“十三五”到“十四五”：西部地區(qū)義務(wù)教育從基本均衡走向優(yōu)質(zhì)均衡

林天倫,呂 芹

(華南師范大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，廣東 廣州 510006)

2020年是《國家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》實施的收官之年，五年間國家“教育、衛(wèi)生、文化等領(lǐng)域發(fā)展取得新成就，教育公平和質(zhì)量較大提升”。[1]義務(wù)教育均衡發(fā)展作為推動教育公平的重要基石受到了黨和政府的高度重視。在經(jīng)歷了20世紀80年代到20世紀初義務(wù)教育的非均衡發(fā)展后，目前我國義務(wù)教育正從基本均衡向優(yōu)質(zhì)均衡階段邁進?！傲x務(wù)教育均衡發(fā)展是個歷史范疇”，[2]“隨著我國社會主要矛盾的改變，義務(wù)教育主要矛盾已轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的優(yōu)質(zhì)教育需求和優(yōu)質(zhì)教育資源不均衡不充分之間的矛盾”。[3]由此，義務(wù)教育均衡發(fā)展內(nèi)涵也發(fā)生了深刻變化，人們不再滿足于義務(wù)教育的基本均衡發(fā)展，而對優(yōu)質(zhì)均衡的渴求愈發(fā)強烈。由于我國東中西部經(jīng)濟發(fā)展、自然環(huán)境要素等存在顯著差異，西部地區(qū)(1)中國西部地區(qū)包括12個省市及自治區(qū)，即西南五省區(qū)市(重慶、四川、云南、貴州、西藏)、西北五省區(qū)(陜西、甘肅、青海、新疆、寧夏)和內(nèi)蒙古、廣西?；A(chǔ)更為薄弱，任務(wù)更加艱巨，“成為義務(wù)教育均衡發(fā)展的‘硬骨頭’”。[4]“十三五”時期西部地區(qū)義務(wù)教育均衡發(fā)展取得長足進步，義務(wù)教育基本均衡發(fā)展目標已總體實現(xiàn)，但要達成向優(yōu)質(zhì)均衡的跨越仍然任重道遠。本文主要通過分析廣西“十三五”時期義務(wù)教育均衡發(fā)展情況，折射西部地區(qū)過去五年義務(wù)教育均衡發(fā)展的主要成效、問題及原因，并在此基礎(chǔ)上總結(jié)經(jīng)驗，提出邁向“十四五”優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展建議，為西部各省市政府謀劃下一個五年教育規(guī)劃行動方案提供多重路徑參考。

一、西部地區(qū)“十三五”義務(wù)教育基本均衡發(fā)展主要成效

2012年頒布的《國務(wù)院關(guān)于深入推進義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》明確指出，義務(wù)教育均衡發(fā)展的基本目標包括到2020年，實現(xiàn)基本均衡縣(市、區(qū))(以下簡稱縣)比例達到95%，全國義務(wù)教育鞏固率達到95%；每一所學(xué)校符合國家辦學(xué)標準，辦學(xué)經(jīng)費得到保障；教師配置更加合理，提高教師整體素質(zhì)等。以此為依據(jù)，研究發(fā)現(xiàn)，西部地區(qū)義務(wù)教育基本均衡發(fā)展目標已總體實現(xiàn)。

(一)縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展大幅向前

義務(wù)教育均衡縣認定是國家保障和監(jiān)測義務(wù)教育均衡發(fā)展質(zhì)量采取的重要舉措。2013年5月我國正式啟動縣域(2)含縣級行政區(qū)、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)和國家劃定的其他縣級行政區(qū)劃單位。義務(wù)教育基本均衡發(fā)展國家督導(dǎo)評估認定工作，它的開展順應(yīng)了“人民群眾對教育公平和優(yōu)質(zhì)教育的熱切期盼，是我國九年義務(wù)教育全面普及之后又一重大戰(zhàn)略性任務(wù)。”[5]2012年1月教育部印發(fā)《縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評估暫行辦法》通知，指出縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評估內(nèi)容包括縣域內(nèi)義務(wù)教育校際均衡狀況、縣級人民政府推進義務(wù)教育均衡發(fā)展工作情況、公眾對本縣義務(wù)教育均衡發(fā)展?jié)M意度三個方面。評估標準有小學(xué)、初中差異系數(shù)分別小于或等于0.65和0.55、縣級人民政府推進義務(wù)教育均衡發(fā)展工作評估得分在85分以上，同時參考公眾滿意度調(diào)查結(jié)果。

