“三權(quán)分置”制度下農(nóng)民宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)益實(shí)現(xiàn)的多元路徑

郎秀云

(復(fù)旦大學(xué) 馬克思主義學(xué)院， 上海 200433)

一、問題的提出

近年來宅基地制度改革成為各界關(guān)注的熱點(diǎn)問題。自2015年在15個(gè)地區(qū)啟動農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)以來，2018年中央一號文件提出探索宅基地“三權(quán)分置”。2019年9月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《關(guān)于積極穩(wěn)妥開展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》。2020年8月，中央印發(fā)《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)方案》，提出要“探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員通過自營、出租、入股、合作等多種方式，盤活利用農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的有效途徑”。宅基地涉及億萬農(nóng)戶的核心利益，中央多次強(qiáng)調(diào)“農(nóng)民利益不受損”是農(nóng)村宅基地制度改革必須嚴(yán)守的三條底線之一。

在學(xué)術(shù)界，對于宅基地改革有不同的主張。主張宅基地流轉(zhuǎn)的學(xué)者認(rèn)為：第一，無論落后地區(qū)的鄉(xiāng)村還是發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)村，宅基地都應(yīng)當(dāng)變成一個(gè)財(cái)產(chǎn)權(quán)，也就是一個(gè)可以交易的權(quán)利?！?〕第二，宅基地制度改革是止住鄉(xiāng)村衰敗、活化村莊的關(guān)鍵?！?〕第三，在實(shí)現(xiàn)土地資源的活化基礎(chǔ)上才能實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合?！?〕而有些學(xué)者則明確反對宅基地流轉(zhuǎn)，理由是：第一，農(nóng)村宅基地是農(nóng)民的基本保障，〔4〕放開宅基地交易，會導(dǎo)致農(nóng)民的失宅風(fēng)險(xiǎn)。第二，對于全國絕大多數(shù)農(nóng)村，“宅基地不具有財(cái)產(chǎn)屬性”，通過宅基地制度改革來增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，沒有任何現(xiàn)實(shí)可能性。第三，閑置宅基地和閑置農(nóng)房能夠?yàn)椤斑M(jìn)城失敗”的農(nóng)村人口提供退路，是防范拉美化陷阱的主要手段。雙方分歧的實(shí)質(zhì)在于宅基地的主導(dǎo)功能是農(nóng)民居住保障還是財(cái)產(chǎn)權(quán)利？是否可以流轉(zhuǎn)？

關(guān)于三權(quán)分置對于農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益的影響。學(xué)者研究了宅基地“三權(quán)”的法律內(nèi)涵、性質(zhì)及權(quán)能，認(rèn)為宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)分別承載管理功能、保障功能和財(cái)產(chǎn)功能。〔5〕使用權(quán)承載了優(yōu)化資源配置和保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的功能，改革核心和關(guān)鍵在于宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)。學(xué)界的討論主要集中在如何激活宅基地使用權(quán)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，側(cè)重于研究宅基地使用權(quán)的法律內(nèi)涵、權(quán)能屬性、放活模式、利益分配機(jī)制和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)?！斑€權(quán)賦能”不僅賦予農(nóng)戶更加靈活的使用權(quán)，而且賦予原本虛置的集體所有權(quán)新的權(quán)能，并且增設(shè)了新的農(nóng)戶資格權(quán)。產(chǎn)權(quán)格局的變化必然影響收益格局的變化。已有研究鮮見對于宅基地所有權(quán)和資格權(quán)蘊(yùn)含的財(cái)產(chǎn)權(quán)益的闡釋，關(guān)于所有權(quán)和資格權(quán)對于農(nóng)民收入的影響分析尚不充分。

宅基地的主導(dǎo)功能是什么？能不能流轉(zhuǎn)？產(chǎn)權(quán)分置賦予所有權(quán)、資格權(quán)以及使用權(quán)哪些收益權(quán)能？如何充分發(fā)揮集體所有權(quán)、農(nóng)戶資格權(quán)和使用權(quán)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益？仍是需要深入討論的問題。本文旨在厘清農(nóng)村宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)的收益權(quán)能，闡釋農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”與農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益的關(guān)聯(lián)邏輯，探索用好“三權(quán)”實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)權(quán)益的多元路徑，并針對面臨的問題提出相應(yīng)的建議。

