國(guó)家外交的功能性授權(quán)
——澳門對(duì)外關(guān)系研究

陳朋親，葉桂平

(1.中山大學(xué) 粵港澳發(fā)展研究院，廣東 廣州 510275；2.澳門城市大學(xué) 葡語國(guó)家研究院，澳門 999708)

一、問題的提出

隨著全球化水平的提高，加速了世界政治經(jīng)濟(jì)地圖的重塑，民族國(guó)家權(quán)威出現(xiàn)上移至超國(guó)家行為體，下移至次國(guó)家政府行為體，外移至社會(huì)行為，地方政府“走向世界”已經(jīng)成為普遍現(xiàn)象。次國(guó)家政府行為體積極登上國(guó)際舞臺(tái)，參與國(guó)際事務(wù)，被越來越多地納入國(guó)際關(guān)系研究議程，同時(shí)外交內(nèi)涵得到進(jìn)一步外延，出現(xiàn)了許多描述次國(guó)家政府對(duì)外關(guān)系的術(shù)語，如“次國(guó)家政府外交”“平行外交”“小外交”“多層次外交”以及“次主權(quán)外交”“次中央外交”等。這些概念突出了次國(guó)家行為體盡管不是主權(quán)行為體，但它是一個(gè)國(guó)際行為體，說明“次國(guó)家政府參與國(guó)際事務(wù)不僅可能，還可以促進(jìn)國(guó)家利益的實(shí)現(xiàn)”。[1]在西方學(xué)者眼里看來，“政策與行為體間的多層關(guān)聯(lián)性的‘整合外交’代表著新的外交未來”。[2]改革開放的不斷深化和城市體系的不斷更新，區(qū)域和中心城市已經(jīng)成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支撐，地方政府也在中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮了關(guān)鍵作用。地方政府通過競(jìng)爭(zhēng)利用經(jīng)濟(jì)能力塑造了區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，并積極參與國(guó)家對(duì)外開放，在中國(guó)的外交政策中也扮演著越來越重要的角色，如“排頭兵”“重要門戶”等。其中，澳門特別行政區(qū)是一個(gè)典型。

澳門位于中國(guó)東南沿海，地處珠江西岸都市圈，背靠珠三角經(jīng)濟(jì)腹地，是中國(guó)兩個(gè)特別行政區(qū)之一，在中西交往歷史中一直處于特殊地位，開埠后一直是貿(mào)易泊口、遠(yuǎn)東國(guó)際轉(zhuǎn)口貿(mào)易樞紐和中西文化交流的橋梁。澳門回歸后，在“一國(guó)兩制”方針指導(dǎo)下，中央授權(quán)澳門，可自行處理地區(qū)性的經(jīng)濟(jì)、文化對(duì)外事務(wù)，可以以“中國(guó)澳門”單獨(dú)同世界各國(guó)、各地區(qū)互設(shè)機(jī)構(gòu)、簽訂有關(guān)雙邊協(xié)議、參加國(guó)際組織和締結(jié)國(guó)際公約、簽發(fā)護(hù)照和旅行證照等對(duì)外事務(wù)權(quán)力。[3]這表明澳門特別行政區(qū)，作為國(guó)家非主權(quán)性的地方行政和經(jīng)濟(jì)實(shí)體，具有一般國(guó)際關(guān)系行為體的普遍性，又具備了單一制國(guó)家地方政府所不擁有的外事權(quán)，或比聯(lián)邦制國(guó)家次國(guó)家政府外交權(quán)更大獨(dú)立性的特殊性，這是澳門的一大優(yōu)勢(shì)，但其中的發(fā)展規(guī)律是什么？如何發(fā)揮其獨(dú)特優(yōu)勢(shì)服務(wù)于中國(guó)特色大國(guó)外交？如何踐行“國(guó)家所需，澳門所長(zhǎng)”，進(jìn)一步提升在中央授權(quán)下的對(duì)外活動(dòng)空間是需要關(guān)注的議題。

澳門對(duì)外關(guān)系研究一直是學(xué)術(shù)界關(guān)注的議題，研究領(lǐng)域涉及面廣、內(nèi)容豐富，澳門對(duì)外關(guān)系理論適用問題、澳門對(duì)外關(guān)系功能、澳門對(duì)外關(guān)系實(shí)踐成就等。就國(guó)際法主體和國(guó)際人格資格而言，有學(xué)者認(rèn)為中央授權(quán)特別行政區(qū)對(duì)外事務(wù)權(quán)力，屬于國(guó)內(nèi)法意義的自治，不同于國(guó)際法主體，[4]但有學(xué)者認(rèn)為澳門擁有特殊的歷史和現(xiàn)實(shí)，擁有一定限度的國(guó)際法律主體資格[5]或有一定程度的國(guó)際人格；[6]在澳門對(duì)外關(guān)系的理論上，有學(xué)者認(rèn)為現(xiàn)有次國(guó)家行為體對(duì)外關(guān)系理論并未能涵蓋澳門對(duì)外關(guān)系內(nèi)容；[7]在澳門對(duì)外關(guān)系功能上，澳門可以成為中國(guó)跨文化國(guó)際交流平臺(tái)、[8]推動(dòng)民間外交、[9]經(jīng)濟(jì)交流橋梁、[10]亞太和拉美之間的合作平臺(tái)。[11]另外，還有研究總結(jié)了澳門回歸以來對(duì)外交往的現(xiàn)狀與成就。[12]這些研究有助于我們了解澳門作為“次國(guó)家行為體”的作用，但澳門具有一般次國(guó)家地方政府所不擁有的特殊性，這種特性往往更是澳門服務(wù)中國(guó)特色大國(guó)外交和拓寬自身對(duì)外活動(dòng)空間的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。

