貫徹落實《中國共產黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》與統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的法治化研究

段中衛(wèi)，王 琳

（1.大連理工大學 馬克思主義學院，遼寧 大連 116038；2.中共大連旅順口區(qū)委黨校，遼寧 大連 116041）

統(tǒng)一戰(zhàn)線在鞏固黨的執(zhí)政地位、實現中華民族偉大復興等方面均發(fā)揮著重要法寶作用。正如習近平總書記在慶祝中國共產黨成立100周年大會上所強調指出的：“愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線是中國共產黨團結海內外全體中華兒女實現中華民族偉大復興的重要法寶?！睘槌浞职l(fā)揮統(tǒng)一戰(zhàn)線法寶作用，并持續(xù)推進統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的法治化，黨中央于2015年5月18日印發(fā)《中國共產黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》，著重解決了統(tǒng)一戰(zhàn)線工作黨內法規(guī)建設嚴重滯后的問題，為統(tǒng)一戰(zhàn)線工作有效開展提供了制度依據，在統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的法治化進程中具有重要的里程碑意義。其后為適應和解決新形勢下統(tǒng)戰(zhàn)工作所面臨的一系列新情況新挑戰(zhàn)，并深入貫徹落實習近平總書記關于加強和改進統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的重要論述精神，黨中央又對《中國共產黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》進行了重大修訂，并于2020年12月21日正式印發(fā)《中國共產黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》（以下簡稱《條例》），這是黨的歷史上第一部關于統(tǒng)戰(zhàn)工作的黨內正式法規(guī)，它為進一步推進統(tǒng)一戰(zhàn)線工作法治化建設奠定了深厚的制度基礎，提供了有力的法理依據。

一、加強統(tǒng)戰(zhàn)工作法治化的理論依據

習近平總書記在中共十八屆四中全會第二次全體會議上強調指出：“法治體系是國家治理體系的骨干工程。落實全會部署，必須加快形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內法規(guī)體系?！痹?020年11月召開的中央全面依法治國工作會議上，黨中央首次明確提出習近平法治思想，并系統(tǒng)概述了習近平法治思想的核心要義。黨內法規(guī)體系，是指中國共產黨依據黨章所賦予的組織權力，在不依賴國家強制力保證實施的前提下，以黨紀為后盾保證推進施行的制度規(guī)范體系。習近平法治思想創(chuàng)造性地將黨內法規(guī)體系納入中國特色社會主義法治體系之中，為加強黨內法規(guī)建設、推動統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的法治化提供了理論依據［1］?！稐l例》作為重要的黨內法規(guī)，是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，在黨內具有強制適用的法律效力，且通過對統(tǒng)戰(zhàn)工作的規(guī)范和約束，實現了統(tǒng)戰(zhàn)工作法治化的目的。

二、《條例》深蘊統(tǒng)戰(zhàn)工作法治化理念

《條例》是由黨中央依照黨內立法程序所制定，依據黨紀的強制約束力保證實施的，它從“是什么”“做什么”“怎么做”三個不同維度深刻闡釋了統(tǒng)戰(zhàn)工作法治化的科學內涵、主要任務、基本原則、實踐路徑，對統(tǒng)戰(zhàn)工作的開展主體、開展對象、具體流程、保障機制等均進行了明確規(guī)定，為實現統(tǒng)戰(zhàn)工作的法治化提供了基本制度保障，是法治理念在統(tǒng)戰(zhàn)工作中的具體實踐。

作為統(tǒng)領統(tǒng)戰(zhàn)工作的基礎性黨內法規(guī)，法治思維貫穿在《條例》始終。一是明確了中央統(tǒng)一戰(zhàn)線工作領導小組、地方黨委、統(tǒng)戰(zhàn)部等相關主體在統(tǒng)戰(zhàn)工作中的主要職責和主要任務，既為相關主體履職盡責提供了規(guī)則依據，也有效避免了責權不清等問題。二是明確把“協調推進統(tǒng)一戰(zhàn)線領域法治建設”“依法治理民族事務”“運用法治思維和法治方式妥善處理宗教領域的矛盾和問題”等寫入《條例》之中，深刻體現了法治思維在推動統(tǒng)一戰(zhàn)線工作法治化過程中的重要地位。三是在黨外代表人士隊伍建設等方面明確了黨外代表人士的認定標準、在政府組成部門中應當配備的正職數以及在各級政協中所應占比例，在相關條款表述中大量使用了“應當”這一專業(yè)法律術語，強調了制度的剛性，極大壓縮了人治空間，深刻體現了法治思維所獨有的強制性、規(guī)范性。

