強化脫貧資產管理助力鄉(xiāng)村振興的對策建議

李 平

新疆維吾爾自治區(qū)財政廳財政科學研究所 新疆·烏魯木齊

脫貧資產是我國脫貧攻堅期間積累的寶貴財富，是脫貧戶增收和脫貧村集體經濟收入的重要來源，也是全面轉入鄉(xiāng)村振興階段鄉(xiāng)村和農戶進一步發(fā)展的物質基礎。脫貧資產體量龐大，脫貧縣的脫貧資產達幾億至數十億元。

一、脫貧資產管理范疇和目標任務

1.脫貧資產管理范疇

脫貧資產是指以精準脫貧為宗旨，2014年以來使用各級財政脫貧資金，包括財政專項脫貧資金、統籌整合使用財政涉農資金、行業(yè)部門脫貧資金、清理盤活財政存量用于支持脫貧攻堅資金、結對幫扶資金、地方債券用于支持脫貧攻堅的資金等，以及各類社會幫扶資金（如定點脫貧、對口支援）、村集體資金投資形成的資產。主要包括：一是公益類資產，即農田水利、道路交通、環(huán)境治理、供水飲水、電力、網絡等基礎設施，以及衛(wèi)生、教育、科技、文化、體育等方面的公益性基礎設施；二是經營類資產，即農林牧業(yè)產業(yè)基地、生產加工設施、脫貧車間（衛(wèi)星工廠）、商鋪、光伏電站，以及電商服務、旅游服務、經營性設施等，脫貧項目形成的股權、債權等權益性資產；三是到戶類資產，即通過財政性資金補貼、貸款貼息等形式，明確給予脫貧戶的實物類資產，如新建住房、配套設施、小拱棚等，根據國家有關規(guī)定，產權歸屬脫貧戶的資產不納入管理范圍，由脫貧戶按有關規(guī)定自行管理和使用。

2.脫貧資產管理目標任務

全面規(guī)范和強化脫貧資產管理，進一步健全脫貧資產管理制度，實現脫貧資產主體責任明確、家底明晰、類型科學、產權清晰、運管規(guī)范，防范脫貧資產閑置和流失浪費等現象發(fā)生，有效保障脫貧資產及其所有者、經營者的合法權益，確保脫貧資產最大限度發(fā)揮作用，實現脫貧資產保值増值，為鄉(xiāng)村振興階段構建長效穩(wěn)定的脫貧機制和助力鄉(xiāng)村振興奠定物質基礎。

二、做好脫貧資產信息化管理

1.脫貧資產管理信息化建設具有非常重要的現實作用

首先，脫貧資產信息化是脫貧資產基礎管理工作的重要組成部分，是當前獲得脫貧資產相關資料及數據的主要途徑之一，是管理好縣鄉(xiāng)村存量脫貧資產的重要“入口關”，也是配置鄉(xiāng)村振興資金的重要依據，其作用不可忽視。其次，脫貧資產管理信息化建設能夠實現脫貧資產的層次化管理，簡化脫貧資產管理工作流程，有效提高脫貧資產管理效率，同時大大降低管理成本，減少財政開支。再次，脫貧資產管理信息化建設能夠實現脫貧資產管理的陽光工程，通過審計和跟蹤監(jiān)督等，有效降低或消除脫貧資產管理過程中的非客觀因素影響，保證脫貧資產管理的流程化、科學化、規(guī)范化，有效防止脫貧資產的流失。最后，通過脫貧資產管理信息化建設，能夠加強脫貧資產的管理和監(jiān)控，及時發(fā)現閑置或浪費脫貧資產，提高脫貧資產的利用率，保證脫貧資產的安全。

2.加大脫貧資產的信息登記力度

全面摸清脫貧資產底數，準確登記脫貧資產信息，按地域分布、產業(yè)和部門分布情況搞清脫貧資產情況，并根據脫貧資產管理范疇，以項目實施主體為依據，全面摸清脫貧資產有關情況，對已形成的脫貧資產應登盡登。各級鄉(xiāng)村振興部門應妥善保管脫貧資產登記信息，建立脫貧資產登記檔案和電子數據庫，了解和掌握脫貧資產存量增減變動情況，重點是經營性資產和公益性資產。

