高校預(yù)算績效管理體系建設(shè)研究

梁 萌

上海電機(jī)學(xué)院 上海

一、引言

2014年1月1日，《高等學(xué)校會計制度》正式實施，并引入權(quán)責(zé)發(fā)生制，改變了單一的收付實現(xiàn)制，為高等學(xué)校實現(xiàn)精確核算和績效管理提供了先決條件。另外，新修訂的《中華人民共和國預(yù)算法》第一次以法律形式在公共財政預(yù)算中融入了績效管理，強(qiáng)調(diào)了績效管理的重要性。

在教育事業(yè)飛速發(fā)展的今天，不斷優(yōu)化預(yù)算績效管理體系，已經(jīng)成了財政體制改革和高校可持續(xù)發(fā)展的必然要求。預(yù)算績效管理體系能夠通過績效目標(biāo)，對高校未來的財務(wù)情況進(jìn)行預(yù)測，并按照績效評價結(jié)果合理地分配資金，提升資金使用效率。因此，高校需要不斷加強(qiáng)預(yù)算績效管理體系建設(shè)。

二、高校預(yù)算績效管理概述

預(yù)算績效管理的內(nèi)涵，可以分別從“預(yù)算”“績”“效”“管理”等方面來理解。具體而言，“預(yù)算”是指為完成相關(guān)目標(biāo)，對需要耗費(fèi)的所有資源進(jìn)行預(yù)估；“績”是指為實現(xiàn)相關(guān)目標(biāo)而付出的所有努力；“效”是指完成相關(guān)目標(biāo)的工作效率和工作成效；“管理”是指為了更好地完成相關(guān)目標(biāo)而進(jìn)行的一系列組織協(xié)調(diào)活動。由此可見，預(yù)算績效管理要求在預(yù)算管理的各個環(huán)節(jié)融入績效管理理念，將績效管理措施落實到預(yù)算管理的全過程，從而提升社會效益和經(jīng)濟(jì)效益。

1.預(yù)算績效管理的優(yōu)勢

我國的預(yù)算績效管理工作，開展的時間并不長，但是在不斷實踐和探索的過程中，預(yù)算績效管理的優(yōu)勢越來越顯著。

（1）預(yù)算績效管理能夠更好地反映產(chǎn)出效益。預(yù)算績效管理需要精準(zhǔn)的預(yù)算數(shù)據(jù)作為支撐，以此確定成本支出，進(jìn)而分析成本效益，從而明確各項支出的方向和用途，重視資金使用效果，避免傳統(tǒng)預(yù)算管理模式“重申請、輕投入；重預(yù)算、輕管理”等問題。

（2）提高了預(yù)算支出的規(guī)范性。預(yù)算績效評價需要經(jīng)過一定的程序，對各職能部門的績效目標(biāo)完成情況進(jìn)行考核，規(guī)范預(yù)算支出，避免預(yù)算隨意支出的現(xiàn)象，提高了預(yù)算支出的規(guī)范性。

2.預(yù)算績效管理的必要性

黨的十九大報告指出，“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理”；中共中央、國務(wù)院印發(fā)并實施《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》，其中提到“必須加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系”。這些舉措不僅是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，也是深化財稅體制改革、建設(shè)現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容。高校預(yù)算績效管理的必要性主要體現(xiàn)在以下方面。

（1）提高內(nèi)部管理質(zhì)量。高校作為事業(yè)單位，受到內(nèi)部管理機(jī)制的影響，存在管理效能低下、組織結(jié)構(gòu)單一、行政特征顯著等問題。高校將績效管理理念引入預(yù)算管理，可以提高預(yù)算管理工作的透明性，完善組織結(jié)構(gòu)，提升內(nèi)部管理質(zhì)量。

（2）調(diào)動各職能部門的工作積極性。一些職能部門出于部門利益考慮，可能出現(xiàn)虛報或謊報資金需求等現(xiàn)象。高校將績效管理理念融入預(yù)算管理，將預(yù)算績效與部門利益、員工利益掛鉤，使能夠調(diào)動各職能部門積極參與預(yù)算管理，不斷提升預(yù)算績效。

