公益二類事業(yè)單位項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)探討

丁雪含

中共甘肅省委《黨的建設(shè)》雜志社 甘肅·蘭州

一、引言

加強(qiáng)項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)，有利于推動(dòng)我國(guó)公共服務(wù)和公共管理工作順利開(kāi)展，得到了政府相關(guān)部門的高度關(guān)注，并出臺(tái)了一系列重要且極具指導(dǎo)性的政策文件。

2020年2月25日，財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法的通知》（財(cái)預(yù)〔2020〕10號(hào)），明確要求全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，建立科學(xué)、合理的項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理體系，提高財(cái)政資源的配置效率和使用效益。2021年上半年，甘肅省出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的實(shí)施意見(jiàn)》（甘政發(fā)〔2021〕55號(hào)），強(qiáng)調(diào)“各級(jí)財(cái)政部門要組織和指導(dǎo)預(yù)算資金績(jī)效監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)建設(shè)”。

績(jī)效評(píng)價(jià)作為績(jī)效管理的重要內(nèi)容，應(yīng)該納入各級(jí)財(cái)政部門的預(yù)算績(jī)效管理體系。因此，研究公益二類事業(yè)單位的項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)，對(duì)于提升事業(yè)單位的績(jī)效管理水平有著重要意義。

二、項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)的基本特征

公益二類事業(yè)單位（以下簡(jiǎn)稱事業(yè)單位）通過(guò)向社會(huì)提供公共服務(wù)，按照政府確定的公共服務(wù)價(jià)格，收取非稅收入并全額上繳國(guó)庫(kù)。同時(shí)，財(cái)政部門按一定比例，統(tǒng)籌撥付項(xiàng)目資金，從而滿足事業(yè)單位進(jìn)一步發(fā)展的需要?；谑聵I(yè)單位的預(yù)期目標(biāo)，通過(guò)采用多種方法，對(duì)項(xiàng)目完成進(jìn)度和質(zhì)量進(jìn)行量化考核，這是項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)的核心內(nèi)容?？?jī)效評(píng)價(jià)是一項(xiàng)重要且復(fù)雜的工作，需要客觀真實(shí)、科學(xué)合理地運(yùn)用不同的方法，對(duì)事業(yè)單位的財(cái)政資金使用情況進(jìn)行有效評(píng)估。

項(xiàng)目支出占事業(yè)單位總支出的絕大部分，有利于提升事業(yè)單位的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。尤其在事業(yè)單位改革的背景下，加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)能夠增強(qiáng)發(fā)展動(dòng)力，更好地應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)；同時(shí)，可以提高資金使用效率，盤活財(cái)政存量資金，以便財(cái)政部門統(tǒng)籌資金，用于重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)項(xiàng)目，從而高效地配置資源；項(xiàng)目支出評(píng)價(jià)結(jié)果還可作為安排財(cái)政預(yù)算、完善政策和改進(jìn)管理的重要依據(jù)。

三、項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)存在的問(wèn)題

1.項(xiàng)目支出預(yù)算編制不合理

事業(yè)單位根據(jù)實(shí)際情況及時(shí)更新基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，是科學(xué)合理地編制項(xiàng)目支出預(yù)算的核心要求。目前，項(xiàng)目支出預(yù)算編制不合理，主要是由于以下幾個(gè)方面的原因。

（1）部分事業(yè)單位工作人員的責(zé)任心不強(qiáng)，績(jī)效管理意識(shí)淡薄，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)不認(rèn)真、不仔細(xì)，導(dǎo)致上報(bào)的人員數(shù)量、政府采購(gòu)、車輛情況、資產(chǎn)配置情況等信息不準(zhǔn)確，從而影響了項(xiàng)目支出的預(yù)算編制工作。

（2）零基預(yù)算法應(yīng)用不足。部分事業(yè)單位的預(yù)算編制方法不合理，還是采用增量預(yù)算法，沒(méi)有結(jié)合項(xiàng)目的實(shí)際情況來(lái)編制預(yù)算，導(dǎo)致項(xiàng)目預(yù)算在執(zhí)行過(guò)程中，經(jīng)常出現(xiàn)調(diào)整預(yù)算、追加預(yù)算的情況。

（3）一些部門的負(fù)責(zé)人僅僅從部門利益出發(fā)，錯(cuò)誤地認(rèn)為預(yù)算編制工作就是想方設(shè)法地爭(zhēng)取更多的資金，項(xiàng)目支出預(yù)算編制只是財(cái)務(wù)部門的事，其他部門只需要明確項(xiàng)目名稱和支出范圍即可，而項(xiàng)目的具體實(shí)施過(guò)程、預(yù)期的績(jī)效目標(biāo)等，都由財(cái)務(wù)部門編制完成。