3.用信息化做好脫貧資料備案管理

鄉(xiāng)村要嚴格按照鄉(xiāng)村振興部門所提供的方案對資產合理使用，積極做好脫貧資料備案管理，包括分紅協議、項目驗收報告等，并根據鄉(xiāng)鎮(zhèn)鄉(xiāng)村振興部門所提供的資料構建脫貧資產管理臺賬，包括資產的名稱、類別、數量、折舊、凈值等，以及脫貧資產使用變動情況、收益分配情況等。做好脫貧資產確權登記，做好資產移交，納入脫貧資產管理體系。根據項目建設和資金使用情況規(guī)范脫貧資產類型，按公益性脫貧資產、經營性脫貧資產和到戶類脫貧資產進行資產管理，并相應按此分類建立脫貧資產管理總賬和臺賬。

三、明確脫貧資產管護責任主體

1.健全多層級脫貧資產管護工作機制

落實省地縣鄉(xiāng)村級管理責任和義務，脫貧資產應由各級地方政府負責統籌。省、地兩級政府和有關部門要統籌指導和監(jiān)督做好脫貧資產管護工作。縣級人民政府承擔對本縣域脫貧資產維護管理的主體責任，明確有關部門、鄉(xiāng)級人民政府管理具體責任清單。鄉(xiāng)級人民政府要加強脫貧資產運行的日常監(jiān)督和管理。對歸屬鄉(xiāng)村兩級但又無力承擔的脫貧資產維護管理費用統一納入地方財政預算解決。產權屬于縣、鄉(xiāng)兩級政府的，要落實到具體單位和具體責任人負責管護。

對明確并確權到村級集體的脫貧資產，村“兩委”和其他村級組織要擔負起具體管理責任和義務。產權歸屬于村集體的，應根據脫貧資產性質分類管護。如對村組內道路、橋、涵、閘、公益林、防護林等公益類資產，由村“兩委”落實具體管護責任人，縣級行業(yè)部門負責加強對鄉(xiāng)村管護人員的培訓和監(jiān)管?，F有管護力量不足的，可通過開發(fā)村級公益性崗位等措施落實具體管護責任人。對與鄉(xiāng)村振興有關的農業(yè)、林業(yè)和牧業(yè)產業(yè)基地，脫貧車間、商鋪、生產設施、旅游設施等經營類資產，村“兩委”和其他村級組織要落實到具體責任人負責管護。

2.健全各類脫貧資產管護運營工作方式

按產權歸屬落實管理責任，根據脫貧資產類別和項目特點，建立多形式、多樣化的管護方式。堅持權責明晰，實施分類管理。一是對經營類脫貧資產重點強化經營管理。制定詳細運營方案，確定運營主體、經營方式、期限、責任和義務，明確脫貧資產收益分配關系和比例，防控脫貧資產經營風險。二是對公益類脫貧資產重點加強運營管護。規(guī)范和完善管護標準，落實管護責任人和管護經費，管護經費通過村集體經營收益和當地財政資金統籌解決。三是對到戶類脫貧資產，由脫貧戶管理，但鄉(xiāng)有關部門和村“兩委”一定要加強指導，使到戶脫貧資產在鄉(xiāng)村振興中發(fā)揮效益。四是注重發(fā)揮村“兩委”作用，確保經營性資產保值和增值、公益性資產運轉高效，完善脫貧資產管理工作機制和方式，助力鄉(xiāng)村振興。

四、建立健全脫貧資產風險防控機制

1.增強風險防控意識

堅持問題導向和責任導向，縣級政府對脫貧資產項目存在的風險承擔首要責任，縣、鄉(xiāng)、村三級要強化風險防控意識，及時發(fā)現和糾正在脫貧資產經營主體選擇、產權歸屬、收益分配、監(jiān)管、運營等出現的問題，杜絕出現系統性風險。脫貧資產項目經營主體對項目執(zhí)行中存在的風險承擔具體責任，建立預警機制及預防措施?？h、鄉(xiāng)級政府要跟蹤落實項目收益兌現情況，確保脫貧戶、村集體獲得應有收益。明確所有權、放活經營權、保障收益權、落實監(jiān)管權，重點是加強脫貧資產經營權管控，為助力鄉(xiāng)村振興打下堅實基礎。

