī)定了國家發(fā)展教育事業(yè)的目標和任務，都具有綱領性、政策性和宣示性特征，呈現(xiàn)出以國家義務為主的規(guī)范內涵。而在教育實踐中，我國對受教育權的保護更多以保障教育制度為主，針對公民個體層面的主觀請求權則處于次要位置。面對這樣的基本局面，對我國受教育權根本屬性的深化認識，以及功能體系的系統(tǒng)建構，都亟須中國化方案和特色式話語體系。近年來，隨著教育法典化的呼聲不斷，在學理層面對受教育權的深層把握和理論建構變得十分有必要。

長期以來，學界對受教育權的深化認識相對薄弱，對其基本屬性的認知尚處在各（?。W科的知識范疇體系之內，存在不同程度的局限。自“齊玉苓案”起，憲法、教育法或其他部門法學者對受教育權的基本屬性做過討論，但都因專業(yè)視角不同未能達成共識①如陳運華：《論私法視閾中的受教育權》，《教育評論》2010年第2期；管華：《再論受教育權的性質與內容——基于受教育過程本身的思考》，《中國教育法制論》2011年第9期；龔向和：《受教育權論》，北京：中國人民公安大學出版社，2004年；楊成銘：《從國際法角度看受教育權的權利性質》，《法學研究》2005年第5期等。，尤其對受教育權能否獲得民事救濟因司法實踐變動而難以得到合理解決。②參見鄧煒輝：《受教育權司法保障的中國之路——基于〈人民法院案例選〉（1992—2012）的整體性考察》，《廣西社會科學》2014年第6期。通過文獻梳理，對受教育權功能屬性的認識大致存在復合權說和公權說兩種觀點。其中，主張復合權說的以教育法與民法學者為主，代表觀點有“受教育權三層次說”③參見徐繼敏：《公民受教育權研究》，《河北法學》2004年第2期。、“綜合權能說”④參見王大泉：《論受教育權的權能與體系》，《國家教育行政學院學報》2012年第12期。、“民事救濟說”⑤參見張力、趙自軒：《高考志愿被篡改的民事救濟》，《甘肅政法學院學報》2017年第4期；周航：《走出受教育權民事救濟的理論迷思》，《復旦教育論壇》2020年第6期；周航：《受教育權民事救濟的類型化研究》，《華東師范大學學報》（教育科學版）2021年第6期。；主張公權說的以憲法與行政法學者為主，但觀點并不一致，憲法學者多從憲法司法化角度否認私權屬性，行政法學者則認為受教育權不應泛化，主張通過行政訴訟來實現(xiàn)救濟性保障。⑥參見袁文峰：《受教育權的憲法條款援引、內涵及救濟路徑——基于齊玉苓案與羅彩霞案的分析》，《政治與法律》2015年第4期?？傮w來看，這些研究對深化認識受教育權的功能屬性具有促進作用，但由于欠缺高度、深度和融合度，導致一直缺乏統(tǒng)一性的理論架構。對此，本文試圖以德國基本權利理論為參照系，結合中國憲法文本及其實踐，借此對我國憲法受教育權進行全新的理論探討。其中，本文核心的論證在于，對我國憲法受教育權的客觀價值秩序功能采取客觀化闡釋和支點化運用，并主張在教育法典化過程中進行功能體系的一體化建構。

一、受教育權的核心功能：客觀價值秩序的主線軸

基于受教育權的根本屬性建立一套完整的功能體系，不僅對教育法學的發(fā)展具有很強的影響力，而且對教育法典化具有重要的指導意義。以德國基本權利理論為參照系，同時根植于中國憲法的結構功能及實踐特征，將受教育權客觀價值秩序功能支點化并進行體系化建構，這不僅符合中國特色，而且具有理論創(chuàng)制導向。

（一）受教育權具有主觀權利和客觀價值秩序雙重功能

世界范圍內，基本權利理論在第二次世界大戰(zhàn)后發(fā)生重大變化，尤其“主觀權利”與“客觀規(guī)范”的二元區(qū)分讓基本權利理論新增保護義務、間接第三人效力、組織和程序保障、制度保障等功能，統(tǒng)稱客觀價值秩序理論。①參見李建良：《基本權利理論體系之構成及其思考層次》，《人文及社會科學集刊》1997年第9卷第1期。截至目前，憲法權利具有主觀權利和客觀價值秩序雙重功能已在學界達成基本共識。學界普遍認為，在公民向國家主張層面，憲法權利呈現(xiàn)“主觀權利”的性質；在形成公共規(guī)范層面，憲法權利又呈現(xiàn)“客觀價值秩序”的性質，也就是除了盡力遵守，公權機關還要盡可能創(chuàng)造和維持特定的價值秩序。②參見羅伯特·阿列克西：《作為主觀權利與客觀規(guī)范之基本權》，程明修譯，“憲政時代”1999年第24卷第4期，第83頁。

受教育權作為現(xiàn)代教育的產物，不僅早已成為人權法的重要內容，而且也已從單純的個人權利演變成民族的、國家的乃至全人類的共同權利。③參見溫輝：《受教育權入憲研究》，北京：北京大學出版社，2003年，第71—78頁。我國憲法明確規(guī)定了公民享有受教育權，《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第四十六條規(guī)定“中華人民共和國公民有受教育的權利和義務”。按基本權利的雙重屬性理論，受教育權作為主觀權利的功能與作為客觀價值秩序的功能存在明顯差異。前者要求國家不得侵犯受教育權所保障的利益，一旦國家行為觸碰到該利益，公民則可以請求停止侵害。除此，還存在受益權功能，以此對應著國家給付義務，要求國家為受教育權的實現(xiàn)積極主動地提供所需的物質、程序或者服務。而后者則完全不同，由于本身不具有請求權基礎，實際上讓受教育權演變成實現(xiàn)國民受教育方面的社會共同價值規(guī)范，要求國家機關首先要致力于保護一切受教育的利益，并作為國家行為活動的道德與法律基礎。④參見韓大元：《國家人權保護義務與國家人權機構的功能》，《法學論壇》2005年第6期。對此，在受教育權共同價值規(guī)范的締造和維護方面，立法、行政、司法等國家機關負有不同類別的國家保護義務。

