高水平數字政府建設的影響因素及推進路徑

馮朝睿

(昆明理工大學 管理與經濟學院,云南 昆明 650000)

科學技術在人類文明演變進程中發(fā)揮著不可替代的作用,每一次科技的重大突破都將轉化為社會進步的強大推動力。正在興起的第四次工業(yè)革命以新技術為手段,不斷催促著傳統(tǒng)政府在政務流程、行政審批、政民互動等體制機制方面的變革與重塑。國際上早在20世紀80年代就開啟了對數字政府的探索,如美國、丹麥、新加坡、英國等,均通過數字技術賦能政府治理,提升了政府公共服務能力。在國際數字治理狂熱浪潮與中國新時代數字治理強烈需求的協(xié)同作用下,中國數字政府的建設正如火如荼地展開。黨的十九屆五中全會強調,要加強數字政府建設,提升公共服務、社會治理等數字化智能化水平?！笆奈濉币?guī)劃也凸顯了數字政府在引領數字經濟、數字社會和數字城市發(fā)展中的重要作用?！霸粕腺F州”“最多跑一次”“一網通辦”等政府領域的改革實踐層出不窮。2020 年,《數字中國建設發(fā)展進程報告(2019年)》既肯定了中國數字政府及信息化建設的成效,同時也指出了數字技術賦能國家治理的危機與挑戰(zhàn)。

在數字政府建設過程中,若僅靠技術的單兵突進與剛性嵌入往往容易將技術賦能變成技術負能,產生預期之外的副作用。因此,推進數字政府的建設不僅要靠技術單維度的賦能,還需理念、制度、組織等多維度的協(xié)同驅動與相互制約,將人的感受作為數字政府建設的出發(fā)點,把握好數字治理的效度、溫度和尺度,為人民群眾在數字時代創(chuàng)造獲得感、幸福感與安全感[1]。各省級政府如何以有限的資源配置促進政府的數字化轉型及數字治理能力的提升依舊是現(xiàn)階段中國數字政府建設的一個難題,特別是東西部地區(qū)極不平衡的資源狀況,更加大了“全景視角”下中國各省數字政府建設水平均衡發(fā)展的難度?；诖?本文立足中國數字政府建設的現(xiàn)狀,從組態(tài)視角挖掘中國31個省(市、區(qū))差異化數字政府建設路徑的多重影響因素,探尋數字技術與政府治理二元疊加的有效推進路徑,從根本上揭開數字政府建設的神秘面紗,從而整體、協(xié)同、開放、系統(tǒng)、高效地推進高水平數字政府的建設及政府數字治理能力的現(xiàn)代化進程。

一、文獻回溯與理論框架

(一)文獻回溯

1.數字政府建設的理論及實踐研究。丹麥政府2007年發(fā)布了“2007—2010年公共部門數字化戰(zhàn)略”,以戰(zhàn)略規(guī)劃為抓手,堅持“公民中心”理念,推進電子政務的建設[2]。新加坡政府在2000年出臺了第一個電子政務行動計劃——《e-Government Action Plan I》,并從2015年開始,陸續(xù)推出了One Inbox、One Service等數字化服務項目,通過政策法規(guī)的出臺、數字政府管理運行制度的建立、公民參政議政的網絡數字平臺的搭建等舉措助力數字政府的建設[3]。英國于2012年推出了“政府數字戰(zhàn)略”,并在2017年出臺了《政府轉型戰(zhàn)略(2017—2020)》等國家層面的數字化發(fā)展規(guī)劃[4]。美國政府于2012年發(fā)布了《數字政府策略》,提出了以信息為中心、構建共享平臺、客戶至上、注重安全和隱私的政府數字化建設四大原則[5]。

數字政府是一種通過使用信息和通信技術,使公民、政治家、政府機構和其他組織能夠相互合作,并開展支持公民生活的活動。數字政府與電子政府的區(qū)別不僅在于技術創(chuàng)新,更在于其能實現(xiàn)跨部門、跨系統(tǒng)的運作,打造政府和公民之間的雙向關系[6]。有學者從政府職能角度出發(fā),認為數字政府是信息化政府、管理網絡化政府、辦公自動化政府、政務公開化政府、運行程序優(yōu)化政府,雖然數字政府的建設在表面上看是技術問題,但實質上是對權力的態(tài)度問題[7]。有學者通過對從健康碼到“浙政釘”的案例實證研究,探尋了數字政府建設的3個核心要素,即大數據和云計算的技術能力、用場景驅動收集數據的方法、以用戶為中心的理念[8]。也有學者基于跨界治理理論模型,以廣東數字政府建設為典型案例,從組織架構、制度供給、運行機制、跨界領導、工具應用等方面提出了助推中國數字政府建設的對策建議[9]。