廣西“十三五”教育規(guī)劃提出“實現(xiàn)縣域內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展縣達到95%”目標，相比“十二五”教育規(guī)劃提出的“基本實現(xiàn)縣域義務(wù)教育初步均衡發(fā)展”，在實現(xiàn)程度上有了更高要求。通過國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會公布的2013～2020年全國義務(wù)教育發(fā)展基本均衡縣名單，廣西累計有94個縣確認為國家義務(wù)教育發(fā)展基本均衡縣，其中“十三五”期間有81個縣通過評估認定，增幅為523%，實現(xiàn)基本均衡縣比例為85%。由此可見，“十三五”時期廣西縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展與“十二五”相比大幅向前。

西部地區(qū)其余11省市及自治區(qū)“十三五”時期義務(wù)教育發(fā)展基本均衡縣認定工作也取得了不錯成績?！笆濉睍r期通過評估的數(shù)量與“十二五”相比，除寧夏外都出現(xiàn)了正增長(寧夏出現(xiàn)負增長，但在2018年全區(qū)所有縣已全部通過國家評估認定)，其中云南省增幅最大，增長率為1233%，實現(xiàn)基本均衡縣(市、區(qū))比例為100%(以下數(shù)據(jù)同)；四川285%，90%；貴州268%，100%；內(nèi)蒙古174%，99%；西藏110%，84%；青海107%，100%；重慶67%，100%，新疆30%，64%；甘肅41%，81%；陜西14%，100%。(3)數(shù)據(jù)由國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會公布的2013～2020年全國義務(wù)教育發(fā)展基本均衡縣名單整理所得?？梢姡鞑康貐^(qū)已有1/2省市及自治區(qū)基本均衡縣比例超過95%，未達標地區(qū)也在逐步靠近。

(二)九年義務(wù)教育鞏固率穩(wěn)步提高

九年義務(wù)教育鞏固率是《國家教育事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》中新增的一項公共教育服務(wù)評價指標，它的提出有利于防止因貧困、學(xué)習(xí)困難等原因造成的失學(xué)輟學(xué)，相較于入學(xué)率關(guān)注教育入口，教育鞏固率更加關(guān)注教育全過程，這也意味著由原來注重量的擴展轉(zhuǎn)變?yōu)橘|(zhì)的提升。九年義務(wù)教育鞏固率是保證義務(wù)教育質(zhì)量、均衡發(fā)展義務(wù)教育、落實控輟保學(xué)任務(wù)的重要衡量指標。

廣西2020年九年義務(wù)教育鞏固率達到96%，與2015年的93%相比，提高了3個百分點，超額完成國家提出的2020年全國九年義務(wù)教育鞏固率達到95%的目標?！笆濉睍r期，廣西為提高義務(wù)教育鞏固率出臺并實施了一系列措施。2018年3月印發(fā)《關(guān)于進一步加強控輟保學(xué)，提高義務(wù)教育鞏固水平》通知，提出“一個都不能少”工作目標，全面壓實從政府到部門、學(xué)校、家庭控輟保學(xué)工作機制，形成點線面責(zé)任網(wǎng)絡(luò)，重點檢測農(nóng)村、貧困、民族和流動人口相對集中地區(qū)和家庭經(jīng)濟困難子女、農(nóng)村留守兒童等重點人群，把控輟保學(xué)作為教育脫貧攻堅的重要抓手。

與廣西情況類似，“十三五”期間西部地區(qū)其余11省市自治區(qū)在地方政府的重視和強力推進下，穩(wěn)步提升九年義務(wù)教育鞏固率。根據(jù)各地官方網(wǎng)站已發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示：2020年重慶市九年義務(wù)教育鞏固率為95.5%、云南省96.2%、貴州省95%、甘肅96.6%、內(nèi)蒙古90.22%、寧夏小學(xué)六年鞏固率100.3%，初中三年鞏固率99.6%；2019年四川省九年義務(wù)教育鞏固率為94.73%，青海省96.87%、新疆95.51%，西藏94.5%；2015年陜西省九年義務(wù)教育鞏固率為96.1%。2020年全國九年義務(wù)教育鞏固率為95.2%，根據(jù)上述各地已公布的官方數(shù)據(jù)，除貴州、內(nèi)蒙古、四川、西藏低于全國平均水平外，其余省市自治區(qū)均高于全國平均水平。

