新型研發(fā)機(jī)構(gòu)政策效應(yīng)研究或評(píng)估

■ 文 / 韓 迪

創(chuàng)新作為政府面對(duì)地區(qū)和國家激烈的科技競爭形勢(shì)而形成的核心競爭力，在近幾年受到研發(fā)機(jī)構(gòu)的廣泛關(guān)注。尤其是隨著創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，傳統(tǒng)的科研以及產(chǎn)學(xué)研聯(lián)盟機(jī)構(gòu)已無法滿足新形勢(shì)要求，很多體制機(jī)制都對(duì)創(chuàng)新產(chǎn)生了不同程度的限制。也正因如此，新型研發(fā)機(jī)構(gòu)應(yīng)運(yùn)而生，很好地解決了傳統(tǒng)研發(fā)機(jī)構(gòu)在科技體制機(jī)制上的問題，為科學(xué)技術(shù)的研發(fā)以及科技成果的轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化提供了很好的支撐。受發(fā)展時(shí)間不長等因素影響，新型研發(fā)機(jī)構(gòu)在發(fā)展過程中也出現(xiàn)了瓶頸。在這種情況下，對(duì)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的政策效應(yīng)展開深入研究具有重要價(jià)值。

1 我國相關(guān)政策舉措

早在2015年，黨中央、國務(wù)院就在充分考慮國家現(xiàn)實(shí)情況的基礎(chǔ)上頒布了《深化科技體制改革實(shí)施方案》，其中提到要進(jìn)一步推動(dòng)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的發(fā)展，構(gòu)建一種跨地區(qū)、跨行業(yè)的研發(fā)網(wǎng)絡(luò)，研發(fā)機(jī)構(gòu)不僅是政府的，更要積極探索社會(huì)化的運(yùn)營模式；2016年，國家又出臺(tái)了《“十三五”國家科技創(chuàng)新規(guī)劃》等一系列創(chuàng)新發(fā)展文件，提出要構(gòu)建一種市場(chǎng)化、社會(huì)化的研發(fā)機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)非營利性運(yùn)營，助推國家創(chuàng)新發(fā)展。

結(jié)合各地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，2019年，科技部又頒布了《關(guān)于促進(jìn)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，對(duì)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的基本狀況和具體條件進(jìn)行了明確。具體來說，新型研發(fā)機(jī)構(gòu)是緊緊圍繞國家創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略而發(fā)展的，以科研、技術(shù)創(chuàng)新以及研發(fā)服務(wù)為主要工作內(nèi)容，是一種致力于投資主體多元化、管理制度現(xiàn)代化以及運(yùn)行機(jī)制市場(chǎng)化的機(jī)構(gòu)，可以是社會(huì)服務(wù)型機(jī)構(gòu)，也可以是企事業(yè)單位?！蛾P(guān)于促進(jìn)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)發(fā)展的指導(dǎo)意見》還對(duì)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的管理模式進(jìn)行了進(jìn)一步的明確，提出要推進(jìn)章程化的管理，形成一種開放的、市場(chǎng)化的科研運(yùn)作體系；鼓勵(lì)各地區(qū)在充分考慮地區(qū)實(shí)踐的基礎(chǔ)上，按照相關(guān)政策有針對(duì)性地開展工作，為新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展提供有力支撐。

在國家政策的引領(lǐng)下，各地區(qū)先后開始進(jìn)行實(shí)踐探索，建立相關(guān)的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)。據(jù)國家科技部2020年的調(diào)查，全國多個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)）、市頒布了各種新型研發(fā)機(jī)構(gòu)建立的扶持政策，如：北京2018年出臺(tái)《北京市支持建設(shè)世界一流新型研發(fā)機(jī)構(gòu)實(shí)施辦法》、山西2020年出臺(tái)《關(guān)于組織開展山西省工業(yè)和信息化領(lǐng)域產(chǎn)學(xué)研新型研發(fā)機(jī)構(gòu)申報(bào)及培育工作的通知》等，為新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的發(fā)展提供政策支撐。