三、統(tǒng)戰(zhàn)工作法治化相關概念辨析

推進統(tǒng)戰(zhàn)工作法治化涉及統(tǒng)一戰(zhàn)線、統(tǒng)戰(zhàn)工作以及法治的主客體等內容，必須對這幾個概念之間的區(qū)別與聯系進行深入探討，以避免認識上的混亂和誤區(qū)，這樣才能凝聚共識，精準把握“統(tǒng)戰(zhàn)工作法治化”的科學內涵。

首先，必須明確“統(tǒng)一戰(zhàn)線”“統(tǒng)戰(zhàn)工作”的基本內涵。根據《條例》第二條的規(guī)定，所謂統(tǒng)一戰(zhàn)線，是指中國共產黨領導的、以工農聯盟為基礎的，包括全體社會主義勞動者、社會主義事業(yè)的建設者、擁護社會主義的愛國者、擁護祖國統(tǒng)一和致力于中華民族偉大復興的愛國者的聯盟。統(tǒng)一戰(zhàn)線本身是一種政治聯盟［2］，具有組織領導明確、聯盟基礎牢固、結盟對象多元、聯盟目標清晰等鮮明特征。所謂統(tǒng)戰(zhàn)工作，則是指在大統(tǒng)戰(zhàn)工作格局下，由中央和地方各級黨委統(tǒng)一領導，各級統(tǒng)戰(zhàn)部門牽頭協調，各有關方面各負其責，為實現統(tǒng)一戰(zhàn)線根本目標而開展的各項具體性工作，是對統(tǒng)一戰(zhàn)線各項內容要求的貫徹和執(zhí)行。因此，在研究“推進統(tǒng)戰(zhàn)工作法治化”時，其指向顯然應當是統(tǒng)戰(zhàn)工作，而不應是統(tǒng)一戰(zhàn)線。

其次，必須明確“黨內法治”“國家法治”的基本內涵。黨內法治是指以黨章黨規(guī)為依據，以黨的紀律為后盾，以法治方式為核心，通過嚴格的制度性規(guī)定約束黨員行為的治理性活動。國家法治則是以憲法法律為依據，以國家強制力為后盾，以法治方式為核心，通過明確的法律規(guī)定約束全體公民行為的治理性活動。二者的共同點在于均統(tǒng)一于中國共產黨的領導，均是以法治方式開展國家治理活動，均系中國社會主義法治體系的重要組成部分，均體現人民根本利益、反映人民共同意志。區(qū)別在于黨內法治是以黨章黨規(guī)為依據，國家法治則是以憲法法律為依據；黨內法治是以黨紀為后盾，國家法治則是以國家強制力為后盾；黨內法治適用的對象是全體黨員，國家法治適用的對象則是全體公民；黨內法治效力范圍更小，約束力和執(zhí)行力更強。此外，黨內法治與國家法治之間還存在相互銜接和轉化的問題。因此，推進統(tǒng)戰(zhàn)工作的法治化，必須從黨內法治和國家法治兩個層面進行論述，而不能不加區(qū)分地把這兩個層面混淆起來。

最后，必須明確“法治主體”“法治客體”的基本內涵。統(tǒng)戰(zhàn)工作是中國共產黨奪取革命、建設、改革事業(yè)勝利的重要法寶，是由中國共產黨首創(chuàng)并主導開展的，故統(tǒng)戰(zhàn)工作的邏輯起點顯然是在黨內，必須首先明確統(tǒng)戰(zhàn)工作法治化的主體是中國共產黨，客體則是統(tǒng)戰(zhàn)工作行為，即針對《條例》第十二條所明確適用的十二類黨外人士所采取的各種統(tǒng)戰(zhàn)工作行為。只有明確了統(tǒng)戰(zhàn)工作法治化的主客體，才能避免法治主體責任泛化、法治客體認識混亂等不利后果。這也就意味著，統(tǒng)一戰(zhàn)線工作法治化只能在黨內法制層面全面推進，而不能將其直接擴展至國家法治層面，但在必要時可將部分統(tǒng)戰(zhàn)工作所涉及的需要在國家層面進行統(tǒng)籌的事務進行專門性立法。

