中國(guó)—中東歐國(guó)家務(wù)實(shí)合作助推“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展

文／鞠維偉 顧虹飛

一 問(wèn)題的提出

2012年建立的中國(guó)—中東歐國(guó)家合作機(jī)制，作為中歐跨區(qū)域務(wù)實(shí)合作的嘗試，對(duì)推動(dòng)“一帶一路”在歐洲的建設(shè)起到了積極作用。習(xí)近平主席2021年2月對(duì)“務(wù)實(shí)合作”予以了充分肯定，他指出：中國(guó)—中東歐國(guó)家合作“聚焦務(wù)實(shí)合作，實(shí)現(xiàn)了助力各自發(fā)展、增進(jìn)民生福祉的目標(biāo)”，還強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持務(wù)實(shí)導(dǎo)向，擴(kuò)大互惠互利的合作成果”。[1]當(dāng)前，中國(guó)—中東歐國(guó)家合作進(jìn)入了深水期，亟需對(duì)合作的制度進(jìn)行更為深入的探究，特別是中國(guó)—中東歐國(guó)家合作在內(nèi)容、領(lǐng)域方面高度匹配“一帶一路”倡議，對(duì)中國(guó)—中東歐國(guó)家合作的制度范式、路徑的研究能夠?yàn)椤耙粠б宦贰备哔|(zhì)量建設(shè)提供新的區(qū)域合作研究視角。

如何對(duì)中國(guó)與中東歐國(guó)家的務(wù)實(shí)合作進(jìn)行理論深化研究，“制度主義”提供了一個(gè)較好理論視角?！爸贫戎髁x”是社會(huì)學(xué)、政治學(xué)研究的重要理論方法，作為核心概念——“制度”是一系列的規(guī)則、組織和規(guī)范等，“是一系列被制定出來(lái)的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范，旨在約束追求主體福利或效用最大化利益的個(gè)人行為”，“制度提供了人類(lèi)相互影響的框架，它們建立了構(gòu)成一個(gè)社會(huì)，構(gòu)成一種經(jīng)濟(jì)秩序的合作與競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系”。[2]制度還是某種結(jié)構(gòu)性的安排，如組織，“各種正式組織是現(xiàn)代政治、經(jīng)濟(jì)體系中的主要行為者”。[3]中國(guó)—中東歐國(guó)家合作之所以稱(chēng)為“機(jī)制”，因其中有制度性的安排，例如國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人機(jī)制性會(huì)晤、定期制定和發(fā)布合作綱要文件、各國(guó)政府部門(mén)成立協(xié)調(diào)機(jī)制等，具有一定的規(guī)范指導(dǎo)性質(zhì)。同時(shí)在多方參與下組建了眾多專(zhuān)業(yè)性的平臺(tái)組織，它們是中國(guó)與中東歐國(guó)家務(wù)實(shí)合作的主要行為參與者。

基于中國(guó)—中東歐國(guó)家合作機(jī)制的特點(diǎn)和發(fā)展歷程，中外學(xué)者通過(guò)“務(wù)實(shí)制度主義”框架詮釋了中國(guó)—中東歐國(guó)家合作，他們認(rèn)為中國(guó)與中東歐國(guó)家的合作通過(guò)雙方達(dá)成務(wù)實(shí)的合作議程、自愿和靈活的參與合作方式，將可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展作為一種實(shí)用的力量，將實(shí)踐中的合作制度化，形成一個(gè)“弱”的制度和高效的合作進(jìn)程。[4]自建立以來(lái)，中國(guó)—中東歐國(guó)家合作機(jī)制發(fā)展迅速，其中“務(wù)實(shí)制度主義”的因素對(duì)于合作快速發(fā)展起到了重要推動(dòng)作用。然而自2018年后，隨著國(guó)際環(huán)境，特別是中美戰(zhàn)略博弈加劇以及中歐關(guān)系復(fù)雜多變的影響下，中國(guó)—中東歐國(guó)家合作外部環(huán)境惡化，合作面臨各種挑戰(zhàn)也日益顯著。本文擬從務(wù)實(shí)制度主義的角度，對(duì)經(jīng)略好同中東歐國(guó)家的區(qū)域間合作，推動(dòng)“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)行分析研究。

二 中國(guó)—中東歐國(guó)家務(wù)實(shí)合作助推“一帶一路”建設(shè)的主要成果

學(xué)界普遍認(rèn)為國(guó)際制度的內(nèi)涵是一系列原則、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和決策程序，它們以國(guó)際組織、機(jī)制的做法在國(guó)際社會(huì)中發(fā)揮著關(guān)鍵作用，如促進(jìn)國(guó)際和平與合作。[5]務(wù)實(shí)制度主義的核心是以合作利益為導(dǎo)向，自愿參與和靈活開(kāi)放為重要特征。中國(guó)與中東歐國(guó)家合作體現(xiàn)了上述特征，開(kāi)展的諸多合作項(xiàng)目已代表著“一帶一路”高質(zhì)量建設(shè)的階段性成果。

（一）推動(dòng)中東歐國(guó)家的設(shè)施聯(lián)通建設(shè)與融入“一帶一路”互聯(lián)互通網(wǎng)絡(luò)

