基于統(tǒng)籌財政資源視角下的行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理研究

楊建珠

邵武市財政局國有資產(chǎn)服務(wù)中心 福建·南平

一、引言

我國正處于經(jīng)濟(jì)社會不斷發(fā)展的新時期，國有資產(chǎn)規(guī)模不斷增加，國有資產(chǎn)是實(shí)現(xiàn)中國特色社會主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，是推動我國社會、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、生態(tài)等各項(xiàng)基礎(chǔ)事業(yè)建設(shè)的重要力量。國有資產(chǎn)根據(jù)其性質(zhì)可以劃分為經(jīng)營性國有資產(chǎn)、金融國有資產(chǎn)、行政事業(yè)性國有資產(chǎn)、自然資源國有資產(chǎn)等，其中行政事業(yè)性國有資產(chǎn)主要為我國各級政府部門和行政事業(yè)單位運(yùn)轉(zhuǎn)服務(wù)，是我國國有資產(chǎn)的重要組成部分，在我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公益事業(yè)發(fā)展、增加社會服務(wù)等方面發(fā)揮了重要作用。

與經(jīng)營性國有資產(chǎn)相比，行政事業(yè)性國有資產(chǎn)具有非營利性特征，主要維持各級政府機(jī)關(guān)和公共服務(wù)單位運(yùn)轉(zhuǎn)。一直以來，行政事業(yè)性國有資產(chǎn)沒有受到應(yīng)有的重視，也沒有形成科學(xué)的管理理念和管理體系，傳統(tǒng)的財政管理體制中具有“重資金、輕資產(chǎn)”“重購置、輕管理”的思想，導(dǎo)致行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的重要性更加難以體現(xiàn)。

現(xiàn)階段，國家加強(qiáng)對國有資產(chǎn)的戰(zhàn)略部署，進(jìn)一步強(qiáng)化重大戰(zhàn)略財力保障，確保國有資產(chǎn)受到監(jiān)督，因此行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的重要性得到顯現(xiàn)。為提升行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的管理水平和使用效率，實(shí)現(xiàn)國家財政資源的統(tǒng)籌管理，如何優(yōu)化行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理是現(xiàn)階段急需考慮和解決的重要問題。

二、行政事業(yè)性國有資產(chǎn)概念

行政事業(yè)性國有資產(chǎn)是指國家各級政府機(jī)關(guān)以及各級行政事業(yè)單位擁有、使用以及管理的資產(chǎn)，具有國有資產(chǎn)的性質(zhì)，是國有資產(chǎn)的重要組成部分。一般而言，行政事業(yè)性國有資產(chǎn)包括了兩個部分，一是行政事業(yè)單位占用的資產(chǎn)，包括政府機(jī)關(guān)日常運(yùn)轉(zhuǎn)所需的辦公用房、辦公設(shè)備等，主要用于維持政府機(jī)關(guān)及事業(yè)單位的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和日常履職，另一部分是行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)管理的資產(chǎn)，包括各種儲備物資以及各類基礎(chǔ)設(shè)施等。行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的主要功能是滿足政府機(jī)關(guān)行政履職需求，向社會公眾提供公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)單位的健康發(fā)展。

三、財政資源統(tǒng)籌相關(guān)理論概述

1.統(tǒng)籌財政資源的重要意義

國家在“十四五”規(guī)劃中，提出了加強(qiáng)財政資源統(tǒng)籌管理的重大戰(zhàn)略目標(biāo)，要求各級政府全面加強(qiáng)國有資產(chǎn)統(tǒng)籌管理，全面摸清行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理情況，為實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)使用高效率而努力。根據(jù)國家財政部門出臺的相關(guān)文件說明，我國實(shí)施財政資源統(tǒng)籌包括了財政收入、財政支出、四本預(yù)算、國有資產(chǎn)、財政存量資金和財政信息六大內(nèi)容。因此，國有資產(chǎn)的全面共享共用和全面統(tǒng)籌成了重要發(fā)展方向，各級政府和行政事業(yè)單位必須加強(qiáng)國有資產(chǎn)管理，推動國有資產(chǎn)的高效運(yùn)轉(zhuǎn)和充分流動，降低各級政府財政運(yùn)行的壓力，減緩收支矛盾，更好應(yīng)對“過緊日子”的長期政策方針。