中央政府授權(quán)澳門享有高度獨(dú)立的外事權(quán)，以擴(kuò)大澳門對(duì)外活動(dòng)空間，創(chuàng)造有利于澳門發(fā)展的外部環(huán)境，實(shí)現(xiàn)保持澳門的長(zhǎng)期繁榮與穩(wěn)定的功能，從這一層面而言，澳門對(duì)外關(guān)系與功能性“平行外交”理論的另一種需要不謀而合。因?yàn)榘拈T沒有外交權(quán)，但是在中央和基本法的授權(quán)下，有廣泛的對(duì)外事務(wù)權(quán)，它是以推廣經(jīng)濟(jì)、文化聯(lián)系，保持地方長(zhǎng)期繁榮穩(wěn)定為目的，是符合國(guó)家利益的。因此，文章基于澳門外事權(quán)的特殊性，借鑒功能性“平行外交”理論精髓，而不是照搬平行外交理論，討論與“一國(guó)兩制”憲政結(jié)構(gòu)下特別行政區(qū)對(duì)外關(guān)系的適用，以期更好地解釋澳門廣域?qū)ν饨煌顒?dòng)的現(xiàn)象與問題。

二、功能性平行外交理論與特別行政區(qū)對(duì)外關(guān)系的適用

20世紀(jì)80年代，國(guó)際關(guān)系全球化，將原本隔離或區(qū)分的國(guó)際政治與國(guó)內(nèi)政治緊密聯(lián)系在一起，世界開啟相互依賴時(shí)代，全球社會(huì)正逐漸成長(zhǎng)。現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系中民族國(guó)家的權(quán)力轉(zhuǎn)移，下沉方向促進(jìn)“次國(guó)家行為體”與國(guó)際社會(huì)的有效互動(dòng)，對(duì)傳統(tǒng)國(guó)際政治單一行為體產(chǎn)生了沖擊。隨著對(duì)次國(guó)家行為體研究的不斷深入，學(xué)者們對(duì)針對(duì)不同的次行為體的外交案例進(jìn)行總結(jié)，歸納出較具代表性的“平行外交”“多層外交”理論，文章所要討論的主要是前者。

(一)功能性平行外交理論的興起與發(fā)展

平行外交，最早由密切爾曼(Micheimann)和帕納耀惕·索爾達(dá)托(Panayotos Soldatos)在1990年《聯(lián)邦主義和國(guó)際關(guān)系》一書中，提出次國(guó)家政府的平行外交理論。[13]后伊夫·杜恰切克提出以“小外交”對(duì)應(yīng)中央“大外交”的“平行外交”理論。這一理論認(rèn)為，地方政府在國(guó)際事務(wù)中可充分發(fā)揮自主性，可從事“平行于中央政府外交開展國(guó)際活動(dòng)，通常與中央外交相互合作、互為補(bǔ)充，但有時(shí)也有沖突”。[14]杜恰切克還認(rèn)為平行外交運(yùn)作因不同的對(duì)象有所差異，他按照次國(guó)家政府的地理位置與政治級(jí)別，將平行外交劃分為“跨國(guó)界區(qū)域間、次國(guó)家政府間、全球性”三種。[15]臺(tái)灣大學(xué)學(xué)者辛翠玲也指出“平行外交的課題在法語世界很流行，尤其是全球性平行外交”。[16]

帕拉德(Palad)、阿德庫爾(Aldecoa)和基廷(Keating)根據(jù)全球性平行外交目的導(dǎo)向不同，將平行外交細(xì)分為“功能性平行外交”(functional paradiplomacy)和“認(rèn)同性平行外交”(identity-based paradiplomacy)。[17]功能性平行外交是指地方政府為了獲得更多資源支持，促進(jìn)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與繁榮，如對(duì)外貿(mào)易上，同更多的國(guó)家或地區(qū)爭(zhēng)取更多的經(jīng)濟(jì)協(xié)定。所以這一平行外交不會(huì)與國(guó)家的整體利益發(fā)生沖突，甚至可以說是對(duì)國(guó)家外交政策的補(bǔ)充和支持，通?？梢缘玫街醒胝嗟臋?quán)力授予，更多的人力、物力支持，實(shí)現(xiàn)“雙贏”局面。認(rèn)同性平行外交，是為了使地方內(nèi)部獲得更多的身份認(rèn)同支持，直接通過政治手段強(qiáng)力訴求突破現(xiàn)狀，以獲得獨(dú)立或民族建國(guó)，等于是一股分離主義力量，想要從原來獨(dú)立主權(quán)國(guó)家中拆散，如加拿大魁北克。這一平行外交觸碰了國(guó)家主權(quán)的神經(jīng)，與功能性平行外交截然相反，必然出現(xiàn)兵戎相見。[16]

次國(guó)家行為體日益活躍于國(guó)際舞臺(tái)，這使得民族國(guó)家在國(guó)際政治舞臺(tái)出現(xiàn)多個(gè)聲音。英國(guó)學(xué)者布萊恩·霍金(Hocking)針對(duì)平行外交理論進(jìn)行了批評(píng)，認(rèn)為不應(yīng)該將次國(guó)家政府示威自治行為體分離或者平行于中央政府，不能將其與跨國(guó)公司混為一談。認(rèn)為國(guó)際國(guó)內(nèi)兩個(gè)政治舞臺(tái)雙重趨勢(shì)明顯，形成了公民社會(huì)、地方政治、國(guó)家政治和國(guó)際政治日益結(jié)合的多層政治舞臺(tái)，并提出“多層外交”概念。[18](P34～35)回顧近四十年來對(duì)平行外交的研究，次國(guó)家政府可以正式發(fā)展官方的國(guó)際關(guān)系，主要包括派遣代表團(tuán)訪問、簽署各種協(xié)議文書、參加局部性國(guó)際論壇、在海外設(shè)立永久性官方辦事處等路徑，從而為促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化發(fā)展而尋求國(guó)際合作，這更多的是功能性的平行外交。不管是單一制還是聯(lián)邦制國(guó)家，這種使中央和地方實(shí)現(xiàn)合作共贏，互為補(bǔ)充和支持的關(guān)系，都值得提倡，從“沖突解決和自治的視角來看，功能性平行外交現(xiàn)象實(shí)際上與國(guó)際關(guān)系和中央政府主權(quán)理論并不矛盾”。[19]