交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是中國(guó)—中東歐國(guó)家務(wù)實(shí)合作的重要內(nèi)容。2015年11月，中方承建的塞爾維亞的“澤蒙—博爾察”大橋完工。黑山南北高速公路正在順利開(kāi)展。作為旗艦性基建合作項(xiàng)目的匈塞鐵路，也不斷取得進(jìn)展。其中，塞爾維亞段計(jì)劃2022年完工；匈牙利段克服重重困難于2020年4月簽署了貸款協(xié)議，標(biāo)志著匈牙利段即將進(jìn)入實(shí)施階段。這些交通基建項(xiàng)目在實(shí)施中秉持各方共商、共建、共享原則，充分利用中國(guó)對(duì)中東歐國(guó)家各類(lèi)優(yōu)惠貸款融資，廣泛吸納歐方各類(lèi)合作伙伴，遵守歐盟及所在國(guó)規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)，在設(shè)施聯(lián)通方面打上了“一帶一路”的標(biāo)簽。

在互聯(lián)互通領(lǐng)域，中歐班列積極推動(dòng)中東歐國(guó)家融入“一帶一路”互聯(lián)互通網(wǎng)絡(luò)。2020年，受全球疫情影響，中歐班列仍保持安全穩(wěn)定暢通運(yùn)行，開(kāi)行數(shù)量超1.2萬(wàn)列，逆勢(shì)增長(zhǎng)50%，綜合重箱率達(dá)98.4%。中東歐國(guó)家是中歐班列重要的轉(zhuǎn)運(yùn)樞紐和貨物集散地，中歐班列大部分列車(chē)在波蘭的馬拉舍維奇進(jìn)行換軌中轉(zhuǎn)，捷克、波蘭、匈牙利、斯洛伐克、塞爾維亞等中東歐國(guó)家均開(kāi)通了直達(dá)班列。中歐班列開(kāi)通之前，中東歐國(guó)家產(chǎn)品到達(dá)中國(guó)市場(chǎng)面臨很多困難，而依托班列中國(guó)的終端消費(fèi)者和中東歐國(guó)家的生產(chǎn)者被緊密聯(lián)系起來(lái)，釋放了中東歐的增長(zhǎng)潛力，同時(shí)也提高了中東歐國(guó)家供應(yīng)鏈的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。除了推動(dòng)搭建與中東歐國(guó)家的“硬聯(lián)通”外，“中國(guó)—中東歐國(guó)家合作”通過(guò)各類(lèi)機(jī)制平臺(tái)做好“軟聯(lián)通”，例如“交通基礎(chǔ)設(shè)施合作聯(lián)合會(huì)”“物流合作聯(lián)合會(huì)”以及“海關(guān)合作聯(lián)合會(huì)”等國(guó)家間合作交流機(jī)制，為中東歐國(guó)家進(jìn)一步做好與“一帶一路”軟聯(lián)通機(jī)制對(duì)接提供了便利。

（二）助力中東歐國(guó)家在“一帶一路”建設(shè)中的綠色發(fā)展

綠色發(fā)展已成為中國(guó)—中東歐國(guó)家合作的重要發(fā)展方式，被各方所接受。中國(guó)與中東歐國(guó)家不僅建立生態(tài)環(huán)境合作機(jī)制，達(dá)成“綠色共識(shí)”，2021年也被定為“中國(guó)—中東歐國(guó)家合作綠色發(fā)展和環(huán)境保護(hù)年”。在務(wù)實(shí)合作項(xiàng)目上，江蘇綜藝股份有限公司在羅馬尼亞建設(shè)的布加勒斯特光伏電站項(xiàng)目，浙江昱輝陽(yáng)光集團(tuán)在波蘭建設(shè)的光伏電站項(xiàng)目，上海電力集團(tuán)在黑山建設(shè)的莫祖拉風(fēng)電場(chǎng)項(xiàng)目也已投產(chǎn)。這些清潔能源項(xiàng)目?jī)?yōu)化相關(guān)國(guó)家的能源結(jié)構(gòu)，促進(jìn)能源可持續(xù)發(fā)展。

此外，在傳統(tǒng)能源項(xiàng)目也以“綠色”“環(huán)?！钡母邩?biāo)準(zhǔn)來(lái)嚴(yán)格要求。波黑斯坦納里火電站是首個(gè)使用中國(guó)—中東歐國(guó)家合作“100億美元專(zhuān)項(xiàng)貸款”的合作項(xiàng)目，已經(jīng)在2016年投入使用，其所采用中方自主的鍋爐技術(shù)使電站在控制二氧化硫及氮化物排放方面，均達(dá)到或優(yōu)于歐盟標(biāo)準(zhǔn)，解決了煤污染問(wèn)題。在新建的火電站項(xiàng)目中，中國(guó)也積極與第三國(guó)開(kāi)展合作，加大透明度。例如在波黑聯(lián)邦建設(shè)的圖茲拉火電站7號(hào)機(jī)組項(xiàng)目也將使用美國(guó)、德國(guó)等第三方的設(shè)備。這些能源、交通基礎(chǔ)設(shè)施合作項(xiàng)目，完全按照并符合歐盟的相關(guān)環(huán)保、市場(chǎng)和勞動(dòng)力標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)在項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、采購(gòu)、招標(biāo)等環(huán)節(jié)按照普遍接受的國(guó)際規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)，踐行“一帶一路”的綠色發(fā)展理念。