2.數字政府建設的影響因素研究。Pardo[10]等通過對世界各地數字政府建設的實踐及理論文本的研究認為,推動數字政府建設的關鍵因素是組織間的信息整合。張鳴[11]通過對浙江“最多跑一次”改革的研究認為,政府數字化轉型的影響因素既包括先進的技術支持,更需要通過推進機制去主動構建與信息技術應用相配套的組織制度、管理機制、組織架構、組織文化及組織人員。趙巖等[12]以互聯(lián)網服務供給能力為切入點開展研究,認為存在引致政府互聯(lián)網服務高水平供給能力的3種類型,即需求-支持型、壓力-支持型、平衡型。馮朝睿等[13]通過對智慧政務高水平發(fā)展驅動路徑的研究,認為智慧政務高水平發(fā)展的必要條件并非由單一要素決定,而是由技術、組織和環(huán)境多重要素共同決定。因此,要想加快數字政府建設,不僅須要處理好技術與業(yè)務的關系,還須要處理好管理與服務、政府與市場、發(fā)展與安全之間的關系[14]。

綜上所述,學界對數字政府的內涵、理論邏輯、影響因素及實現(xiàn)路徑進行了諸多探索。但當前研究大多還停留在理論層面的探討,鮮有集中采用量化方法對互聯(lián)網服務供給能力、區(qū)域創(chuàng)新能力等展開微觀層面的研究。也有從宏觀層面對數字政府建設的量化研究,但鳳毛麟角,尤其缺乏對數字政府建設的驅動路徑、組織改革以及內外部環(huán)境的整合分析,即數字政府建設背后多重因素間聯(lián)動關系的系統(tǒng)性挖掘。在研究方法方面,當前學界在數字政府建設領域多采用典型案例研究、文獻研究等定性方法,量化的研究較少。隨著科技的變革、治理方式的轉變及疫情防控常態(tài)化,數字政府建設是必然所趨,如何推進數字政府高水平建設的問題變得急迫且必要。本文立足中國31個省(市、區(qū))數字政府建設實際,從數字政府建設的影響因素及水平提升2個方面展開量化分析,致力于探尋中國高水平數字政府建設的差異化路徑,進而為中國數字政府整體水平的提升提供經驗借鑒。

(二)TOE框架

TOE(Techonology-Organization-Environment)框架,即“技術-組織-環(huán)境”框架,最早由L.G.Tornatzky和M.Fleischer于1990年提出,最初應用于分析企業(yè)采納創(chuàng)新技術的影響因素[15]。隨著理論的發(fā)展與演變,TOE框架已被廣泛應用于電子商務、資源開放共享、政府開放數據等領域。該理論提出了3類影響組織采納與應用創(chuàng)新技術的因素,即技術因素、組織因素與環(huán)境因素[16]。其中,技術因素主要是指信息系統(tǒng)領域的各類技術手段、技術的創(chuàng)新性、技術與組織的適配性等[17]。組織因素涉及了組織的方方面面,主要包括組織資源、為達成目標的組織行為等[18]。環(huán)境因素主要涉及政策環(huán)境、經濟環(huán)境等。在數字化與智能化的浪潮下,高水平的數字政府建設不僅會受到政府本身所具有的資源條件的影響,還與政府所處的內外部環(huán)境密切相關。

(三)數字政府建設水平TOE理論分析框架

本文采用TOE框架,結合中國的制度情境以及數字政府建設的實踐場景,構建了數字政府建設水平TOE理論分析框架(圖1)。

圖1 數字政府建設水平TOE理論分析框架

第一,技術因素。隨著大數據時代與信息社會的到來,政府的角色愈加多元化,政府不僅是“知識管理中心”和“信息傳播中心”,同時也是“社會需求匯集中心”和“智能服務中心”。在政府轉型的過程中,技術起到了不可替代的關鍵作用。區(qū)塊鏈、互聯(lián)網、大數據等技術的盛行驅動著政府朝著更智能、更有效和更便捷的方向發(fā)展。技術的創(chuàng)新與應用不僅能在一定程度上推進城鄉(xiāng)信息互聯(lián)互通等問題的解決,更能助力數字政府的建設。因此,影響數字政府建設水平的技術因素包括技術研發(fā)能力與信息基礎設施建設。

