行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問題及對策分析
——基于預(yù)算管理一體化

王愛兵

（中國科學(xué)院西安分院，陜西 西安 710043）

一、推進(jìn)行政事業(yè)單位實(shí)施預(yù)算管理一體化的重要意義

（一）有助于加快行政事業(yè)單位預(yù)算管理體制改革，有效提升整體管控能力

預(yù)算管理一體化建立以項(xiàng)目為預(yù)算編制要素的管理模式，強(qiáng)化對預(yù)算單位編制預(yù)算的整體把控，疏通各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的信息壁壘，實(shí)現(xiàn)各業(yè)務(wù)模塊間無縫銜接，促進(jìn)各級預(yù)算管理全流程規(guī)范化、程序化。對預(yù)算項(xiàng)目實(shí)行全生命周期管理，提高預(yù)算管理透明度，強(qiáng)化跨年度預(yù)算平衡；貫通上下各級之間財政預(yù)算管理，形成順向逐級控制和逆向?qū)崟r反饋的完整閉環(huán)管理，有效管控和防范財政運(yùn)行風(fēng)險。同時，整合各類財政信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)各級財政和單位財務(wù)數(shù)據(jù)集中存放和共享，為“數(shù)字財政”建設(shè)奠定基礎(chǔ)。

（二）有利于提高部門預(yù)算精細(xì)化管理水平，健全預(yù)算綜合管理體系

預(yù)算管理一體化為實(shí)現(xiàn)單位全過程管理搭建平臺，通過梳理各業(yè)務(wù)模塊間內(nèi)在聯(lián)系，建立互通互聯(lián)和數(shù)據(jù)共享機(jī)制，為提高預(yù)算管理精細(xì)化水平提供技術(shù)支撐。此外，預(yù)算管理一體化將資產(chǎn)管理、債務(wù)管理、政府采購等涉及預(yù)算管理流程的業(yè)務(wù)納入信息系統(tǒng)中進(jìn)行銜接規(guī)范，有效規(guī)避行政事業(yè)單位在預(yù)算編制時虛列、亂編，浪費(fèi)財政資源的風(fēng)險。同時，減少行政事業(yè)單位在設(shè)計預(yù)算管理制度和業(yè)務(wù)流程方面的困難，有助于提升行政事業(yè)單位預(yù)算編制工作科學(xué)化、精細(xì)化水平，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行的可操作性。

（三）有利于優(yōu)化傳統(tǒng)的項(xiàng)目管理模式，加大項(xiàng)目績效管理比重

預(yù)算管理一體化摒棄傳統(tǒng)的項(xiàng)目預(yù)算編報方式，建立所有支出項(xiàng)目都要入庫管理的運(yùn)行模式，按照支出分類不同，將預(yù)算項(xiàng)目分為人員類項(xiàng)目、運(yùn)轉(zhuǎn)類項(xiàng)目和特定目標(biāo)類項(xiàng)目，人員類和運(yùn)轉(zhuǎn)類項(xiàng)目按照已確立的項(xiàng)目測算規(guī)則進(jìn)行分配，按照“先有項(xiàng)目再安排預(yù)算”的原則，優(yōu)先從項(xiàng)目庫中選取項(xiàng)目進(jìn)行預(yù)算細(xì)化，實(shí)現(xiàn)全口徑預(yù)算編制，提升預(yù)算單位統(tǒng)籌資源的能力。同時，通過建立項(xiàng)目庫，有效加強(qiáng)項(xiàng)目績效管理，從產(chǎn)出效益、社會效益、滿意度調(diào)查等績效指標(biāo)深入分析項(xiàng)目實(shí)施的必要性，對于優(yōu)化項(xiàng)目產(chǎn)出、增強(qiáng)項(xiàng)目執(zhí)行效果提供機(jī)制保障。

（四）有利于促進(jìn)預(yù)算單位與財政部門之間的有效銜接，為預(yù)算編制的科學(xué)化、精細(xì)化提供保障

預(yù)算管理一體化建立健全財政部門與各級預(yù)算管理單位上下聯(lián)動機(jī)制，明確政府預(yù)算的測算規(guī)則，強(qiáng)化財政管理部門對預(yù)算編制單位的預(yù)算管理力度，規(guī)定“先有預(yù)算、再有指標(biāo)、后有支出”的原則，有效增強(qiáng)預(yù)算剛性約束力，降低財政風(fēng)險，減少預(yù)算追加和調(diào)整行為。此外，預(yù)算管理一體化為進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算編制提供技術(shù)支撐，有利于預(yù)算編制部門加快建設(shè)預(yù)算支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系。實(shí)現(xiàn)財政管理部門從預(yù)算額度撥付、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金的動態(tài)管理，幫助行政事業(yè)單位有效監(jiān)控資金規(guī)模，加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，進(jìn)一步提高財政資金使用效益。