（三）人文交流與地方合作共同推動(dòng)“一帶一路”在中東歐落地生根

自2012年中國(guó)—中東歐合作機(jī)動(dòng)以來(lái)，雙邊人文交流穩(wěn)步推進(jìn)。中國(guó)—中東歐人文交流年、媒體交流年，以及文化合作論壇、教育政策對(duì)話、中青年政治家論壇、高級(jí)別智庫(kù)研討會(huì)等重要的人文交流機(jī)制活動(dòng)均把“一帶一路”的話題作為交流對(duì)話的重要內(nèi)容，從多個(gè)角度和層次關(guān)注如何依靠“一帶一路”做好在中東歐地區(qū)的人文交流與民心相通。中國(guó)—中東歐國(guó)家智庫(kù)交流與合作網(wǎng)絡(luò)、全球伙伴中心、高校聯(lián)盟、文化協(xié)調(diào)中心等機(jī)制化平臺(tái)的建立，推動(dòng)了中國(guó)與中東歐國(guó)家智庫(kù)、高校、研究機(jī)構(gòu)合作交流，向中東歐地區(qū)更為準(zhǔn)確、全面地介紹“一帶一路”，為消除有關(guān)質(zhì)疑和顧慮，作出了積極貢獻(xiàn)。此外，2016年以來(lái)，孔子學(xué)院總部連續(xù)舉辦四屆中東歐國(guó)家孔子學(xué)院夏令營(yíng)，累計(jì)3500余名中東歐國(guó)家?guī)熒鷣?lái)華訪問(wèn)，不僅提升了中國(guó)語(yǔ)言和文化在中東歐地區(qū)的知名度，更是成為向其媒體、民眾宣傳“一帶一路”的有效渠道。

2013年，地方合作首次寫(xiě)入雙方合作綱要，從“鼓勵(lì)和支持地方合作”，再到2018年中國(guó)與中東歐國(guó)家“地方合作年”的設(shè)立，為中國(guó)同中東歐國(guó)家地方政府的合作激發(fā)動(dòng)力。中國(guó)與中東歐國(guó)家地方合作形成地方領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議、首都市長(zhǎng)論壇、地方省州長(zhǎng)聯(lián)合會(huì)、友好城市結(jié)對(duì)合作等多個(gè)平臺(tái)，地方合作在經(jīng)貿(mào)、投資、教育、旅游、能源、醫(yī)藥、衛(wèi)生、智庫(kù)、文化和物流等各領(lǐng)域全面開(kāi)花。截至2021年12月，中國(guó)與中東歐國(guó)家共結(jié)對(duì)212對(duì)友好省州（城市），其中一半以上是2012年以來(lái)結(jié)成的。國(guó)內(nèi)四川、重慶、浙江、河北以及中東歐的捷克、波蘭、匈牙利和塞爾維亞等國(guó)表現(xiàn)較為活躍，寧波、成都、重慶、滄州等城市成為地方合作“明星城市”。

（四）為打造“健康絲綢之路”提供寶貴經(jīng)驗(yàn)

2020年初新冠肺炎疫情在全球蔓延，中國(guó)提出共建“健康絲綢之路”的理念，引起世界矚目。2020年3月包括中東歐在內(nèi)的歐洲國(guó)家爆發(fā)新冠肺炎疫情，3月13日中方有關(guān)部門(mén)和中東歐17國(guó)遠(yuǎn)程連線，成功舉辦新冠肺炎疫情防控專(zhuān)家視頻會(huì)議，加強(qiáng)公共衛(wèi)生領(lǐng)域合作。中國(guó)還向中東歐國(guó)家開(kāi)展了捐助醫(yī)療物資，打通防疫物資運(yùn)輸通道，派遣醫(yī)療專(zhuān)家組、援助塞爾維亞建設(shè)核酸檢測(cè)實(shí)驗(yàn)室、向匈牙利和塞爾維亞提供新冠疫苗等及時(shí)有效的行動(dòng)，塞爾維亞、匈牙利不僅大規(guī)模接種了中國(guó)疫苗，還建立或正在建設(shè)疫苗生產(chǎn)線，大大豐富了中國(guó)同中東歐國(guó)家合作的內(nèi)涵。目前已經(jīng)建立了中國(guó)—中東歐國(guó)家衛(wèi)生合作促進(jìn)聯(lián)合會(huì)、醫(yī)院聯(lián)盟、公共衛(wèi)生合作機(jī)制等醫(yī)療衛(wèi)生合作平臺(tái)。此外，中國(guó)—中東歐國(guó)家合作其他各類(lèi)合作機(jī)制、平臺(tái)均在此次疫情中為中國(guó)與中東歐國(guó)家聯(lián)手抗疫發(fā)揮了自身作用。未來(lái)，在打造“健康絲綢之路”的過(guò)程中，中國(guó)—中東歐國(guó)家合作不僅能提供寶貴的經(jīng)驗(yàn)，而且其本身也是推動(dòng)“健康絲綢之路”建設(shè)的重要力量。

三 中國(guó)—中東歐國(guó)家務(wù)實(shí)合作面臨的主要挑戰(zhàn)