第二,組織因素。數字政府建設的終極目標是滿足人民大眾對政府公共服務的有效需求。要達成這一目標,離不開組織的行為與資源支持。數據是數字政府建設最為重要的資源,因此政務公開作為組織行為選擇的重大體現(xiàn)會對數字政府建設水平產生重要的影響。各級政府的政務公開實施得越徹底,則政府的透明度和數字化治理水平越高。此外,也有學者研究發(fā)現(xiàn),高水平政府財政收入對東部地區(qū)電子政務服務效率具有明顯的積極影響,但對中西部地區(qū)存在削弱作用[19]?？梢?政府財政供給能力的強弱會對電子政務服務產生重大的影響,繼而影響數字政府的建設。因此,財政供給能力也是數字政府建設中不可或缺的關鍵條件。綜上,影響數字政府建設水平的組織因素包括組織政務公開與財政供給能力。

第三,環(huán)境因素。數字化轉型浪潮推動地方政府主動步入了“制度供給”的新階段,加快了服務型政府的建設步伐,進而推動了政府的數字化轉型。因此,數字政府建設的政策環(huán)境對于各地數字政府的建設成效具有重要的影響,差異化的政策驅動會導致差異化的數字政府建設水平。同時,經濟的快速發(fā)展能夠為政府的數字化轉型注入活力與動力。綜上,影響數字政府建設水平的環(huán)境因素包括政策驅動與經濟發(fā)展。

綜上所述,本文在TOE框架的指導下構建數字政府建設水平理論分析框架,該框架涵蓋技術、組織和環(huán)境3個一級指標,技術研發(fā)能力、信息基礎設施建設、組織政務公開、財政供給能力、經濟發(fā)展和政策驅動6個二級指標,致力于逐層撥開數字政府建設的內外部影響因素及各影響因素之間的相互耦合機理,呈現(xiàn)高水平數字政府建設的實施路徑及各路徑之間的適配效應,為打造差異化的高水平數字政府提供理論指導。

二、研究設計

(一)研究方法:NCA 與fsQCA 相結合的方法

為更好地探討高水平數字政府建設的影響因素間所存在的必要與充分關系,本文采用NCA 與fsQCA 相結合的方法開展研究。必要條件分析方法NCA 與充分條件分析方法fsQCA 相結合的混合研究方法可解決單一研究方法分析的不足。

必要條件分析(NCA)是由Dul[20-21]在2016年提出的一種基于識別和檢測數據中必要非充分條件的研究方法,其不僅能夠識別單一必要條件,而且可以識別條件的必要性程度,從定性定量相結合的視角挖掘各因素對不同結果的影響機制[22]。采用NCA 方法可對數字政府建設的必要條件進行有序降維篩選。充分條件分析方法(模糊集定性比較分析方法fsQCA)作為一種案例導向型的研究途徑,能夠打破人為變量分類的局限,以集合和布爾代數等技術手段為基礎,將數據轉換為介于0～1之間的隸屬得分,融合了定性和定量研究的優(yōu)勢,從而在研究中應用更加廣泛[23]。采用fsQCA 方法可對數字政府建設進行定性與定量相結合的組態(tài)分析。

(二)案例選擇

2019年12月,中國軟件評測中心正式發(fā)布了數字政府領域的研究報告——《2019年中國數字政府服務能力評估總報告》(以下簡稱《報告》)?！秷蟾妗芬哉粘尚?、數據質量和創(chuàng)新探索為聚焦點,對國務院部門和縣級以上各級人民政府的門戶網站,以及政務APP、政務微博、政務微信等政務新媒體進行了全面評估,最終得到了各級政府在數字政府建設過程中綜合服務能力的評估等級。其中,數字政府服務能力的評估指標考核項共分為3類,即多渠道比對賦分指標、多渠道加權賦分指標、僅對單一渠道進行考核即可賦分的指標。評估對象主要聚焦省以及計劃單列市、副省級城市和省會城市。該評估對各級政府的數字政府建設水平進行了客觀的結果反饋,具有較強的科學權威性。因此,考慮到后續(xù)變量數據的可獲取性與可操作性,最終選取《報告》中提到的31個省份的數字政府建設水平作為本研究案例。

(三)變量測量及校準

1.變量測量。選取結果變量為數字政府建設水平；條件變量為技術研發(fā)能力、信息基礎設施建設、組織政務公開、財政供給能力、經濟發(fā)展和政策驅動6個變量。結果變量選取《報告》中各省級政府在數字政府服務能力方面的評估結果作為衡量其建設水平的原始數據。該評估結果共分5個等級:起步[0,60)、發(fā)展[60,75)、良好[75,85)、優(yōu)秀[85,95)、卓越[95,100)。基于此,對結果變量進行編碼:處于起步階段的地區(qū)編碼為1；處于發(fā)展階段的地區(qū)編碼為2；處于良好階段的地區(qū)編碼為3；處于優(yōu)秀階段的地區(qū)編碼為4；處于卓越階段的地區(qū)編碼為5。

條件變量如下:

(1)技術研發(fā)能力。采用每萬人國內專利申請授權量作為測量各省份技術研發(fā)能力的衡量指標。專利申請包括實用新型專利與發(fā)明專利2種類型,在一定程度上可衡量一個地區(qū)的技術研發(fā)能力。數據來源《2019中國城市統(tǒng)計年鑒》。

(2)信息基礎設施建設。互聯(lián)網端口接入已成為信息化建設水平的主要衡量指標之一,因此采用人均互聯(lián)網寬帶接入端口數作為測量各省份信息基礎設施建設的衡量指標。數據來源《2019中國城市統(tǒng)計年鑒》。

(3)組織政務公開。政務公開是數字政府建設的一項重要制度,旨在通過增加權力運行全流程和政務服務全過程的公開透明度,規(guī)范政府行為、防止權力濫用和增強服務職能[24]。政府透明度指數越高,表明政府的政務公開工作進行得越有效。因此,采用政府透明度對組織政務公開情況進行測量。數據來源中國社會科學院法學研究所、社會科學文獻出版社聯(lián)合發(fā)布的《中國法治發(fā)展報告(2019)》,從決策公開、管理服務公開、執(zhí)行和結果公開、政策解讀與回應關切、依申請公開等方面對組織政務公開情況進行了評估。

(4)財政供給能力。財政供給在數字化建設過程中發(fā)揮著重要的保障作用,財政預算收入是衡量財政供給的主要指標。因此,采用地方財政一般預算收入作為測量各省份財政供給能力情況的衡量指標。數據來源《2019中國城市統(tǒng)計年鑒》。

(5)經濟發(fā)展。經濟發(fā)展是數字政府建設的基礎,人均生產總值是體現(xiàn)經濟發(fā)展的重要指標,人均GDP越高,則表明該地區(qū)的經濟發(fā)展水平越好。因此,采用人均地區(qū)生產總值作為測量各省份經濟發(fā)展情況的衡量指標。數據來源《2019中國城市統(tǒng)計年鑒》。

(6)政策驅動。政府制定政策來指導實踐,因此采用政務數據管理相關政策文件制定情況作為測量該省份政策驅動程度的衡量指標。通過對地方政府網站、互聯(lián)網新聞報道等途徑的資料收集,根據是否制定了專門的政策數據管理相關政策文件對該條件變量進行編碼:若沒有制定政務數據管理相關文件,則編碼為0；若僅制定了政務數據管理方面的相關文件,則編碼為1；若制定了專門針對政務數據的綜合管理辦法,則編碼為2。

2.數據校準。在NCA 與fsQCA 中,校準的作用是給案例賦予集合隸屬,即將結果變量與條件變量的數值轉化為[0,1]之間的模糊隸屬度。結合理論知識與實際經驗,根據結果變量與條件變量所屬的數據類型,采取Ragin提出的直接校準法,確定數字政府建設的結果變量與條件變量的3個錨點,即完全隸屬、交叉點和完全不隸屬,分別對應隸屬度為0.95、0.5、0.05,從而將所有數據轉化成[0,1]間的連續(xù)變量。在3個錨點的選擇中,參照現(xiàn)有的研究,分別選取樣本數據的95%分位數、中位數與5%分位數[25]。具體各變量錨點值設置,見表1。

表1 各變量校準錨點

三、數據分析與實證結果

(一)必要條件分析

通過運行R 軟件和NCA 軟件包,得到了關于數字政府建設的單要素必要條件分析結果(表2)和條件瓶頸水平分析結果(表3)。

表2通過CE-FDH 和CR-FDH 2種方法得到了單要素必要條件分析結果。其中,若結果變量與條件變量都屬于連續(xù)或離散變量,且有5個及以上的水平,則對CR-FDH 方法得到的結果進行分析；若結果變量與條件變量都屬于二分變量或不到5個水平的離散變量,則對CE-FDH 方法得到的結果進行分析[26]。根據表1中測量變量的數據水平可知,政策驅動不到5個離散變量,故選擇CE-FDH 方法得到的結果對政策驅動進行分析；其余變量都為具有5個以上變量,故選擇CR-FDH 方法得到的結果對其余變量進行分析。參考Dul[27]等學者提出的必要條件判斷方法,即當某條件的效應量(d)不小于0.1,且在蒙特卡羅模擬置換檢驗結果中顯示是顯著的(P≤0.1),則說明該條件為必要條件。由表2可知,在6個條件變量中,唯有政策驅動滿足效應量(d)大于0.1、且蒙特卡羅模擬置換檢驗結果顯著的條件,說明政策驅動是數字政府建設的必要條件,其余變量都非數字政府建設的必要條件。