（二）主觀權利并非我國憲法規(guī)定的受教育權的主旨功能

一般意義上，受教育權具有主觀權利與客觀價值秩序雙重性質。這決定了受教育權在不同國家具有相近意義和共通屬性。對此，有學者建構了防御權功能、受益權功能、客觀價值秩序功能三要素結合的受教育權保障體系。⑤參見申素平：《教育立法與受教育權的體系化保障》，《教育研究》2021年第8期。但本質而言，社會主義條件下的憲法權利并不是要讓公民與國家處于二元對立的局面，而是要讓國家與公民處于同一性的功能秩序之中，而個體化的公民權利表達必須符合憲法作為最高法所確立的共同行動目標和一致行動秩序。

不可否認，憲法對公民權利進行列舉進一步強化了個體層面的權益保障，也讓公民與國家之間產生了一定程度的同一性分化，但個人化立場的主觀權利并非我國憲法規(guī)定的受教育權的主旨功能，受教育權的形成邏輯和價值立場一定要遵循“國家發(fā)展社會主義的教育事業(yè)，提高全國人民的科學文化水平”（《憲法》第十九條第一款）的教育行動目標，也要服從于各項教育行動秩序，如學校教育類別（《憲法》第十九條第二款）、社會主義精神文明和核心價值觀教育要求（《憲法》第二十四條）、受教育的國家和社會幫助（《憲法》第四十五條第三款）、受教育的個體權利義務設定（《憲法》第四十六條）等。

首先，受教育權的主觀權屬性純粹是個人意義上的，它源于先驗的自然權利思想，存在的價值邏輯是認為受教育權先于國家和憲法的存在，這一點顯然與依循集體主義的社會主義價值不符。①參見陳明輝：《中國憲法的集體主義品格》，《法律科學（西北政法大學學報）》2017年第2期。與此同時，過于強調主觀權利的防御權功能不符合以“為人民服務”為宗旨的國家權力性質，因為社會主義體制的國家機構都深刻地反映了全體人民意志，為人民服務、對人民負責是國家權力的根本宗旨，權力與權利的非對立性結構，讓我國憲法權利的防御權功能并不突出。對此，就原旨主義的解釋立場，我國憲法確立的受教育權，其核心功能不是用以對抗或防御國家權力，而是致力于提升整個國家教育水平的微觀個體顯現(xiàn)。

其次，受教育權作為主觀權利的另一項功能是受益權，但受益的主要面向是要求國家提供物質上的利益。從這個角度，憲法受教育權中的受益權功能雖然與社會權具有密切關系，但這種功能并不是社會權一般意義上的效果。尤其我國憲法對受教育權的規(guī)定非常原則和抽象，直接推導出社會權意義的受教育權則實際上并不可能。而后來的受教育權又被稱為一種社會權，主要在于立法上的形成，也就是國家通過不斷的憲法實施、立法或制度性保障，從而將憲法受教育權具體轉化為法律權利。②參見張翔：《基本權利的受益權功能與國家的給付義務——從基本權利分析框架的革新開始》，《中國法學》2006年第1期。也就是說，只有在具體立法中談論受教育權的受益權功能才具有實效性，否則一切都是空中樓閣。可以說，憲法受教育權并不能直接產生社會權意義的受教育權，而是通過具體立法上的受教育權來反向推導憲法上受教育權的受益權功能。從這個角度而言，受教育權的受益權功能得益于憲法對受教育客觀價值秩序功能的維護和締造。

（三）受教育權的功能體系以客觀價值秩序功能為核心

受教育權的客觀價值秩序是對公共性（集體）而言的，它是要求和指導社會共同體進行立法所確立的基本價值和根本規(guī)范。③參見李海平：《基本權利客觀價值秩序理論的反思與重構》，《中外法學》2020年第4期。就《憲法》第四十六條的規(guī)定來看，第一款確立的是原則，而第二款描述的正是一種客觀價值秩序，即“國家培養(yǎng)青年、少年、兒童在品德、智力、體質等方面全面發(fā)展”，以此對接《憲法》總綱（第十九條）所確立的教育發(fā)展目標。①《憲法》第十九條：“國家發(fā)展社會主義的教育事業(yè)，提高全國人民的科學文化水平?！备鶕?jù)對憲法總綱與基本權利的交互模式的理解，可將第十九條視為受教育權實現(xiàn)提供制度性供給與保障的“制度性權利”②參見王理萬：《制度性權利：論憲法總綱與基本權利的交互模式》，《浙江社會科學》2019年第1期。，而在主觀請求權上的延伸就變成一項基本權利。但就理論以及現(xiàn)實而言，這種延伸出來的主觀性權利在效力和能力方面則非常有限。對此，我們可以將《憲法》第十九條和第四十六條理解為受教育權保障的指導性框架、國家義務及人權條款、制度性保障等層面的內容，主要涉及學生、教師、學校與國家機關之間的特定權利義務關系。

對此，受教育權的核心功能在于導向公共和個人行為模式的客觀價值秩序，即公共中的個體與組織都有義務遵守并保證受教育規(guī)范和價值的實現(xiàn)。就個體而言，公民都有義務去實現(xiàn)集體或公共性目標，這就不難理解我國憲法為什么要將受教育的權利與義務作為一致性的概念進行重述；就組織而言，任何國家機關、團體都有義務來提高國民教育文化水平以提升全民素質，這就不難理解我國的教育立法將國家（政府）、學校、教師、父母（監(jiān)護人）、社會組織、用人單位、居（村）民委員會都設定了不同類型的積極性或消極性義務。正如法國法學家狄驥所言：“國家通過立法職能表述客觀法或者法律規(guī)則；國家制定要求全體公民——統(tǒng)治者和被統(tǒng)治者——都要遵守的法律。該法律是客觀精神的表述，而客觀法要求社會全體成員——統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者——都要承擔義務?！雹廴R昂·狄驥：《憲法學教程》，王文利等譯，沈陽：遼海出版社、春風文藝出版社，1999年，第23頁。