可見(jiàn)，中國(guó)與中東歐國(guó)家務(wù)實(shí)合作涉及眾多領(lǐng)域，合作內(nèi)容根據(jù)各方需求不斷擴(kuò)展和深化，為合作奠定了基礎(chǔ)。通過(guò)這種帶有“務(wù)實(shí)制度主義”的合作，反映了參與方的自愿性與目的性，為“一帶一路”在歐洲的建設(shè)與發(fā)展提供了很好的榜樣與示范力量。但務(wù)實(shí)制度主義也存在著薄弱之處，主要表現(xiàn)在：一是，務(wù)實(shí)制度所需要穩(wěn)定的體系環(huán)境容易受到外部國(guó)際環(huán)境的影響和沖擊；二是，務(wù)實(shí)制度的約束力較弱，對(duì)參與國(guó)的決策及達(dá)成的合作項(xiàng)目沒(méi)有法律性約束力；三是，務(wù)實(shí)制度的靈活性也導(dǎo)致制度內(nèi)部議題繁雜，合作力量容易分散。在實(shí)踐過(guò)程中，中國(guó)—中東歐國(guó)家合作中的務(wù)實(shí)制度主義也受到越來(lái)越多地挑戰(zhàn)。

（一）國(guó)際環(huán)境激烈變化帶來(lái)的沖擊

作為一種“弱制度”特征比較明顯的合作機(jī)制，中國(guó)—中東歐國(guó)家合作對(duì)合作環(huán)境的穩(wěn)定性要求較高，因?yàn)橹挥性诜€(wěn)定的環(huán)境中各方才會(huì)以平等、合作的姿態(tài)參與其中。當(dāng)前，世界正處于大發(fā)展大變革大調(diào)整時(shí)期，新冠肺炎疫情的沖擊、地緣格局的深刻變遷、大國(guó)博弈的日益加劇使得國(guó)際環(huán)境更趨復(fù)雜，國(guó)際合作不確定因素陡增。這種劇烈的變化調(diào)整，對(duì)中國(guó)—中東歐國(guó)家務(wù)實(shí)合作所需的穩(wěn)定環(huán)境造成了一定沖擊，主要體現(xiàn)在：

第一，美國(guó)企圖拉攏中東歐國(guó)家共同參與對(duì)華戰(zhàn)略博弈。近兩年來(lái)，美國(guó)加大對(duì)中東歐地區(qū)的介入，對(duì)中國(guó)—中東歐國(guó)家合作產(chǎn)生了外部阻力。特朗普?qǐng)?zhí)政時(shí)期，美國(guó)陸續(xù)提出“清潔網(wǎng)絡(luò)”和“藍(lán)點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)”計(jì)劃等涉及數(shù)字、能源等關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施，將中國(guó)企業(yè)在中東歐地區(qū)的投資經(jīng)營(yíng)行為污蔑為“強(qiáng)制技術(shù)轉(zhuǎn)移”“控制中東歐國(guó)家資源”等，其本質(zhì)上是要將中國(guó)企業(yè)排除出中東歐地區(qū)。特朗普本人以及時(shí)任國(guó)務(wù)卿蓬佩奧2019-2020年多次訪問(wèn)中東歐國(guó)家，在數(shù)字技術(shù)、能源設(shè)施等領(lǐng)域直接干擾中國(guó)與中東歐國(guó)家的務(wù)實(shí)合作。拜登政府更是企圖構(gòu)建起“聯(lián)歐抗中”的對(duì)華統(tǒng)一陣線，并提出了“重建更美好世界”計(jì)劃，企圖弱化了中東歐國(guó)家對(duì)美排斥。部分中東歐國(guó)家已出現(xiàn)政策搖擺，捷克、羅馬尼亞等國(guó)先后表示將中國(guó)企業(yè)排除出本國(guó)的核電項(xiàng)目。

第二，歐盟對(duì)華疑慮尚未消除，中國(guó)—中東歐國(guó)家合作壁壘有所上升。中歐之間由于實(shí)力和影響力的相對(duì)變化，一些歐洲政客、智庫(kù)和媒體不能正視中國(guó)的發(fā)展崛起，人為地?cái)U(kuò)大中歐之間的分歧，制造中歐之間的誤解。歐盟一直以來(lái)?yè)?dān)憂中國(guó)會(huì)采用經(jīng)濟(jì)手段對(duì)中東歐國(guó)家進(jìn)行“分化”，通過(guò)形成親華的“小集團(tuán)”從而降低歐盟吸引力，并阻礙歐盟的共同外交政策目標(biāo)。在上述心理的驅(qū)使下，歐盟不僅給中國(guó)—中東歐國(guó)家合作貼上了“破壞歐盟規(guī)則”“導(dǎo)致債務(wù)陷阱”“破壞生態(tài)環(huán)境”等負(fù)面標(biāo)簽，對(duì)于中國(guó)的投資項(xiàng)目也逐步采取實(shí)際行動(dòng)，加強(qiáng)了對(duì)于中國(guó)投資的安全評(píng)估與規(guī)則審查，強(qiáng)調(diào)成員國(guó)需要在債務(wù)水平、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)和勞動(dòng)力使用等方面遵守歐盟規(guī)則。對(duì)于巴爾干地區(qū)的非歐盟成員國(guó)，歐盟通過(guò)各類(lèi)投資工具和平臺(tái)加強(qiáng)對(duì)該地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資。據(jù)估計(jì)，2014-2020年間對(duì)西巴爾干國(guó)家用于互聯(lián)互通建設(shè)的預(yù)算是42億歐元，而歐盟的入盟前援助項(xiàng)目為這些國(guó)家的總撥款接近60億歐元。