(二)功能性平行外交與特別行政區(qū)對(duì)外事務(wù)權(quán)的適用

美國(guó)學(xué)者羅西瑙用“沒有政府的治理”的“世界治理”理論論述了世界政治中的國(guó)內(nèi)政治與國(guó)際政治兩個(gè)層面，認(rèn)為國(guó)家為中心和次國(guó)家為多中心是對(duì)等的，相互競(jìng)爭(zhēng)、互動(dòng)和共存，不斷挑戰(zhàn)和削弱傳統(tǒng)的國(guó)家行為體的主導(dǎo)作用，推動(dòng)世界政治面貌發(fā)生改變。[20](P78)因此，除主權(quán)國(guó)家外，次國(guó)家政府也可從事對(duì)外事務(wù)成為普遍共識(shí)。但是談及平行外交理論，學(xué)者們認(rèn)為其源于民族主義，具有分離主義傾向，地方政府不應(yīng)該平行于中央政府，這多是從中央和地方在對(duì)外事務(wù)中的利益沖突來研究的，容易形成中央和地方兩級(jí)政府不出現(xiàn)交叉、只能是平行的悖論。對(duì)此，作者并不認(rèn)同這種外交事務(wù)上中央和地方必然存在對(duì)立、呈現(xiàn)平行的觀點(diǎn)。即使在單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)下，在中央和地方視野內(nèi)，經(jīng)濟(jì)利益和文化發(fā)展可以在相當(dāng)程度超越政治范疇，而表現(xiàn)出強(qiáng)烈的多元性。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，經(jīng)濟(jì)利益分化程度就越高，文化就更可能多樣化，這事實(shí)上構(gòu)建了一個(gè)中央和地方利益特定范圍內(nèi)的二元結(jié)構(gòu)，為地方政府推動(dòng)自己的平行外交提供了前提條件。

澳門歷來都是中國(guó)領(lǐng)土不可或缺的一部分。為了解決臺(tái)灣問題，恢復(fù)對(duì)香港、澳門的主權(quán)，中國(guó)共產(chǎn)黨創(chuàng)造性地提出“一國(guó)兩制”偉大設(shè)想。1990年、1993年全國(guó)人大分別通過《香港特別行政區(qū)基本法》《澳門特別行政區(qū)基本法》，賦予“一國(guó)兩制”制度化和法律化?；貧w后，實(shí)行“一國(guó)兩制”“澳人治澳”、高度自治的方針，成為澳門發(fā)展史上一個(gè)偉大的里程碑，澳門憲政地位隨之產(chǎn)生根本轉(zhuǎn)變。[4]在憲法和基本法的框架內(nèi)，組建了澳門特別行政區(qū)，是中國(guó)不可分割的一部分，是一個(gè)享有高度自治的地方行政區(qū)域，直轄于中央人民政府。[3]從而確立了澳門和國(guó)家一級(jí)機(jī)關(guān)是主權(quán)國(guó)家內(nèi)和中央的關(guān)系，是一種新型的中央和地方關(guān)系。同時(shí)，澳門不是一般的地方行政區(qū)域，不采取內(nèi)地一樣的管治方法和社會(huì)制度，可獲得更多的中央授權(quán)。[21]

澳門在“一國(guó)兩制”方針下，實(shí)現(xiàn)了以和平的方式實(shí)現(xiàn)“管治權(quán)移交”，是對(duì)主權(quán)和治權(quán)的新型安排，具有“原則性與靈活性高度統(tǒng)一，體制上彼此包容和相互融合的務(wù)實(shí)態(tài)度。在磨合過程中充分展示具有諒解、協(xié)商的談判風(fēng)格”[22]的憲政精神。澳門基本法賦予澳門特別行政區(qū)在財(cái)政、金融、貨幣、關(guān)稅、出入境管理、對(duì)外經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的行政管理權(quán)、獨(dú)立司法權(quán)和終審權(quán)等，還授予某種程度的對(duì)外交往權(quán)，以“中國(guó)澳門”的名義，加入國(guó)際組織和國(guó)際公約等，這一系列的高度自治權(quán)，是單一制國(guó)家地方政府或復(fù)合制國(guó)家成員州政府所不具有的。因此，在“一國(guó)兩制”框架下，為保持澳門長(zhǎng)期繁榮與穩(wěn)定，中央授權(quán)澳門不同程度的外事自主權(quán)，是和平的、功能性的，即“一國(guó)兩制”框架下對(duì)外事務(wù)是和平外交，不與國(guó)家主權(quán)相沖突，這符合功能性平行外交的精髓要義。

具體而言，澳門特別行政區(qū)實(shí)行對(duì)外事務(wù)的路線是在中央授權(quán)的基礎(chǔ)上，以“中國(guó)澳門”的名義同世界各國(guó)締結(jié)雙邊協(xié)議、加入國(guó)際組織、國(guó)際公約等，不與中央主權(quán)產(chǎn)生沖突，反而在一定程度上促進(jìn)中國(guó)與其他國(guó)家間關(guān)系，如葡語系國(guó)家，它是功能性平行外交；澳門特別行政區(qū)實(shí)行對(duì)外事務(wù)的動(dòng)因，加強(qiáng)與世界各國(guó)的經(jīng)濟(jì)往來和文化往來，推動(dòng)澳門經(jīng)濟(jì)、旅游繁榮穩(wěn)定，其目的導(dǎo)向是為了實(shí)現(xiàn)澳門經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展，具有功能性。因此，從路線和目標(biāo)而言，澳門特別行政區(qū)對(duì)外關(guān)系可以列為功能性平行外交的范疇。