（3）有效降低財務(wù)風(fēng)險。隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，高校的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動越來越頻繁，面臨的競爭壓力和財務(wù)風(fēng)險也越來越大。除了財政資金的支持，還有社會資本的融入，高校需要加強(qiáng)財務(wù)風(fēng)險管理。通過加強(qiáng)預(yù)算績效管理，高校能夠根據(jù)發(fā)展規(guī)劃來安排預(yù)算支出，避免盲目融資，從而降低財務(wù)風(fēng)險。

三、高校預(yù)算績效管理體系存在的問題

1.預(yù)算績效意識缺乏

由于高校的運(yùn)營資金大部分來自財政撥款，部分職工認(rèn)為只要合規(guī)地使用資金，就沒有風(fēng)險問題；不太關(guān)注資金使用過程，忽視了資金使用效率和效益。雖然預(yù)算績效管理與職工利益息息相關(guān)，但是大部分職工認(rèn)為預(yù)算績效管理是財務(wù)部門的工作，缺乏績效意識。因此，預(yù)算績效管理很難實現(xiàn)全員參與，造成預(yù)算績效管理的全面性不足，無法實現(xiàn)全覆蓋。

2.預(yù)算績效管理制度不完善

高校在預(yù)算績效管理的過程中，相關(guān)制度無法落實到位，無法充分發(fā)揮作用，主要表現(xiàn)在以下兩個方面。

（1）制度不完善。預(yù)算績效管理制度不完善，精細(xì)化程度不足，沒有落實到具體人員。預(yù)算績效管理制度的全面性不足，無法實現(xiàn)業(yè)務(wù)流程全覆蓋。

（2）制度執(zhí)行力不足。雖然部分高校制定了相對完善的預(yù)算績效管理制度，但是制度執(zhí)行力不足。高校將工作重心放在教書育人方面，對預(yù)算績效管理工作的關(guān)注度不夠。

3.績效目標(biāo)不明確

目前，部分高校的績效目標(biāo)不明確。由于預(yù)算績效管理工作由財務(wù)部門主導(dǎo)，導(dǎo)致很多部門和職工將財務(wù)目標(biāo)當(dāng)成績效目標(biāo)。各職能部門也無法結(jié)合績效目標(biāo)，制訂詳細(xì)的預(yù)算績效管理方案，只能對高校預(yù)算目標(biāo)進(jìn)行分解。

另外，由于高校具有公益性質(zhì)，績效目標(biāo)不能簡單地參考企業(yè)，需要考慮社會效益和公益性質(zhì)。但是，由于各種因素的影響，績效目標(biāo)無法同時滿足多方需求。

4.績效評價指標(biāo)不合理

（1）績效評價指標(biāo)設(shè)計難。高校的業(yè)務(wù)活動比較復(fù)雜，績效評價指標(biāo)受到多方面因素的影響，而且各部門和各崗位的工作內(nèi)容不同，造成績效評價指標(biāo)設(shè)計存在較大難度。

（2）績效評價指標(biāo)缺乏平衡性。部分高校比較注重現(xiàn)金凈流量等財務(wù)指標(biāo)，忽視了教學(xué)質(zhì)量、學(xué)生滿意度等非財務(wù)指標(biāo)。定性指標(biāo)較多，定量指標(biāo)較少，績效評價指標(biāo)的權(quán)重分配也不太合理。

5.實施途徑不清晰

高?？冃繕?biāo)不明確，績效評價指標(biāo)不合理，導(dǎo)致高效預(yù)算績效管理的實施途徑無法確定。

（1）自上而下地實施。雖然能夠在短時間內(nèi)優(yōu)化預(yù)算績效管理流程，但是缺乏交流溝通，不利于長期開展預(yù)算績效管理工作。

（2）自下而上地實施。預(yù)算績效管理工作進(jìn)展緩慢，而且由于各部門和各崗位對預(yù)算績效管理的認(rèn)識不一樣，無法形成統(tǒng)一的實施途徑。

6.信息化建設(shè)滯后

高校要想有效地開展預(yù)算績效管理，需要加強(qiáng)信息化建設(shè)，這是績效管理發(fā)展的趨勢。但是，部分高校的信息化建設(shè)滯后，不能滿足預(yù)算績效管理的需求。

（1）雖然部分高校已經(jīng)引進(jìn)了信息系統(tǒng)，并在局部范圍內(nèi)實現(xiàn)了數(shù)據(jù)共享，但是深度應(yīng)用不足，往往停留在會計電算化階段，沒有向智能化、數(shù)字化方向發(fā)展。

