淺析鄉(xiāng)村振興背景下產(chǎn)業(yè)扶貧項目存在問題及對策

李 敏

（隴縣財政局，陜西 隴縣 721200）

在全面打贏脫貧攻堅戰(zhàn)之際，鞏固拓展脫貧攻堅成果，推動脫貧攻堅有效銜接鄉(xiāng)村振興，推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面實施，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量高水平發(fā)展，成為目前“三農(nóng)”工作的重中之重。按照中央決策部署，脫貧攻堅結(jié)束后的一段時期內(nèi)，對脫貧縣要保持財政支持政策和資金規(guī)模的總體穩(wěn)定。2021年，中央財政銜接推進鄉(xiāng)村振興補助資金（原中央財政專項扶貧資金）比上年增加100億元，資金總量的70%投向西部省份，繼續(xù)支持脫貧縣統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金，重點支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，分層分類加強對農(nóng)村低收入人口常態(tài)化幫扶，確保不發(fā)生規(guī)模性返貧。在此大環(huán)境下，聚焦產(chǎn)業(yè)扶貧項目，研究產(chǎn)業(yè)扶貧項目財政資金使用情況，對其開展科學合理的績效評價，對于后續(xù)開展鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)項目資金分配使用，具有重要研究價值和參考意義。

一、X縣貧困村股份經(jīng)濟合作社2019年產(chǎn)業(yè)扶貧項目發(fā)展情況

X縣在脫貧摘帽之前屬國家級貧困縣，全縣共有貧困村75個，其中深度貧困村10個，貧困人口75 765人。整個脫貧攻堅期，X縣以精準扶貧、精準脫貧為目標，不斷創(chuàng)新扶貧工作方式方法，實施多措并舉的脫貧舉措，使得國家扶貧政策落實更加精準到位，脫貧質(zhì)量顯著提高，如期實現(xiàn)了整縣脫貧。構(gòu)建“菜單式”扶貧模式，推進建設(shè)“八大工程”是X縣脫貧工作的重中之重。建設(shè)移民搬遷集中安置點、進行農(nóng)村危房改造、推進農(nóng)村公路“最后一公里”、引導支持電商扶貧、推進農(nóng)村電網(wǎng)改造、對貧困學生實施“兩免一補”、建成農(nóng)村幸福院、發(fā)放創(chuàng)業(yè)擔保貸款、開展就業(yè)培訓推動勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)、實施兜底保障政策等，通過多種渠道實現(xiàn)群眾增收、貧困戶退出、貧困縣摘帽。在一系列的扶貧措施實施中，財政投入貧困村股份經(jīng)濟合作社的產(chǎn)業(yè)扶貧項目資金發(fā)揮了極其重要的引導和促進作用。

X縣共實施產(chǎn)業(yè)扶貧項目101個，涉及全縣十個鎮(zhèn)57個貧困村，項目主要以養(yǎng)殖業(yè)和種植業(yè)為主。當年實施的產(chǎn)業(yè)扶貧項目由縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局在扶貧項目庫中篩選，項目資金由縣財政局負責撥付，截至2019年底，101個產(chǎn)業(yè)扶貧項目應到位財政扶貧資金11 214.79萬元，因中期扶貧項目調(diào)整，實際到位資金9 966.22萬元，資金綜合到位率88.87%，當年產(chǎn)業(yè)扶貧項目基本建設(shè)完成。

二、產(chǎn)業(yè)扶貧項目資金使用過程中存在的問題

產(chǎn)業(yè)扶貧項目的實施，為貧困群眾提供了更多的就業(yè)機會和工作崗位，為X縣經(jīng)濟發(fā)展、群眾增收提供了更加廣闊的空間，成為X縣成功脫貧的重要途徑之一，在一定程度上推動了X縣扶貧事業(yè)的發(fā)展。但在產(chǎn)業(yè)扶貧項目實施過程中，諸如項目建設(shè)進度緩慢、資金使用效益低下、群眾受益較少等問題也不容忽視，需要再次回顧分析研究，以便共同解決，以期鞏固脫貧攻堅成果。

（一）產(chǎn)業(yè)扶貧項目種類單一、風險大

X縣實施的101個產(chǎn)業(yè)扶貧項目，主要以種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)為主，有少量的農(nóng)機服務(wù)項目及一個電商運營項目。種植業(yè)以蘋果、菌菇、烤煙及少量中藥材種植為主；養(yǎng)殖業(yè)以肉牛養(yǎng)殖和奶山羊養(yǎng)殖為主。扶貧項目投資建設(shè)領(lǐng)域較窄，項目內(nèi)容集中、雷同，無地域特色的問題十分明顯。以養(yǎng)殖、種植業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，受自然條件和人為因素影響較大，一旦發(fā)生自然災害或者病變，受損范圍大，預防抵御風險程度低。此外，項目集約化經(jīng)營程度低，先進技術(shù)和設(shè)備使用率不高，無法實現(xiàn)規(guī)模效益。