四、關于推進統(tǒng)戰(zhàn)工作法治化的宏觀思考

（一）構建完善大統(tǒng)戰(zhàn)工作格局

統(tǒng)戰(zhàn)工作專業(yè)性強，所涉部門、領域、人員眾多，涉及政黨關系、黨內與黨外關系、民族關系、階層關系、宗教關系、海內外同胞關系等。處理好方方面面的關系，解決好方方面面的問題，不僅需要統(tǒng)戰(zhàn)、宣傳、組織等部門精誠協作，也需要民族、宗教、公安、教育等部門通力協作。因此，團結、聯合、聯盟是統(tǒng)戰(zhàn)工作永恒的主題，構建黨委統(tǒng)一領導、統(tǒng)戰(zhàn)部門牽頭協調、有關方面各負其責的大統(tǒng)戰(zhàn)工作格局是現實的必然選擇［3］。在大統(tǒng)戰(zhàn)工作格局下，黨委統(tǒng)一領導是根本核心和政治保證，統(tǒng)戰(zhàn)部門牽頭協調是關鍵環(huán)節(jié)，而有關部門各負其責則提供了有力支撐。

推進統(tǒng)戰(zhàn)工作法治化，必須把黨委統(tǒng)一領導放在首位。一是要健全黨委統(tǒng)一領導的體制機制。各級黨委應當建立定期討論和不定期討論相結合研究統(tǒng)戰(zhàn)工作的制度，專題研究、討論、決定統(tǒng)戰(zhàn)工作中的重大問題。二是要善于運用法治思維和法治方式領導統(tǒng)戰(zhàn)工作，對于《條例》施行過程中遇到的新問題，要通過及時修訂、完善，或通過細化實施細則等方式及時回應現實關切，確保所有統(tǒng)戰(zhàn)工作均有章可循、有規(guī)可依。三是應緊抓領導干部這一“關鍵少數”，不斷加強對各級黨的領導干部法治素養(yǎng)的培育和提升，增強其主動遵章守法的意識，推動其由傳統(tǒng)的人治思維向現代的法治思維轉變，從而凝聚全黨共識，共同致力于推進統(tǒng)戰(zhàn)工作法治化。

推進統(tǒng)戰(zhàn)工作法治化，必須緊抓“統(tǒng)戰(zhàn)部門牽頭協調”這一關鍵環(huán)節(jié)，充分保障其“協調推進統(tǒng)一戰(zhàn)線領域法治建設”這一重要職責作用的發(fā)揮。一是不斷增強統(tǒng)戰(zhàn)部門法治建設能力。統(tǒng)戰(zhàn)部門是黨委決策的主要執(zhí)行部門，也是黨委獲取統(tǒng)戰(zhàn)信息的主要來源渠道，同時也是其他相關方面開展統(tǒng)戰(zhàn)工作的主要支撐，起著上下貫通、左右聯動、內外融通的關鍵樞紐作用，因此，必須不斷提升統(tǒng)戰(zhàn)部門法治建設能力。建議把具有法律職業(yè)資格、深厚法律功底以及豐富實務經驗的法律專業(yè)人士引入統(tǒng)戰(zhàn)部門，由其協助開展統(tǒng)一戰(zhàn)線領域法治建設。同時在重大事項上注重聽取、吸收知名法學專家的反饋意見，確保統(tǒng)戰(zhàn)工作法治化建設的專業(yè)性、科學性。二是統(tǒng)戰(zhàn)部門自身要率先垂范，以自身的法治化助推統(tǒng)戰(zhàn)工作的法治化。統(tǒng)戰(zhàn)部門必須注重自身法治建設，在工作流程、信息公開、經費使用、推薦干部等所有重要環(huán)節(jié)均做到有章可循、有規(guī)可依、有據可查，力求決策合規(guī)、流程合法、結果合理。