2 新型研發(fā)機(jī)構(gòu)發(fā)展過程中面臨的問題

2.1 “身份”認(rèn)定和分類管理困難，法律規(guī)范欠缺

雖然我國十分重視新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的建設(shè)和發(fā)展，并加大了建設(shè)規(guī)模，但相關(guān)的配套機(jī)制存在很大欠缺，能夠?qū)π滦脱邪l(fā)機(jī)構(gòu)產(chǎn)生限制作用的法律法規(guī)還不完善，現(xiàn)有文件只是一些規(guī)范性的認(rèn)定辦法。這種法律規(guī)范上的缺位使得新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定運(yùn)行和發(fā)展受到了很大的阻礙，具體問題如下：

法律法規(guī)上的空缺使得新型研發(fā)機(jī)構(gòu)很難得到統(tǒng)一認(rèn)定，在理論和實(shí)踐上對(duì)其的界定非常模糊。一方面，現(xiàn)有的規(guī)范性文件法律效力不高，適用范圍相對(duì)較小，利用這種不能被廣泛承認(rèn)的文件對(duì)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)進(jìn)行認(rèn)定很難得到社會(huì)認(rèn)可，機(jī)構(gòu)的合法性也存在一定的爭議；另一方面，機(jī)構(gòu)“身份”無法得到準(zhǔn)確認(rèn)定使其很難明確自身定位，組織性質(zhì)不清晰，新型研發(fā)機(jī)構(gòu)很難依靠自身性質(zhì)享受國家相應(yīng)的優(yōu)惠政策，給新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的發(fā)展帶來較大難度。

相關(guān)法律法規(guī)的欠缺也使得新型研發(fā)機(jī)構(gòu)和政府之間的關(guān)系不夠明確，新型研發(fā)機(jī)構(gòu)作為性質(zhì)、投入主體等呈現(xiàn)多樣化發(fā)展的機(jī)構(gòu)，政府應(yīng)該在法律范圍內(nèi)對(duì)其進(jìn)行統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，對(duì)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)進(jìn)行合理分類，從而制定有針對(duì)性的政策進(jìn)行指導(dǎo)。而實(shí)際上，當(dāng)前在此方面的法律規(guī)范存在很大空缺，政府在進(jìn)行新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的管理工作時(shí)缺乏科學(xué)依據(jù)，最終效果也就無法保障。

2.2 原有體制加固，難以擺脫傳統(tǒng)體制束縛

現(xiàn)階段，新型研發(fā)機(jī)構(gòu)仍然采取傳統(tǒng)科技體制，而傳統(tǒng)科技體制很難滿足新時(shí)期研發(fā)機(jī)構(gòu)的各項(xiàng)工作要求，對(duì)機(jī)構(gòu)發(fā)展造成很大影響。首先，傳統(tǒng)體制下新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的研發(fā)積極性不高。一些國有獨(dú)資企業(yè)的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)就面臨著這種問題，不僅面臨較多限制，而且缺乏有效的激勵(lì)措施，積極性難以發(fā)揮。而其他性質(zhì)的機(jī)構(gòu)，雖然傳統(tǒng)體制下的科研機(jī)構(gòu)具有較強(qiáng)的公益性，能夠?yàn)樾袠I(yè)提供服務(wù)，但從根本上來看，這與新時(shí)期研發(fā)機(jī)構(gòu)的企業(yè)化、市場(chǎng)化發(fā)展是相違背的，缺乏激勵(lì)，自然機(jī)構(gòu)研發(fā)的積極性也就會(huì)受到很大阻礙，研發(fā)效率和質(zhì)量都很難保障，在傳統(tǒng)科技體制下難以實(shí)現(xiàn)持續(xù)性發(fā)展。

此外，部分新型研發(fā)機(jī)制在根本上成為對(duì)原有體制的加固。新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的建立和發(fā)展與政府之間存在著密不可分的聯(lián)系，而受傳統(tǒng)科技體制的影響，很多新研發(fā)機(jī)構(gòu)的設(shè)立必須以事業(yè)單位的性質(zhì)展開，在這種情況下自然也就受到傳統(tǒng)行政管理、人事管理以及政府管理制度的約束。無法擺脫傳統(tǒng)制度約束的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)，即便定位于市場(chǎng)化發(fā)展，在缺乏滿足市場(chǎng)化發(fā)展的企業(yè)化治理制度和多元協(xié)同機(jī)制的支撐下，也很難從根本上實(shí)現(xiàn)機(jī)制創(chuàng)新，對(duì)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的發(fā)展非常不利。