三、“一國(guó)兩制”下澳門對(duì)外關(guān)系的實(shí)質(zhì)：國(guó)家外交的功能性授權(quán)

“一國(guó)兩制”下的澳門，根據(jù)《澳門基本法》，中央人民政府負(fù)責(zé)管理與澳門特別行政區(qū)有關(guān)外交事務(wù)；中華人民共和國(guó)外交部在澳門設(shè)立機(jī)構(gòu)處理外交事務(wù)；中央人民政府授權(quán)澳門特別行政區(qū)依照基本法自行處理有關(guān)對(duì)外事務(wù)。[3]因此，澳門的對(duì)外事務(wù)，很大程度比內(nèi)地地方政府或聯(lián)邦國(guó)家州政府享有更大的獨(dú)立性，它是來源于國(guó)家外交權(quán)一種授權(quán)，主要授權(quán)方式包括：一是概括性授權(quán)，澳門對(duì)外事務(wù)是中央授出的，且澳門必須在基本法規(guī)定下行使此權(quán)；二是一次性授權(quán)，中央政府一次性授權(quán)澳門與其他國(guó)家(未建交除外)談判互免簽證協(xié)議；三是單項(xiàng)反復(fù)授權(quán)，澳門特區(qū)政府需要在某個(gè)對(duì)外領(lǐng)域一事一申請(qǐng)，中央政府一事一授權(quán)；四是追加性授權(quán)，澳門特區(qū)還享有全國(guó)人大及其常委會(huì)、國(guó)務(wù)院授予的其他權(quán)利，也包含對(duì)外交往權(quán)力。[23]這種授權(quán)是基于國(guó)家治理需要的邏輯，授予權(quán)力主體能力、責(zé)任和條件去行使權(quán)力，以更好服從國(guó)家發(fā)展大局；反之，權(quán)力主體通過行使權(quán)力，保護(hù)和拓展地區(qū)性利益，更好融入中央政府發(fā)展布局，這是一種功能性的平行，結(jié)果是雙方共贏。因此，澳門對(duì)外關(guān)系授權(quán)，實(shí)質(zhì)是國(guó)家外交的功能性授權(quán)。

根據(jù)《澳門基本法》與中央授權(quán)，國(guó)家外交功能性授權(quán)范圍有：一是澳門特別行政區(qū)有權(quán)參加外交談判、國(guó)際會(huì)議、國(guó)際組織。這種平行外交的方式是以作為正式成員加入國(guó)際組織或單獨(dú)以地區(qū)名義承擔(dān)國(guó)際義務(wù)和享受國(guó)際權(quán)利，或以“中國(guó)澳門”名義加入國(guó)際組織或作為中國(guó)政府代表團(tuán)成員參加有關(guān)會(huì)議，就地區(qū)事宜發(fā)表意見，在特定條件下承擔(dān)國(guó)際義務(wù)和享受國(guó)際權(quán)利；二是澳門特別行政區(qū)有權(quán)簽訂國(guó)際協(xié)議。這種平行外交方式是澳門可以以“中國(guó)澳門”名義單獨(dú)同世界各國(guó)、各地區(qū)或有關(guān)國(guó)際組織簽訂經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易、金融、航運(yùn)、通信、旅游、文化、科技、體育等有關(guān)協(xié)議，還可經(jīng)中央授權(quán)與有關(guān)國(guó)家簽署航空、司法協(xié)助、投資保護(hù)協(xié)定等；三是澳門特別行政區(qū)有權(quán)與外國(guó)互設(shè)官方、半官方機(jī)構(gòu)；四是澳門特別行政區(qū)有權(quán)簽發(fā)特區(qū)護(hù)照和旅行證件。[3]另外，基本法還對(duì)保持和擴(kuò)展澳門經(jīng)貿(mào)、社會(huì)文化方面的交往能力作出相關(guān)規(guī)定。[3]事實(shí)上，在中央授權(quán)下，澳門作為一個(gè)地方性政府，在開展功能性平行外交方面，其范圍包括了經(jīng)濟(jì)、文化、科技、社會(huì)等，涉及參加國(guó)際組織和國(guó)際公約、簽署雙邊協(xié)議、簽發(fā)護(hù)照及旅行證件等功能，尤其是簽發(fā)護(hù)照及旅行證件是澳門獨(dú)有的優(yōu)勢(shì)，對(duì)于中國(guó)總體外交和軟實(shí)力的提高，是國(guó)內(nèi)其他次國(guó)家政府難以替代的。

澳門對(duì)外關(guān)系發(fā)展離不開對(duì)自身利益的定位和客觀認(rèn)識(shí)，政治上，澳門是“一國(guó)兩制”確立的國(guó)家主權(quán)原則下，堅(jiān)持高度自治，實(shí)行“澳人治澳”的特別行政區(qū)，這也是保持澳門長(zhǎng)期繁榮穩(wěn)定的原則和“一國(guó)兩制”的應(yīng)有之義，與此相沖突的對(duì)外關(guān)系是違背“一國(guó)兩制”的；澳門回歸后經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)大發(fā)展，財(cái)政盈余充盈，進(jìn)而促進(jìn)民生項(xiàng)目質(zhì)量提升，證明現(xiàn)行的對(duì)外關(guān)系策略是行之有效的。因此，澳門特別行政區(qū)的對(duì)外關(guān)系定位應(yīng)該是繼續(xù)堅(jiān)持和深化“一國(guó)兩制”基本國(guó)策的功能，維護(hù)澳門經(jīng)濟(jì)社會(huì)繁榮穩(wěn)定，這也符合國(guó)家利益的需求。同時(shí)，在“一國(guó)兩制”下，澳門充分認(rèn)識(shí)自身的優(yōu)勢(shì)、作用，在跨區(qū)域合作、中央對(duì)外戰(zhàn)略等發(fā)揮“平臺(tái)”“助推器”等功能，這也符合澳門自身利益的需要。