推進統(tǒng)戰(zhàn)工作法治化，必須充分發(fā)揮有關部門的有力支撐作用。一是建立完善統(tǒng)戰(zhàn)部門與其他有關部門之間有效溝通的聯動機制。要明確統(tǒng)戰(zhàn)工作所涉有關部門的具體范圍、主要職責，并明確其與統(tǒng)戰(zhàn)部門之間的權責邊界，確保二者之間既無職責沖突，也無缺位地帶。同時應為未來所可能遇見的新情況新問題預留制度空間，明確二者在黨規(guī)無明文規(guī)定不可為的情況下，均應積極主動作為，主動相互補位，確保工作無死角。二是加強各有關部門自身法治建設。各有關部門必須加強對《條例》內容的學習，必須在《條例》規(guī)定基礎上建立完善本單位開展統(tǒng)戰(zhàn)工作的具體制度規(guī)則，同時應積極加強自身法治人才隊伍建設，確保自身統(tǒng)戰(zhàn)工作的合法、合規(guī)、合理。

（二）構建完善統(tǒng)戰(zhàn)工作法治體系

在國家法治層面全面推進統(tǒng)戰(zhàn)工作法治化的條件和時機尚不成熟的情況下，應以加強黨內法治為核心，以黨章黨規(guī)為依據，以《條例》的施行為切入點，建立健全以“完備的黨規(guī)體系、高效的實施體系、嚴密的監(jiān)督體系、有力的保障體系”為核心內容的統(tǒng)戰(zhàn)工作法治體系。

其一，建立完備的黨規(guī)體系，就是要在《條例》 規(guī)定基礎上做好《條例》的解釋、細化等工作，參照司法解釋的具體運行模式，構建黨內法規(guī)解釋機制。各級黨委可根據《條例》規(guī)定制定具體的實施細則以細化流程、明確職責，并報上級地方黨委備案，以便為統(tǒng)戰(zhàn)工作的開展提供完善嚴密的制度規(guī)范依據。當然，因統(tǒng)戰(zhàn)工作本身也是國家治理的重要范疇，其并不僅僅是中國共產黨的黨內事務，故隨著《條例》運行機制的逐步完善，對于須全體公民共同參與完成的統(tǒng)戰(zhàn)事務，可由國務院制定專門的行政法規(guī)，或者由全國人大常委會制定專門的法律進行調整。

其二，建立高效的實施體系，就是要在《條例》規(guī)定基礎上做好《條例》的實施工作。黨內法規(guī)的權威性與生命力在于其不折不扣的實施。高效的實施體系是推進統(tǒng)戰(zhàn)工作法治化的關鍵。在大統(tǒng)戰(zhàn)工作格局下，要建立高效的實施體系，必須嚴格對照《條例》規(guī)定，對中央統(tǒng)一戰(zhàn)線工作領導小組、地方黨委、各級統(tǒng)戰(zhàn)部門、各有關方面等實施主體的職責分工、工作流程等進行明確，確保職責明晰、流程公開，確?！稐l例》所確定的統(tǒng)戰(zhàn)工作要求能夠依法依規(guī)、公開公正地高效開展。同時中央統(tǒng)戰(zhàn)部門要建立定期巡視巡查制度，對《條例》實施的全過程各環(huán)節(jié)均進行嚴密監(jiān)察，確保《條例》的實施不走形、不變樣。

其三，建立嚴密的監(jiān)督體系，就是要牢固樹立“有權必有責，用權受監(jiān)督，失職要問責，違法要追究”的法治監(jiān)督理念，通過嚴明的紀律和堅決的追責對《條例》賦予各實施主體的權責進行嚴密的監(jiān)督，尤其是要重點監(jiān)督《條例》的實施情況。要把黨內紀檢的執(zhí)紀監(jiān)督、人大代表的人大監(jiān)督、政協委員的民主監(jiān)督、統(tǒng)戰(zhàn)部門的內部監(jiān)督、監(jiān)察部門的監(jiān)察監(jiān)督、來自人民的群眾監(jiān)督和司法機關的司法監(jiān)督有機結合起來，形成多級聯動的監(jiān)督格局，并從制度層面將該監(jiān)督格局規(guī)范化、體系化、法治化，從而形成系統(tǒng)完備的法治監(jiān)督體系。