（二）項目受益范圍小、收益率低、分紅不到位

X縣實施的101個產(chǎn)業(yè)扶貧項目中，實現(xiàn)收益的僅僅只有21個，獲益項目率僅為20.79%。獲益的合營類項目以中蜂養(yǎng)殖和有機蘋果種植為主，獲益的自營項目多以食用菌菌袋采購及烤煙種植為主，收益金額普遍較少；無法向群眾足額分紅或無收益可分紅。以種植、養(yǎng)殖為主的產(chǎn)業(yè)扶貧項目，其特點是經(jīng)營周期短、技術(shù)要求低、收益見效快，但在具體實施過程中，因受益范圍小、收益率低，其導向作用并未完全發(fā)揮出來，導致通過股份經(jīng)濟合作社的統(tǒng)一經(jīng)營，向貧困群眾分紅、實現(xiàn)群眾增收致富的目的難以盡快實現(xiàn)。

（三）項目建設(shè)中期缺少及時、有效的監(jiān)控

產(chǎn)業(yè)扶貧項目建設(shè)以來，由于人力不足、工作量大、專業(yè)技術(shù)要求高等因素影響，對項目建設(shè)缺乏及時有效的監(jiān)控成為整個產(chǎn)業(yè)扶貧工作的一個薄弱環(huán)節(jié)。一是對部分項目建設(shè)過程缺乏有效監(jiān)督，致使一些項目建設(shè)進度緩慢、延期，或者長期處于停工狀態(tài)。二是對財政投入的產(chǎn)業(yè)扶貧項目資金使用監(jiān)管不力，致使資金低效、甚至無效運行，造成了相當大的資金損失浪費。三是部分資金投入量大、覆蓋面較廣的項目，由于無法及時跟進項目建設(shè)情況，項目資金事中監(jiān)管缺失，導致扶貧資金的產(chǎn)出效果根本無從體現(xiàn)。

（四）項目資金考核標準單一，缺乏追責機制

2018年以來，X縣以政府采購服務(wù)的方式，聘請第三方機構(gòu)對財政投入的產(chǎn)業(yè)扶貧項目資金逐年開展了事后績效評價?？冃гu價工作的開展在一定程度上促進了財政資金對扶貧支撐作用的有效發(fā)揮，同時也暴露出了一些問題。一是項目考核標準單一，多數(shù)考評指標設(shè)置僅以資金撥付進度為主，缺乏對后續(xù)效益指標的考核。2019年，X縣產(chǎn)業(yè)扶貧項目資金的撥付率88.87%，資金使用率92.89%，但部分項目零收益或收益不高的問題卻被忽視。二是對績效評價中發(fā)現(xiàn)的問題，財政部門及時作了反饋，但后續(xù)的整改、提升基本流于形式，幾乎無人問津，追責機制的缺失，這將會對后期脫貧攻堅成果的鞏固拓展產(chǎn)生重大影響。

三、完善產(chǎn)業(yè)扶貧項目財政資金績效評價工作建議

為規(guī)范貧困村股份經(jīng)濟合作社產(chǎn)業(yè)扶貧項目資金管理，提升項目資金使用效益，優(yōu)化財政資源配置，在對X縣產(chǎn)業(yè)扶貧項目資金績效評價相關(guān)問題進行分析研究的基礎(chǔ)上，提出如下針對性的建議，確保產(chǎn)業(yè)扶貧項目資金發(fā)揮更加積極、有效的引導作用，進一步鞏固拓展扶貧成果，并為鄉(xiāng)村振興提供借鑒。

（一）豐富產(chǎn)業(yè)項目種類，發(fā)展建設(shè)特色產(chǎn)業(yè)

充分發(fā)揮X縣當?shù)氐赜蛱厣?，豐富產(chǎn)業(yè)項目種類。一是在現(xiàn)有以有機蘋果、菌菇、烤煙種植、肉牛養(yǎng)殖為主的基礎(chǔ)上，立足本地自然條件、人文因素，挖掘新興產(chǎn)業(yè)，豐富項目種類，避免雷同和重復建設(shè)。二是對于發(fā)展相對成熟的特色農(nóng)產(chǎn)品領(lǐng)域，進一步科學規(guī)劃、擴大規(guī)模，形成規(guī)模效應，使其真正成為當?shù)氐膬?yōu)勢和特色，并在優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品集中生產(chǎn)的村落建立重點地扶持機制，對周邊村落發(fā)展起到輻射帶動作用。