四、回歸以來澳門特別行政區(qū)功能性“平行外交”的成效性

澳門回歸后，澳門基本法第五章、第六章對(duì)授予澳門在對(duì)外經(jīng)濟(jì)事務(wù)、社會(huì)文化事務(wù)方面的自主權(quán)作出說明，具體集中在六個(gè)方面的權(quán)力：?jiǎn)为?dú)締約權(quán)、參加國(guó)際會(huì)議和國(guó)際組織權(quán)力、參加外交談判權(quán)力，簽發(fā)特別行政區(qū)護(hù)照和旅行證件權(quán)力、實(shí)行出入境管理的權(quán)力和設(shè)定經(jīng)貿(mào)機(jī)構(gòu)的權(quán)力。[7]回歸23年來，中央全面管治權(quán)與澳門特區(qū)自治權(quán)在對(duì)外事務(wù)上一直是有機(jī)結(jié)合、良性互動(dòng)，中央不但沒有削弱澳門的對(duì)外事務(wù)權(quán)，反而一直大力支持澳門開展對(duì)外事務(wù)，拓展澳門的國(guó)際發(fā)展空間，為澳門經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供良好的外部環(huán)境。

(一)回歸23年來澳門對(duì)外事務(wù)發(fā)展成效

回歸后，澳門特區(qū)政府將“遠(yuǎn)交近融”作為澳門特區(qū)拓展對(duì)外關(guān)系的基本策略，在中央政府和《澳門基本法》授權(quán)下，與中央政府及外交部駐澳公署特派員保持緊密聯(lián)系，充分發(fā)揮歷史淵源、語言文化等方面優(yōu)勢(shì)，積極拓展同東南亞地區(qū)、葡語國(guó)家地區(qū)的經(jīng)貿(mào)聯(lián)系，設(shè)立專門的禮賓公關(guān)外事辦公室(現(xiàn)已并入政府總部事務(wù)局)，更好服務(wù)“遠(yuǎn)交”戰(zhàn)略，發(fā)揮“平臺(tái)”作用，拓寬自身發(fā)展空間，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展，保持長(zhǎng)期穩(wěn)定。

1.參與國(guó)際組織和國(guó)際會(huì)議概況

在中央政府的支持和幫助下，澳門特區(qū)積極參與國(guó)際組織和國(guó)際會(huì)議。如澳門特區(qū)個(gè)人資料保護(hù)辦公室加入全球隱私網(wǎng)絡(luò)、澳門旅游局加入世界旅游城市聯(lián)合會(huì)，澳門歷史城區(qū)被聯(lián)合國(guó)教科文衛(wèi)組織列為世界文化遺產(chǎn)，還將澳門評(píng)為“創(chuàng)意美食之都”等。2007年2月，澳門首個(gè)政府間國(guó)際組織，即聯(lián)合國(guó)及世界氣象組織臺(tái)風(fēng)委員會(huì)秘書處落戶澳門。[24]截止到2021年12月，澳門參與國(guó)際組織的數(shù)量為123個(gè)，相比回歸前的51個(gè)，增加72個(gè)。其中，澳門特區(qū)以中國(guó)代表團(tuán)成員或以中央政府和有關(guān)國(guó)際組織允許的身份參與的國(guó)際組織(1)這類組織指僅能主權(quán)國(guó)家才可以作為正式成員參加，所以澳門以適當(dāng)?shù)纳矸荩缰袊?guó)代表團(tuán)成員等。其中澳門參加聯(lián)合國(guó)亞太經(jīng)社會(huì)(UNESCAP)是以準(zhǔn)成員身份，澳門參加國(guó)際刑警組織以國(guó)際刑警中國(guó)國(guó)家中心局澳門支局身份參加。18個(gè)，如世界銀行、國(guó)際貨幣基金組織等；澳門特區(qū)以“中國(guó)澳門”名義單獨(dú)參加的國(guó)際組織30個(gè)，如WTO、世界海關(guān)組織等；澳門特區(qū)政府部門參加的非政府間的國(guó)際組織75個(gè)。[25]

澳門特區(qū)政府還舉辦了大量區(qū)域性、專業(yè)性國(guó)際組織會(huì)議，如世界旅游組織部長(zhǎng)級(jí)圓桌會(huì)議、第八屆APEC旅游部長(zhǎng)會(huì)、中國(guó)—葡語國(guó)家經(jīng)貿(mào)合作會(huì)議、第四屆東亞運(yùn)動(dòng)會(huì)、第54屆亞太旅游年會(huì)、亞洲奧林匹克理事會(huì)第31次會(huì)員大會(huì)等，[24]同時(shí)，自2003年起，連續(xù)舉辦了5屆中國(guó)—葡語國(guó)家經(jīng)貿(mào)合作論壇部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議，并將秘書處設(shè)在澳門，2022年將舉行第六屆，各項(xiàng)議程正在籌備中。這些會(huì)議對(duì)澳門經(jīng)濟(jì)適度多元化和澳門城市國(guó)際化具有重要意義，如2018年共有39項(xiàng)在澳門舉辦的國(guó)際會(huì)議獲得國(guó)際會(huì)議協(xié)會(huì)(ICCA)認(rèn)可，澳門在全球城市排名71位、亞太城市排名第17位，反映出巨大的國(guó)際會(huì)議競(jìng)爭(zhēng)力。[14]

