國土空間規(guī)劃城市交通體檢評估指標體系研究

任俊達 繆江華

（廣州市交通規(guī)劃研究院有限公司，廣東廣州 510030）

根據(jù)自然資源部辦公廳《國土空間規(guī)劃城市體檢評估規(guī)程（報批稿）》（以下簡稱體檢評估規(guī)程）的要求，各城市需開展“一年一體檢、五年一評估”的體檢評估工作。體檢評估規(guī)程按安全、創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享六個維度制定了122個評估指標[1]。城市體檢評估一定程度能監(jiān)測當年度交通規(guī)劃實施情況及交通體征狀態(tài)，但鑒于城市體檢評估囊括的專項多、覆蓋范圍廣，交通指標難以做到系統(tǒng)全面。馬小毅等[2]在《大城市國土空間規(guī)劃交通指標體系構建思考》提出，從“國土空間對交通的指導和約束”“以交通為紐帶高質(zhì)量組織國土空間”兩個層面補充完善交通指標體系，但主要著眼于中遠期評估，非針對城市體檢評估?？傮w上，目前針對城市交通體檢指標體系相關研究較少，本文以體檢評估規(guī)程基本指標為基礎，結合廣州市上層次發(fā)展規(guī)劃，緊扣交通與國土空間關系，增加體現(xiàn)交通與空間結構、土地利用協(xié)調(diào)匹配等方面的指標，以建立系統(tǒng)、全面的國土空間規(guī)劃城市交通體檢指標體系，有助于城市各類交通專項規(guī)劃的編制、實施和動態(tài)維護。

1 現(xiàn)行體檢評估框架與問題

1.1 現(xiàn)行城市體檢交通指標

按照體檢評估規(guī)程規(guī)定，評估指標體系按安全、創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享劃分為6個一級類別，結合社會需求又進一步劃分為底線管控、糧食安全、對外開放等18個二級類別，基于二級類別設置生態(tài)保護紅線面積、森林覆蓋率、綠色交通出行比例等122個三級指標[1]。其中涉及交通指標主要有13項，其中基本指標3項，推薦指標主要有10項。各城市需按照體檢評估規(guī)程的規(guī)定進行交通體檢評估，如表1所示。

表1 《國土空間規(guī)劃城市體檢評估規(guī)程（報批稿）》城市交通體檢評估指標

1.2 現(xiàn)行城市體檢交通指標的局限性

現(xiàn)行體檢評估規(guī)程的交通指標可評估廣州在打造全球重要交通樞紐總體目標下的建設國際航運樞紐、國際航運樞紐及國際鐵路樞紐的實施情況，也能較好地反映廣州建設軌道都市、打造健康道路的進展情況。但目前交通體檢指標體系仍存在問題。

（1）反映交通與城市空間結構、用地及功能布局協(xié)調(diào)的指標不足。體檢評估規(guī)程中軌道交通站點800 m服務覆蓋率指標較大程度反映軌道交通與用地協(xié)同度。工作日平均通勤時間、45 min通勤時間內(nèi)居民占比更多體現(xiàn)在交通對城市空間組織的時效性方面，但在交通與城市空間組織效率關系中出行成本、出行距離及職住匹配等評估指標不足，需要進一步補充。

（2）反映綜合交通體系內(nèi)部協(xié)調(diào)的指標較少。體檢評估規(guī)程中綠色交通出行比例指標可一定程度反映綜合交通體系內(nèi)部協(xié)調(diào)關系，即綠色交通出行方式與個體機動化出行比例的關系，但對軌道、公共交通、步行和自行車交通出行的各自出行比例沒有相關指標進行體檢。由于不同規(guī)模城市、不同開發(fā)強度地區(qū)的交通發(fā)展主導模式存在較大差異，例如廣州等超大型城市，公共交通、軌道交通出行比例在機動化出行方式中占主導地位，也有明確的發(fā)展目標。因此，此類交通評估指標不可或缺。

2 交通體檢指標體系構建

2.1 交通體檢指標選取

廣州城市交通體檢評估指標體系主要劃分為政策指標以及地方特色指標兩個層面。政策指標主要為體檢評估規(guī)程中涉及的13項交通指標。地方特色指標主要根據(jù)《廣州市國土空間總體規(guī)劃（2018-2035年）草案》以及《廣州市城市交通發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》等上層次規(guī)劃，選取特色核心交通指標；另外，結合廣州當?shù)爻鞘刑攸c，進一步突出交通與國土空間的強互動、互反饋關系，重點增加交通與城市空間結構，交通與用地協(xié)調(diào)等體檢指標。

2.1.1 地方相關規(guī)劃指標

《廣州市國土空間總體規(guī)劃（2018—2035年）》（草案）為實現(xiàn)“美麗宜居花城、活力全球城市”的目標愿景，制定了一套包含30個核心指標的評估體系。交通指標主要包括道路網(wǎng)密度、軌道交通站點800 m半徑服務覆蓋率、綠色交通出行比例、工作日平均通勤時間等4項，契合完善城市交通網(wǎng)絡布局以及綠色智慧賦能交通轉型的總體發(fā)展目標，該4項指標也與體檢評估規(guī)程的政策指標一致，故需納入城市交通體檢評估指標體系。