（2）高校需要全面收集預(yù)算績效管理信息，但是由于各部門之間缺乏順暢的溝通渠道，信息傳遞和分享不及時，信息的集成度低，不利于預(yù)算績效管理落實到位。

四、高校預(yù)算績效管理體系的優(yōu)化措施

1.確定合理的績效目標(biāo)

高校的績效目標(biāo)應(yīng)該全面反映高校的預(yù)算支出與工作效果，覆蓋面廣，可精準(zhǔn)測量。因此，高校的績效目標(biāo)需要綜合考慮社會效益、經(jīng)濟(jì)效益，以及服務(wù)對象的滿意度等。

高校的績效目標(biāo)應(yīng)該分部門、分項目地制定。針對不同的服務(wù)對象，分別制定可執(zhí)行的績效目標(biāo)，同時將長期目標(biāo)與短期目標(biāo)相結(jié)合，落實“科學(xué)合理、重點(diǎn)突出、可比適用、易于執(zhí)行、定性定量結(jié)合、公開公正”等要求。

2.完善績效評價指標(biāo)體系

高校作為非營利性組織，主要業(yè)務(wù)活動就是教育工作，因此，高校應(yīng)該將教學(xué)科研產(chǎn)出效益作為主要的績效評價指標(biāo)，同時還要考慮財務(wù)績效評價指標(biāo)和其他績效評價指標(biāo)。

（1）業(yè)績績效評價指標(biāo)，即教學(xué)績效評價指標(biāo)，可通過重點(diǎn)學(xué)科數(shù)量、一級學(xué)科數(shù)量、重點(diǎn)學(xué)科科研經(jīng)費(fèi)金額、國家級獎勵金額等確定。

（2）財務(wù)績效評價指標(biāo)，可通過高校的總收入增長率、預(yù)算完成率、公用經(jīng)費(fèi)支出、學(xué)校經(jīng)費(fèi)收入、教學(xué)活動收入、財政撥款、科研費(fèi)用收入、其他收入等確定。

（3）其他績效評價指標(biāo)，可通過學(xué)生就業(yè)率、師資培訓(xùn)率、人才培養(yǎng)等確定。

3.加強(qiáng)信息化建設(shè)

暢通的交流溝通機(jī)制，能夠幫助高校實現(xiàn)信息共享，提高信息傳遞效率。隨著信息技術(shù)飛速發(fā)展，高校必須積極應(yīng)用信息技術(shù)，加強(qiáng)信息化建設(shè)，從而提升工作效率，加快數(shù)據(jù)傳輸速度。

（1）高?？梢越ㄔO(shè)預(yù)算數(shù)據(jù)庫，錄入各類預(yù)算數(shù)據(jù)，通過數(shù)理統(tǒng)計和分析，評估預(yù)算方案是否合理，能否滿足高校的實際需求。

（2）通過信息系統(tǒng)，加強(qiáng)預(yù)算管理監(jiān)督，對各部門的預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算績效等進(jìn)行實時跟蹤，從而及時了解預(yù)算績效管理工作情況。

4.強(qiáng)化預(yù)算績效監(jiān)督管控

高校加強(qiáng)對預(yù)算績效的監(jiān)督管控，有利于提升績效管理水平，及時發(fā)現(xiàn)預(yù)算管理過程中存在的問題，采取相應(yīng)措施進(jìn)行改善。所以，高校必須做好預(yù)算績效監(jiān)督管控工作，從而實現(xiàn)績效目標(biāo)。

（1）借助信息系統(tǒng)，運(yùn)用云計算和大數(shù)據(jù)，發(fā)揮部門聯(lián)動作用，全過程監(jiān)督預(yù)算管理工作，加大線上監(jiān)管力度。從預(yù)算編制入手，在年初下達(dá)預(yù)算編制任務(wù)后，高校各職能部門必須根據(jù)實際需求，在信息系統(tǒng)中申報預(yù)算，同時提交預(yù)算績效管理方案，經(jīng)過匯總后形成年度預(yù)算，報批后執(zhí)行。同時，加強(qiáng)信息共享，以便財務(wù)部門及時掌握預(yù)算支出情況，加強(qiáng)預(yù)算績效管理，并根據(jù)現(xiàn)實情況及時調(diào)整預(yù)算方案，保證預(yù)算目標(biāo)和績效目標(biāo)順利實現(xiàn)。