財政資源統(tǒng)籌，是我國財政管理部門完善宏觀經(jīng)濟(jì)治理目標(biāo)，是建立現(xiàn)代財政管理理念和辦法的重要途徑，對于優(yōu)化我國國有資產(chǎn)管理、提升資產(chǎn)使用效率、促進(jìn)國家戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)具有重要意義。首先，統(tǒng)籌財政資源是落實(shí)“十四五”時期重要經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)的必然要求。“十四五”期間為實(shí)現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略新格局，提出了“五位一體”的戰(zhàn)略總體布局，只有統(tǒng)籌國內(nèi)財政資源，才能為我國經(jīng)濟(jì)循環(huán)發(fā)展提供強(qiáng)有力的財政資金支持。其次，統(tǒng)籌財政資源是實(shí)現(xiàn)中國特色社會主義經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)的需要。面對新的國內(nèi)國際環(huán)境提出了發(fā)展的新要求，實(shí)現(xiàn)財政資源的統(tǒng)籌管理，就是為了更好地圍繞新時代的新發(fā)展要求，實(shí)現(xiàn)財政資金對我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的保障作用，推動我國新時期社會經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)發(fā)展實(shí)效。最后，統(tǒng)籌財政資源是為國家重大戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)提供財力保障的需要。要實(shí)現(xiàn)“十四五”規(guī)劃，必須加強(qiáng)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)升級、積極構(gòu)建新的發(fā)展格局、進(jìn)一步驅(qū)動創(chuàng)新力、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，這些國家戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)需要強(qiáng)大的財政資金支持，財政資源統(tǒng)籌能夠?yàn)檫@些國家重大戰(zhàn)略的發(fā)展提供財力保障。

2.統(tǒng)籌財政資源對行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理的要求

一是要全面排查國有資產(chǎn)存量。要實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)統(tǒng)籌管理，必須摸清現(xiàn)有存量家底，為實(shí)現(xiàn)財政資源的統(tǒng)籌管理奠定基礎(chǔ)。

二是要加強(qiáng)資產(chǎn)登記管理工作。資產(chǎn)的全面登記管理，是實(shí)現(xiàn)財政資源統(tǒng)籌的基礎(chǔ)性工作。但是，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)規(guī)模不斷擴(kuò)大，國有資產(chǎn)的范圍和內(nèi)容也不斷延伸，國有資產(chǎn)的形成來源也越加復(fù)雜，不僅包括國家財政資金的支持，還可能來源于政府投資基金、債務(wù)資金、PPP項(xiàng)目等，來源的多樣性使得資產(chǎn)的登記管理工作變得更加困難。

三是要促進(jìn)資產(chǎn)的共享共用和統(tǒng)籌管理?，F(xiàn)階段，我國并未建立起行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的共享共用管理機(jī)制，導(dǎo)致存量資產(chǎn)的使用效率未能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。要想實(shí)現(xiàn)財政資源的統(tǒng)籌，基礎(chǔ)和前提是必須實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的科學(xué)分類管理，將現(xiàn)有的行政事業(yè)性國有資產(chǎn)共享共用機(jī)制建設(shè)起來。

四是要做好閑置資產(chǎn)的界定，并建立調(diào)劑機(jī)制。一般而言，共享共用機(jī)制更多適用于規(guī)模大、專業(yè)性高、價值高的大型設(shè)備，因此需要調(diào)劑資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)適用范圍更加廣泛，為實(shí)現(xiàn)財政資源統(tǒng)籌管理，必須引入績效評級指標(biāo)，優(yōu)化閑置資產(chǎn)的界定依據(jù)，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的動態(tài)管理，優(yōu)化和規(guī)范調(diào)劑資產(chǎn)處置流程。

四、行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理存在的問題分析

1.未建立科學(xué)的管理體制

行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理體制還未完全理順，各級政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位國有資產(chǎn)之間監(jiān)管權(quán)限沒有形成一個有效的管理體制，不同層級的管理體系、不同監(jiān)管部門之間存在著國有資產(chǎn)資源情況不清晰、缺乏資源共享體系、部門協(xié)同不到位等問題。具體來說，從縱向來看，在行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的監(jiān)管權(quán)限上，市級財政部門和機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門的管理范疇和職責(zé)并未得到明確劃分，導(dǎo)致行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的管理政策和辦法未得到統(tǒng)一，容易出現(xiàn)政策解釋不一致或者政策空白的情形，國有資產(chǎn)監(jiān)管的權(quán)威性得不到保障，致使資產(chǎn)監(jiān)管效力大減。從橫向來看，現(xiàn)階段我國實(shí)施的是“財政―主管部門―行政事業(yè)單位”的分級管理模式，主管部門會同時對接財政部門和機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門，可能存在著行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理辦法與現(xiàn)有的政策或規(guī)范相違背的情形，在出現(xiàn)爭議的情況下，現(xiàn)有的審批職能和政策并沒有明確，導(dǎo)致主管部門會承擔(dān)相應(yīng)的審計(jì)責(zé)任。