2.強化脫貧資產經營權管理

按“四權分置”思路強化和規(guī)范經營類脫貧資產管理，即經營類脫貧資產按所有權、經營權、收益權、監(jiān)管權“四權分置”的方式強化資產管理，各地要將經營類脫貧資產管理放在突出位置，將村集體經營類脫貧資產分類折股量化到村集體、脫貧戶或村農戶，充分發(fā)揮脫貧資產的益貧作用、助力鄉(xiāng)村振興。根據脫貧資產的資金來源、資產類型、受益范圍等，因地制宜采取相應的經營和管理模式。一是由村集體經濟組織直接管理經營的經營類資產，須明確經營責任、績效目標，確保脫貧資產保值或增值。二是對實行承包經營或者租賃經營的經營類資產，應當按照公開、公平、公正的原則確定經營主體，由村“兩委”、村第一書記和駐村工作隊共同研究提出方案，經村民大會或村民代表會討論決定，報經鄉(xiāng)級政府備案后組織實施，經營主體應當依法簽訂和履行合同，要嚴格按照約定兌現村集體、脫貧戶或村農戶的收益。三是經營主體應通過購買商業(yè)保險、調節(jié)年度間收益分配規(guī)模等方式，降低收益波動的影響。

3.合理分配脫貧資產收益

（1）加強脫貧資產收益權管理。一是脫貧資產的產權所有者應根據脫貧資產運營狀況，對上年度形成的脫貧資產和收益進行全面核算。脫貧資產收益分配，要充分體現公開、公正、公平的原則，完善和規(guī)范審批程序，并及時公開分配結果。二是脫貧資產收益重點用于助力鄉(xiāng)村振興，縣鄉(xiāng)兩級脫貧資產的經營收益，按照脫貧村優(yōu)先、集體經濟薄弱村優(yōu)先、脫貧人口集中村優(yōu)先的原則，統籌分配到村。三是村級所得收益（包括村級資產收益），應主要用在培育脫貧產業(yè)、農民培訓、維護公共基礎設施、發(fā)展農村公益事業(yè)、提升公共服務水平、激發(fā)脫貧群眾脫貧致富內生動力以及解決特殊困難群體生產生活實際困難等。四是跨鄉(xiāng)或聯村實施項目的收益，應在協商的前提下，以正式協議合理確定收益分配范圍、分配比例及分配標準。

（2）建立健全脫貧資產保值增值制度。鼓勵各類脫貧資金優(yōu)先用于固定資產項目，形成可核查的物化固定資產，縣、鄉(xiāng)、村三級對已形成的脫貧資產要分級分類登記造冊，健全完善財務賬目，確保做到賬賬相符、賬實相符。要及時準確反映資產增減變動及收益分配情況，出現經營不善收益無法得到全面保障時，應優(yōu)先保障老弱病殘幼等特殊脫貧群體的收益。

五、規(guī)范脫貧資產處置權

原則上運營效益良好的脫貧資產不進行處置。確實需要對脫貧資產進行拍賣、轉讓、報廢等方式處置的，須進行第三方中介資產評估，并嚴格履行有關部門申報和批準手續(xù)，處置結果須在資產歸屬地主動公開、公示。處置價值10萬元及以上的脫貧資產，要委托資產評估機構進行資產評估，確保脫貧資產處置符合市場定價、程序合規(guī)，并由產權歸屬部門（單位）逐級上報，由縣級人民政府批準后處置。除此之外，任何單位、個人不得隨意處置脫貧資產。嚴禁以脫貧資產為村集體或其他單位、個人的債務提供抵押擔保。脫貧資產處置后所得資金，由縣級鄉(xiāng)村振興部門（或脫貧開發(fā)領導小組）通過財政預算，依據脫貧攻堅任務或鞏固脫貧成果需求，繼續(xù)安排用于脫貧資產運行和管護。