二、當(dāng)前行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在的主要問題

（一）部門收支預(yù)算全面性管理不嚴(yán)

部門預(yù)算管理改革之初，各級預(yù)算編制部門所有收支實(shí)行綜合預(yù)算管理，部門收支預(yù)算要全面反映部門財政撥款收支、政府性基金收支、事業(yè)收支、事業(yè)單位經(jīng)營收支和其他收支在內(nèi)的全口徑收入預(yù)算。但在實(shí)際預(yù)算編制過程中，預(yù)算單位將本單位的行政事業(yè)性收入、利息收入以及利用政府資源、資產(chǎn)等開展業(yè)務(wù)活動取得的收入視為本單位自有資金，對財政部門統(tǒng)籌管理較為抵觸，在編制部門預(yù)算時，盡可能多地申請財政撥款，少統(tǒng)籌使用單位自有資金。而各級財政部門對統(tǒng)籌使用的單位自有資金關(guān)注較少，往往側(cè)重于關(guān)注財政撥款的預(yù)算管理，導(dǎo)致預(yù)算編制單位對事業(yè)收入和經(jīng)營收入等自有資金收入的管理不夠嚴(yán)格，對單位自有資金預(yù)算收支執(zhí)行的監(jiān)督和約束手段弱化，沒有發(fā)揮綜合預(yù)算統(tǒng)籌管理各類資金的作用，難以體現(xiàn)財政部門宏觀調(diào)控資金的能力，無法充分利用資金效能。

（二）預(yù)算執(zhí)行透明度及剛性約束力不夠

黨的十九大和十九屆四中全會要求，建立約束有力的預(yù)算制度，要強(qiáng)化預(yù)算約束力，堅持“以收定支”和“無預(yù)算、超預(yù)算不支出”的原則，做到預(yù)算編制應(yīng)編盡編，實(shí)現(xiàn)全口徑預(yù)算編制。但在大部分預(yù)算單位中，預(yù)算管理都存在著執(zhí)行透明度以及剛性約束力不夠的問題，主要體現(xiàn)在三個方面：一是財務(wù)人員對于單位年度工作目標(biāo)和計劃缺少深入了解，缺乏統(tǒng)籌調(diào)配資金的能力，沒有發(fā)揮全員參與預(yù)算編制的積極作用。在編制預(yù)算時，存在虛列、冒編、亂編預(yù)算的情況，從而無法進(jìn)行強(qiáng)有力的執(zhí)行和監(jiān)督，使得年終決算不能對下一年度的預(yù)算規(guī)劃起到相應(yīng)的參考作用，導(dǎo)致預(yù)決算嚴(yán)重脫離。二是在預(yù)算執(zhí)行過程中，缺少對項(xiàng)目預(yù)算的事中監(jiān)控和事后跟蹤，只注重項(xiàng)目申報結(jié)果，對于項(xiàng)目具體實(shí)施效果關(guān)注較少。另外，在項(xiàng)目資金額度的申報和撥付方式上缺乏統(tǒng)籌考慮，容易造成資源浪費(fèi)。三是對預(yù)算執(zhí)行結(jié)果沒有建立有效的考核機(jī)制，或者已建立但績效考核指標(biāo)模糊，操作性不強(qiáng)，使得整個考核的內(nèi)容流于形式，沒有起到應(yīng)有的積極作用，從而導(dǎo)致單位內(nèi)部工作人員對于考核實(shí)施的積極性不高，降低了預(yù)算執(zhí)行力度。

（三）預(yù)算支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)滯后

近年來，各級財政部門在預(yù)算支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)方面取得了一定進(jìn)展，但僅局限于人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)支出標(biāo)準(zhǔn)方面，在項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)方面沒有突破性進(jìn)展，達(dá)不到建立完善標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)的預(yù)算管理制度的要求。基層預(yù)算單位普遍存在公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不夠細(xì)化，或已細(xì)化但與單位資產(chǎn)狀況、當(dāng)?shù)匚飪r水平、單位履職需要結(jié)合不夠緊密，沒有建立實(shí)時完善更新機(jī)制，嚴(yán)重制約單位健康有序發(fā)展。此外，財政部門對于實(shí)施項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)管理的調(diào)研不夠，對于通用定額標(biāo)準(zhǔn)和專業(yè)定額標(biāo)準(zhǔn)的概念不明確，缺乏項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)管理制度，導(dǎo)致項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計難度較大、體系建設(shè)滯后等問題。