2.與其他國(guó)家或地區(qū)互設(shè)機(jī)構(gòu)概況

為加強(qiáng)同世界國(guó)家或地區(qū)聯(lián)系，截至目前，澳門在外設(shè)立的經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易機(jī)構(gòu)有3個(gè)，即澳門駐里斯本、布魯塞爾和世界貿(mào)易組織經(jīng)濟(jì)貿(mào)易辦事處。以推動(dòng)我國(guó)澳門與葡萄牙兩地旅游與文化交流、加強(qiáng)與歐盟的經(jīng)貿(mào)關(guān)系以及推進(jìn)與WTO經(jīng)貿(mào)聯(lián)系與合作。(2)澳門特別行政區(qū)第37/2000號(hào)第3條、9/2007號(hào)第2條、23/2003號(hào)第2條行政法規(guī)。

截至目前，中國(guó)政府與92個(gè)國(guó)家就其在澳門設(shè)立領(lǐng)事館或駐香港特區(qū)領(lǐng)館區(qū)包括澳門或可在澳門特區(qū)執(zhí)行領(lǐng)事職務(wù)達(dá)成協(xié)議，其中包括64個(gè)總領(lǐng)事館和28個(gè)名譽(yù)領(lǐng)事館，另外有3個(gè)官方認(rèn)可代表機(jī)構(gòu)。[26]同時(shí)，安哥拉、葡萄牙、菲律賓、莫桑比克在澳門設(shè)立了總領(lǐng)事館。

3.簽發(fā)特區(qū)護(hù)照和旅行證件概況

推介澳門特區(qū)護(hù)照和旅行證件是特區(qū)政府的重點(diǎn)工作之一。在中央政府的大力推介下，特區(qū)政府在爭(zhēng)取其他國(guó)家、地區(qū)給予澳門特區(qū)護(hù)照給予免簽待遇取得重大進(jìn)展。截至2021年4月，給予澳門特別行政區(qū)護(hù)照免簽證或落地簽證待遇的國(guó)家和地區(qū)共有144個(gè)。另外，有13個(gè)國(guó)家給予澳門特區(qū)旅行免簽證或落地簽證待遇。同時(shí)，澳門特區(qū)也對(duì)81個(gè)國(guó)家和地區(qū)的國(guó)民給予免簽證待遇，這些國(guó)家或地區(qū)公民進(jìn)入澳門可逗留14天至90天，有的則長(zhǎng)達(dá)6個(gè)月，如英國(guó)。[27]

4.簽訂雙邊協(xié)議和締結(jié)國(guó)際公約概況

作為現(xiàn)代化國(guó)際城市，澳門特區(qū)簽署各類雙邊協(xié)議和締結(jié)國(guó)際公約有助于發(fā)揮本身在國(guó)際上的特殊地位，也有助于在經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易、金融、航空、交通、航運(yùn)、文化、教育、環(huán)保、衛(wèi)生等方面拓展對(duì)外關(guān)系。截至2020年，澳門特區(qū)經(jīng)中央人民政府授權(quán)對(duì)外簽訂的雙邊協(xié)定50項(xiàng)，即授權(quán)與巴基斯坦、日本19個(gè)國(guó)家和地區(qū)簽署民航協(xié)定，授權(quán)特區(qū)與葡萄牙、東帝汶、佛得角、蒙古、尼日利亞等5個(gè)國(guó)家簽署司法協(xié)助類協(xié)定；授權(quán)特區(qū)與葡萄牙、荷蘭等2個(gè)國(guó)家和地區(qū)簽署投資保護(hù)協(xié)定，授權(quán)特區(qū)與丹麥、澳大利亞等24個(gè)國(guó)家簽署稅收信息交換或避免雙重征稅協(xié)定。[28]

截至2020年，適用于澳門的多邊國(guó)際公約641項(xiàng)，屬于外交國(guó)防類60項(xiàng)、民航類15項(xiàng)、海關(guān)類10項(xiàng)、禁毒類15項(xiàng)、經(jīng)濟(jì)金融類8項(xiàng)、教科文體7項(xiàng)、資源環(huán)保35項(xiàng)、衛(wèi)生6項(xiàng)、人權(quán)17項(xiàng)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)9項(xiàng)、國(guó)際犯罪14項(xiàng)、國(guó)際貿(mào)易2項(xiàng)、勞工類36項(xiàng)、海事類340項(xiàng)、國(guó)際私法10項(xiàng)、道路交通3項(xiàng)、郵政電信9項(xiàng)、建立國(guó)際組織公約類45項(xiàng)。[27]

另，《澳門基本法》規(guī)定為確保特區(qū)對(duì)外開展司法協(xié)助時(shí)不損害國(guó)家主權(quán)、安全和公共秩序等重大利益，確立了特區(qū)辦理與外國(guó)的司法協(xié)助案件的通報(bào)機(jī)制。截至2019年底，澳門特區(qū)已通過公署向中央人民政府通報(bào)了661項(xiàng)司法協(xié)助請(qǐng)求。[29]

當(dāng)前，澳門特區(qū)與歐盟、美國(guó)、葡萄牙、葡語國(guó)家聯(lián)系較為緊密，一直形成了良好的合作關(guān)系，如與歐盟成立混合委員會(huì)、在葡萄牙設(shè)立經(jīng)貿(mào)辦事處等；在領(lǐng)導(dǎo)人出訪方面，第一任、第二任行政長(zhǎng)官特別注意東亞、東南亞的伙伴關(guān)系，何厚鏵行政長(zhǎng)官訪問過新加坡、日本、韓國(guó)、越南、泰國(guó)、馬來西亞(葡語國(guó)家方向去了巴西和莫桑比克)，崔世安行政長(zhǎng)官訪問了新加坡、柬埔寨和泰國(guó)(其他國(guó)家有葡萄牙等)。