六、構建脫貧資產管理動態(tài)監(jiān)督體系

1.健全脫貧資產監(jiān)督體系

一是建立脫貧資產績效考核體系。把脫貧資產管理績效考核納入當地政府績效考核，強化縣、鄉(xiāng)兩政府對脫貧資產的監(jiān)督和管理責任。二是建立脫貧資產報告制度。政府部門應將脫貧資產管理情況向本級人民代表大會報告。三是強化組織領導。地、縣級脫貧開發(fā)領導小組或鄉(xiāng)村振興部門對本地脫貧資產管理全面負責，統籌謀劃、部署好各項工作。鄉(xiāng)、村兩級承擔脫貧資產管理具體工作，實現重心下移，抓住關鍵環(huán)節(jié)、解決突出問題。形成省、地、縣、鄉(xiāng)、村五級協同推進脫貧資產管理工作的強大合力，保障脫貧資產安全，長期有效發(fā)揮作用，助力鄉(xiāng)村振興。

2.全面加強對脫貧資產的監(jiān)管

一是縣級鄉(xiāng)村振興部門應當組織審計等部門定期對脫貧資產使用情況進行審計。二是縣級鄉(xiāng)村振興、財政、審計、農業(yè)農村等部門要對脫貧資產實施全過程監(jiān)督，對經營類脫貧資產要關注經營管護、收益分配情況，確保保值、增值。三是發(fā)揮村“兩委”、駐村工作隊、村監(jiān)督委員會等作用。四是認真落實屬地公開、公示方式，及時公布脫貧資產運管、收益分配、處置等情況。

3.規(guī)范脫貧資產監(jiān)督權

堅持公開透明，引導群眾參與。建立健全脫貧資產公開公示、三資管理、定期巡查、年度審計、績效考核、專項整治等工作機制，對脫貧資產移交確權、經營運行、收益分配、后期管護維護等環(huán)節(jié)進行全程監(jiān)督。著力發(fā)揮各級政府、行業(yè)主管部門、村“兩委”、脫貧村第一書記、駐村工作隊、群眾監(jiān)督作用，提高脫貧資產后續(xù)管理和運營透明度，切實保障脫貧資產安全有效。

4.嚴肅法規(guī)和紀律

對貪占挪用脫貧資產及其收益等各類違法行為，要依紀依法嚴肅追究責任。對虛報冒領、侵占套取或處置脫貧資產等各類違紀行為，應徹底查實并加大懲處力度。對涉嫌犯罪的，要及時向有關部門移交線索，依法追究刑事責任。

七、將脫貧資產管理融入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略

應將脫貧資產的經營管理和管護融入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，助力鄉(xiāng)村振興。一是鄉(xiāng)村振興與脫貧資產有效銜接。從鞏固脫貧攻堅成果的物化成果來看就是鞏固脫貧資產。鞏固拓展脫貧攻堅成果，持續(xù)保持五年過渡期財政支持政策總體穩(wěn)定，優(yōu)化財政資金支出結構，做好脫貧產業(yè)銜接，推進鞏固拓展脫貧攻堅成果向全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略穩(wěn)定過渡。二是組織脫貧資產管理培訓。加強資產專業(yè)人才培養(yǎng)，提高村干部和“村能人”經營管理能力，對資產經營專職化，做好脫貧資產經營管理和管護工作。三是統籌脫貧資產與各類資金。把存量脫貧資產與增量預算資金結合起來、與鄉(xiāng)村振興項目預算安排結合起來，實施鄉(xiāng)村振興項目全生命周期管理。四是完善鄉(xiāng)村振興財政資金直達機制。擴大鄉(xiāng)村振興財政資金直達范圍，確保資金直達使用單位、直接惠企利民。加強對鄉(xiāng)村振興直達資金情況的監(jiān)督，提高鄉(xiāng)村振興財政資金使用的有效性。五是將脫貧資產同鄉(xiāng)村振興有效銜接資金作為預算績效管理重點。加強鄉(xiāng)村振興項目重點領域投入資金的預算績效管理，加強脫貧資產使用績效管理，提高脫貧資產使用效益。加強脫貧資產績效評價結果應用。六是公開透明，強化監(jiān)管。堅持執(zhí)行脫貧資產管理融入鄉(xiāng)村振興公示公告制度，對脫貧資產運營管護、收益分配、資產處置和年度脫貧資產運管情況進行全過程公告公示，主動接受社會監(jiān)督。