2.行政事業(yè)單位內(nèi)控制度不健全

通過大量調(diào)查研究后發(fā)現(xiàn)，我國行政事業(yè)單位對于國有資產(chǎn)管理仍然存在內(nèi)控制度不健全的問題，很多行政事業(yè)單位內(nèi)控制度中對于國有資產(chǎn)的管理規(guī)范存在空白和漏洞，缺乏對國有資產(chǎn)使用和管理的有效約束，這一問題在基層行政事業(yè)單位中表現(xiàn)得尤為突出。具體而言，缺乏專門的資產(chǎn)管理部門與獨(dú)立的資產(chǎn)管理崗位。根據(jù)國有資產(chǎn)管理辦法相關(guān)規(guī)定，各級政府部門對于本部門的國有資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)設(shè)置專門的資產(chǎn)管理崗位，配備專業(yè)的資產(chǎn)管理人員，但是在實(shí)際操作中，很多行政事業(yè)單位的資產(chǎn)管理存在著賬面財務(wù)與實(shí)務(wù)資產(chǎn)相分離的情況，單位對國有資產(chǎn)的管理僅僅停留在實(shí)務(wù)或者是賬務(wù)上，很多單位由后勤部門負(fù)責(zé)本單位資產(chǎn)的日常管理，但是后勤部門不負(fù)責(zé)資產(chǎn)的賬務(wù)管理，財務(wù)部門人員僅負(fù)責(zé)資產(chǎn)的賬務(wù)處理，不對資產(chǎn)實(shí)務(wù)進(jìn)行盤點(diǎn)和清理，兩個部門之間也沒有溝通銜接，造成了單位資產(chǎn)賬賬不符、賬實(shí)不符的問題。這一情況在基層行政事業(yè)單位較為普遍，很多基層單位財務(wù)管理人員老齡化嚴(yán)重，欠缺專業(yè)的資產(chǎn)管理知識，單位也沒有制定規(guī)范的資產(chǎn)管理規(guī)章制度，出現(xiàn)了資產(chǎn)賬目混亂的情況，導(dǎo)致單位資產(chǎn)管理水平低下。

3.資產(chǎn)管理信息化水平滯后

目前，隨著信息化時代的到來，信息技術(shù)已經(jīng)迅速融入人民的生產(chǎn)和生活，為實(shí)現(xiàn)財政體制改革，財政部門需加快財政管理信息化平臺建設(shè)，其中，資產(chǎn)管理的信息化是重要組成部分。目前，我國行政事業(yè)單位的資產(chǎn)管理信息化水平參差不齊，部分經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的省級政府機(jī)關(guān)和行政事業(yè)單位在資產(chǎn)管理信息化建設(shè)上進(jìn)展較快，但是基層政府機(jī)關(guān)和行政事業(yè)單位的資產(chǎn)管理信息平臺建設(shè)卻十分落后，沒能按照區(qū)市管理統(tǒng)一建設(shè)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的一體化平臺。另外，目前很多省市三級財政資產(chǎn)管理系統(tǒng)存在不統(tǒng)一的情況，嚴(yán)重的地區(qū)，省、市、縣的資產(chǎn)管理系統(tǒng)都不相一致，導(dǎo)致政府機(jī)關(guān)和行政事業(yè)單位系統(tǒng)對于國有資產(chǎn)管理數(shù)據(jù)的收集、分析都存在較大困難，也難以獲取有關(guān)存量資產(chǎn)的準(zhǔn)確、完整的信息，資產(chǎn)管理一體化平臺的建設(shè)也存在很大障礙。最后，由于各個單位、各個層級之間沒有通用的財務(wù)核算信息軟件，無法將會計(jì)賬目與資產(chǎn)管理賬目的信息進(jìn)行有效關(guān)聯(lián)，以致財務(wù)管理與資產(chǎn)管理相脫離，無法實(shí)現(xiàn)管理的連貫性。

4.績效評價體系不完善

資產(chǎn)管理績效評價體系是優(yōu)化資產(chǎn)管理效率的重要手段，但是目前我國各級政府機(jī)關(guān)和行政事業(yè)單位在資產(chǎn)管理績效評價體系的建設(shè)上尚不完善。隨著國家大力推動國有資產(chǎn)報告制度的建立，行政事業(yè)性資產(chǎn)管理績效評價體系建設(shè)才逐漸推動?，F(xiàn)階段，我國很多地區(qū)的政府和行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)管理績效評價指標(biāo)體系建設(shè)仍屬于空白，對于行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的統(tǒng)籌管理產(chǎn)生不利影響。