據(jù)此，可以認為我國憲法規(guī)定的受教育權的功能體系是以客觀價值秩序功能為核心的制度安排，以此延伸出了以制度性保障為基本樣態(tài)的憲法實施格局。其中，教育立法成為確認受教育權及其教育事業(yè)的實現(xiàn)與發(fā)展的方式。例如，我國經(jīng)過自改革開放以來四十余年的立法發(fā)展，目前已形成以《中華人民共和國教育法》（以下簡稱《教育法》）為基本法、覆蓋多個教育階段的法律法規(guī)組成的教育法規(guī)體系框架，并已全面覆蓋九年義務教育，進入高等教育普及化階段。④參見申素平：《教育立法與受教育權的體系化保障》，《教育研究》2021年第8期。相較于客觀價值秩序功能，防御權功能與受益權功能只是一種次級功能發(fā)揮的特定表現(xiàn)。也就是說，相對于公民個人請求權層面的主觀權利功能，我國則更注重教育法規(guī)的制定、教育政策的出臺、組織程序的設定、司法機關的變通適用，以便進一步完善受教育規(guī)則和秩序。可以說，無論是從哪一個面向的展開與實現(xiàn)，都遠遠超出了單向度的個體價值保護思維，而是涉及多元利益的充分衡量、有限資源的合理分配與制度之間的復雜協(xié)調。⑤參見鄭春燕：《基本權利的功能體系與行政法治的進路》，《法學研究》2015年第5期。在此背景下，憲法的受教育權規(guī)范發(fā)揮出更強的客觀價值秩序功能，并在立法、司法和行政過程中得以全面貫徹實施。①參見翟國強：《中國憲法實施的雙軌制》，《法學研究》2014年第3期。

二、受教育權的制度性保障：法典式立法的開創(chuàng)格局

一般理論而言，基本權利的客觀價值秩序功能體系主要由國家保護義務和第三人效力兩部分構成。其中，國家保護義務主要由制度性保障和組織程序保障相輔相成。相比之下，制度性保障起著基礎性作用，主要表現(xiàn)機理是通過立法形成，因而與教育法典化具有高度的一致性。

（一）制度性保障在中國的適應性

制度性保障理論源于魏瑪憲法時期，最初的核心問題并不在于形成制度，而在于保障制度的核心內容不受立法侵害，用以防止憲法價值被立法者以“合法”形式架空。②參見那艷華：《“制度性保障”憲法理論的流變及現(xiàn)代價值》，《北方法學》2016年第2期。但制度性保障是一個不斷發(fā)展的基本權利保障理論，最初的積極成分被后來的德國基本法所吸納，進而發(fā)展為“制度性自由”理論，又稱“作為制度的基本權利”理論。③參見陳新民：《德國公法學基礎理論》（增訂新版·下卷），北京：法律出版社，2010年，第443頁。而后來德國聯(lián)邦憲法法院的“呂特案”成為運用客觀價值秩序理論裁判的標志性案例，從此也開始將基本權利當作一項客觀制度，也就是要求國家負有義務去建構各項規(guī)則制度、積極行政、公正司法，甚至將其效力輻射到各私主體。④參見“關于‘呂特事件’之判決”，黃啟禎譯，載臺灣地區(qū)“司法院”編：《西德聯(lián)邦憲法法院裁判選輯（一）》，1990年，第100頁。

代表西方憲法理論的基本權利強調國家的積極義務，重視個人權利需要在國家制度建設（幫助）下進行發(fā)展和價值實現(xiàn)。本質而言，這是自由主義制度功能轉向的結果，它讓公民與國家不再完全處于對立面和防御局面，也讓個人權利與集體行動之間具有了一致性開端。從這個意義上講，源于西方的制度性保障理論實際上借鑒了馬克思主義方法論，某種程度上也是受到了社會主義思潮的影響。⑤參見杉原泰雄：《憲法的歷史——比較憲法學新論》，呂昶、渠濤譯，北京：社會科學文獻出版社，2000年，第101—104、114頁。反觀中國的憲法實踐，長期的國家和集體本位理念，讓基本權利對抗權力功能存在理論上的闕如，因而亟須一種傾向于約束國家行為的學說。而作為客觀價值秩序功能表現(xiàn)之一的制度性保障正好契合這種需求，它不僅讓國家行為具備了最新的理論指引，而且在基本權利與國家行為一致性方面具有了全新的解釋方案。

（二）受教育權制度性保障的立法格局

1.受教育權制度性保障的立法現(xiàn)狀

一般意義而言，制度性保障要求國家積極有效地進行制度建設，包括立法、憲法判決、憲法解釋、政策規(guī)范文件出臺等。我國作為一個后發(fā)型法治國家，推行法治時間短、任務重，對憲法所確立的公民權利進行制度性保障，其主要任務就是立法形成制度：一方面可以使憲法權利在實踐層面滿足有法可依的需求，另一方面可以讓公民權利全面地對接憲法實施?？梢哉f，從社會主義根本條款到各項綱領性規(guī)定，再到基本權利設置，我國憲法的本質內涵在于要求國家履行保護義務，不僅只是消極意義的不侵犯，更重要的是讓國家積極主動地來進行制度建構，其中，以立法為主導的制度建設是公民權利實現(xiàn)的前提條件。從這個角度而言，我國憲法中的基本權利條款幾乎都涵蓋著“制度性保障”的要求，包括受教育權在內的公民權利都依賴于相關制度的設立與完善。①參見張翔：《基本權利的規(guī)范建構》，北京：法律出版社，2017年，第240頁。例如，通過立法建立相關教育、考試、救濟制度等，通過各種政策和資金支持，以此扶持和支持教育水平的提高。