表2 單要素必要條件分析結果

表3展示了條件瓶頸水平分析結果。瓶頸水平(%)指的是達到結果最大觀測范圍的某一水平值。相較于單要素必要條件分析,條件瓶頸水平分析結果能清晰地體現(xiàn)出在給定水平的結果下多個條件的水平組合情況。如表3所示,當數字政府建設水平不大于30%時,技術研發(fā)能力、信息基礎設施建設、財政供給能力都不存在瓶頸水平,即在此結果水平范圍內,若要達到特定的數字政府建設水平,僅需政務公開、經濟發(fā)展與政策驅動3種條件的組合。差異化的高水平數字政府建設由不同的條件變量組合而成,數字政府建設水平越高,則所需的各條件變量的水平也越高。

表3 NCA方法瓶頸水平(%)分析結果

(二)條件組態(tài)的充分性分析

在fsQCA 方法的操作中,首先選擇變量集合,得到高水平數字政府建設的真值表；其次,參考Schneider等學者提出的“天然缺口”確定方法,將一致性閾值確定為0.90,同時考慮到研究選取的樣本規(guī)模,將頻數閾值設定為1；最后,運行fsQCA3.0軟件得到具體分析結果。結果共包含簡單解、中間解和復雜解3種類型。選擇介于簡單解與復雜解之間、通常被認為普適性和啟示性較好的中間解及其代表省份進行深入分析(表4)。關于路徑中核心條件與邊緣條件的確定,參考相關文獻,將在簡單解中出現(xiàn)或通過必要性檢驗的條件變量視為核心條件,將在中間解中出現(xiàn)但未在簡單解中出現(xiàn)的條件變量視為邊緣條件[28]。

表4呈現(xiàn)了高水平數字政府建設的7條實現(xiàn)路徑。其中,每一豎列表示每一種可能的條件組態(tài)。但由于有些組態(tài)的條件組合一致或相似,因此將一致或相似的條件組態(tài)歸類,最終得到了5條路徑。這5條路徑的總體覆蓋度為0.80,可解釋80%的高水平數字政府建設路徑；總體一致性為0.95,表明95%的高水平數字政府建設路徑符合上述分析。

表4 實現(xiàn)高水平數字政府建設的條件組態(tài)

對上述得到的實現(xiàn)高水平數字政府建設的條件組態(tài)進行深入探究,由于篇幅有限,只提供技術導向型組態(tài)圖,其他幾組組態(tài)圖省略。

1.技術導向型。第1條為“技術導向型”,對應表4中的條件組態(tài)1。該組態(tài)表明當地方擁有較強的技術研發(fā)能力、較完善的信息基礎設施與較好的經濟發(fā)展水平,則數字政府建設水平較高。且該組態(tài)中的技術研發(fā)能力(技術)為核心條件,信息基礎設施建設(技術)與經濟發(fā)展(環(huán)境)為邊緣條件,表明實現(xiàn)數字政府的高水平建設可以將技術作為核心驅動導向。該組態(tài)的代表省(市)有北京、浙江、廣東、上海、江蘇、天津、福建、重慶、山東和陜西。在技術研發(fā)能力方面,北京、浙江、廣東、上海、江蘇、天津、福建、重應、山東的每萬人專利申請授權量包攬全國前列,陜西雖有落后,但也處于中上水平(圖2)。在信息基礎設施建設與經濟發(fā)展方面,北京、浙江、廣東、上海、江蘇、天津、福建、山東、重慶、陜西的人均互聯(lián)網寬帶接入端口數與人均GDP也都位于全國前列或中上水平(圖3-圖4)。以重慶為例,重慶與阿里云開展多項戰(zhàn)略合作,借助阿里巴巴的“幫助之手”,實現(xiàn)了交通、停車、醫(yī)療、教育、城市管理等領域的數字化升級,充分體現(xiàn)了以技術驅動為核心導向的高水平數字政府建設路徑?？梢?技術支撐在高水平數字政府建設中發(fā)揮著不可替代的關鍵作用。對于經濟發(fā)展水平較高的地區(qū),應積極研發(fā)并充分運用云計算、大數據、區(qū)塊鏈等新一代信息通信技術,以安全有保障的技術為基礎構建政府與社會、市場、公眾之間互動的信息平臺,推進數字政府的高效運行。

圖2 2018年各省每萬人專利申請授權量(組態(tài)1)

圖3 2018年各省人均互聯(lián)網寬帶接入端口數(組態(tài)1)

圖4 2018年各省人均GDP(組態(tài)1)