（二）多措并舉，提高項目收益率，落實分紅政策

針對項目受益范圍小、收益率低，分紅不到位的情況，X縣應多措并舉，予以解決。一是在項目建設(shè)初期及時完善服務(wù)體系。收集與本縣主導產(chǎn)業(yè)發(fā)展有關(guān)的政策、技術(shù)、市場需求等信息。必要時可以聘請相關(guān)的專家學者搞好市場預測，以規(guī)避風險，提高產(chǎn)業(yè)扶貧資金投入精準度，為資金的統(tǒng)籌合理安排提供科學合理的依據(jù)，確保產(chǎn)業(yè)扶貧資金的產(chǎn)出效益。二是積極搭建電商平臺，擴大產(chǎn)品銷售渠道。在電商平臺蓬勃發(fā)展的當下，聯(lián)系相關(guān)的電商平臺和主播進行網(wǎng)絡(luò)帶貨，或為脫貧戶開設(shè)網(wǎng)店和運營的策劃幫扶，實現(xiàn)創(chuàng)業(yè)就業(yè)增收，提升扶貧項目收益率。三是加大資金監(jiān)管力度，對于不符合產(chǎn)業(yè)扶貧項目管理辦法中規(guī)定的“財政扶貧資金實行資產(chǎn)收益，年分紅比例不得低于70%”的項目，應及時與相關(guān)的項目單位溝通，必要時采取強制措施，確保分紅及時、足額到位。

（三）建立健全動態(tài)監(jiān)測機制，避免出現(xiàn)監(jiān)管盲區(qū)

X縣貧困村股份經(jīng)濟合作社實施的產(chǎn)業(yè)扶貧項目，往往在項目建設(shè)資金撥付初期和后續(xù)建設(shè)完成后監(jiān)管力度相對較大，而項目建設(shè)中期卻存在監(jiān)管空白，出現(xiàn)問題也無法得到及時妥善的處理。尤其是以種植、養(yǎng)殖為主的項目，在經(jīng)營中期因技術(shù)水平、季節(jié)變化等因素導致的無收益的情況時有發(fā)生。針對這些情況，把動態(tài)監(jiān)管落實在產(chǎn)業(yè)扶貧項目建設(shè)的全過程就顯得尤為重要。但僅僅依靠項目資金績效評價被動迫使項目發(fā)展，動力略顯不足，需要相關(guān)部門聯(lián)合發(fā)力，建立跨部門的動態(tài)監(jiān)測機制，共同監(jiān)管，杜絕監(jiān)管漏洞，避免監(jiān)管盲區(qū)，促使股份經(jīng)濟合作社的項目發(fā)展愈來愈好，從產(chǎn)業(yè)扶貧走向產(chǎn)業(yè)興旺，產(chǎn)出效益愈來愈高。

（四）豐富考核標準，建立追責機制

股份經(jīng)濟合作社產(chǎn)業(yè)扶貧項目的發(fā)展受多重因素的的影響，僅僅把資金撥付進度作為項目考核的主要方面，顯得過于片面化、簡單化。產(chǎn)業(yè)扶貧項目實施完工后，其相關(guān)的產(chǎn)出和效益指標，更能反映一個項目的真實狀況。因此參考相關(guān)的行業(yè)標準和現(xiàn)有的研究成果，建立多維度、全方面的考核體系，不斷豐富考核標準尤為重要?？冃Э荚u中應督促股份經(jīng)濟合作社對于零收益、低收益產(chǎn)業(yè)扶貧項目，作出詳細的情況說明、原因分析。在項目考評時，重點分析考核項目建設(shè)狀況及資金使用情況，以便及時對資金安排、政策實施作出相應的調(diào)整。更重要的是建立完善的追責機制，對于濫用、套取產(chǎn)業(yè)扶貧資金的情況，應采取相關(guān)的強制措施，確保財政資金在產(chǎn)業(yè)扶貧領(lǐng)域高效運轉(zhuǎn)。

分析脫貧攻堅時期產(chǎn)業(yè)扶貧項目發(fā)展和資金使用情況，為鄉(xiāng)村振興項目資金分配提供可供參考的理論依據(jù)。通過更加明確的目標、更加有力的舉措、更加有效的行動，不斷提升產(chǎn)業(yè)扶貧項目在實踐中的運行效率，以推動脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興更加有效銜接。