第三，中東歐國(guó)家內(nèi)部更多地用地緣政治戰(zhàn)略的眼光看待務(wù)實(shí)合作。有中東歐國(guó)家智庫(kù)認(rèn)為，無(wú)論是“一帶一路”倡議，還是中國(guó)—中東歐國(guó)家合作，都是基于地緣政治企圖的，即讓中國(guó)成為全球性大國(guó)，這些合作倡議僅僅是這一目的的“外包裝”，“中國(guó)試圖構(gòu)建以自己為核心的國(guó)際秩序”。[6]大部分中東歐國(guó)家既是歐盟成員國(guó)，同時(shí)也是北約成員國(guó)，其社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展高度依賴(lài)歐盟，地緣安全與軍事防務(wù)依靠美國(guó)的支持。當(dāng)歐美鼓噪對(duì)華地緣政治安全戰(zhàn)略的時(shí)候，中東歐國(guó)家很難不受影響。

總之，中國(guó)與中東歐國(guó)家的務(wù)實(shí)合作越來(lái)越受到地緣政治因素的影響，務(wù)實(shí)制度主義所需的穩(wěn)定環(huán)境遭受到嚴(yán)重沖擊。典型事件就是2021年5月，立陶宛外長(zhǎng)公開(kāi)表示退出中國(guó)—中東歐國(guó)家合作機(jī)制。

（二）合作“弱制度”性難以對(duì)合作項(xiàng)目進(jìn)行約束性管制

務(wù)實(shí)制度主義具有“自愿參與”的特征，各方是基于自主選擇、自愿協(xié)商談判的合作路徑，相關(guān)的規(guī)則屬于“軟規(guī)則”或“弱規(guī)則”。由于合作較弱的規(guī)范性，使得在中國(guó)—中東歐國(guó)家合作項(xiàng)目上，特別是涉及多邊合作的項(xiàng)目，對(duì)參與主體的約束性不強(qiáng)。這就很容易造成合作協(xié)議的簽署和執(zhí)行中，缺乏有效的事前、事中、事后有效的規(guī)劃、審批、監(jiān)督執(zhí)行機(jī)制，造成重形式、輕落實(shí)的情況。中國(guó)—中東歐國(guó)家合作的務(wù)實(shí)制度主義是以參與方自愿為前提，尋求多邊合作，由于不具有較強(qiáng)的約束力，參與方不執(zhí)行協(xié)議，甚至退出機(jī)制的成本較低，并且容易將合作項(xiàng)目落實(shí)不佳的原因歸咎于機(jī)制倡導(dǎo)國(guó)的身上。

不僅如此，部分中東歐國(guó)家誤解合作成為中國(guó)主導(dǎo)的“單邊主義”平臺(tái)，沖擊了“多邊主義”本質(zhì)。歐洲沒(méi)有將中國(guó)—中東歐國(guó)家合作看作是一種多邊主義合作，反而認(rèn)為合作是中國(guó)的“一言堂”，是中國(guó)主導(dǎo)的單邊主義合作機(jī)制，或者是多邊主義名義下的雙邊合作機(jī)制。一些歐洲國(guó)家的智庫(kù)認(rèn)為，中國(guó)主導(dǎo)了合作議程的設(shè)置，歷年發(fā)布的“合作綱要”更多地是體現(xiàn)中國(guó)的意愿；合作沒(méi)能體現(xiàn)出多邊的特點(diǎn)，更多是一個(gè)雙邊關(guān)系的集合，合作雖然被定義為多邊主義，但實(shí)際上依舊是以雙邊為主；中國(guó)—中東歐國(guó)家合作的多邊主義為的是讓小國(guó)家尊重中國(guó)的核心利益，但是這種多邊框架，既不是機(jī)制化的雙邊聯(lián)盟，也不是多邊的安全合作組織那樣能夠處理真正的戰(zhàn)略問(wèn)題。

（三）合作議題比較繁雜、合作力量難以集中

務(wù)實(shí)制度主義在議題設(shè)置、合作方式、路徑選擇等方面的“靈活開(kāi)放性”，使得參與方可以將自身的各種關(guān)切帶入到合作機(jī)制中，形成了“自下而上”的議程設(shè)置模式。中東歐國(guó)家國(guó)情復(fù)雜，導(dǎo)致各國(guó)合作意愿和獲得感也有差別，加之中東歐國(guó)家又處于地緣政治敏感地帶，中國(guó)—中東歐國(guó)家合作雖一直倡導(dǎo)“務(wù)實(shí)合作”，但合作難免涉及多方利益，特別是議題的繁雜性、推動(dòng)主體的單一性以及對(duì)“多邊主義”性質(zhì)的不認(rèn)同，給合作機(jī)制帶來(lái)了內(nèi)部挑戰(zhàn)。