(三)鄉(xiāng)村教師質(zhì)與量進一步提升

“十三五”時期，廣西以“國培計劃”和“區(qū)培計劃”為抓手，加大農(nóng)村和貧困地區(qū)教師培訓(xùn)力度，完成了兩輪鄉(xiāng)村教師全學(xué)段、全學(xué)科、全員覆蓋培訓(xùn)。相較于“十二五”“十三五”時期在國培經(jīng)費投入上由42300萬元升至54080萬元，增幅比例達到27.85%。(4)數(shù)據(jù)來源于《廣西“國培計劃”實施十周年工作總結(jié)》。此外，2015年以來，通過公開招聘、特崗計劃、小學(xué)全科定向培養(yǎng)等措施，累計補充義務(wù)教育教師8.86萬人，其中小學(xué)全科教師和緊缺薄弱學(xué)科教師3.72萬名，從市縣派選2.3萬余名中小學(xué)教師到農(nóng)村學(xué)校支教走教，較大的提升了廣西農(nóng)村地區(qū)教師隊伍素質(zhì)和規(guī)模建設(shè)。(5)數(shù)據(jù)來源于《廣西日報：招得來 留得住 教得好》。2019年秋季學(xué)期起，廣西正式啟動中小學(xué)教師“縣管校聘”教育改革試點，要求每個設(shè)區(qū)市至少安排一個縣先行開展試點工作，爭取用五年左右時間在全區(qū)實施“縣管校聘”管理制度。“縣管校聘”制度的實施有利于促進義務(wù)教育教師縣域內(nèi)交流輪崗，為教師資源的優(yōu)化配置提供制度保障。

“十三五”期間西部地區(qū)其他省市自治區(qū)也加大了教師隊伍建設(shè)和教師資源優(yōu)化配置力度。陜西貧困縣數(shù)量居于全國前列，鄉(xiāng)村教育發(fā)展滯后是制約全省城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化均衡發(fā)展的主要因素。陜西把加強鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)作為關(guān)鍵環(huán)節(jié)來抓，打出了一系列組合拳，如強化師德師風(fēng)建設(shè)、涵養(yǎng)教師熱愛鄉(xiāng)村教育情懷，挖潛現(xiàn)有編制、優(yōu)化隊伍結(jié)構(gòu),保證鄉(xiāng)村教師數(shù)量充足，實施“以德為先、骨干帶動、全員提升”的強師計劃促進鄉(xiāng)村教師素質(zhì)優(yōu)良等；[6]2018年寧夏獲批成為全國首個“互聯(lián)網(wǎng)+教育”示范區(qū)，作為西部地區(qū)首先實現(xiàn)縣域義務(wù)教育基本均衡發(fā)展省份，“互聯(lián)網(wǎng)+教育”在解決寧夏優(yōu)質(zhì)教育資源不足、配置不均衡等問題上發(fā)揮著重要優(yōu)勢。教師培養(yǎng)方面，利用智能研修平臺，實現(xiàn)教育發(fā)達地區(qū)骨干教師引領(lǐng)貧困地區(qū)教師協(xié)同研修幫扶，幫助貧困地區(qū)教師跨越數(shù)字鴻溝，分享智能教育成果。[7]

(四)學(xué)校布局調(diào)整和標準化建設(shè)成果明顯

“學(xué)校布局結(jié)構(gòu)是義務(wù)教育均衡發(fā)展的重要外部條件”，[8]“義務(wù)教育學(xué)校標準化建設(shè)是我國為扶持農(nóng)村薄弱學(xué)校建設(shè)、縮小城鄉(xiāng)教育差距而實施的一項全國性的重大項目”。[9]“十三五”期間，廣西不斷整合教育資源，規(guī)范撤并程序，集中優(yōu)勢資源整改薄弱學(xué)校，合理規(guī)劃城鄉(xiāng)布局，在城市流動人口較大、供小于求的地區(qū)新建擴建學(xué)校，在相對落后的農(nóng)村地區(qū)撤并招生困難、辦學(xué)水平低的學(xué)校，讓更多的孩子特別是貧困和邊遠地區(qū)的孩子就近上學(xué)，在家門口享受優(yōu)質(zhì)教育資源。五年間廣西共新建遷建學(xué)校520所，改擴建學(xué)校37820所次，建設(shè)校舍面積1606萬平方米，新增學(xué)位78萬個。(6)數(shù)據(jù)來源于《廣西日報：真抓實干興教育 碩果滿枝交答卷——廣西“十三五”教育事業(yè)發(fā)展成就巡禮》。