回歸23年來，歷任長(zhǎng)官和歷屆政府在“一國(guó)兩制”框架下，在對(duì)外關(guān)系中堅(jiān)定維護(hù)國(guó)家主權(quán)和特區(qū)利益，開創(chuàng)了澳門對(duì)外關(guān)系的新局面。澳門的對(duì)外關(guān)系主要呈現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)事務(wù)領(lǐng)域，澳門獨(dú)特的歷史背景和文化底蘊(yùn)在對(duì)外關(guān)系拓展方面呈現(xiàn)出良好態(tài)勢(shì)，平臺(tái)作用發(fā)揮明顯，澳門繁榮穩(wěn)定的良好局面必然在中國(guó)外交中發(fā)揮重要作用。

(二)澳門開展功能性“平行外交”的特性

澳門特區(qū)成功的對(duì)外關(guān)系無疑體現(xiàn)了澳門在“一國(guó)兩制”的“特殊地方實(shí)體”，具有內(nèi)地政府所不具有的政治優(yōu)勢(shì)、制度優(yōu)勢(shì)，在國(guó)家外交功能性授權(quán)下，澳門對(duì)外關(guān)系可以自主選擇范圍、幅度和種類，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過自身在回歸前的權(quán)限，而且也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了中國(guó)內(nèi)地省份，超過單一國(guó)家地方政府，甚至超過聯(lián)邦制國(guó)家成員州。[4]澳門的對(duì)外關(guān)系呈現(xiàn)出去“政治化”的局面，主要體現(xiàn)以下特性。

一是經(jīng)濟(jì)性。澳門作為一個(gè)區(qū)域性非主權(quán)實(shí)體，與世界市場(chǎng)有著歷史的、廣泛的聯(lián)系，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式跟隨國(guó)際慣例，維持低稅制以適應(yīng)本地市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。澳門基本法授權(quán)澳門特區(qū)以中國(guó)政府代表團(tuán)成員或國(guó)際組織認(rèn)可的身份、中國(guó)澳門名義、澳門政府部門的名義，參與各類國(guó)際組織和國(guó)際會(huì)議，包括行政長(zhǎng)官出訪他國(guó)，主要?jiǎng)訖C(jī)是推動(dòng)澳門經(jīng)濟(jì)、旅游“走出去”，加強(qiáng)區(qū)域合作，解決產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一的問題，提升澳門經(jīng)濟(jì)韌性，維護(hù)澳門繁榮穩(wěn)定。

二是文化性。澳門是中國(guó)歷史上第一個(gè)對(duì)外開放的城市，是中西文化交匯之地。對(duì)此，國(guó)學(xué)大師季羨林先生曾說，在中國(guó)五千多年的歷史上，文化交流有過幾次高潮。最后一次，也是最重要的一次，是西方文化的傳入，這一次傳入的起點(diǎn)，在時(shí)間上來說，就是明末清初；從地域上來說，就是澳門。因此，澳門是一座底蘊(yùn)深厚，并具有獨(dú)特文化特色的城市。長(zhǎng)期的中西文化交融與熏陶，造就了澳門多元包容的文化特質(zhì)，形成了澳門和諧共融的社會(huì)傳統(tǒng)。[30]澳門可繼續(xù)堅(jiān)持和弘揚(yáng)開放精神，秉承“國(guó)家所需，澳門所長(zhǎng)”原則，利用各種國(guó)際會(huì)議、國(guó)際組織和獨(dú)有的旅行證件，向世界展現(xiàn)“澳門因素”，做一個(gè)“精細(xì)傳播者”(即內(nèi)容精細(xì)、路徑精細(xì)、效果精細(xì))，運(yùn)用澳門葡語信息、葡語網(wǎng)絡(luò)等“澳門平臺(tái)”宣傳國(guó)家制度、外交理念、社會(huì)風(fēng)情、經(jīng)濟(jì)政策、文化合作等，舉辦各種沙龍和研討會(huì)等民間交往，講好“中國(guó)故事”；同時(shí)利用文化“走出去”，舉辦各種文化年活動(dòng)，推介各類圖書、動(dòng)畫、音樂、電影等優(yōu)質(zhì)文化產(chǎn)品，傳播好“中國(guó)聲音”，讓世界認(rèn)知澳門，了解中國(guó)。

三是社會(huì)性。在“一國(guó)兩制”和《澳門基本法》框架下，澳門對(duì)外關(guān)系得到中央授權(quán)，在政權(quán)交接后大部分國(guó)際組織成員的資格得以延續(xù)，便于澳門繼續(xù)保持在國(guó)際上的聯(lián)系，這對(duì)于中國(guó)的政治和經(jīng)濟(jì)而言也是有益的。首先澳門參加和加入更多的國(guó)際組織、國(guó)際會(huì)議，簽署旅行證件免簽或落地簽等，可以讓世界更好地了解和認(rèn)可中國(guó)的“一國(guó)兩制”制度，以規(guī)避西方大國(guó)對(duì)于中國(guó)這一偉大創(chuàng)新的詆毀，甚至干預(yù)港澳臺(tái)內(nèi)政問題。另外，“一國(guó)兩制”的成功實(shí)踐，澳門參與國(guó)際組織、國(guó)際條約，與世界廣泛的國(guó)家和地區(qū)建立聯(lián)系，可以提升澳門居民的內(nèi)部信心，增強(qiáng)澳門居民的自豪感、幸福感，有利于保持澳門民心向上，齊力推進(jìn)澳門治理能力與治理體系現(xiàn)代化，因此這具有社會(huì)性。