據(jù)此，就我國的受教育權而言，憲法所確立的客觀價值秩序功能基調決定了國家的首要任務是立法。對此，中華人民共和國成立以來，尤其自改革開放之后，教育立法呈雨后春筍的態(tài)勢出現(xiàn)，除了全國人民代表大會及其常務委員會的立法外，還頒布了一系列教育類的行政法規(guī)、規(guī)章，地方性法規(guī)。截至目前，我國立法機關頒布的有效的教育類法律有10部②包括《學位條例》（1980）、《義務教育法》（1986）、《教師法》（1993）、《教育法》（1995）、《職業(yè)教育法》（1996）、《高等教育法》（1998）、《國家通用語言文字法》（2000）、《國防教育法》（2001）、《民辦教育促進法》（2002）、《家庭教育促進法》（2021）。，國務院頒布的有效的教育類行政法規(guī)大致有16部③主要包括《學位條例暫行實施辦法》《校車安全管理條例》《教育督導條例》《中外合作辦學條例》《民辦教育促進法實施條例》《教師資格條例》《殘疾人教育條例》《教學成果獎勵條例》《幼兒園管理條例》《高等教育自學考試條例》《普通高等學校設置暫行條例》《征收教育費附加的暫行規(guī)定》《學校衛(wèi)生工作條例》《學校體育工作條例》《掃除文盲工作條例》《禁止使用童工規(guī)定》。。除此，還有超過500部關于教育的部門規(guī)章、地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。④通過北大法寶網(wǎng)檢索初步統(tǒng)計得出?？梢哉f，經(jīng)過40余年的發(fā)展，我國的教育法律體系與教育制度已形成基本框架，確立了教育督導與評估、學業(yè)證書和學位、教育考試、民辦教育、繼續(xù)教育、職業(yè)教育、義務教育、學前教育、學校設置等制度體系。⑤參見葉齊煉：《完善我國教育法律體系的思考》，《中國高教研究》2019年第2期。可以認為，目前受教育權的制度性保障水平已處于有法可依的狀態(tài)。但也意味著，要想提高這種制度性保障水平，就必須進入全新的立法優(yōu)化階段，即今后的教育立法必須注重整體設計和系統(tǒng)性。①參見秦惠民、谷昆鵬：《對完善我國教育法律體系的思考》，《北京師范大學學報》（社會科學版）2016年第2期。

2.受教育權制度性保障的立法特征

在以立法為主要特征的制度性保障中，受教育權的法律制度又具有鮮明特征。為保障受教育權，應在立法層面針對國家（政府）、學校、教師、父母（監(jiān)護人）、社會（集體）組織、用人單位等各類主體系統(tǒng)地設定各項義務，使之絕大部分呈現(xiàn)出積極作為的特征。對此，我國對受教育權制度性保障的立法特征在于，除了要求國家履行各項保障義務之外，還要求各類主體為實現(xiàn)受教育權來履行各自不同的義務，以此實現(xiàn)協(xié)同化的制度保障。例如，《教育法》第九條重述了憲法的表述之外，第二款以及第三十六條強調了平等受教育權；第三十七條、第三十八條、第三十九條為家庭經(jīng)濟困難者、殘疾人、有違法犯罪行為的未成年人這三類特殊群體的受教育權設定了積極義務；第四十一條規(guī)定了國家對公民接受終身教育具有創(chuàng)造條件的義務；第四十九條、第五十條分別規(guī)定未成年人的父母或者其他監(jiān)護人，以及圖書館、博物館等社會公共文化體育設施為受教育權的實現(xiàn)設定特殊的積極義務?！吨腥A人民共和國義務教育法》（以下簡稱《義務教育法》）為保障適齡兒童、少年的受教育權，對政府、學校、教師，甚至居（村）民委員會、用人單位、社會組織全面設定了各種積極或強制性義務?！吨腥A人民共和國高等教育法》（以下簡稱《高等教育法》）第九條第一款規(guī)定了公民享有接受高等教育的權利，第二款規(guī)定了國家在幫助少數(shù)民族學生和經(jīng)濟困難學生方面的積極義務，第三款又規(guī)定了高等學校在殘疾學生入學方面的強制性義務。除此，《中華人民共和國未成年人保護法》《中華人民共和國教師法》等法律法規(guī)也在受教育權保障方面設定了各種積極義務和不作為義務。

（三）教育法典化對受教育權制度性保障的積極作用

1.新時代受教育權的制度性保障水平亟須提升立法水準

在步入美好生活追求的新時代，受教育權的制度性保障水平亟須立法層次再飛躍。通過審視四十多年來的教育立法，可以發(fā)現(xiàn)教育法律制度在利益主體多樣化、利益訴求沖突化、教育規(guī)律復雜性、矛盾沖突多因性、實施主體重疊性等多種矛盾交錯的新時代，又表現(xiàn)出一定的不適應性。②參見馬雷軍：《論我國教育法的法典化》，《教育研究》2020年第6期。通過總結，既往的教育立法突出表現(xiàn)出兩方面的問題，成為提升受教育權制度性保障水平的制約因素。

第一，立法的精準度不夠。通過仔細觀察可以發(fā)現(xiàn)，教育法律法規(guī)存在大量權利、義務及責任不明的情形，一個顯著特征是在很多地方使用“加強”“鼓勵”“引導”“支持”等不確定性概念，進而導致在受教育權救濟、發(fā)展等方面難有可靠的法規(guī)依據(jù)。①參見葉陽永、尹力：《教育法的可訴性探析》，《北京師范大學學報》（社會科學版）2012年第5期。另外，教育法律法規(guī)的體系化程度不夠，不僅覆蓋面不全，而且配套制度和細則也缺失，“立法不作為”的現(xiàn)象較為嚴重。②參見湛中樂、靳瀾濤：《新中國成立70年來教育立法變遷及其制度發(fā)展》，《中國人民大學教育學刊》2019年第4期。除此，對公民受教育權缺乏有效的程序性規(guī)定，主要表現(xiàn)在法律責任、申訴和救濟機制不明確等。③參見侯健：《改革開放四十年教育立法的經(jīng)驗和問題》，《國家教育行政學院學報》2018年第12期。