從2014年開始，廣西實施“全面改善貧困地區(qū)義務(wù)教育薄弱學(xué)?；巨k學(xué)條件”工程，下達專項資金用于“校舍及設(shè)施建設(shè)類”和“設(shè)備及圖書購置類”兩類項目，加快改善貧困地區(qū)義務(wù)教育薄弱學(xué)校辦學(xué)條件。2017年印發(fā)《廣西壯族自治區(qū)消除義務(wù)教育學(xué)校大班額、大通鋪專項規(guī)劃的通知》，逐步改善部分地區(qū)學(xué)校資源擴充與城鎮(zhèn)化步伐不協(xié)調(diào)問題，制定從2016～2020年廣西所有縣(市、區(qū))基本消除超大班額(66人及以上)、消除大通鋪(所有寄宿學(xué)生每人1個床位)進度表。截止到2020年年中，已基本消除超大班額，基本解決大通鋪問題。

“十三五”期間西部地區(qū)各省市自治區(qū)多措并舉推動義務(wù)教育學(xué)校的優(yōu)化布局和標準化建設(shè)，例如基礎(chǔ)比較薄弱的西藏、新疆、青海等地積極投身其中并取得了不錯成效。西藏大力推進薄弱學(xué)校改造和寄宿制學(xué)校建設(shè)，全面消除義務(wù)教育學(xué)校超大班額，嚴禁義務(wù)教育階段設(shè)置重點校、重點班；新疆農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校教學(xué)和生活條件顯著改善，城鄉(xiāng)差距明顯縮??；青海實施“中小學(xué)標準化工程”“全面改薄”“能力提升”等項目，中小學(xué)校辦學(xué)條件得到明顯改善。相較于“十二五”時期，“十三五”時期西部地區(qū)義務(wù)教育學(xué)校布局優(yōu)化和標準化建設(shè)成果明顯，為下一個五年義務(wù)教育向優(yōu)質(zhì)均衡邁進奠定了堅實基礎(chǔ)。

總之，“十三五”期間，在國家政策的大力扶持和各級政府的不懈努力下，西部地區(qū)義務(wù)教育均衡發(fā)展取得階段性進步，義務(wù)教育基本均衡發(fā)展目標總體實現(xiàn)，為助力教育脫貧攻堅戰(zhàn)役勝利提供強大支撐。

二、西部地區(qū)“十三五”義務(wù)教育均衡發(fā)展存在問題及原因

在不斷向好趨勢下，西部地區(qū)義務(wù)教育均衡發(fā)展仍存在幾項突出短板，剖析其問題及原因所在，能為做好義務(wù)教育基本均衡向優(yōu)質(zhì)均衡過渡銜接奠定基礎(chǔ)。

(一)縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展整體落后

與西部各省市相比，北京、上海、天津、江蘇、浙江于2016年前已完成義務(wù)教育基本均衡發(fā)展目標，踏上了優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展新征程。[3]《2019年全國義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評估工作報告》顯示，截至2019年12月底，全國累計2767個縣通過國家認定，占比95.32%，其中東部地區(qū)890個(全部實現(xiàn))，中部地區(qū)872個，西部地區(qū)1005個。全國尚有9個省份136個縣未通過認定，中部2個省份39個縣，分布在河南、湖南。西部7個省(區(qū))97個縣，分布在內(nèi)蒙古、廣西、四川、西藏、甘肅、青海(已于2020年全部實現(xiàn))、新疆。由此可見，相較于東中部地區(qū)尤其是東部地區(qū)，西部地區(qū)的縣域義務(wù)教育基本均衡發(fā)展仍然處于全國落后水平，任務(wù)依舊十分艱巨，“其作始也簡，其將畢也必巨”，[10]越到最后越要下“繡花”真功夫。

西部地區(qū)12省市自治區(qū)多為民族地區(qū)、革命老區(qū)、邊疆地區(qū)，受自然環(huán)境限制、經(jīng)濟發(fā)展水平滯后、義務(wù)教育經(jīng)費投入相對較少等因素影響，在義務(wù)教育發(fā)展路上面臨著更多的困難，與東中部地區(qū)還存在著一定的梯隊差距。

(二)大班額、大校額仍然突出

根據(jù)近年來國家教育督導(dǎo)檢查組對義務(wù)教育基本均衡發(fā)展督導(dǎo)檢查的反饋意見，西部地區(qū)所有省市自治區(qū)都存在不同程度的大班額、大校額現(xiàn)象，并且部分地區(qū)問題依然突出。國家教育督導(dǎo)檢查組2021年1月對廣西義務(wù)教育發(fā)展基本均衡縣實地督導(dǎo)檢查發(fā)現(xiàn)，全區(qū)2000人以上、3000人以上學(xué)校分別有651所、191所，不符合《城市普通中小學(xué)校校舍建設(shè)標準》和《農(nóng)村普通中小學(xué)校建設(shè)標準》中有關(guān)學(xué)校辦學(xué)規(guī)模的規(guī)定。全區(qū)有5087個班級超過55人，不符合《國家教育事業(yè)“十三五”規(guī)劃》《國務(wù)院關(guān)于統(tǒng)籌推進縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革發(fā)展的若干意見》中“到2020年基本消除56人以上大班額”的規(guī)定。