《廣州市交通發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》提出包括更開放的國際門戶、更直連的灣區(qū)中心、更高效的公共交通、更健康的道路系統(tǒng)、更智慧的交通大腦以及更前瞻的引領發(fā)展等六大交通發(fā)展戰(zhàn)略。交通核心指標中，市域任意一點抵達對外交通樞紐時間、與灣區(qū)中心城市及鄰穗城市軌道直達時間2項指標由于年度變化較低，暫不納入城市體檢交通指標體系中。市域90%居民公共交通通勤時間與基本指標的45 min通勤時間內(nèi)居民占比指標相關性較大，因此也不納入。為支撐廣州國土空間規(guī)劃提出建設軌道都市、培育廣州都市圈及推動更高層次廣佛同城化、更高質(zhì)量的廣清一體化等目標，故有必要選取公共交通占機動化出行比例、軌道占公共交通出行比例2項指標納入城市交通體檢評估指標體系。

2.1.2 交通與城市空間結構、土地協(xié)調(diào)發(fā)展指標

交通與城市空間結構、土地利用布局協(xié)同，一方面，通過用地布局優(yōu)化引導職住空間的匹配，即從源頭上控制出行距離在合理的范圍[3]；另一方面，通過合理安排交通設施建設，尋求與城市用地同步發(fā)展，做到開發(fā)用地有較適宜的交通可達性。一直以來，交通與國土空間、用地之間協(xié)調(diào)評判比較模糊，目前沒有合理的指標進行評價。

對于前者，廣州主要選取職住平衡系數(shù)、對外道路通道不均衡系數(shù)2項指標進行體檢評估。對外道路通道不均衡系數(shù)主要是中心城區(qū)各個方向對外通道單向客流量與雙向平均客流量之比值。職住平衡率主要是評估特定區(qū)域下（例如“廣州雙核五城”）居住并工作的勞動者數(shù)量占該區(qū)域人口數(shù)量的比重。

對于后者，土地是城市的稀缺資源，在城市的發(fā)展過程中不可能無窮盡地提供土地資源應用于交通基礎設施，應充分發(fā)揮國土空間規(guī)劃對交通的指導和約束作用，統(tǒng)籌交通基礎設施規(guī)劃建設，優(yōu)化存量資源配置，擴大優(yōu)質(zhì)增量供給，實現(xiàn)交通等各類國土空間的按需分配、精準供給和動態(tài)平衡。在有限的城市建設用地量下，廣州主要選取交通供給與三生空間發(fā)展的協(xié)同度、交通用地占建設用地比例2項指標進行評估。交通供給與三生空間發(fā)展的協(xié)調(diào)度主要評估城市各功能區(qū)交通可達性與生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間發(fā)展是否協(xié)調(diào)，也可計算每年城市整體的交通供給與三生空間發(fā)展協(xié)調(diào)度，以反映交通設施年度建設與空間發(fā)展匹配狀況。交通用地占建設用地比例，評估特定范圍中交通用地資源設置的合理性，在標準值（15%～25%）范圍內(nèi)，結合城市確定的發(fā)展目標，評估每年該數(shù)值是否低于低限或者超過目標值，低于低限時說明城市建設用地配置沒有優(yōu)先保障交通用地供給，超過目標值時說明交通建設用地沒有做到集約、節(jié)約，都應及時反饋至相關用地與交通建設規(guī)劃。

2.2 交通體檢指標體系

綜上指標選取分析，在體檢評估規(guī)程的“綠色”“開放”“共享”三大類交通指標基礎上，結合交通與城市空間結構、土地協(xié)調(diào)發(fā)展關系，新增“協(xié)調(diào)”大類交通體檢指標，并提出了土地協(xié)調(diào)、空間協(xié)調(diào)兩個二級指標及對應交通供給與三生空間協(xié)調(diào)度、交通用地占建設用地比例、對外道路不均衡系數(shù)、職住平衡系數(shù)等4個三級指標。同時，根據(jù)廣州上層次規(guī)劃要求及地方實際，針對“綠色”大類交通體檢指標，新增“集約出行”二級指標，對應公共交通占機動化出行比例、軌道交通占公共交通出行比例2個三級指標。最終確定包含19個指標的廣州市國土空間規(guī)劃城市交通體檢評估指標體系，如表2所示。

表2 廣州市國土空間規(guī)劃城市交通體檢評估指標體系

3 結語

城市交通體檢評估是國土空間規(guī)劃實施的反饋與修正。本文在廣州研究與實踐的基礎上，總結現(xiàn)行體檢評估規(guī)程中交通指標的局限性，并從交通與城市空間結構、用地協(xié)調(diào)的角度完善交通體檢指標體系，以期對其他城市開展相關工作提供一定的借鑒。各地由于城市特點、發(fā)展愿景不同，需探索更適宜的交通指標及評估方法，以更好地支撐國土空間規(guī)劃、近期實施計劃的編制、調(diào)整與優(yōu)化，并為完善城市空間及交通治理提供基礎。