二、完善宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)是時(shí)代發(fā)展的要求

在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和市場經(jīng)濟(jì)的大潮中，宅基地的財(cái)產(chǎn)功能日益顯性化。新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興的啟動和城鄉(xiāng)融合發(fā)展，既提出完善宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)的迫切要求，也為激活宅基地的生產(chǎn)和經(jīng)營等多功能，實(shí)現(xiàn)宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)益打開了空間。宅基地流轉(zhuǎn)既有必要性和緊迫性，又有現(xiàn)實(shí)性和可行性。

(一)財(cái)產(chǎn)功能成為宅基地主導(dǎo)功能和農(nóng)民內(nèi)在訴求

中國農(nóng)村宅基地制度形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代下服務(wù)于工業(yè)化的特殊歷史背景，是農(nóng)業(yè)集體化的產(chǎn)物，建立的初衷是“居者有其屋”。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)剛性約束下，形成了“集體所有、成員使用、無償分配、一戶一宅、面積限定；永久使用、無償回收、限制流轉(zhuǎn)、禁止抵押、嚴(yán)禁開發(fā)”等制度安排，具有“身份性、自用性、保障性、福利性、非財(cái)產(chǎn)性、非市場化”特征，在相當(dāng)長的歷史時(shí)期里發(fā)揮了保障廣大農(nóng)民居住生存和維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定巨大的制度效應(yīng)。時(shí)至今日，對很多農(nóng)戶而言，宅基地依然具有“居者有其屋”的保障功能。宅基地制度改革“不得以買賣宅基地作為出發(fā)點(diǎn)，不得以退出宅基地使用權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的前提條件”，目的正是為進(jìn)城失敗的農(nóng)民留下返鄉(xiāng)生活的居住保障。

然而，當(dāng)下把宅基地的功能僅停留在居住權(quán)上已然不能適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的要求。伴隨著農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)的加快轉(zhuǎn)型發(fā)展，農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)方式，農(nóng)民的生計(jì)方式，農(nóng)村的人口結(jié)構(gòu)、居住模式和城鄉(xiāng)空間布局等發(fā)生了深刻變化。非農(nóng)收入已成為許多農(nóng)民的主要收入來源，很多農(nóng)民不再以農(nóng)為業(yè)、依地而生、在鄉(xiāng)安家。上億農(nóng)民離土離鄉(xiāng)，進(jìn)城打工，異鄉(xiāng)安家或異地購房的比例不斷攀升。新生代農(nóng)民工更是離土離鄉(xiāng)不回村。在農(nóng)民流動和異地居住的常態(tài)下，宅基地的居住和生存保障的功能正在逐漸弱化，其可替代性愈來愈高。而宅基地的財(cái)富儲存功能、產(chǎn)業(yè)空間聚集功能、土地增值等新興功能不斷加強(qiáng)。宅基地使用權(quán)和住房，億萬農(nóng)民投入巨額儲蓄。農(nóng)民有宅基地使用權(quán)卻沒有處置權(quán)、擁有資產(chǎn)卻帶不來財(cái)產(chǎn)收入，造成城鄉(xiāng)居民財(cái)產(chǎn)性收入差距大、農(nóng)村居民收入結(jié)構(gòu)中財(cái)產(chǎn)性收入比例長期較低等問題。自2013年以來，城鄉(xiāng)居民財(cái)產(chǎn)性收入差距居高不下，一直保持在11倍以上。2018年，全國農(nóng)村居民人均財(cái)產(chǎn)凈收入僅相當(dāng)于城鎮(zhèn)居民的8.5%，財(cái)產(chǎn)凈收入對農(nóng)村居民可支配收入增長的貢獻(xiàn)率只有2.9%?！?〕2020年城鎮(zhèn)居民人均可支配財(cái)產(chǎn)凈收入為4627元，農(nóng)村居民人均可支配財(cái)產(chǎn)凈收入只有419元。增加農(nóng)戶的財(cái)產(chǎn)性收入，彌合城鄉(xiāng)居民“財(cái)產(chǎn)鴻溝”，實(shí)現(xiàn)共同富裕，需要賦予宅基地更完整的用益物權(quán)權(quán)能，需要探索宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)顯化的路徑。