截至2019年底，青海省仍有66人以上超大班額20個，還未完成全部消除超大班額任務(wù)；仍有56人以上大班額887個，占比4.96%。(7)數(shù)據(jù)來源于2020年10月《國家教育督導(dǎo)檢查組對青海省義務(wù)教育基本均衡發(fā)展督導(dǎo)檢查反饋意見》。重慶市有360所學(xué)校規(guī)模超過2000人，占比6.98%；其中3000人以上學(xué)校104所，占比2.02%；全市尚有56人以上大班額4466個，占比5.93%，其中66人以上超大班額443個，占比0.59%。(8)數(shù)據(jù)來源于2020年1月《國家教育督導(dǎo)檢查組對重慶市義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)檢查反饋意見》。大班額、大校額問題成了西部地區(qū)義務(wù)教育均衡發(fā)展中的頑疾。

由于城鎮(zhèn)化進程加快、農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移等因素影響，西部農(nóng)村學(xué)齡人口減少，部分地方政府為追求教育規(guī)模經(jīng)濟和義務(wù)教育的形式化均衡，一味減少農(nóng)村學(xué)校數(shù)量和擴大城鎮(zhèn)學(xué)校規(guī)模，“認為在合并學(xué)校基礎(chǔ)上建立起來的城區(qū)‘巨型學(xué)?！軌蚝芎玫卣辖逃Y源，提高教育資源的配置效率，使有限的教育資源效益得到最大限度發(fā)揮，是實現(xiàn)均衡發(fā)展最‘經(jīng)濟’的方式”。[11]但事實上，“巨型學(xué)?！钡拇嬖跁l(fā)“大班額”、教育質(zhì)量難以保證、學(xué)校管理難度增大等問題，違背了義務(wù)教育均衡發(fā)展育人目標和對教育公平的價值追求。

(三)鄉(xiāng)村教師學(xué)科結(jié)構(gòu)性短缺仍然存在

“十三五”時期，盡管西部地區(qū)義務(wù)教育教師在補充人數(shù)、培訓(xùn)次數(shù)、經(jīng)費投入等方面力度不斷加大，但教師結(jié)構(gòu)性短缺問題依然存在，主要表現(xiàn)為不同學(xué)科上教師配置的失衡，農(nóng)村地區(qū)和薄弱學(xué)校缺乏音體美信息技術(shù)教師，這些科目課時遭主科擠壓的現(xiàn)象也屢見不鮮。截止到2021年1月，廣西共缺音樂、體育、美術(shù)、信息技術(shù)、科學(xué)、英語等學(xué)科專任教師6802人。(9)數(shù)據(jù)來源于2020年1月《國家教育督導(dǎo)檢查組對廣西壯族自治區(qū)義務(wù)教育基本均衡發(fā)展督導(dǎo)檢查反饋意見》。截至2019年底，重慶市音樂、美術(shù)、體育、外語、科學(xué)、信息技術(shù)等學(xué)科教師數(shù)量不足，共缺2076人。(10)數(shù)據(jù)來源于2020年1月《國家教育督導(dǎo)檢查組對重慶市義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)檢查反饋意見》。云南省全省普遍存在教師專業(yè)結(jié)構(gòu)不合理問題，在國家教育督導(dǎo)檢查組督查的10個縣中，共缺音樂、美術(shù)、英語、體育、信息技術(shù)等教師1225人。(11)數(shù)據(jù)來源于2020年1月《國家教育督導(dǎo)檢查組對云南省義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)檢查反饋意見》。

農(nóng)村教師結(jié)構(gòu)性缺員可能由多種因素造成。教師人事管理體制不完善，“缺乏教師編制配備以及教師招聘、任用等工作的專項督導(dǎo)，導(dǎo)致編制配備不到位、招非所需現(xiàn)象的發(fā)生”；[12]未形成教師區(qū)域內(nèi)交流長效機制；鄉(xiāng)村教師工作環(huán)境、薪資待遇、職業(yè)發(fā)展等方面缺乏吸引力；教師供給不足等。這些問題的存在，既不利于教師隊伍的良性發(fā)展，也不利于學(xué)生德智體美勞全面發(fā)展。