（四）預(yù)算管理與資產(chǎn)管理未形成有效銜接

當(dāng)前，隨著國家厲行節(jié)約、反對浪費(fèi)以及加強(qiáng)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)配置相關(guān)文件的陸續(xù)出臺，行政事業(yè)單位在盤活國有資產(chǎn)，提升國有資產(chǎn)使用效率方面取得了顯著成效。但仍有部分行政事業(yè)單位對國有資產(chǎn)管理相對弱化，尤其是在資產(chǎn)配置和處置方面比較隨意，容易造成國有資產(chǎn)浪費(fèi)和流失。此外，由于財政部門建立的資產(chǎn)管理系統(tǒng)和預(yù)算編制系統(tǒng)相互獨(dú)立，無法實(shí)現(xiàn)資源共享，導(dǎo)致預(yù)算單位在編制預(yù)算時，不能及時查詢單位資產(chǎn)情況，對單位資產(chǎn)掌握不夠細(xì)化，對部門項(xiàng)目支出中涉及資產(chǎn)配置等需求很難審核把關(guān)，資產(chǎn)配置預(yù)算的科學(xué)性很難掌控，無法充分發(fā)揮單位層面資源統(tǒng)籌管理的積極作用。

三、提升行政事業(yè)單位預(yù)算編制質(zhì)量的思路和對策

（一）明確預(yù)算編制和執(zhí)行主體責(zé)任，提高資金使用效益

預(yù)算單位要聚焦主責(zé)主業(yè)，強(qiáng)化預(yù)算編制主體責(zé)任。一是要明晰各職能部門權(quán)責(zé)，提高預(yù)算編制主人翁意識，合理規(guī)劃項(xiàng)目預(yù)算，將錢花在刀刃上，嚴(yán)格杜絕虛列項(xiàng)目套取國家資金，建立項(xiàng)目誠信管理和追責(zé)機(jī)制。二是要加強(qiáng)對業(yè)務(wù)部門預(yù)算編制相關(guān)政策的宣貫，提升項(xiàng)目績效管理比重，強(qiáng)化項(xiàng)目執(zhí)行中期監(jiān)控和后期跟蹤，進(jìn)一步推動項(xiàng)目成果落地轉(zhuǎn)化。三是要改變各業(yè)務(wù)部門以往粗放的預(yù)算編報方式，促進(jìn)各業(yè)務(wù)部門充分履行預(yù)算編報的主體責(zé)任，統(tǒng)籌考慮各類資源，科學(xué)合理地設(shè)置預(yù)算項(xiàng)目，詳細(xì)編報年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算，逐步形成以各業(yè)務(wù)部門為主、財務(wù)部門總體平衡的預(yù)算管理格局，充分發(fā)揮好預(yù)算管理一體化的積極作用，提升財政資金使用效能。

（二）優(yōu)化項(xiàng)目預(yù)算編報方式，提升項(xiàng)目支出全過程管理水平

隨著預(yù)算管理體制的不斷深化改革，作為行政事業(yè)單位應(yīng)緊跟時代發(fā)展潮流，轉(zhuǎn)變管理思路，通過深入分析當(dāng)前項(xiàng)目支出管理現(xiàn)狀，探索適合自身發(fā)展的項(xiàng)目管理模式。一是加強(qiáng)政策研究和項(xiàng)目的前期論證，優(yōu)先推進(jìn)重點(diǎn)項(xiàng)目安排，從緩安排一般項(xiàng)目。重點(diǎn)突出單位發(fā)展優(yōu)勢，形成特色項(xiàng)目帶動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的局面，建設(shè)一批具有影響力的特色項(xiàng)目。二是加大項(xiàng)目精簡整合力度，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目事前評審、事中監(jiān)控、事后跟蹤的全過程管理，提高項(xiàng)目管理水平。三是充分利用信息化系統(tǒng)，提前謀劃，開展常態(tài)化項(xiàng)目申報和評審論證，增加項(xiàng)目前期評估和儲備時間，建立項(xiàng)目庫，優(yōu)先保障入庫項(xiàng)目的預(yù)算安排，確保項(xiàng)目實(shí)施的合理性、科學(xué)性，提升項(xiàng)目預(yù)算編制質(zhì)量。

（三）建立健全預(yù)算績效管理體制，增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行透明度和剛性約束力