2.組織-環(huán)境型。第2條為“組織-環(huán)境型”,對應表4條件組態(tài)2a、條件組態(tài)2b與條件組態(tài)2c。由于這3類條件組態(tài)的核心條件都歸屬于組織與環(huán)境,故將其歸為一類。這類路徑的典型特征在于,在技術條件相對較差的情況下,實現(xiàn)數字政府的高水平建設可以從推動組織與環(huán)境條件的聯(lián)動發(fā)展著手。條件組態(tài)2a的代表省份為廣東、江蘇、湖北、安徽、遼寧和湖南。以湖北和安徽為例,湖北在2018年出臺了“財政28條”,以重點領域的資金支持、數字經濟的迅速發(fā)展加速數字政府的建設進程；安徽積極布局“數字江淮”戰(zhàn)略,通過資金扶持、深化“互聯(lián)網+政務服務”等舉措提升數字政府服務能力,說明通過經濟發(fā)展與財政供給的優(yōu)勢能有效應對政策環(huán)境不夠完善帶來的挑戰(zhàn),實現(xiàn)數字政府的高水平發(fā)展。條件組態(tài)2b的代表省份為貴州。貴州憑借出色的組織政務公開水平和強有力的政策驅動,破除自身在信息基礎設施建設與經濟發(fā)展方面的桎梏,賦能數字政府的健康發(fā)展。如2014年以來,貴州制定了大數據發(fā)展戰(zhàn)略部署,全力打造“電子政務云”,并上線了“云上貴州”平臺,助力“信息孤島”“數據煙囪”等問題的解決。與組態(tài)2b相比,組態(tài)2c中的財政供給能力是可替換條件,代表省份為山西。山西憑借財政供給能力與政策驅動2方面的優(yōu)勢突破了由于技術條件缺陷帶來的數字政府建設滯后困境。如2017年,山西省人民政府發(fā)布了《山西省大數據發(fā)展規(guī)劃(2017—2020年)》,致力于通過大數據戰(zhàn)略的實施破解本省的創(chuàng)新發(fā)展難題。此外,山西與騰訊簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議,推動“互聯(lián)網+便民服務”“互聯(lián)網+醫(yī)療健康服務”等模式的升級,提升政府公共服務效率。這3類組態(tài)充分體現(xiàn)了“組織-環(huán)境”導向的高水平數字政府建設路徑。該路徑表明,對于政策驅動不足的地區(qū),應著力增強其財政供給能力,通過資金支持賦能數字政府的高水平建設；對于經濟發(fā)展水平較低的地區(qū),應夯實政策基礎,通過頂層設計的政策完善與財政供給的增強打破數字政府建設過程中由于技術壁壘帶來的困境,提高數字政府治理水平。

3.技術-組織型。第3條為“技術-組織型”,對應表4條件組態(tài)3。該組態(tài)表明,在政策驅動力弱的情況下,擁有較強的技術研發(fā)能力、較完善的信息基礎設施與較好的政務公開環(huán)境,可推動建設較高水平的數字政府。其中,技術研發(fā)能力(技術)與組織政務公開(組織)為核心條件,信息基礎設施建設(技術)為邊緣條件,表明在環(huán)境條件相對較差的情況下,實現(xiàn)數字政府的高水平建設可以致力于增強技術與組織條件間的協(xié)同作用。該組態(tài)的代表省份包括廣東、江蘇、天津、四川、寧夏。其中,廣東、江蘇、天津為東部地區(qū)的典型代表。根據《中國區(qū)域科技創(chuàng)新評價報告(2018)》,這些地區(qū)的綜合科技創(chuàng)新水平均位于全國前5位。且《中國法治發(fā)展報告(2019)》也表明,這些地區(qū)的政府透明度指數均位于全國前列,充分詮釋了“技術-組織型”導向的高水平數字政府建設路徑。四川、寧夏作為西部地區(qū)的典型代表,以四川為例,在中國信息協(xié)會發(fā)布的《2018年度中國政府網站新媒體傳播力監(jiān)測報告》中,四川省政府門戶網站榮獲“省級門戶網站新媒體傳播力第二名”,在政務新媒體的建設工作中取得了階段性的成效,為該省建設高水平的數字政府打下了良好的基礎。因此,對于缺乏政策驅動的地區(qū),應注重提升該地區(qū)的技術能力,通過更好地打造與完善政務公開平臺,提升地方政府的政務公開水平,助推數字政府的高水平建設。