第二，教育法律法規(guī)呈現(xiàn)出“管理法”色彩，長期以來重視教育管理和權力化塑造，對受教育者的個體性關懷不足。④參見湛中樂、靳瀾濤：《新中國教育立法70年的回顧與展望》，《首都師范大學學報》（社會科學版）2019年第5期。與此同時，行政機關在教育領域制定的法規(guī)規(guī)章、規(guī)范性文件非常多，使相關法律法規(guī)某種程度又表現(xiàn)出為行政管理服務的傾向。⑤參見李燕梅：《我國行政立法權限若干問題研究》，周旺生主編：《立法研究》（第4卷），北京：法律出版社，2003年，第210頁。

對此，新時代的教育立法亟須擺脫權力關系理論和法律工具主義的特定影響，而進一步強調憲法權利所具備的客觀價值秩序的主線軸功能，對擺脫“管理法”的屬性大有裨益?？傮w而言，新時代的教育立法需正確把握個人及教育基本規(guī)律，同時需重視國家發(fā)展教育事業(yè)的戰(zhàn)略目標和發(fā)展趨勢，以便為提高受教育權的制度性保障水準提供正確方向。

2.通過教育法典化提升受教育權的制度性保障水平

中國的教育立法要進一步彰顯受教育權方面的客觀價值秩序，根本上就是要不斷落實現(xiàn)代的教育目標。對此，習近平總書記在全國教育大會上強調，培養(yǎng)什么人、怎樣培養(yǎng)人、為誰培養(yǎng)人是我國教育的根本任務，是教育現(xiàn)代化的方向目標。這就需要更高遠的歷史站位、更寬廣的國際視野、更科學的立法技術，設計出系統(tǒng)、全面、科學的教育法律制度。⑥參見任海濤：《論教育法典化的實踐需求與實現(xiàn)路徑》，《政治與法律》2021年第11期。因此，既要系統(tǒng)規(guī)定一系列重大、綜合的教育法律制度，又要梳理和總結不同類別的教育法律關系，是教育立法在新時代的重要任務。

基于《中華人民共和國民法典》立法的成功經(jīng)驗，法典化的立法路徑和立法技術已經(jīng)具備，教育法典化可以系統(tǒng)整合教育法律制度和法律關系，從而為提高受教育權制度性保障水平提供全面可靠的科學立法水準。具體而言，由于教育法典具有全面、系統(tǒng)的立法特征，尤其針對教育領域所有的法律關系進行整合和創(chuàng)制，將各個教育層級、教育主體和教育方面有機整合起來，從而不同于過去的單行立法。與此同時，教育法典化不僅要將原有教育法律法規(guī)進行清理、修改和補充，而且可以按教育發(fā)展目標及其發(fā)展規(guī)律對相關制度規(guī)則進行體系化整合。①參見孫霄兵、劉蘭蘭：《〈民法典〉背景下我國教育法的法典化》，《復旦教育論壇》2021年第1期。

三、受教育權的組織和程序保障：法典化的系統(tǒng)整合

按德國基本權利理論，組織和程序保障是基本權利獲取國家保護義務的另一種表現(xiàn)形式，它與立法形成為主要特征的制度性保障相輔相成，因為很多組織程序規(guī)則需要通過法定形式顯現(xiàn)。因而，將受教育權的組織和程序保障規(guī)則進行系統(tǒng)整合也屬于教育法典化的重要任務。

（一）受教育權的組織和程序保障機能

一般而言，客觀價值秩序的功能面向要求國家為基本權利實現(xiàn)提供一系列的組織和程序保障。如德國基本法第19條第4款關于司法保障權的規(guī)定，第101條第1款關于合法審判權的規(guī)定，第103條第1款關于法庭陳述和法庭辯論權的規(guī)定。這一理論的核心要領是，為實現(xiàn)基本權利的客觀價值目標，國家具有建立保障機構和保障程序的義務。②參見高新平：《基本權利之程序保障功能及其體系初構》，《東南大學學報》（哲學社會科學版）2014年第3期。從這個意義上講，客觀法層面的基本權利具有機構法與程序法特征，例如普遍設立工會組織來保障勞動者權利，建立強制義務教育體制等。就程序保障而言，理論產生之初主要是司法程序保障，要求立法機關通過立法建立司法救濟路徑，但后來程序保障范圍不斷擴大，尤其在行政法領域廣泛建立合議、回避、聽證等程序規(guī)則。

在受教育權客觀價值秩序的主旨功能之下，組織和程序保障機制成為一種重要的表現(xiàn)方式。其中，最核心的理念是讓國家在受教育方面負有組織和程序義務。就理論而言，強調國家的組織和程序義務，有助于對接主觀權利的防御權和受益權功能，只是這種防御和受益的性質不是基于個人立場，而是站在國家立場并以集體化的方式彰顯。所謂組織保障，就是讓國家為受教育權設定組織性、體制化的保障，以此彰顯國家為實現(xiàn)受教育權的作為性義務。例如，設置義務教育體制、推行貧困生就讀減免政策、對殘疾學生采取特殊保護、針對少數(shù)民族地區(qū)或相對落后地區(qū)的優(yōu)惠政策、健全獎助學金體系等。而所謂程序保障，就是國家為受教育權的實現(xiàn)與保障設定各種程序性規(guī)則或相關制度。例如，在延緩入學或休學等教育權中止方面建立程序制度，在受教育權被限制或被剝奪領域建立聽證、申訴、訴訟等程序制度，在教育立法層面建立備案審查制度等。

（二）受教育權組織保障的法典化整合

在教育法典化過程中，對受教育權的組織保障需進行系統(tǒng)性整合。按相關研究結論，教育法典在結構上可以由通則、學前教育、義務教育、高等教育、民辦教育、職業(yè)教育、國防教育以及學校工作等分編組成。①湛中樂：《論教育法典的地位與形態(tài)》，《東方法學》2021年第6期。對此，受教育權組織保障整體法典化的方案是，需在總則全面確立國家優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)的方針，不僅要保障教育財政、教育政策的持續(xù)性和剛性②參見劉亞榮、郭麗娟：《完善教育投入機制,提高教育保障水平——國家教育體制改革試點調研報告》，《中國高教研究》2014年第9期。，而且要在大中小、學前以及各類教育體制中，形成和實施符合教育規(guī)律和教育公平的管理機制。