其四，建立有力的保障體系，就是要為《條例》的法治化實踐提供充足的人力物力財力保障，尤其是要注重統(tǒng)戰(zhàn)工作法治人才的培養(yǎng)和統(tǒng)戰(zhàn)工作法治文化環(huán)境的培育。在統(tǒng)戰(zhàn)工作法治化理論研究方面，應當設立專門的課題研究基金，鼓勵高等院校、科研機構開展專題研究，通過一系列原創(chuàng)性理論成果助推統(tǒng)戰(zhàn)工作法治化。同時應當推動統(tǒng)戰(zhàn)隊伍與司法隊伍、律師隊伍、科研隊伍之間的崗位交流和理論研討?？山⒂陕蓭煛⒎ü?、檢察官、法學專家等組成的法治建設顧問專家?guī)?，由入庫的專家在涉及重大決策問題時提供專業(yè)法律意見，全方位增強統(tǒng)戰(zhàn)工作法治化的專業(yè)支撐。

（三）增強統(tǒng)戰(zhàn)部門法治保障能力

統(tǒng)戰(zhàn)工作對象涉及社會不同階層，而各階層間的利益訴求又有明顯差異，各階層存在各種類型的法律需求。推進統(tǒng)戰(zhàn)工作法治化，必須在法治軌道上對這些法律訴求提供切實可行的法律解決建議。

一是設立專門的法治保障部門。法治化建設必須由專門的組織機構、專業(yè)的法治人才負責推進。建議統(tǒng)戰(zhàn)部門設立專門的法治保障部門，在統(tǒng)籌規(guī)劃統(tǒng)戰(zhàn)部門自身法治建設的同時，主動與律協、公共法律服務中心等服務組織以及統(tǒng)戰(zhàn)對象進行有效溝通、需求對接，搭建法治保障平臺。通過專門的法治保障部門持續(xù)不斷增強法治保障的能力，不僅有助于減少社會風險，助推法治建設，而且可以極大地增強各統(tǒng)戰(zhàn)對象對統(tǒng)戰(zhàn)工作的滿意度和黏合度，有助于推動統(tǒng)戰(zhàn)工作自身的法治化建設。

二是主動開展法治教育宣傳活動。推進統(tǒng)戰(zhàn)工作法治化，必須把增強自身法治理念與增強統(tǒng)戰(zhàn)對象的法治理念有機結合起來，這就需要把主動開展法治教育宣傳活動作為一個重要的突破口。建議統(tǒng)戰(zhàn)部門建立法治宣傳教育常態(tài)化機制，建立內部定期學習、外部定期宣傳的體制機制。在教育宣傳內容方面，要把與國家宏觀治理相關、與統(tǒng)戰(zhàn)部門建設相關、與統(tǒng)戰(zhàn)對象利益攸關的法律法規(guī)、案例判例等作為學習重點。在教育宣傳形式方面，要把線上線下有機結合起來，增強培訓形式的靈活性。

五、結語

統(tǒng)戰(zhàn)工作法治化是新時代統(tǒng)戰(zhàn)工作創(chuàng)新發(fā)展的必然趨勢，是大統(tǒng)戰(zhàn)工作格局下的必然選擇，是全面依法治國時代的必然產物，也是貫徹落實《條例》要求的必然路徑。推進統(tǒng)戰(zhàn)工作法治化，不僅可為健全黨內法規(guī)制度體系積累豐富經驗，也有助于進一步增強黨依法執(zhí)政的能力和本領，推動黨內法規(guī)由紙面上的制度優(yōu)勢轉換為實踐中的治理優(yōu)勢，進而進一步發(fā)揮統(tǒng)一戰(zhàn)線的法寶作用。