2.3 政策支持存在欠缺，扶持力度不夠

在新型研發(fā)機(jī)構(gòu)初期發(fā)展階段，政策的支持對(duì)其發(fā)展有決定性作用。但就現(xiàn)實(shí)情況來看，我國頒布的促進(jìn)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)發(fā)展的政策還存在一定空缺，扶持力度不夠，支持方式錯(cuò)位，在一定程度上阻礙了新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的發(fā)展。

在政策扶持上，我國一直十分關(guān)注國家體制內(nèi)的科研機(jī)構(gòu)，并采取了一系列政策予以扶持，而對(duì)于體制外的市場(chǎng)化研發(fā)機(jī)構(gòu)卻很少關(guān)注，政策扶持也存在很大空缺。近幾年，隨著研發(fā)機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)化、社會(huì)化發(fā)展，雖然政府開始鼓勵(lì)民營企業(yè)建立新型研發(fā)機(jī)構(gòu)，但并未形成完整的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)政策扶持體系，缺乏具有較強(qiáng)普適性的研發(fā)機(jī)構(gòu)扶持政策，尤其是在供給服務(wù)設(shè)施和人才的引進(jìn)與保留上缺乏配套機(jī)制，而新型研發(fā)機(jī)構(gòu)在此方面存在很大矛盾，配套機(jī)制的不完善必然會(huì)阻礙新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的進(jìn)一步發(fā)展。

從政策支持方式錯(cuò)位的角度來看，現(xiàn)階段政府支持新型研發(fā)機(jī)構(gòu)建設(shè)發(fā)展的方式更加多樣，給予財(cái)政專項(xiàng)資金補(bǔ)助、稅收優(yōu)惠等政策支持方式更加多樣。但實(shí)際上，政府對(duì)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)所采取的支持政策與新型研發(fā)機(jī)構(gòu)本身的運(yùn)作和發(fā)展需求存在一定偏差，政府不能敏銳感知新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的發(fā)展需求，很容易出現(xiàn)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)運(yùn)行發(fā)展受政府資金管理限制的情況，影響機(jī)構(gòu)運(yùn)行的自主性和靈活性。

3 發(fā)揮政策效應(yīng)解決新型研發(fā)機(jī)構(gòu)發(fā)展問題的對(duì)策

3.1 完善法律法規(guī)，明確新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立地位

就目前發(fā)展現(xiàn)狀來講，影響新型研發(fā)機(jī)構(gòu)大規(guī)模投入建設(shè)和發(fā)展的主要原因之一是相關(guān)的法律條例不完善，相關(guān)法律條例的缺失嚴(yán)重阻礙了新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的發(fā)展，尤其是該機(jī)構(gòu)的“身份”并沒有從政府其他機(jī)構(gòu)中獨(dú)立出來，其投建和發(fā)展需要依附在其他部門的管理中，在一定程度上降低了該機(jī)構(gòu)的權(quán)威性?；诖耍瑸榱嗣鞔_新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立地位，需要進(jìn)一步完善關(guān)于該機(jī)構(gòu)發(fā)展的法律內(nèi)容，為該機(jī)構(gòu)的研發(fā)提供法律基礎(chǔ)。

完善相關(guān)法律內(nèi)容，首先需要對(duì)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的基本性質(zhì)、職能和相關(guān)組織架構(gòu)等內(nèi)容進(jìn)行全面了解，然后在此基礎(chǔ)上制定推動(dòng)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)發(fā)展并明確該機(jī)構(gòu)獨(dú)立地位的法律條例。其中，保障新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立地位需要從兩方面進(jìn)行分析：其一，確定該機(jī)構(gòu)在現(xiàn)有科技機(jī)構(gòu)中的基礎(chǔ)地位，并享受與其他科技機(jī)構(gòu)同樣的扶持政策；其二，保證該機(jī)構(gòu)在運(yùn)行過程中擁有自己的獨(dú)立支配權(quán)，并獨(dú)立承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