在此基礎上，教育法典要高度重視受教育者的突出地位，讓不同類型的主體都能參與和協(xié)調教育事業(yè)（務），這樣才能保障不同情況、不同階段的受教育者。而對于如何進行具體性整合，首先需在通則中確立受教育權受國家全面保障原則，其中應明確表明受政府財政、政策支持的保障原則。在此基礎上，各分編應就不同的教育內容和特點進行具體的組織規(guī)范設計。例如，在學前教育突出幼教體系保障、義務教育突出受教育的優(yōu)先保障、高等教育突出受教育的公平保障、民辦教育突出受教育的合規(guī)保障、職業(yè)教育突出受教育的目標保障、國防教育突出受教育的任務保障，以及在學校工作中突出學生受教育利益，消解學校、教育與受教育者之間權威性與管理性的法律關系。

（三）受教育權程序保障的法典化設置

目前，教育法律法規(guī)領域對受教育權的程序保障相當薄弱，這在前面有所闡述，尤其教育立法的精準度不夠，也嚴重影響了受教育權方面的程序保障水平。例如，在延緩入學或休學等教育權中止的程序方面突出行政審批制；在受教育權被限制或被剝奪領域多以學校（尤其高等院校）自主設定的管理法規(guī)為主，受教育者享有的聽證、申訴等程序規(guī)則并不明朗，具體實施也不到位。已有的訴訟案件都反映了一個比較嚴重的問題，即在教育教學管理中，多采用管理主義慣性思維，存在比較嚴重的程序保障缺陷，很多已嚴重侵犯受教育權。③參見張松波：《論高校涉學位行政案件敗訴成因及風險防控——基于近三年敗訴案件的實證研究》，《學位與研究生教育》2020年第2期。在教育立法方面，尤其是教育性質的規(guī)范性文件多代表著管理標尺，一旦存在侵犯和觸犯受教育者的受教育利益的行為時，受教育者基本上只能被動接收。①參見胡勁松、陳朝勇：《地方義務教育立法：問題與對策——基于省級義務教育地方性法規(guī)的文本分析》，《華南師范大學學報》（社會科學版）2016年第3期。

對此，教育法典化過程中應高度關注受教育權的程序保障問題，教育法典需明確對接和整合以下制度。一是建立受教育權被限制或被剝奪領域的程序性救濟規(guī)則。主要對校規(guī)（包括章程）的制度權限及其內容進行規(guī)范化限制，明確要求要設置程序性救濟規(guī)則，確保受教育者在不利情況下具有說明理由、抗辯、聽證、申訴等一系列程序的權利。與此同時，對教育行政機構具備的限制或剝奪受教育者的相關管理權限也應進行限制。二是建立教育法規(guī)備案審查程序。這就要求教育法典規(guī)定相應的備案審查規(guī)則，但必須與立法法規(guī)定的三套備案審查機制相協(xié)調、相適應，尤其針對不同（級別）主體的教育立法行為需確立相應的備案審查規(guī)則。同時，就備案審查標準而言，適宜從合憲、合法、適當三個層面展開②參見王鍇：《合憲性、合法性、適當性審查的區(qū)別與聯(lián)系》，《中國法學》2019年第1期。，以此確立“受教育權保障原則”的判斷標準。三是建立教育權中止方面的程序規(guī)則。因為延緩入學或休學等中止情形，大部分是基于受教育者自身遭遇了暫時不適宜繼續(xù)受教育的情形，因而需要建立一般性的核準制，對符合情形的都要予以直接批準。

四、受教育權的第三人效力：法典化的有機創(chuàng)設

在客觀價值秩序的功能體系中，第三人效力最具特殊性，這種輻射至私人領域的效力理論對受教育權的保障不可或缺。它不僅可以在理論層面解釋受教育權不受任何侵犯的理由，而且可以在實踐層面指導受教育權益在遭受私主體侵犯后應獲得何種程度的救濟。

（一）受教育權第三人效力的表現(xiàn)形式

1.我國憲法文本的第三人效力模式

第三人效力，也稱為水平效力、私人效力，意味著基本權利在私法或私人法律關系中具有效力。③Vgl．ChrisiianCalliess＆M attiasRuffert,EUV/AEUV,5．Aufl．,2016,Rn．111．基于客觀價值秩序的第三人效力，主要是指整個法律體系具備共同的客觀價值秩序，足以說明憲法權利規(guī)范對第三人產生間接效力。④參見劉志剛：《基本權利對民事法律行為效力的影響及其限度》，《中國法學》2017年第2期；趙宏：《作為客觀價值的基本權利及其問題》，《政法論壇》2011年第2期。學界對基本權利第三人效力存在分歧，對是否存在效力以及存在何種程度的效力都存在不同意見。雖然理論溯源的爭議問題難以闡明，但對憲法權利第三人效力的一般性理解并不適宜采取單一范疇化的論斷。

回到憲法文本，我國實際上通過不同條款建構了不同類型的第三人效力模式，既有直接第三人效力模式，也有間接第三人效力模式。直接第三人效力模式見諸針對任何組織或個人的禁止性憲法規(guī)范，我國憲法不僅調整國家與個人之間的關系，同時也調整公民與公民之間的關系。但是，有人質疑，認為這些都是憲法對包括私人的義務條款。①參見黃宇驍：《論憲法基本權利對第三人無效力》，《清華法學》2018年第12期。對此，本文的疑問在于，如果某私主體不履行義務而侵犯了某私主體的權利，具有最高法律效力的憲法是否不該管？答案顯然是否定的，關鍵問題在于憲法如何有效介入。在憲法非司法化的立場下，憲法規(guī)范產生間接第三人效力就起到非常關鍵的作用。這種間接輻射效力讓一個后發(fā)型國家在社會轉型時期有了國家引領的理論空間，尤其在不平衡作為基本矛盾形態(tài)的新時代，提出第三人效力有助于國家通過干預社會和消解社會不公正，為私人主體創(chuàng)造良好的受教育秩序和自由。②參見許瑞超：《基本權利第三人效力的范疇與本質》，《交大法學》2021年第1期。