(四)學(xué)校管理漏洞仍然較多

根家教育部及西部地區(qū)各省市自治區(qū)教育廳官方網(wǎng)站的資料和數(shù)據(jù)顯示，西部地區(qū)義務(wù)教育學(xué)校管理上依然存在較多漏洞，涉及學(xué)校行政管理、教育教學(xué)管理、安全管理等多個方面。2021年1月，國家督導(dǎo)檢查組在對廣西3個縣實地檢查和4個縣隨訪的過程中發(fā)現(xiàn)：所查部分學(xué)校存在擠占音樂、體育、美術(shù)、信息技術(shù)和科學(xué)課現(xiàn)象；部分學(xué)校實驗室管理員不熟悉實驗開出情況，且實驗室管理不規(guī)范；有的學(xué)校沒有對校園內(nèi)在建工程施工現(xiàn)場進行有效隔離圍擋；有的學(xué)校一鍵式報警器觸發(fā)后無人接警，消防器材沒有定期檢測和維護；有的學(xué)校學(xué)生宿舍沒有安全疏散通道，部分學(xué)校食品留樣管理不規(guī)范。根據(jù)國家教育督導(dǎo)檢查組公布的反饋意見，青海、云南、重慶、貴州、內(nèi)蒙古、寧夏、甘肅、西藏等西部地區(qū)都普遍存在類似問題。

正如前文所言，“巨型學(xué)?！薄按笮ｎ~”“大班額”現(xiàn)象的存在，引發(fā)了諸多學(xué)校管理上的問題。學(xué)校人數(shù)和場地空間的失衡，會導(dǎo)致學(xué)生在住宿、飲食、衛(wèi)生保健等方面的后勤管理和服務(wù)問題。課程未開足開齊，副科遭到主科擠壓，直接原因可能是副科教師的結(jié)構(gòu)性缺失，根本原因在于政府和學(xué)校未松脫“唯升學(xué)”的應(yīng)試教育桎梏，未落實促進學(xué)生全面發(fā)展的素質(zhì)教育理念。

三、西部地區(qū)“十四五”義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展路徑

“十四五”時期，西部地區(qū)義務(wù)教育均衡發(fā)展應(yīng)繼續(xù)補齊短板，在新的歷史起點上，結(jié)合自身經(jīng)濟社會發(fā)展實際，用足用好中央政策利好，向中東部地區(qū)取得的成功經(jīng)驗學(xué)習(xí)，繼續(xù)加強頂層設(shè)計部署的同時，聚焦微觀層面的薄弱環(huán)節(jié)，“逐漸把義務(wù)教育均衡治理重心從‘保底式均衡’向‘保優(yōu)式均衡’轉(zhuǎn)移，不斷滿足民眾對義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)資源均衡獲益的發(fā)展性需求”[8]，“推動教育發(fā)展方式從依靠外部力量介入的‘外源性發(fā)展’向依靠自身內(nèi)部生長能力的 ‘內(nèi)源性發(fā)展’轉(zhuǎn)變”。[13]逐步探求市域內(nèi)、省域內(nèi)均衡發(fā)展，讓更多孩子共享有公平而有質(zhì)量的教育。

(一)重視教育內(nèi)部公平，鼓勵個性化差異發(fā)展

義務(wù)教育均衡發(fā)展的核心要義在于追求教育公平，補償社會中教育資源的最少受惠者。過去五年，西部地區(qū)義務(wù)教育均衡發(fā)展把實現(xiàn)教育的外部公平和起點公平放在首位，即不斷完善教育體制機制、保障學(xué)生的受教育權(quán)。下一個五年規(guī)劃，教育的內(nèi)部和過程公平應(yīng)該得到更多重視。因教育內(nèi)部和過程不公對學(xué)生造成的傷害與因貧困失學(xué)相比，明顯要復(fù)雜和難解決得多。目前西部地區(qū)還普遍存在大班額、大校額問題，嚴重阻礙教師因材施教和學(xué)生個性化成長，政府一方面要加大教育資源區(qū)域內(nèi)宏觀調(diào)控力度，科學(xué)規(guī)劃學(xué)校布局，及時新建擴建學(xué)校，另一方面要合理引流優(yōu)秀師資，避免由于校際的過大差距引發(fā)的“擇校熱”“學(xué)區(qū)房”等社會問題，進一步規(guī)范落實就近入學(xué)政策。