預(yù)算單位一是充分評估入庫項(xiàng)目實(shí)施的必要性、可行性，完善入庫項(xiàng)目績效指標(biāo)管理，堅持績效管理能量化必須量化，不能量化必須定性的原則，嚴(yán)格按照已確立的績效目標(biāo)開展項(xiàng)目，確保項(xiàng)目實(shí)施的實(shí)操性，提高預(yù)算剛性約束力。二是加快項(xiàng)目預(yù)算批復(fù)，確保項(xiàng)目預(yù)算額度及時撥付，同時做好部門預(yù)算公開以及項(xiàng)目績效公開，提高預(yù)算執(zhí)行透明度。三是加強(qiáng)項(xiàng)目績效評價結(jié)果的應(yīng)用，通過對項(xiàng)目預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、決算以及項(xiàng)目實(shí)施效果的評價，按照優(yōu)秀、良好、合格、不合格四個等級劃分，將績效評價結(jié)果作為下年度預(yù)算安排的重要依據(jù)，提高項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行水平，推動單位發(fā)展的良性化管理。

（四）打通信息化管理技術(shù)壁壘，實(shí)現(xiàn)各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的資源共享

隨著大數(shù)據(jù)、云計算以及財務(wù)共享等信息化技術(shù)的不斷應(yīng)用，為加快推動國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施，大力深化科技體制改革提供了技術(shù)保障。預(yù)算單位應(yīng)加快本單位管理信息化體系建設(shè)，加大信息化投入力度。一是利用信息化技術(shù)優(yōu)勢，建立一套涵蓋單位財務(wù)、資產(chǎn)、人事、科研、監(jiān)察審計、黨建等業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的全過程管理體系，減少人為干預(yù)因素，提高管理的獨(dú)立性，防止貪污腐敗、徇私舞弊等風(fēng)險的發(fā)生。二是按照預(yù)算管理一體化的要求，實(shí)現(xiàn)從預(yù)算編制、資產(chǎn)管理、政府采購等業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的互聯(lián)互通，建立資源共享機(jī)制，有效規(guī)避資源浪費(fèi)，提高國有資產(chǎn)使用效益。

（五）轉(zhuǎn)變思想觀念，強(qiáng)化制度宣貫，加大全員預(yù)算編制的培訓(xùn)力度

預(yù)算管理一體化是深化預(yù)算制度改革的一項(xiàng)新舉措，涉及業(yè)務(wù)管理和信息系統(tǒng)的緊密結(jié)合，涵蓋預(yù)算管理的全流程，業(yè)務(wù)上的變革和信息技術(shù)的運(yùn)用對于行政事業(yè)單位管理體制改革來說是既是機(jī)遇也是挑戰(zhàn)，必須要加強(qiáng)學(xué)習(xí)和運(yùn)用，不斷適應(yīng)和創(chuàng)新。一是各預(yù)算單位的一把手要充分認(rèn)識預(yù)算編制工作的重要性，加大各業(yè)務(wù)部門預(yù)算編制工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度，采取形式多樣、內(nèi)容豐富的培訓(xùn)形式，強(qiáng)化制度宣貫，充分發(fā)揮全員參與預(yù)算編制的優(yōu)越性。二是財務(wù)管理人員要不斷加強(qiáng)專業(yè)技能學(xué)習(xí)，從資產(chǎn)管理、內(nèi)部控制、監(jiān)察審計、政府采購等多方面優(yōu)化知識結(jié)構(gòu)。同時，要緊跟時代發(fā)展步伐，轉(zhuǎn)變思想觀念，加快推進(jìn)從核算型財務(wù)到管理型財務(wù)的順利轉(zhuǎn)型。此外，還應(yīng)結(jié)合單位發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，從業(yè)財融合以及資金來源渠道方面綜合慮預(yù)算編制，將預(yù)算編制工作做實(shí)做細(xì)，提高預(yù)算編制的科學(xué)性、合理性，利用好、統(tǒng)籌好財政資源，為促進(jìn)單位健康發(fā)展出謀劃策。三是業(yè)務(wù)骨干應(yīng)進(jìn)一步提高認(rèn)識，摒棄預(yù)算編制只是財務(wù)部門管理的陳舊觀念，要結(jié)合業(yè)務(wù)開展情況，積極參與到年度預(yù)算編制工作中去，為細(xì)化預(yù)算編制，實(shí)現(xiàn)業(yè)財融合，提高財務(wù)精細(xì)化管理水平貢獻(xiàn)力量。