但是實(shí)際上，財(cái)務(wù)部門不了解業(yè)務(wù)部門對(duì)項(xiàng)目資金的具體使用目標(biāo)，沒(méi)有對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行可行性論證；對(duì)于項(xiàng)目的立項(xiàng)依據(jù)、實(shí)施進(jìn)度、具體支出方向、預(yù)期效果、成本目標(biāo)、項(xiàng)目年度績(jī)效目標(biāo)、長(zhǎng)期績(jī)效目標(biāo)等無(wú)法準(zhǔn)確把握，編制的預(yù)算方案不夠科學(xué)合理。

2.對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)工作不夠重視

（1）事業(yè)單位的管理人員一般對(duì)財(cái)務(wù)工作的了解較少，也缺乏正確的預(yù)算績(jī)效管理理念，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)重要性的認(rèn)識(shí)不足。少數(shù)財(cái)務(wù)人員并非財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)專業(yè)出身，因而很難針對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)提出合理建議，也很難完善財(cái)務(wù)管理工作。

（2）事業(yè)單位的管理人員把較多的時(shí)間和精力，放在了業(yè)務(wù)工作上。其他工作人員普遍認(rèn)為績(jī)效評(píng)價(jià)工作是財(cái)務(wù)部門的事情，和其他部門沒(méi)有關(guān)系，因而缺乏配合意識(shí)。

（3）部分項(xiàng)目支出的績(jī)效自評(píng)表，只是由財(cái)務(wù)人員進(jìn)行隨意填報(bào)，數(shù)據(jù)較為籠統(tǒng)，不切實(shí)際，甚至存在東拼西湊的現(xiàn)象?？?jī)效評(píng)價(jià)工作也很難得到業(yè)務(wù)部門的重視。事業(yè)單位對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)的認(rèn)識(shí)不足，導(dǎo)致績(jī)效評(píng)價(jià)工作質(zhì)量不高等問(wèn)題。

3.績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不完善

（1）在績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中，績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)是一項(xiàng)系統(tǒng)全面、專業(yè)性強(qiáng)的綜合性工作。事業(yè)單位如果沒(méi)有經(jīng)過(guò)科學(xué)論證，所設(shè)置的指標(biāo)可能比較籠統(tǒng)，導(dǎo)致共性指標(biāo)、單一性指標(biāo)、定性指標(biāo)較多，而個(gè)性指標(biāo)、關(guān)聯(lián)性指標(biāo)、定量指標(biāo)較少。

（2）績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)重和分值比例，設(shè)置也不合理。由于行業(yè)屬性、地區(qū)差異、項(xiàng)目性質(zhì)、績(jī)效目標(biāo)等不同，產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)、滿意度指標(biāo)等一級(jí)指標(biāo)的權(quán)重設(shè)置也應(yīng)該有所差別，否則無(wú)法真實(shí)地反映項(xiàng)目效益；二級(jí)指標(biāo)、三級(jí)指標(biāo)的權(quán)重設(shè)置也是如此。

以某雜志的辦刊補(bǔ)助為例，效益指標(biāo)能夠反映項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)完成情況和項(xiàng)目效益水平，但是目前占比30%，明顯偏低。另外，產(chǎn)出指標(biāo)占比50%，存在偏高的情況。績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)重設(shè)置不合理，無(wú)法全面地反映項(xiàng)目情況。

4.績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用不充分

（1）部分事業(yè)單位的績(jī)效評(píng)價(jià)工作能夠順利推進(jìn)，但是績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用存在不足。事業(yè)單位花費(fèi)了大量的人力和物力開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)工作，但是績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用不充分，影響了績(jī)效評(píng)價(jià)工作成效。

（2）部分事業(yè)單位對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用過(guò)程，還停留在發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、說(shuō)明問(wèn)題、簡(jiǎn)單整改等層面。績(jī)效評(píng)價(jià)只是作為一種事后監(jiān)督形式，沒(méi)有完善的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用機(jī)制，也沒(méi)有高效地開(kāi)展整改工作，造成績(jī)效管理水平難以不斷提升。

四、項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)的優(yōu)化措施

事業(yè)單位項(xiàng)目支出的績(jī)效評(píng)價(jià)問(wèn)題較為復(fù)雜，既有時(shí)間長(zhǎng)度的原因，也有空間廣度方面的因素。部分事業(yè)單位的績(jī)效管理意識(shí)不強(qiáng)，項(xiàng)目支出預(yù)算編制不科學(xué)，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)工作不夠重視，績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)不合理，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用不充分，需要采取有效措施進(jìn)行完善。