四是平臺(tái)性。澳門因獨(dú)特的歷史原因，與葡語國(guó)家有更加親密的文化聯(lián)系。葡語國(guó)家遍布亞、非、拉、歐四大洲，擁有2.6億人口，面積超過歐洲總和。澳門擁有與這些國(guó)家有相似的法律行政體制，也擁有大量兼通漢語、英語和葡語的“三語人才”，通過“中葡雙語人才培訓(xùn)基地”“中葡中小企業(yè)服務(wù)中心”“中葡經(jīng)貿(mào)會(huì)展中心”“葡語國(guó)家食品集散中心”等中國(guó)與葡語國(guó)家間綜合性服務(wù)平臺(tái)，成為南南合作的縮影，有利于配合國(guó)家開展周邊外交、多邊外交，還有利于促進(jìn)中國(guó)與葡語國(guó)家經(jīng)貿(mào)往來、人文交流，2018年中國(guó)與葡語國(guó)家貿(mào)易總額為1473.54億美元，同比增長(zhǎng)25.31%；2019年達(dá)1496億美元，其中中國(guó)自葡語國(guó)家進(jìn)口1055.74億美元，對(duì)葡語國(guó)家出口440.65億美元；受疫情影響，2020年中國(guó)于葡語國(guó)家進(jìn)出口總額仍達(dá)1451.85億美元。[31]澳門中葡平臺(tái)可以實(shí)現(xiàn)粵港澳大灣區(qū)以及“泛珠”區(qū)域與葡語國(guó)家甚至更廣泛國(guó)家的有機(jī)對(duì)接，促進(jìn)區(qū)域企業(yè)“走出去”，建立更多的合作伙伴關(guān)系，提升大灣區(qū)國(guó)際化水平。還可提升葡語國(guó)家對(duì)澳門的好感，實(shí)現(xiàn)外交理性層面演繹到情感層面，更多國(guó)家通過平臺(tái)加強(qiáng)兩地的經(jīng)貿(mào)和人文往來，也有利于自身經(jīng)濟(jì)適度多元化目標(biāo)、國(guó)際城市競(jìng)爭(zhēng)力等利益的實(shí)現(xiàn)。

五、面向未來

澳門回歸23年來，雖不具有主權(quán)國(guó)家的外交權(quán)力，但作為中國(guó)的特別行政區(qū)，為促進(jìn)澳門經(jīng)濟(jì)社會(huì)繁榮穩(wěn)定，中央和《澳門基本法》授權(quán)澳門特區(qū)廣泛的對(duì)外事務(wù)自主權(quán)，它是功能性的對(duì)外關(guān)系，涵蓋了獨(dú)立發(fā)展對(duì)外經(jīng)濟(jì)、文化等，還享有簽署雙邊協(xié)議、簽署護(hù)照和旅行證件等，加強(qiáng)與葡語國(guó)家、歐盟以及東盟、拉美國(guó)家的對(duì)外關(guān)系，積極加入國(guó)際組織、參加國(guó)際會(huì)議，搭建澳門作為內(nèi)地聯(lián)系葡語國(guó)家甚至更廣泛國(guó)家的經(jīng)濟(jì)、文化交流的平臺(tái)等方面拓展功能性平行外交的成效。

當(dāng)前，國(guó)家賦予澳門“中國(guó)—葡語國(guó)家經(jīng)貿(mào)合作平臺(tái)”(一平臺(tái))、“世界旅游休閑中心”(一中心)、“以中華文化為主流多元文化共存的交流合作基地”(一基地)的發(fā)展定位，同時(shí)澳門還是粵港澳大灣區(qū)的四大核心引擎城市之一和“一帶一路”倡議重要支點(diǎn)，澳門當(dāng)前可謂處于“歷史發(fā)展最好時(shí)期”，如何在繼續(xù)保持經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的新政治環(huán)境下，保持中央全面管治權(quán)的同時(shí)，行使好國(guó)家外交的功能性授權(quán)，不斷推進(jìn)特區(qū)“遠(yuǎn)交近融”戰(zhàn)略實(shí)施，鞏固和發(fā)展良好對(duì)外關(guān)系，為特區(qū)獲得更多發(fā)展的國(guó)際資源以及爭(zhēng)取國(guó)際社會(huì)更好地了解和認(rèn)可中央治澳政策，已成為澳門持續(xù)繁榮穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展的核心問題。

澳門特區(qū)全體居民繼續(xù)同心同德，認(rèn)真貫徹“一國(guó)兩制”“澳人治澳”、高度自治的方針，加強(qiáng)對(duì)《中華人民共和國(guó)憲法》與《中華人民共和國(guó)澳門特別行政區(qū)基本法》的認(rèn)同和尊崇，筑牢澳門居民的中華民族共同體意識(shí)；全面知曉中央與特區(qū)的關(guān)系的定位，堅(jiān)持“一國(guó)”的核心和尊重“兩制”的差異，既要維護(hù)中央的權(quán)威，也要保障特區(qū)高度自治權(quán)，突出祖國(guó)堅(jiān)強(qiáng)后盾作用與澳門自身能力提高相結(jié)合；借機(jī)澳門特區(qū)新一輪公共行政改革，整合當(dāng)前澳門對(duì)外關(guān)系服務(wù)機(jī)構(gòu)功能，理順特區(qū)處理對(duì)外事務(wù)的機(jī)制，加強(qiáng)與中央外交部駐澳公署的合作，從而獲得更多中央對(duì)澳門對(duì)外事務(wù)的支持；根據(jù)國(guó)家賦予澳門的發(fā)展定位，加強(qiáng)外事人才和國(guó)際法律人才培養(yǎng)，推動(dòng)教育部支持本澳高校與內(nèi)地知名院校建立區(qū)域與國(guó)別人才培養(yǎng)基地，整合澳門高校的葡語國(guó)家國(guó)別、法律、語言等專業(yè)人才培養(yǎng)資源，建立復(fù)合型人才培養(yǎng)機(jī)制；堅(jiān)持“一國(guó)兩制”方針和以習(xí)近平外交思想為指導(dǎo)，積極探索國(guó)家外交功能性授權(quán)下的特區(qū)平行外交機(jī)制，推動(dòng)澳門對(duì)外關(guān)系融入中國(guó)特色大國(guó)外交，將澳門特區(qū)對(duì)外關(guān)系發(fā)展推向新的高度。