同質(zhì)化的均衡并非真正意義上的均衡，區(qū)域間、校際個性化差異發(fā)展是教育走向優(yōu)質(zhì)均衡，追求卓越教育的必由之路。“優(yōu)質(zhì)的教育是基于個性特點，與個體相適切的教育?！盵14]基于此，各級政府要破除“唯標準化”“唯效率化”價值取向，謹防“千校一面”“萬人同語”的趨同化現(xiàn)象，鼓勵各區(qū)域，各學(xué)校善用巧用西部地區(qū)豐富的地域自然和人文資源，因地制宜發(fā)展優(yōu)質(zhì)特色教育，創(chuàng)新區(qū)域和學(xué)校發(fā)展之路。

(二)彌補教師學(xué)科結(jié)構(gòu)性失衡短板，優(yōu)化教師隊伍建設(shè)

“拓展鄉(xiāng)村教師補充渠道、增強鄉(xiāng)村教師職業(yè)吸引力、提升鄉(xiāng)村教師能力素質(zhì)”，[15]這一方案為解決西部地區(qū)教師結(jié)構(gòu)性失衡難題提供了藥方。

通過完善教師“縣管校聘”制度和創(chuàng)新輪崗交流新模式進一步擴寬短缺學(xué)科教師補充渠道。由縣政府教育主管部門根據(jù)本縣教師學(xué)科結(jié)構(gòu)的數(shù)量情況，按照師班比，師生比，科學(xué)搭配，統(tǒng)籌管理，招聘相應(yīng)需求的學(xué)科教師，避免“所招非所急，所招非所需”現(xiàn)象；探索教師“協(xié)作團隊式”輪崗交流新模式。遼寧省遼陽市通過協(xié)作化辦學(xué)為薄弱校開辟了“逆襲”通道。遼陽14中依托以各校優(yōu)秀教師為骨干的教研聯(lián)合體，協(xié)作團隊內(nèi)不僅可以集中備課、共同研討，還可以實行教師干部互派、跨校教研、跨校任教，實現(xiàn)了教育資源合理流動、優(yōu)化配置。[16]這一做法值得效仿和學(xué)習(xí)。

提高薄弱學(xué)校、鄉(xiāng)村教師工資、住房、醫(yī)療待遇，嚴格落實《義務(wù)教育法》中“教師平均工資不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員平均工資”的規(guī)定；職稱評定方面給予優(yōu)先照顧；教師編制名額適度向音、體、美、信息技術(shù)等學(xué)科傾斜，增加缺員學(xué)科教師崗位吸引力，吸引更多優(yōu)秀的副科教師到西部薄弱學(xué)校和農(nóng)村地區(qū)從教。目前，西部地區(qū)各省市自治區(qū)都至少有一所師范院校，要充分利用和發(fā)揮師范院校對當(dāng)?shù)亟處熍囵B(yǎng)的主力軍作用，加大音體美等專業(yè)教師、小學(xué)全科教師培養(yǎng)力度，逐步探索初中教師多學(xué)科培養(yǎng)計劃，提高教師教育教學(xué)能力。

(三)加強校長專業(yè)化培養(yǎng)，提升學(xué)?，F(xiàn)代化管理水平

未來五年，西部地區(qū)義務(wù)教育均衡發(fā)展應(yīng)向加強校長專業(yè)化培養(yǎng)，提升學(xué)校內(nèi)部現(xiàn)代化管理水平等微觀層面深度推進。

一位好校長就是一所好學(xué)校，對于西部地區(qū)相對落后的義務(wù)教育而言尤其如此。中小學(xué)管理水平的提高關(guān)鍵在于校長辦學(xué)思想、管理理念、領(lǐng)導(dǎo)能力的提升。完善校長選拔、任用制度，加大校長和學(xué)校管理團隊培訓(xùn)力度，提升其育人理念和管理能力，將有利于打通育人“最后一公里”，把全面發(fā)展的教育理念落到實處，讓每個孩子都享有適合其個性發(fā)展的教育，實現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展深層次目標；加快西部地區(qū)校長職級制探索和改革步伐，向東部試點地區(qū)學(xué)習(xí)成功經(jīng)驗，促進校長專業(yè)化“治學(xué)”和學(xué)校治理現(xiàn)代化；進一步完善和貫徹縣域內(nèi)校長交流輪崗制度，引導(dǎo)優(yōu)秀校長向農(nóng)村和偏遠地區(qū)合理流動，把更多先進育人理念和管理方法傳播到薄弱學(xué)校，促進區(qū)域內(nèi)校際義務(wù)教育學(xué)校均衡發(fā)展；“堅持科學(xué)管理和民主管理，實行依法治校、以德治校。堅持校務(wù)公開，建立完善校長負責(zé)、校務(wù)委員會民主決策和教職工代表會、學(xué)生會、家長會參與決策的現(xiàn)代學(xué)校管理制度。”[17]