1.加強(qiáng)對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)重要性的認(rèn)識(shí)

事業(yè)單位需要建設(shè)良好的績(jī)效管理工作環(huán)境，單位管理人員、部門負(fù)責(zé)人、業(yè)務(wù)人員和財(cái)務(wù)人員等，都要重視并參與績(jī)效評(píng)價(jià)工作。

（1）事業(yè)單位的管理人員應(yīng)該重視績(jī)效評(píng)價(jià)工作。管理人員要及時(shí)部署相關(guān)工作，召集相關(guān)人員召開(kāi)專題會(huì)議，研究學(xué)習(xí)政策文件精神，切實(shí)制訂工作方案，充分認(rèn)識(shí)到績(jī)效評(píng)價(jià)的重要性，營(yíng)造“重績(jī)效、講績(jī)效、要績(jī)效”的良好工作氛圍。

（2）加強(qiáng)相關(guān)人員的培訓(xùn)和學(xué)習(xí)，尤其是財(cái)務(wù)人員。通過(guò)舉辦相關(guān)培訓(xùn)，相關(guān)人員要加強(qiáng)學(xué)習(xí)交流，積極參加競(jìng)賽活動(dòng)，同時(shí)通過(guò)自學(xué)，不斷提高業(yè)務(wù)能力水平，拓寬績(jī)效評(píng)價(jià)的廣度和深度，將績(jī)效評(píng)價(jià)理念融入工作的每個(gè)環(huán)節(jié)，做到事半功倍。

（3）事業(yè)單位的管理層應(yīng)該統(tǒng)攬全局，由財(cái)務(wù)部門牽頭，業(yè)務(wù)部門相互配合，加強(qiáng)協(xié)調(diào)，從而做好績(jī)效評(píng)價(jià)工作。

2.完善績(jī)效評(píng)價(jià)配套制度

績(jī)效評(píng)價(jià)是一項(xiàng)系統(tǒng)性較強(qiáng)的工作，事業(yè)單位需要不斷進(jìn)行完善，加強(qiáng)各部門的支持和配合，建立健全績(jī)效評(píng)價(jià)的配套制度。項(xiàng)目支出績(jī)效自評(píng)表的內(nèi)容豐富，涉及范圍廣，不只是財(cái)務(wù)部門的事情，人力資源管理部門、資產(chǎn)管理部門、合同管理部門、業(yè)務(wù)部門等都應(yīng)該積極參與，有針對(duì)性地填寫自評(píng)表。

（1）人力資源管理部門要完善管理制度，做好相關(guān)數(shù)據(jù)信息的收集工作，包括人員數(shù)量、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)、績(jī)效工資等信息內(nèi)容。

（2）資產(chǎn)管理部門需要完善資產(chǎn)的采購(gòu)、分配、使用、維護(hù)、處置等制度，做到賬實(shí)相符、賬賬相符，不斷完善資產(chǎn)管理流程。

（3）合同管理部門要加強(qiáng)合同管理，包括合同草擬、審批、履行、變更、解除，以及合同糾紛處理等內(nèi)容。

（4）業(yè)務(wù)部門要建立項(xiàng)目臺(tái)賬，包括立項(xiàng)的政策依據(jù)、實(shí)施進(jìn)度、項(xiàng)目驗(yàn)收、項(xiàng)目績(jī)效等內(nèi)容。

（5）增強(qiáng)工作人員的內(nèi)部控制意識(shí)，建立完善的內(nèi)部控制制度，提高內(nèi)部控制質(zhì)量。

（6）明確績(jī)效評(píng)價(jià)工作的流程和相關(guān)保障機(jī)制。

3.建立科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系作為績(jī)效評(píng)價(jià)工作的關(guān)鍵內(nèi)容，應(yīng)該根據(jù)事業(yè)單位和項(xiàng)目的實(shí)際情況，結(jié)合中長(zhǎng)期計(jì)劃，設(shè)定年度指標(biāo)和長(zhǎng)期指標(biāo)，充分發(fā)揮績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的重要作用。另外，在績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中，指標(biāo)權(quán)重設(shè)置要科學(xué)合理。