其次，要正確處理新型研發(fā)機(jī)構(gòu)與政府之間的關(guān)系。因?yàn)樾滦脱邪l(fā)機(jī)構(gòu)目前發(fā)展并不成熟，部分機(jī)構(gòu)仍處于初級(jí)發(fā)展階段，所以該機(jī)構(gòu)在發(fā)展過程中需要依靠政府的相關(guān)政策才能運(yùn)行，不利于該機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)獨(dú)立運(yùn)行。為此，相關(guān)部門需要針對(duì)此種情況制定相關(guān)的法規(guī)條例，將新型研發(fā)機(jī)構(gòu)與政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行分離，使新型研發(fā)機(jī)構(gòu)獨(dú)立于政府而存在，從而推動(dòng)其可持續(xù)發(fā)展。

3.2 加強(qiáng)科技體制改革，擺脫傳統(tǒng)體制束縛

新型研發(fā)機(jī)構(gòu)要想在新時(shí)代背景下實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，需要改變傳統(tǒng)的管理體制，勇于創(chuàng)新，建立促進(jìn)研發(fā)機(jī)構(gòu)發(fā)展的管理體制。加強(qiáng)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)體制改革的主要目的是為該機(jī)構(gòu)的發(fā)展提供新的動(dòng)力，使其符合時(shí)代發(fā)展的新趨勢(shì)，實(shí)現(xiàn)管理體制的與時(shí)俱進(jìn)。

首先，實(shí)現(xiàn)多元化管理。上文提到，原有的管理體制內(nèi)容過于陳舊，管理方法也相對(duì)落后，其以政府為管理主體，從而出現(xiàn)管理單一化的現(xiàn)象。雖然隨著時(shí)代的變遷、科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，新型研發(fā)機(jī)構(gòu)在管理方面逐漸降低了政府的主導(dǎo)作用，逐漸向多元化管理方向邁進(jìn)，但該機(jī)構(gòu)在具體運(yùn)行過程中仍無法完全擺脫其他政府主體的操控，從而阻礙了新科技多元化管理體制的建設(shè)?；诖?，相關(guān)科技部門需要提高對(duì)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的重視程度，并將該機(jī)構(gòu)作為創(chuàng)新主體融入我國科學(xué)技術(shù)管理體制，正確處理新型研發(fā)機(jī)構(gòu)與政府及其他社會(huì)機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，創(chuàng)新科技管理體制，明確該機(jī)構(gòu)的職能，實(shí)現(xiàn)多元化管理，促進(jìn)社會(huì)各機(jī)構(gòu)的共同發(fā)展。

其次，優(yōu)化資源配置。新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)及發(fā)展順應(yīng)了時(shí)代的發(fā)展趨勢(shì)，但是在建設(shè)初期遇到的各種困難阻礙了該機(jī)構(gòu)前進(jìn)的腳步。為了解決阻礙新型研發(fā)機(jī)構(gòu)發(fā)展的因素，需要相關(guān)部門針對(duì)該機(jī)構(gòu)發(fā)展的具體現(xiàn)狀制定相應(yīng)措施，而加強(qiáng)該機(jī)構(gòu)的管理體制改革是解決障礙的主要措施之一。該機(jī)構(gòu)在進(jìn)行管理體制創(chuàng)新時(shí)，需要始終堅(jiān)持市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律，在此背景下充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的重要作用，實(shí)現(xiàn)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的資源優(yōu)化配置，將各種有利資源整合在一起，但是因?yàn)榭萍紕?chuàng)新存在一定的不確定因素，所以在體制改革過程中需要堅(jiān)持政府的相關(guān)建議。其一，政府是科技創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)的主要承擔(dān)者，因?yàn)榭萍及l(fā)展的前期需要投入大量的人力、物力和財(cái)力，并且可能會(huì)在發(fā)展中期遇到一些不可控因素影響發(fā)展的成效，而新型研發(fā)機(jī)構(gòu)并不能獨(dú)立承擔(dān)此種風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，因此需要政府針對(duì)此種情況進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，制定承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的主體和方案；其二，新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的發(fā)展需要政府相關(guān)制度的支持，政府根據(jù)該機(jī)構(gòu)發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)一步完善相關(guān)政策，推動(dòng)科技領(lǐng)域的發(fā)展。