(四)構(gòu)筑教育治理共同體，逐步提高育人質(zhì)量

為逐步追趕東中部地區(qū)教育發(fā)展步伐，西部地區(qū)除狠抓學(xué)校辦學(xué)條件外，還要摒棄落后的單一化教育觀念，落實教育發(fā)展新理念，重視學(xué)校、家庭、社區(qū)教育治理共同體構(gòu)建。家庭環(huán)境、朋輩關(guān)系、鄰里關(guān)系以及由此構(gòu)成的社區(qū)網(wǎng)絡(luò)，對學(xué)生成長十分重要，也影響到義務(wù)教育資源均衡配置。因此，義務(wù)教育發(fā)展不能偏廢其一，應(yīng)建立學(xué)校、家庭、社區(qū)教育的有效聯(lián)動，推動育人效果向高質(zhì)量發(fā)展。

江蘇省張家港市義務(wù)教育均衡發(fā)展走在全國前列，開辟了探索優(yōu)質(zhì)教育均衡發(fā)展新路徑，調(diào)動教育行政部門、教研部門、社區(qū)、家庭等多個主體與學(xué)校“依伴”，化單一輻射為多點合作，形成區(qū)域合力。[17]張家港經(jīng)驗值得西部地區(qū)“取經(jīng)”。逐步推動義務(wù)教育均衡發(fā)展以學(xué)校教育為主向家庭和社會教育擴散，特別是義務(wù)教育的“重災(zāi)區(qū)”，農(nóng)村留守兒童和進城務(wù)工人員子女教育更應(yīng)引起重視。政府可以從政策層面加大家校合作力度，建立家校共同體聯(lián)盟，暢通溝通渠道，向家長宣傳先進育人理念，強化家長教育和法律責(zé)任；同時積極扶持農(nóng)民工回鄉(xiāng)就業(yè)、創(chuàng)業(yè)，一方面可以減少留守兒童比例，另一方面，從城市回流農(nóng)村的務(wù)工人員，往往具備更多正確的家庭教育觀念；引導(dǎo)隨遷兒童更好融入城市生活，減少擇校壁壘及戶籍制度限制；以村和社區(qū)為單位，開展關(guān)愛青少年健康成長，促進親子關(guān)系等主題活動，加大媒體宣傳力度，營造良好社會氛圍。

(五)發(fā)展教育信息化，實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)教育資源共享

《教育信息化十年發(fā)展規(guī)劃(2011～2020年)》明確提出“信息技術(shù)與教育的全面深度融合，在促進教育公平和實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)教育資源廣泛共享、提高教育質(zhì)量等方面具有獨特的重要作用。”如何應(yīng)用好“互聯(lián)網(wǎng)+教育”發(fā)展思路，推動教育信息化由設(shè)備設(shè)施等硬件的改善上升為教師和學(xué)生教育信息素養(yǎng)等“軟件”的養(yǎng)成，避免教育信息化不均導(dǎo)致的“數(shù)字鴻溝”，成為西部地區(qū)今后五年義務(wù)教育均衡發(fā)展的重要議題。

教師和學(xué)生作為教育最重要的主體，成為教育信息化促進優(yōu)質(zhì)教育資源共享的關(guān)鍵，2020年春季學(xué)期大規(guī)模網(wǎng)上教學(xué)充分凸顯了這一點。首先，要加大教師特別是貧困地區(qū)教師計算機信息技術(shù)應(yīng)用能力培訓(xùn)，貧困地區(qū)學(xué)校因缺乏吸引青年教師任教的先天優(yōu)勢，教師隊伍年齡偏大，信息技術(shù)能力較弱；搭建網(wǎng)絡(luò)研修平臺，暢通中西部教師對話渠道。寧夏作為全國首個“互聯(lián)網(wǎng)+教育”示范區(qū)，在此方面已走在西部地區(qū)前列，值得其他省市自治區(qū)學(xué)習(xí)；還要防止信息技術(shù)的表面化和泛濫化，如僅僅簡單機械地使用ppt、投影儀等多媒體設(shè)備或電子化設(shè)備教學(xué)的雜亂堆砌，要求教師結(jié)合自身學(xué)科特點，堅持“以學(xué)生為本”理念，用好用活信息化教學(xué)手段。其次，除加強學(xué)生信息技術(shù)知識、技能、應(yīng)用能力培育外，還要培養(yǎng)學(xué)生更為重要的信息意識、信息道德；探索學(xué)生教育信息素養(yǎng)評價指標，把其納入學(xué)生評價之中，讓教育信息化建設(shè)在均衡義務(wù)教育資源上真正發(fā)揮作用。