（1）績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系包含產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)、滿意度指標(biāo)等。對(duì)于一級(jí)指標(biāo)，應(yīng)結(jié)合項(xiàng)目的實(shí)際情況和特點(diǎn)，對(duì)指標(biāo)權(quán)重進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整；根據(jù)一級(jí)指標(biāo)的側(cè)重點(diǎn)來(lái)確定二級(jí)指標(biāo)和三級(jí)指標(biāo)，二級(jí)指標(biāo)和三級(jí)指標(biāo)應(yīng)該盡量精細(xì)化，全面反映項(xiàng)目的實(shí)際情況。

（2）由于不同行業(yè)領(lǐng)域的工作性質(zhì)和項(xiàng)目支出特點(diǎn)不同，在制定績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的過(guò)程中，需要滿足可操作性、合理性和具體性等要求，可以充分借鑒其他企事業(yè)單位的成功案例，不斷完善本單位的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

4.運(yùn)用成本效益分析法

績(jī)效評(píng)價(jià)方法是具有系統(tǒng)性、分析性的綜合研究方式，主要包括成本效益分析法、比較法、因素分析法、最低成本法、公眾評(píng)判法、標(biāo)桿管理法等。在實(shí)際應(yīng)用過(guò)程中，各單位需要根據(jù)實(shí)際情況，選取適合的績(jī)效評(píng)價(jià)方法。事業(yè)單位的公益性和社會(huì)效益目標(biāo)，決定了成本效益分析法具有較強(qiáng)的匹配性。成本效益分析法是指將投入與產(chǎn)出、效益等進(jìn)行關(guān)聯(lián)性分析，從而獲取收益率、成本回報(bào)率等數(shù)據(jù)。以甘肅省某雜志社為例，運(yùn)用成本效益分析法，分析雜志辦刊補(bǔ)助的績(jī)效情況。

（1）明確相關(guān)項(xiàng)目的一切成本。這主要包括印刷費(fèi)等可控成本，以及?？霭娴炔豢煽爻杀?。在梳理成本的過(guò)程中，需要全面、精細(xì)，避免出現(xiàn)成本盲區(qū)。

（2）確定收益。統(tǒng)計(jì)雜志訂閱份數(shù)，核算因訂閱份數(shù)增加而帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益，同時(shí)還要考慮新增成本。

（3）確定可節(jié)省的費(fèi)用。比如，選擇印刷成本更低的供應(yīng)商，郵局采取多種措施降低郵寄費(fèi)，節(jié)省與項(xiàng)目相關(guān)的差旅費(fèi)、辦公費(fèi)、公車運(yùn)行維護(hù)費(fèi)等。

（4）明確時(shí)間表。以6個(gè)月、1年、2年為期限，進(jìn)行成本效益分析。

（5）測(cè)算成本和效益。結(jié)合雜志社的收入和相關(guān)成本費(fèi)用，核算凈利潤(rùn)及凈利潤(rùn)增長(zhǎng)量，評(píng)估項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，以便管理人員進(jìn)行成本效益分析。

5.完善績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用

（1）事業(yè)單位根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，對(duì)全年的工作情況進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，形成部門自評(píng)報(bào)告。財(cái)政部門或上級(jí)主管部門，對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行績(jī)效考核，或者委托第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，形成客觀、全面、真實(shí)的績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告。同時(shí)，通過(guò)多種形式，對(duì)相關(guān)績(jī)效評(píng)價(jià)信息進(jìn)行公示，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督。

（2）事業(yè)單位應(yīng)該加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用。對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果為優(yōu)秀的部門或項(xiàng)目，應(yīng)該進(jìn)行一定獎(jiǎng)勵(lì)，并在下一年度的預(yù)算安排過(guò)程中予以傾斜。對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果較差的部門或項(xiàng)目，應(yīng)該督促整改，并且適當(dāng)壓縮下一年度的預(yù)算安排。另外，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果還可以作為工作人員選拔任用、獎(jiǎng)勵(lì)先進(jìn)的重要依據(jù)，對(duì)工作業(yè)績(jī)優(yōu)異的相關(guān)人員進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)業(yè)績(jī)較差的員工進(jìn)行懲處，可以扣減一定比例的績(jī)效工資，并且對(duì)相關(guān)責(zé)任進(jìn)行追究。

五、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，公益二類事業(yè)單位實(shí)施項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)，有著重要的意義。事業(yè)單位的各部門要增強(qiáng)績(jī)效意識(shí)，不斷完善績(jī)效評(píng)價(jià)的配套制度，合理地運(yùn)用成本效益分析法，建立完善的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，規(guī)范績(jī)效評(píng)價(jià)流程，加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用，從而不斷提升事業(yè)單位項(xiàng)目支出的績(jī)效水平，提升事業(yè)單位的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)事業(yè)單位可持續(xù)發(fā)展。