第一，由于務(wù)實(shí)制度主義議程的開(kāi)放性，使得中國(guó)—中東歐國(guó)家合作議題較為繁雜。自2012年機(jī)制建立以來(lái)本著務(wù)實(shí)合作精神，除了涉及政治、安全，其他各類(lèi)合作提議都納入了中國(guó)—中東歐國(guó)家合作機(jī)制中。以教育文化議題為例，在中國(guó)—中東歐國(guó)家合作機(jī)制下有高校聯(lián)合會(huì)、文化協(xié)調(diào)中心、舞蹈文化藝術(shù)聯(lián)盟、音樂(lè)院校聯(lián)盟、藝術(shù)創(chuàng)作與研究中心、出版聯(lián)盟、圖書(shū)館聯(lián)盟、青年藝術(shù)人才培訓(xùn)和實(shí)踐中心、文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)交流合作中心等。議題的細(xì)化一方面帶來(lái)了中國(guó)—中東歐國(guó)家合作機(jī)制欣欣向榮的景象，另一方面議題繁雜容易給外界帶來(lái)“華而不實(shí)”以及合作重點(diǎn)不清晰的感覺(jué)。

第二，合作推動(dòng)力較為單一，沒(méi)有形成多國(guó)合力推動(dòng)。中國(guó)—中東歐國(guó)家合作機(jī)制的建立是多方倡導(dǎo)，中方推動(dòng)的結(jié)果。在機(jī)制建立之時(shí)中方推出了包含優(yōu)惠貸款、資金援助、留學(xué)生獎(jiǎng)學(xué)金、投資便利政策等內(nèi)容的“十二項(xiàng)舉措”，對(duì)中東歐國(guó)家來(lái)說(shuō)力度之大前所未有。但長(zhǎng)期以來(lái)該機(jī)制沒(méi)有形成多國(guó)合力推動(dòng)，一方面由于中東歐國(guó)家經(jīng)濟(jì)規(guī)模、人口數(shù)量、市場(chǎng)容量與中國(guó)具有天然不對(duì)等性，另一方面很多中東歐國(guó)家“左右逢源”“利益均沾”外交策略指導(dǎo)下對(duì)有利合作比較積極，對(duì)有難度的合作避而遠(yuǎn)之。在全球經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，中國(guó)對(duì)合作的投入與機(jī)制建立初期相比力度有所減弱，特別是設(shè)立的“雙優(yōu)貸款”額度也近使用完畢，未來(lái)合作的支持動(dòng)力和資源越來(lái)越少。

四 中國(guó)—中東歐國(guó)家務(wù)實(shí)合作助推“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展的重點(diǎn)路徑

中東歐國(guó)家差異巨大，即便是歐盟在經(jīng)過(guò)多年的一體化努力之后，卻依然無(wú)法彌合這些差異。中國(guó)—中東歐國(guó)家合作機(jī)制中的“務(wù)實(shí)制度主義”也面臨各種問(wèn)題挑戰(zhàn)，但是要看到這些挑戰(zhàn)并不是因?yàn)?“務(wù)實(shí)合作”本身而導(dǎo)致的，務(wù)實(shí)合作的基本途徑和方式不會(huì)改變，而且務(wù)實(shí)合作具有普遍適用性，未來(lái)應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持。但是需要從挑戰(zhàn)出發(fā)，思考和改進(jìn)“務(wù)實(shí)制度主義”中的局限性和不利因素，以適應(yīng)新的國(guó)際形勢(shì)的變化，在“百年未有之大變局”背景下推進(jìn)中國(guó)與中東歐國(guó)家關(guān)系、中歐關(guān)系、“一帶一路”建設(shè)的深入發(fā)展。

（一）通過(guò)雙邊主義、地區(qū)主義和多邊主義三輪驅(qū)動(dòng)完善組織機(jī)制和規(guī)則約束性

隨著“一帶一路”建設(shè)的高質(zhì)量發(fā)展，需要具有約束力結(jié)構(gòu)或制度的國(guó)際合作或多邊協(xié)定來(lái)推動(dòng)，而中國(guó)與中東歐國(guó)家的合作實(shí)際上多是在雙邊或小多邊結(jié)構(gòu)下展開(kāi)的。在中國(guó)—中東歐國(guó)家合作框架下，雙邊合作是基礎(chǔ)，中國(guó)—中東歐國(guó)家合作是平臺(tái)，兩者相互支持相互促進(jìn)。中國(guó)—中東歐國(guó)家合作機(jī)制既有助于中國(guó)與中東歐國(guó)家的雙邊關(guān)系走深走實(shí)，又能幫助中東歐地區(qū)一體化程度的深化，更能為推動(dòng)構(gòu)建新型國(guó)際關(guān)系和全球治理模式貢獻(xiàn)“中國(guó)方案”，從而與“一帶一路”倡議深度嵌套。因此應(yīng)加強(qiáng)中國(guó)與中東歐國(guó)家雙邊關(guān)系同中國(guó)—中東歐國(guó)家合作機(jī)制之間的協(xié)調(diào)，以合作機(jī)制為依托，夯實(shí)中國(guó)與中東歐國(guó)家的雙邊關(guān)系，使雙邊與多邊關(guān)系形成良性互動(dòng)和正向循環(huán)。同時(shí)，中國(guó)—中東歐國(guó)家合作機(jī)制要考慮中東歐國(guó)家的多樣性和差異性，每一個(gè)國(guó)家在國(guó)際舞臺(tái)上都具有多重身份，尤其對(duì)于多數(shù)中東歐國(guó)家來(lái)說(shuō)，既是歐盟成員國(guó)，又分屬于波羅的海、維謝格拉德、西巴爾干等區(qū)域。在同這些國(guó)家開(kāi)展合作時(shí)，既要注重發(fā)揮“以點(diǎn)帶面”的輻射效應(yīng)，也要注重“以面促點(diǎn)”的疊加效應(yīng)，在多邊框架內(nèi)同時(shí)開(kāi)展雙邊、三邊或小多邊合作，以雙邊與多邊合作并進(jìn)提升合作效率、彌補(bǔ)合作短板、協(xié)調(diào)合作分歧。