適應(yīng)時(shí)代要求，法律上對宅基地不斷還權(quán)賦能。2007年《物權(quán)法》將宅基地使用權(quán)界定為用益物權(quán)，明確宅基地使用權(quán)是集體土地法定的用益物權(quán)。2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出要“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)”，通過地方試點(diǎn)，“探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道”。黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：“保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益，拓寬居民勞動收入和財(cái)產(chǎn)性收入渠道”。2019年頒布的《土地管理法》中，允許進(jìn)城落戶的農(nóng)民“自愿有償退出宅基地”，宅基地的收益權(quán)能得以體現(xiàn)。

堅(jiān)守宅基地的居住保障功能而反對農(nóng)戶對宅基地經(jīng)濟(jì)價(jià)值的多樣利用的觀點(diǎn)是錯(cuò)誤的。對于今天市場經(jīng)濟(jì)下流動的農(nóng)民而言，居住權(quán)需要借助財(cái)產(chǎn)權(quán)才能實(shí)現(xiàn)，只有居住權(quán)而無財(cái)產(chǎn)權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)的宅基地不能滿足他們的多元化居住需求。試圖以禁止宅基地流轉(zhuǎn)來保障農(nóng)民居住權(quán)益是不切實(shí)際的，不僅會造成財(cái)產(chǎn)權(quán)的損害，而且會損害農(nóng)民的居住權(quán)益。

(二)助推農(nóng)戶市民化需要顯化宅基地的財(cái)產(chǎn)功能

改革開放以來，我國經(jīng)歷了世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。從1998年至2020年，我國城鎮(zhèn)化率從33.35%提高到63.89%?！?〕2020年我國人均GDP逾1萬美元，我國即將跨入高收入國家的行列。然而，我國的城市化率不僅低于高收入國家平均值84%，甚至低于中等偏上收入國家平均值65%。國際經(jīng)驗(yàn)表明，現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)來自城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，“沒有一個(gè)大國或者典型的經(jīng)濟(jì)體能夠在城市化率非常低的情況下，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化并進(jìn)入高收入國家的行列”。〔8〕我國的城市化不是過度了或者已完成了，而是尚未完成，需要繼續(xù)推進(jìn)。按照國家規(guī)劃，“十四五”期間，常住人口城鎮(zhèn)化率提高到65%，每年進(jìn)城人數(shù)仍將達(dá)到1000萬人級的規(guī)模。據(jù)學(xué)者預(yù)測，2035年按照常住人口計(jì)算，我國城市化率應(yīng)該會到75%～80%的水平?！?〕

快速城鎮(zhèn)化的另一面是，2020年我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有45.4%，遠(yuǎn)低于63.89%的常住人口城鎮(zhèn)化率，2億多人沒有完成市民化，在城鄉(xiāng)之間飄，農(nóng)民工及其家庭“離地不退宅、進(jìn)城不扎根”，成為“候鳥式”“兩棲型”的邊緣群體。這種“半城鎮(zhèn)化”導(dǎo)致人地資源的錯(cuò)配、城鄉(xiāng)流動受阻、留守老人和留守兒童等社會問題。加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，是新型城鎮(zhèn)化的重大任務(wù)，也是促進(jìn)生產(chǎn)和生活方式轉(zhuǎn)變，支撐產(chǎn)業(yè)升級與社會發(fā)展，邁過中等收入陷阱，躋身高收入國家行列的迫切需要。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，在城鎮(zhèn)里安居樂業(yè)，真正在城市留下來，是中國社會穩(wěn)定和發(fā)展的根基。

城市化為農(nóng)民提供身份轉(zhuǎn)換的機(jī)會，宅基地和農(nóng)房是農(nóng)民最重要的存量資產(chǎn)，卻未能發(fā)揮其應(yīng)有的財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)化和資本利用的作用?！?0〕破解“城里的房子買不起，鄉(xiāng)下的房子賣不掉”的難題，實(shí)現(xiàn)“沉睡的資本”的財(cái)產(chǎn)效益，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民市民化的金鑰匙。調(diào)查顯示：“宅基地財(cái)產(chǎn)性收益現(xiàn)值越高，越有助于農(nóng)民工選擇留城和將戶口遷入城市”。〔11〕真正保護(hù)農(nóng)民利益、為農(nóng)民著想的宅基地制度，應(yīng)該順應(yīng)農(nóng)民市民化的進(jìn)程，從促進(jìn)農(nóng)民市民化這個(gè)維度進(jìn)行設(shè)計(jì)，為有條件進(jìn)城落戶的農(nóng)民提供退出通道，讓億萬農(nóng)民工帶著財(cái)產(chǎn)進(jìn)城并扎根融入城市。