3.3 建立完善的激勵(lì)政策，激發(fā)機(jī)構(gòu)創(chuàng)新活力

我國扶持新型研發(fā)機(jī)構(gòu)發(fā)展的政策相對(duì)來講并不完善，且扶持的力度較小，在一定程度上影響了科學(xué)機(jī)構(gòu)的進(jìn)一步創(chuàng)新。為此，各地政府需要根據(jù)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的發(fā)展情況制定相應(yīng)的激勵(lì)政策，不斷激發(fā)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新能力。

首先，完善直接性獎(jiǎng)勵(lì)。直接性的獎(jiǎng)勵(lì)政策讓新型研發(fā)機(jī)構(gòu)在發(fā)展過程中看到了希望和動(dòng)力。隨著科學(xué)技術(shù)的快速發(fā)展，我國政府需要抓住時(shí)代發(fā)展的主題，逐漸加大對(duì)科技研發(fā)機(jī)構(gòu)研發(fā)成果的獎(jiǎng)勵(lì)力度，采取直接獎(jiǎng)勵(lì)的方法，讓新型研發(fā)機(jī)構(gòu)中的人員感受到政府對(duì)科技成果的重要性。政府在扶持政策中實(shí)現(xiàn)直接性獎(jiǎng)勵(lì)的同時(shí)還要擴(kuò)大扶持的覆蓋面，使其能夠與新型研究機(jī)構(gòu)發(fā)展的實(shí)際情況相符合。

其次，新型研發(fā)機(jī)構(gòu)還要重視間接性激勵(lì)政策的制定。新型研發(fā)機(jī)構(gòu)在開展激勵(lì)工作時(shí)，一定要充分發(fā)揮激勵(lì)的效能，實(shí)施放權(quán)式激勵(lì)制度，積極鼓勵(lì)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)以科技成果為主進(jìn)行自主創(chuàng)業(yè)，充分發(fā)揮科技人員的自主權(quán)，使其在工作過程中更加積極奮進(jìn)。而實(shí)現(xiàn)科技人才的自主權(quán)還需要做到以下兩方面：

第一，要保證機(jī)構(gòu)人才引進(jìn)自主權(quán)的可能性。具體來說，我國相關(guān)部門必須突破以往人才流動(dòng)的體制性障礙，構(gòu)建一個(gè)開放的人才市場(chǎng)體系，形成柔性的人才流動(dòng)機(jī)制，促使科技人才在高校、企事業(yè)單位以及科研院所之間的合理化流動(dòng)，在不影響工作質(zhì)量的情況下，科技人才可以在多個(gè)單位兼職，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新主體的項(xiàng)目合作。

第二，確保機(jī)構(gòu)人才引進(jìn)自主權(quán)的可實(shí)現(xiàn)性，即在合理合法的范圍內(nèi)，允許新型研發(fā)機(jī)構(gòu)自主設(shè)立激勵(lì)制度，構(gòu)建具有較強(qiáng)靈活性的人才分配政策，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素和收益的共同參與，形成一套科學(xué)、多元的分配機(jī)制；研究成果處置自主權(quán)和人才激勵(lì)自主權(quán)要實(shí)現(xiàn)根本上的融合，科技人才的個(gè)人利益要和機(jī)構(gòu)整體利益捆綁在一起，只有這樣才能充分激發(fā)科技人才的研發(fā)積極性，為新型研究機(jī)構(gòu)的持續(xù)性發(fā)展提供有力支撐。

4 結(jié)語

綜上所述，在當(dāng)前創(chuàng)新型國家建設(shè)的大背景下，科技創(chuàng)新也受到了高度重視。在此過程中，要想充分發(fā)揮我國的科創(chuàng)資源和優(yōu)勢(shì)，就必須在科研體制上進(jìn)行不斷創(chuàng)新，構(gòu)建新型研發(fā)機(jī)構(gòu)，突破以往瓶頸，將國家在新型研發(fā)機(jī)構(gòu)上的政策效應(yīng)充分發(fā)揮出來，基于政策新型研發(fā)機(jī)構(gòu)發(fā)展過程中遇到的各種問題，完善相關(guān)法律規(guī)范，深化科技管理體制改革，積極探索科學(xué)、完善的激勵(lì)政策，在政策的支撐下，充分激發(fā)研發(fā)機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新活力，實(shí)現(xiàn)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化、社會(huì)化的發(fā)展，提升科研技術(shù)水平，為國家的科技創(chuàng)新奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。