中國(guó)—中東歐國(guó)家合作機(jī)制的開(kāi)放性、包容性特點(diǎn)較強(qiáng)，與此相適應(yīng)的是較為松散的組織機(jī)制，其中核心的機(jī)制是年度領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)晤，常設(shè)的機(jī)構(gòu)為中國(guó)—中東歐國(guó)家合作秘書(shū)處。各方對(duì)中國(guó)—中東歐國(guó)家合作的焦點(diǎn)都集中在歷年舉辦的領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)上，雖然有經(jīng)貿(mào)投資、文化教育等不同類(lèi)型的部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議，但是成果有限，關(guān)注度不高。因此，需要提升各類(lèi)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)晤的質(zhì)量和水平，充分發(fā)揮對(duì)中國(guó)—中東歐國(guó)家合作的政策溝通和引領(lǐng)作用，緩解對(duì)領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)過(guò)于集中的壓力。除了核心機(jī)制外，各領(lǐng)域合作平臺(tái)機(jī)制缺乏約束力與監(jiān)督考核機(jī)制，出現(xiàn)平臺(tái)機(jī)制“僵尸化”以及過(guò)度泛濫的情況。因此有必要在未來(lái)考慮完善平臺(tái)管理制度，促進(jìn)平臺(tái)之間相互學(xué)習(xí)和借鑒，適時(shí)引入退出機(jī)制，避免碎片化和數(shù)量化。此外，合理的爭(zhēng)端解決機(jī)制是開(kāi)展區(qū)域合作的最重要保障。加快建立有效的爭(zhēng)端解決機(jī)制已得到成員國(guó)廣泛認(rèn)可。在借鑒相關(guān)爭(zhēng)端解決機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)之上，本著公平、高效、和平、靈活的原則，建立更具針對(duì)性的多元性爭(zhēng)端解決機(jī)制，并注重將私人主體納入適用范圍，在充分考慮各主體利益的基礎(chǔ)上，為合作的穩(wěn)定發(fā)展提供有力的法制保障。

最后，合作機(jī)制的改善不僅僅是中國(guó)—中東歐國(guó)家合作機(jī)制本身的完善，更重要的是統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)與中東歐國(guó)家合作交往的各項(xiàng)機(jī)制。建議成立或完善中國(guó)—中東歐國(guó)家合作中心，旨在促進(jìn)中國(guó)和中東歐國(guó)家在貿(mào)易、投資、旅游、教育和文化領(lǐng)域的合作。作為一站式信息和活動(dòng)中心，中國(guó)—中東歐國(guó)家合作中心統(tǒng)攬經(jīng)貿(mào)投資、教育文化等多項(xiàng)議題，避免資源重復(fù)浪費(fèi)，為深化中國(guó)和中東歐國(guó)家在貿(mào)易、投資、教育、文化、旅游和信息媒體等領(lǐng)域的友好交流合作做出更大貢獻(xiàn)。

（二）推動(dòng)多層級(jí)合作，分散議題壓力，激發(fā)大國(guó)的合作引導(dǎo)力

中國(guó)與中東歐國(guó)家合作有著“多層級(jí)”合作特點(diǎn)，既包含超國(guó)家層面的多邊合作（中國(guó)與歐盟的合作），也有國(guó)家層面，同時(shí)也有地方層面、社會(huì)組織層面的。當(dāng)前我國(guó)與中東歐各國(guó)的合作逐漸從“大格局”不斷細(xì)化潤(rùn)澤到地方及各個(gè)行業(yè)中，但國(guó)家層面的對(duì)接依舊是中國(guó)—中東歐國(guó)家合作的重要方式，且多數(shù)由中央政府引導(dǎo)，“自上而下”與“自下而上”的良性互動(dòng)效應(yīng)尚未充分顯現(xiàn)。多層級(jí)合作可將各類(lèi)務(wù)實(shí)合作議題納入到不同合作層級(jí)中，那些需要國(guó)家之間協(xié)調(diào)的議題如投資貿(mào)易政策、跨國(guó)互聯(lián)互通項(xiàng)目等可以放到較高層級(jí)中討論；一些比較小的議題，如體育文化、青年交流、科技創(chuàng)新等議題可放在地方政府、社會(huì)組織層級(jí)中討論。這樣做可以避免各類(lèi)繁雜的議題都納入國(guó)家、政府間的高層合作，從而使中國(guó)—中東歐國(guó)家合作的頂層機(jī)制資源不被分散，同時(shí)又能帶動(dòng)社會(huì)中的各種力量共同參與。