（2）定期分析預(yù)算執(zhí)行情況，對預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度和預(yù)算資金的績效情況進(jìn)行分析。高校不僅要檢查各部門是否嚴(yán)格按照預(yù)算方案執(zhí)行，還要分析預(yù)算資金使用是否取得了預(yù)期效果。尤其是重大項目，必須結(jié)合績效目標(biāo)，分析投入產(chǎn)出比，并且編制績效評價報告，確保預(yù)算資金合理有效地使用。

五、高校預(yù)算績效管理的保障機(jī)制

1.健全預(yù)算績效管理制度

科學(xué)合理的預(yù)算績效管理制度，是高校預(yù)算管理工作順利開展的基礎(chǔ)，能夠?qū)Ω黜棙I(yè)務(wù)活動進(jìn)行有效約束，提升預(yù)算資金的使用效率。

（1）完善預(yù)算績效管理制度。高校應(yīng)該結(jié)合相關(guān)政策文件的各項要求，不斷完善預(yù)算績效管理制度，明確預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算績效評價、結(jié)果反饋的全過程管理細(xì)則，劃分各部門和各崗位的權(quán)責(zé)關(guān)系，保證預(yù)算績效管理工作落實到位。

（2）完善預(yù)算績效評價流程。首先，高?？梢猿闪㈩A(yù)算績效評價小組，由管理人員、部門負(fù)責(zé)人、業(yè)務(wù)骨干、財務(wù)人員、紀(jì)檢人員等組成，對相關(guān)部門的業(yè)務(wù)工作情況進(jìn)行有效評價，保證預(yù)算績效評價的客觀性。

其次，加大監(jiān)督力度。尤其是教育專項資金在使用過程中，要加強(qiáng)監(jiān)管，保證?？顚Ｓ?，提升資金使用效率，避免資金流失或浪費(fèi)。

2.加強(qiáng)組織機(jī)構(gòu)和人才隊伍建設(shè)

高校應(yīng)該設(shè)置預(yù)算績效管理部門，與財務(wù)部門有所區(qū)別，明確預(yù)算績效管理職責(zé)，明確具體工作內(nèi)容，引進(jìn)或培養(yǎng)專業(yè)的績效管理人員，加強(qiáng)績效管理人才隊伍建設(shè)。

預(yù)算績效管理部門要與其他部門劃分權(quán)責(zé)關(guān)系，明確工作范圍，落實相關(guān)責(zé)任；牽頭組織開展預(yù)算績效管理工作，明確績效目標(biāo)和績效評價指標(biāo)，選擇合適的績效評價方法，加強(qiáng)預(yù)算績效跟蹤監(jiān)督，加強(qiáng)績效評價結(jié)果運(yùn)用。

另外，高校要定期開展預(yù)算績效管理培訓(xùn)，不斷提升相關(guān)人員的業(yè)務(wù)能力和綜合素質(zhì)，加強(qiáng)人才隊伍建設(shè)，不斷提升預(yù)算績效管理質(zhì)量。

3.強(qiáng)化預(yù)算管理

預(yù)算管理是預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)和前提。只有做好預(yù)算管理工作，才能夠為預(yù)算績效管理提供準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)。

（1）加強(qiáng)預(yù)算編制，分析各職能部門的實際需求，由財務(wù)部門主導(dǎo)，進(jìn)行預(yù)算編制工作，預(yù)算方案經(jīng)過審批后，分解到各部門執(zhí)行。

（2）加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行，各部門必須嚴(yán)格按照預(yù)算方案進(jìn)行費(fèi)用支出，同時完善預(yù)算審批程序，做好差異性分析，及時總結(jié)經(jīng)驗。

（3）加強(qiáng)預(yù)算反饋，及時調(diào)整預(yù)算方案，改進(jìn)預(yù)算管理流程，獲取預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，從而提高預(yù)算績效管理的合理性。

六、結(jié)語

綜上所述，高校開展預(yù)算績效管理，具有重要的現(xiàn)實意義。預(yù)算績效管理是一項長期、系統(tǒng)的工作，需要高校不斷探索和實踐，采取多項優(yōu)化措施，逐步完善預(yù)算績效管理體系，提升預(yù)算資金的使用效率和使用效益，為高校高質(zhì)量發(fā)展提供支持。