對于間接第三人效力模式，主要是基本權利客觀價值秩序功能的深層彰顯。我國的憲法權利作為特殊規(guī)范本身就是統(tǒng)領性安排，其輻射效應的本質就在于發(fā)揮間接效力，當然要及于私人主體。例如，在《憲法》第二章“公民的基本權利和義務”中，除第四十一條（公民監(jiān)督權）、第四十四條（退休權利）、第四十五條（獲得救濟的權利）、第五十條（華僑、歸僑的權益保障），其他所有條款防御的對象都包括國家、組織及個人，因此很難說基本權利條款都是公法條款，尤其涉及公民人身保護的憲法條款，如第三十七條（人身自由權）、第三十八條（人格尊嚴權）具有公私雙重屬性。

總體而言，憲法公民權利規(guī)范的重心不在于憲法司法或私法化，而在于部門法如何承接規(guī)范本身直接或間接的價值準則。而憲法權利第三人效力在中國的適用性，主要在于從根本法的立場來宣示并彰顯國家、社會及個人共同奮斗的目標以及共同遵守的準則秩序。在國家、社會、公民之間一體化的憲法結構中，我國從未有過公法與私法的二元界分，也就足以說明社會主義憲法存在著深刻的第三人效力范式。而憲法不能司法化的根本原因在于源頭化的效力理論，如果在實踐（尤其司法）層面到了需動用憲法規(guī)范的局面，就足以說明憲法的立法化實施水平存在缺陷。

2.受教育權屬于間接第三人效力模式

在客觀價值秩序功能的基調之下，建設受教育權的第三人效力模式，其目的在于為個體化主體創(chuàng)造受教育權的自由空間和公平公正秩序。在第三人效力模式中，受教育權的核心功能又演變成一種特定的防御性功能，用以防止被私主體侵犯。以此為延展，第三人效力與受教育權作為基本權利的防御權功能共同構成了不容侵害的防御體系。這種協(xié)同化的防御體系符合我國憲法的直接第三人效力模式，將憲法權利的防御對象擴大到任何組織和個人，從而超越了自由主義國家那種簡單的防御國家的二元結構。

與此同時，基于受教育權的第三人效力，則針對受教育權可延伸出人格利益或財產利益的保護方式。按現(xiàn)有的教育法律法規(guī)，受教育權大致包括學習自由權、終身受教育權、教育選擇權、就學權、教育條件請求權、提請行政保護權、受教育者的身份保障權、教育完成權、教育參與權、教育收益權、校內救濟權等系列權利。①參見王大泉：《論受教育權的權能與體系》，《國家教育行政學院學報》2012年第12期。從實踐層面看，私人主體之間對上述具體的受教育權的侵害現(xiàn)象也比較常見，如冒名上學侵害他人受教育自由權；禁止擇校侵害他人教育選擇權甚至終身受教育權；篡改高考志愿侵害他人教育選擇權、高等教育權等；造謠、污蔑可能讓他人難以獲得公正公平評價（如取得學位），則可能侵犯教育完成、參與與受益權等權利。現(xiàn)有的救濟措施大多通過調整司法適用來實現(xiàn)，但采取如姓名權等類似方法只是權宜之計，根本上需要針對受教育權建立特定的救濟規(guī)則。對此，需要從第三人效力理論著手建立相關法律制度和特定政策，因而可以將受教育權的人格利益與財產利益明確納入進來，以此實現(xiàn)受教育權第三人效力模式開枝散葉的局面。

（二）受教育權第三人效力之于法典化的目標設定

受教育權不僅可以通過司法請求權的模式來實現(xiàn)，而且立法對貫徹其第三人效力模式起到關鍵作用。特別在合憲性審查機制未完全建立的情況下，通過憲法司法化來擴展第三人效力并不現(xiàn)實，而最主要的方式是立法。這種立法化的憲法實施作為社會主義憲法傳統(tǒng)，“憲法是根本法，而且僅僅是根本法。憲法并不排除將來立法機關的日常立法工作，而且要求有這種工作。憲法給這種機關將來的立法工作以法律基礎”②參見張友漁：《進一步研究新憲法，實施新憲法》，《中國法學》1984年第1期。。這充分表明，需要將間接的受教育權第三人效力通過一般性法律進行演繹和具體化。

受教育權是個人實現(xiàn)自我的重要權利，其產生的社會連帶效應及其附屬利益具備私權屬性。在冒名頂替上學案中，基于受高等教育權遭到侵害所帶來的后果絕非僅僅是人格和身份權被損害，更重要的是個人發(fā)展權、受益權的損耗。由于這類損害的后果難以通過法律機制計量，但是利益范圍、賠償方式之于私主體之間只能及于民事責任，那么受教育權第三人效力最大可能要通過民事法規(guī)打開通道。

目前而言，社會層面的受教育權第三人效力問題日益突出，而立法層面的救濟規(guī)則非常有限。從2001年的“齊玉苓案”，到2017年的“高考信息篡改案”，再到2020年曝光的“山東陳春秀事件”，都讓人們普遍意識到受教育權被私主體侵犯的遏制與善后規(guī)則非常重要，實際上就是第三人效力規(guī)則需普遍確立。③詳細分析請參見申素平：《教育立法與受教育權的體系化保障》，《教育研究》2021年第8期。但立法層面，僅在《教育法》第四十二條第四項規(guī)定了受教育者“對學校給予的處分不服向有關部門提出申訴，對學校、教師侵犯其人身權、財產權等合法權益，提出申訴或者依法提起訴訟”的權利。這樣的簡陋性規(guī)定不僅使受教育權的救濟規(guī)則非常有限，而且導致第三人效力的規(guī)則體系無從說起。