中東歐地區(qū)的復(fù)雜性、多樣性給中國(guó)與中東歐國(guó)家合作帶來(lái)了諸多困難。中國(guó)作為中東歐域外國(guó)家，需要加強(qiáng)與該地區(qū)區(qū)域大國(guó)如波蘭、捷克、羅馬尼亞等，以及匈牙利、塞爾維亞等對(duì)華友好國(guó)家建立更加密切合作關(guān)系，在中國(guó)—中東歐國(guó)家合作機(jī)制下有傾向性地提升他們的合作地位和作用。近期波蘭、匈牙利兩國(guó)在法制民主問(wèn)題上與歐盟產(chǎn)生了諸多矛盾，波蘭更是由于其憲法法院做出“波蘭國(guó)內(nèi)法律相比于歐盟法律具有優(yōu)先權(quán)”的裁決，而導(dǎo)致與歐盟關(guān)系惡化。在這樣的背景下，波蘭、匈牙利兩國(guó)對(duì)于發(fā)展對(duì)華務(wù)實(shí)合作的興趣更加強(qiáng)烈。匈牙利歐爾班政府一直以來(lái)強(qiáng)調(diào)對(duì)華務(wù)實(shí)合作。波蘭知名外交政策專(zhuān)家則表示，在當(dāng)前中美歐復(fù)雜的三邊關(guān)系下，波蘭應(yīng)該保持并加強(qiáng)與中國(guó)的合作。[7]歐洲內(nèi)部國(guó)際政治關(guān)系變化的背景下，要積極同波、匈等中東歐大國(guó)深化高層政治交往，推動(dòng)務(wù)實(shí)合作深入發(fā)展，使這些國(guó)家進(jìn)一步嵌入到合作機(jī)制中。此外，這里所說(shuō)的大國(guó)也包括德、法、意等西歐國(guó)家，他們?cè)谥袞|歐地區(qū)的制度號(hào)召力和經(jīng)濟(jì)影響力不容忽視，未來(lái)通過(guò)開(kāi)拓第三方合作，深化同西歐大國(guó)的區(qū)域合作，激發(fā)起他們參與中國(guó)—中東歐國(guó)家合作，發(fā)揮自身影響力和示范效力。

（三）促進(jìn)民心相通，推進(jìn)高質(zhì)量的務(wù)實(shí)合作

由于我國(guó)同中東歐國(guó)家相距遙遠(yuǎn)，歷史發(fā)展進(jìn)程差異明顯，因而雙方的文化傳統(tǒng)與社會(huì)環(huán)境十分迥異，這也一直是阻礙我國(guó)與中東歐經(jīng)貿(mào)務(wù)實(shí)合作深化發(fā)展的重要障礙，這種情況在“一帶一路”沿線國(guó)家普遍存在。接下來(lái)，中國(guó)應(yīng)著力如期兌現(xiàn)承諾，通過(guò)讓中東歐國(guó)家分享中國(guó)發(fā)展機(jī)遇，展現(xiàn)我大國(guó)的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，努力贏得中東歐國(guó)家對(duì)我更多的理解與支持。提升相應(yīng)的對(duì)外傳播能力則是合作社會(huì)基礎(chǔ)的重要手段。一國(guó)的媒體是其普通民眾了解世界的最主要渠道，媒體可對(duì)本國(guó)民眾對(duì)某一國(guó)的認(rèn)知和態(tài)度產(chǎn)生重要影響。在中國(guó)與中東歐國(guó)家合作機(jī)制背景下，中國(guó)對(duì)外傳播的能力和內(nèi)容尤為重要。目前我國(guó)對(duì)外交流的過(guò)程中，很大程度上局限于官方層面的推廣，有關(guān)增強(qiáng)沿線民眾情感認(rèn)同，促進(jìn)民心相通的內(nèi)容還較少，這導(dǎo)致部分國(guó)家對(duì)“一帶一路”倡議的理解比較片面，對(duì)中國(guó)與中東歐國(guó)家務(wù)實(shí)合作存在一些質(zhì)疑。在對(duì)外文化傳播中，要重視話語(yǔ)機(jī)制建設(shè)，要以中東歐國(guó)家民眾聽(tīng)得到、聽(tīng)得懂、聽(tīng)得進(jìn)的方式，講述中國(guó)故事。無(wú)論是“一帶一路”還是中國(guó)—中東歐國(guó)家合作，都需要降低沿線國(guó)家的諸多疑慮，因此增信釋疑工作要著力突出社會(huì)力量，通過(guò)現(xiàn)有的多邊、雙邊的正式和非正式機(jī)制推動(dòng)和加強(qiáng)對(duì)話，建構(gòu)有益于不同國(guó)家和民族平等交流與互利合作的民意基礎(chǔ)。

“一帶一路”高質(zhì)量建設(shè)意味著“寫(xiě)意畫(huà)”向“工筆畫(huà)”轉(zhuǎn)變，其核心方式就是要推進(jìn)高質(zhì)量的務(wù)實(shí)合作。這一方面中國(guó)—中東歐國(guó)家合作可為“一帶一路”高質(zhì)量建設(shè)提供思路。因?yàn)閯?wù)實(shí)合作是中國(guó)—中東歐國(guó)家合作的核心也是根本動(dòng)力，推進(jìn)務(wù)實(shí)合作過(guò)程中要統(tǒng)籌算好“政治賬”“經(jīng)濟(jì)賬”，在當(dāng)前復(fù)雜的國(guó)際環(huán)境下拉住中東歐國(guó)家合作興趣。相關(guān)合作項(xiàng)目要注意環(huán)保、綠色原則，在數(shù)字、綠色經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域?qū)ふ倚碌暮献鼽c(diǎn)；在具體合作項(xiàng)目上要建立一套事前、事中、事后的完整評(píng)估體系，防止項(xiàng)目“虎頭蛇尾”甚至不了了之。