4.平衡型。第4條為“平衡型”,對應表4中的條件組態(tài)4。該組態(tài)表明,當地方政府擁有較完善的信息基礎設施、較好的政務公開、良好的經濟發(fā)展與較強的政策驅動,將會推動高水平數字政府的建設。其中,組織政務公開(組織)和政策驅動(環(huán)境)為核心條件,信息基礎設施建設(技術)和經濟發(fā)展(環(huán)境)為邊緣條件,此條路徑表明高水平的數字政府建設是技術、組織與環(huán)境協(xié)同聯(lián)合的結果,三者在數字政府建設中都承擔了不可或缺的角色。該組態(tài)的代表省份為北京、浙江、上海、山東和海南。其中,浙江、上海均地處長三角經濟區(qū),北京地處京津冀經濟區(qū),山東地處中原經濟區(qū),海南是中國設立的省級經濟特區(qū),優(yōu)越的地理位置和地緣政治優(yōu)勢奠定了其在技術、組織和環(huán)境方面的基礎。在信息基礎設施建設方面,浙江、北京、海南、上海的人均互聯(lián)網寬帶接入端口數均位列前6位,山東略有落后,但總體處于中等偏上水平。在組織政務公開方面,北京、上海、山東的政府透明度指數位居前6位,海南、浙江略有落后。在經濟發(fā)展方面,北京、上海、浙江的人均GDP位居前4位,山東、海南略有落后。在政策驅動方面,浙江堅持以數字化治理為支撐,高水平建設數字浙江；上海發(fā)布了《全面推進“一網通辦”加快建設智慧政府工作方案》等文件；北京于2005年發(fā)布了《關于加強數字化管理加快電子政務建設的通知》,加強電子政務工作；海南2018年發(fā)布了《海南省信息基礎設施水平鞏固提升三年專項行動方案(2018—2020年)》,致力于推動海南信息基礎設施整體水平再上新臺階；山東發(fā)布了《山東省數字政府建設實施方案(2019—2022年)》,明確了數字政府建設的方向與任務。這些地區(qū)在上述方面的出色工作充分詮釋了“平衡型”的高水平數字政府建設路徑?？梢?“平衡型”的數字政府建設是全面發(fā)展型的,依靠技術、組織和環(huán)境方面的均衡發(fā)展完成了建設高水平數字政府的任務。

5.組織導向型。第5條為“組織導向型”,對應表4中的條件組態(tài)5。該組態(tài)表明,在信息基礎設施建設較不完善與政策驅動較弱的情況下,較好的政務公開與較強的財政供給能力可推動建成高水平的數字政府。其中,組織政務公開(組織)和財政供給能力(組織)均為核心條件,表明在技術與環(huán)境條件存在缺陷的情況下,實現(xiàn)數字政府的高水平建設可以將組織作為核心驅動力。該組態(tài)的代表省份為湖北、河北、安徽、河南和江西。以湖北為例,湖北已建成全省一體化政務服務平臺,在政務公開方面取得了顯著的成效。同時,湖北省人民政府印發(fā)《關于推進數字政府建設的指導意見》,指出要加大數字政府建設的資金支持力度,建設高水平數字政府。因此,組織政務公開與財政供給能力方面的良好表現(xiàn)能夠在一定程度上破除技術與環(huán)境條件的雙重壁壘。對于技術與環(huán)境條件相對落后的地區(qū),地方政府應以組織為核心導向,注重從政務公開與財政供給著手,緩解數字政府建設的技術與制度壓力,促進高水平數字政府的建設。從此條路徑來看,東部地區(qū)的高水平數字政府建設主要依靠技術、組織和環(huán)境三者協(xié)同,中、西部地區(qū)主要依靠技術、組織和環(huán)境中的某1類或某2類條件。因此,建設高水平數字政府的實現(xiàn)路徑均依靠多重因素協(xié)同和聯(lián)動實現(xiàn),無法僅靠單一因素實現(xiàn)。同時,高水平數字政府的建設存在差異化的多重實現(xiàn)方式,依賴各地區(qū)的政策水平、資源條件的協(xié)同作用。

(三)關鍵條件及條件間的潛在替代關系

除對上述條件組態(tài)進行直觀研究外,還通過橫向觀察和對比組態(tài)路徑中條件變量間的相互關系來找尋關鍵條件和替代條件。在關鍵條件方面,通過對比5條路徑可知,在高水平數字政府建設的條件中,組織政務公開、財政供給能力與政策驅動發(fā)揮了重要作用。其中,條件組態(tài)中組織政務公開的重要性也說明了政務公開平臺的構建與政府信息數據的公開是驅動數字政府建設水平提升的關鍵要素。在替代條件方面,通過對比各組態(tài)路徑中條件變量相互間的潛在關系可知,技術研發(fā)能力、財政供給能力與政策驅動在建設高水平數字政府中具有重要的現(xiàn)實價值,這三者均能在某種特定的客觀稟賦條件下發(fā)揮某2種或3種條件組合才具有的作用。此外,在技術、組織和環(huán)境條件之中,單一條件均無法取代三者融合產生的協(xié)同助推作用。