鑒于社會需要與制度立法之間的矛盾，教育法典化過程中可以一定程度地吸收受教育權第三人效力理論，主要表現(xiàn)是平等主體之間存在受教育權侵權糾紛，并且難以通過教育行政訴訟或訴因寄生的方式實現(xiàn)救濟。①參見周航：《走出受教育權民事救濟的理論迷思》，《復旦教育論壇》2020年第6期。對此，需賦予受教育權相當程度的私法化救濟路徑，以此實現(xiàn)受教育權在私人侵權中能獲得特殊救濟。對此，在法典化過程中需將私主體侵犯受教育權的情形進行充分考慮、歸因和類型化，尤其要將受教育權與姓名權、名譽權、榮譽權競合現(xiàn)象進行剝離并區(qū)分，實現(xiàn)受教育權與一般人格權的脫離與協(xié)調。

（三）受教育權第三人效力法典化創(chuàng)設的基本體系

1.建立人格利益與財產利益的侵害行為類型

對受教育權第三人效力不能一概而論，既不能籠統(tǒng)地認為受教育權具有民法意義上的權利，也不能簡單地認為受教育權可能被私人主體所侵犯。準確的定論是，第三人效力理論使受教育權獲得相當程度的私法化救濟路徑，那么在法典化過程中需區(qū)分人格利益和財產利益為指向的救濟規(guī)則，以此實現(xiàn)受教育權私人侵權責任的類型劃分。②參見周航：《受教育權民事救濟的類型化研究》，《華東師范大學學報》（教育科學版）2021年第6期。

首先，就人格利益而言，主要表現(xiàn)是受教育權被權利主體自由行使而排除其他私主體干預的權能。按現(xiàn)實表征，侵犯受教育權人格利益主要表現(xiàn)為他人行為嚴重干預或排除了權利主體接受教育的自由和機會，侵權行為主要有三類主體。一是父母（監(jiān)護人）、學校這類特殊私人主體。由于這類主體與受教育者之間形成特殊的權利義務關系，不僅要致力于受教育者的積極義務，而且在受教育方面不過分積極以免侵害受教育者的受教育權，例如阻止參加考試、阻止轉校、強制擇校選擇（專業(yè)）、不當干預或消極作為阻礙教育自由等。二是居（村）民委員會或具有幫扶性質的組織或個人。由于這類主體基于集體組織或法律規(guī)定對受教育者負有特定的支持義務，如果不履行相關義務，可能會給受教育者的受教育自由權造成影響或障礙。例如某組織承諾對某孤兒承擔所有受高等教育的費用，一旦不履行導致該主體接受高等教育的權利受影響，則要依程度承擔相應責任。三是用人（實習）單位、專業(yè)性社會組織等主體。這類社會組織對特定受教育者在特定情形下具有特殊侵害行為，也可能侵害受教育自由。例如，用人單位招用應當接受義務教育的適齡兒童、少年，導致心智尚未成熟的兒童、少年喪失寶貴的受教育機會；又如實習單位不正當用人、培養(yǎng)人，導致受教育者喪失實習學習機會。除此以外，招收適齡兒童、少年進行文藝、體育等專業(yè)訓練的社會組織，也可能因非法干預等讓適齡兒童、少年錯失真正的受教育機會。

其次，就財產利益而言，主要表現(xiàn)是權利主體自身擁有受法律保護的受教育機會與條件，一旦遭受侵犯無法彌補時則需要通過財產利益的表現(xiàn)方式進行救濟。按實踐表現(xiàn)，這類侵害行為主要包括通過特定行為讓他人未獲得受教育資格，或者讓他人未獲得接受更好教育的資格，如司法實踐中經(jīng)常出現(xiàn)的冒名頂替、篡改分數(shù)、修改他人志愿等侵犯受教育權案件。這種財產利益是人格利益的特定延展和兜底性的救濟情形，一般是窮盡所有救濟后的兜底性適用情形。

2.確立受教育權私人侵害責任的基本規(guī)則

基于不同私主體的侵害行為，對最終獲得何種程度的救濟則需要對接或借助民法層面的請求權基礎或歸責原則。借鑒民法上請求權基礎與侵權歸責原則，對受教育權的侵害行為也應采取相應歸責原則。

首先，在侵害受教育權人人格利益的行為中，普遍應建立過錯推定的原則。受害人只要能證明侵害事實存在和損害事實與私主體侵害行為有因果關系，如果父母（監(jiān)護人）、學校、居（村）民委員會或具有幫扶性質的主體、用人（實習）單位、專業(yè)性社會組織等不能證明自己無過錯，就應推定其有過錯，則最后應承擔相應的責任。

其次，在侵害受教育權財產利益的行為中，因這類行為實質上屬于侵害人格利益行為的特殊救濟路徑，包括侵犯人格利益導致的精神損害賠償，所以在歸責原則的證明責任適宜導向于被害人，適宜建立無過錯歸責原則。其中，這部分的重點在于，讓被害人對受教育權人人格利益受損后造成的特定財產性損害進行舉證，以此達到客觀證明標準。

結 語

對受教育權功能體系與教育法典化相結合的論述，揭示了我國社會主義憲法，本質上是讓基本權利的客觀價值秩序功能占據(jù)核心地位，以此對接社會主義的集體行動目標和共同行為秩序。受教育權的功能結構不是讓公民與國家之間產生對立，而是教育行動目標和教育行為秩序下的特定安排，教育法典化過程中對受教育權的保障體系應該要摒棄自由主義的主觀權利根基。這一系列論證，促使我們要深入反思受教育權作為憲法權利的基礎理論轉向，更要避免理論套用的誤區(qū)，同時為教育法典化進程提供符合中國特色社會主義的理論導向。

對此，當下需要檢討教育法學基礎理論的研究方法和理論架構，如果將移植或借鑒而來的概念和理論體系作為理想的法治模式，無疑是對全面依法治國戰(zhàn)略的創(chuàng)造性道路的自我摒棄?；谶@樣的立場，本文通過憲法權利的客觀價值秩序功能來對接社會主義憲法的集體主義特征，從而將教育法典化的緣由及其規(guī)則設置置入一種再理論化的過程之中，以期為教育法典化貢獻點滴智慧。