五、優(yōu)化行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理的措施分析

1.健全行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理體制

在同一地區(qū)建立統(tǒng)一的行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理體制和監(jiān)管制度，貫徹落實(shí)“財政綜合指導(dǎo)、主管部門日常監(jiān)管、行政事業(yè)單位占有使用”的分級管理原則和管理體制。在這一管理原則指導(dǎo)下，機(jī)關(guān)務(wù)管理部門負(fù)責(zé)管理特定單位的特定資產(chǎn)，財政部門承擔(dān)綜合管理職能，負(fù)責(zé)行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理政策的制定和解釋以及相關(guān)權(quán)限的配置等。各級主管部門根據(jù)財政部門賦予的權(quán)限對資產(chǎn)的日常使用和處置進(jìn)行審核批示，相應(yīng)地，還要制定有關(guān)資產(chǎn)配置的預(yù)算編制制度。在這一資產(chǎn)管理體制下，必須明確國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，確保各級行政事業(yè)單位使用的國有資產(chǎn)沒有產(chǎn)權(quán)糾紛，加強(qiáng)各個單位之間資產(chǎn)變更入賬管理，對于所有權(quán)和使用權(quán)分離的國有資產(chǎn)必須在明確資產(chǎn)用途后，進(jìn)行統(tǒng)一的產(chǎn)權(quán)變更，由機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門負(fù)責(zé)統(tǒng)一登記管理，確保資產(chǎn)管理政策上下貫通。

2.完善各級行政事業(yè)單位內(nèi)部控制

首先，各級行政事業(yè)單位要想完善資產(chǎn)管理體系，必須創(chuàng)造良好的財務(wù)管理內(nèi)部控制環(huán)境。管理人員要結(jié)合單位情況分析可能面臨的各種風(fēng)險，據(jù)此制定風(fēng)險管理方案，提高主動應(yīng)對風(fēng)險的能力。良好的內(nèi)部控制環(huán)境要從管理者的重視開始，必須將內(nèi)部控制環(huán)境建設(shè)作為戰(zhàn)略發(fā)展內(nèi)容，充分掌握本單位的發(fā)展戰(zhàn)略和潛在風(fēng)險管控是否合理。其次，各級行政事業(yè)單位要加強(qiáng)和完善財務(wù)預(yù)算管理制度。單位的預(yù)算方案要切實(shí)以預(yù)算控制為主要支撐，并嚴(yán)格按照預(yù)算編制方案落實(shí)執(zhí)行，在預(yù)算管理后期，要積極開展預(yù)算績效管理，對預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行考核分析，為單位未來的預(yù)算管理提供歷史經(jīng)驗(yàn)和價值參考。最后，要嚴(yán)格監(jiān)管制度，加強(qiáng)對資產(chǎn)的監(jiān)督和管理。加強(qiáng)對行政事業(yè)單位資金使用過程的監(jiān)督，在單位內(nèi)建立獨(dú)立的審計(jì)部門，實(shí)施定期檢查和整改，形成對資金流動的有效監(jiān)管。

3.實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理一體化

為實(shí)現(xiàn)財政資源統(tǒng)籌管理，各級行政事業(yè)單位必須充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，搭建財務(wù)管理信息化平臺，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理一體化。首先，建設(shè)預(yù)算管理信息化平臺，在該平臺上設(shè)置資產(chǎn)管理模塊，在這一模塊中增加資產(chǎn)的采購、處置、折舊、存貨管理等基礎(chǔ)信息，通過系統(tǒng)可以實(shí)現(xiàn)對資產(chǎn)的全過程管理。其次，資產(chǎn)管理模塊要實(shí)現(xiàn)與其他業(yè)務(wù)模塊的融合，包括政府采購、會計(jì)核算、非稅征管等，一方面通過一體化系統(tǒng)掌握本單位的資產(chǎn)及資源配置信息，為資產(chǎn)管理提供有效的數(shù)據(jù)支持，另一方面，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的充分融合，達(dá)到優(yōu)化資產(chǎn)配置效率的目的。

六、結(jié)語

在國家大力推動財政資源統(tǒng)籌管理的背景下，我國各級政府機(jī)關(guān)和行政事業(yè)單位必須加強(qiáng)國有資產(chǎn)管理，進(jìn)一步提升資產(chǎn)使用效率，維護(hù)國有資產(chǎn)的安全和穩(wěn)定?，F(xiàn)階段，我國行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理仍然存在著管理體制不健全、內(nèi)部控制不完善、信息化水平不高以及績效評價體系未建立的問題，本文在研究大量現(xiàn)有文獻(xiàn)、分析現(xiàn)有行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理情況的基礎(chǔ)上，提出了健全行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理體制、完善各級行政事業(yè)單位內(nèi)部控制、實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理一體化等具體的措施建議，希望在財政資源統(tǒng)籌管理的背景下，提高我國行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的管理效率和水平。