四、結論與建議

(一)研究結論

數字政府建設作為推進政府治理體系與治理能力現(xiàn)代化、實現(xiàn)全社會效率與公平的重要舉措,不僅是簡單的技術創(chuàng)新變革的問題,更是技術與治理二元疊加所帶來的信息化技術與組織、環(huán)境的指數型深度融合發(fā)展問題。本文在TOE框架的基礎上,結合國內外數字政府建設的實踐經驗,采用NCA 和fsQCA 相結合的方法,借助R 軟件與fsQCA3.0軟件,從組態(tài)視角挖掘中國31個省(市、區(qū))高水平數字政府建設的多重影響因素及推進路徑。

第一,NCA 分析的結果顯示,政策驅動是數字政府建設的必要條件,加大政策驅動程度有利于為數字政府的建設與發(fā)展提供充足的制度保障。

第二,高水平的數字政府建設存在差異化的多重實現(xiàn)方式,并不局限于某一固定的條件組合公式,不同影響因素的合理組合可建成高水平的數字政府。根據核心主導因素的不同,建設高水平數字政府的驅動路徑共包括5條:技術導向型、組織-環(huán)境型、技術-組織型、平衡型、組織導向型。

第三,由技術、組織和環(huán)境條件相互替代的潛在關系可知,在特定的客觀資源要素條件組合下,完善技術研發(fā)能力、加強財政供給能力與政策驅動能夠發(fā)揮某2種或某3種條件的協(xié)同作用,在提升數字政府建設水平中發(fā)揮著更加關鍵的作用。

(二)政策建議

基于上述的路徑分析及研究結論,本文從技術、組織和環(huán)境層面提出推進高水平數字政府建設的政策建議。

1.強化政策驅動,奠定數字政府建設與發(fā)展的制度基礎。政策驅動不僅是數字政府建設的必要條件,也是組態(tài)分析中出現(xiàn)頻率最高的核心要素,是建設高水平數字政府的主導型條件變量。在數字政府建設過程中,政府應加強對數字政府戰(zhàn)略的全局規(guī)劃與統(tǒng)一領導,以互聯(lián)網思維從組織架構、業(yè)務制度、監(jiān)督評估體系等方面對數字政府未來的建設進行系統(tǒng)的設計與部署,從戰(zhàn)略層面推進多主體、多中心協(xié)同的數字治理新格局的形成,真正實現(xiàn)建設人民滿意的數字政府的目標。例如,設置全國統(tǒng)一的大數據管理局,國家級的數據、各省級數據分模塊管理,按照等級瀏覽不同數據可解決機構部門職責分散交叉及數據重復的問題,從而也能相對集中地對數據進行管理。

2.創(chuàng)新技術應用,推動數字技術與政府治理深度融合。技術研發(fā)能力與信息基礎設施建設是高水平數字政府建設不可或缺的關鍵要素。因此,要想提升數字政府建設水平,一方面應搶抓戰(zhàn)略機遇,加快5G、物聯(lián)網、區(qū)塊鏈等數字基礎設施的建設與完善,打造多部門多主體協(xié)同的政務云平臺,奠定數字技術應用的硬件基礎；另一方面,加強政企校合作,促進政府與技術研發(fā)單位、網絡服務運營商等專業(yè)型機構或人才的交流協(xié)作,構筑健康和諧的新型合作關系,提升數字技術在政府治理領域的應用能力,實現(xiàn)治理精細化與服務高效化的目標。

3.增強財政供給能力,提供數字政府建設與發(fā)展的財政支撐。財政供給能力作為較主觀的可控手段,受政府政策、公眾需求的影響較大,在建設高水平數字政府過程中發(fā)揮著最直接的推動作用。對于受技術、環(huán)境條件阻礙的省份,可從財政角度出發(fā),通過加大新基建、數字人才引進等方面的財政投入消除技術能力低下、經濟發(fā)展滯后等條件帶來的阻力。例如,整合省(市)各部門在數字化建設方面的資金,化零為整提高財政資金的供給。

4.多要素科學組合配置,協(xié)同驅動高水平數字政府建設。高水平數字政府的建設需要多主體多要素的協(xié)同驅動。從省級政府自身建設的角度出發(fā),對于數字政府建設較好的省級政府,應充分認識到技術、組織和環(huán)境因素的協(xié)同互動作用,處理好三者間互補、主導或共生關系,進一步提升數字政府治理水平。對于建設水平較差的省級政府,應根據所在地區(qū)擁有的資源條件現(xiàn)狀,對比高水平數字政府建設中具有相似特征的地區(qū),在多要素協(xié)同驅動邏輯上,制定適宜本地的數字政府發(fā)展方案,后來者居上,加快完成高水平數字政府的建設任務。