即使按照一些學(xué)者的保守觀點(diǎn)：“66.1%的受訪農(nóng)民工表示，到了一定年齡就返鄉(xiāng)”，〔12〕那也仍有三分之一的受訪農(nóng)民工是不會回鄉(xiāng)的。2020年全國農(nóng)民工總量為28560萬人，〔13〕意味著有9520萬農(nóng)民工是會留居城鎮(zhèn)的。宅基地制度既要保障返鄉(xiāng)農(nóng)民工的居住需求，也要兼顧農(nóng)民工進(jìn)城定居以及流轉(zhuǎn)宅基地的需求；既要考慮給部分農(nóng)民工返鄉(xiāng)保留“回得來”的機(jī)會，還要作出相應(yīng)的制度安排，提供退出通道創(chuàng)造條件讓更多人“進(jìn)得去”城市。

(三)鄉(xiāng)村振興是完善宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)的現(xiàn)實(shí)途徑

有學(xué)者認(rèn)為，“廣大的中西部農(nóng)村，農(nóng)村人口大量流出，宅基地沒有人要，無論如何賦予宅基地收益權(quán)能，宅基地也不可能憑空為農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入”?！?4〕因?yàn)閰^(qū)位的不同，中西部農(nóng)村宅基地的價(jià)值遠(yuǎn)低于東部城市近郊地區(qū)，農(nóng)戶對于宅基地的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)和居住保障權(quán)的定位也有別于東部近郊農(nóng)戶，但這并不意味著中西部地區(qū)不存在宅基地改革的需求和增值空間。

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的全局性和歷史性任務(wù)，中西部農(nóng)村獲得發(fā)展的歷史機(jī)遇?！爱a(chǎn)業(yè)興旺”要求農(nóng)業(yè)與第二、三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，開發(fā)農(nóng)業(yè)的食品安全、生態(tài)涵養(yǎng)、休閑體驗(yàn)、文化傳承等多種功能和鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和文化等多元價(jià)值，把鄉(xiāng)村打造成為產(chǎn)業(yè)高地、生態(tài)綠地、文化福地和休閑旅游地。農(nóng)業(yè)與旅游康養(yǎng)業(yè)深度融合，發(fā)展農(nóng)業(yè)景觀游、農(nóng)耕體驗(yàn)游、農(nóng)家樂體驗(yàn)、養(yǎng)生養(yǎng)老，建設(shè)民宿、鄉(xiāng)村康養(yǎng)中心、養(yǎng)老院和農(nóng)家樂以及娛樂設(shè)施需要建設(shè)用地；農(nóng)業(yè)與文化教育事業(yè)深度融合，發(fā)掘鄉(xiāng)村特色文化和遺產(chǎn)，建設(shè)民俗博物館、農(nóng)事體驗(yàn)館和生產(chǎn)教育基地都需要建設(shè)用地。而絕大多數(shù)鄉(xiāng)村建設(shè)用地指標(biāo)不足，存量建設(shè)用地指標(biāo)緊缺，增量建設(shè)用地指標(biāo)幾乎為零。占農(nóng)村建設(shè)用地70%的宅基地，卻大量閑置，高達(dá)16.43億平方米。盤活宅基地，轉(zhuǎn)化為經(jīng)營性建設(shè)用地，或者通過復(fù)墾和地票等制度調(diào)整出新的建設(shè)用地，是保障鄉(xiāng)村振興的土地資源和空間供給的突破口。此外，“生態(tài)宜居”要求科學(xué)規(guī)劃宅基地的合理布局，盤活閑置宅基地為鄉(xiāng)村公共服務(wù)和新型農(nóng)民提供保障性建設(shè)用地?！吧罡辉！币蠹せ钫氐馁Y產(chǎn)屬性增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。盤活宅基地，方能帶動多元主體投資農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，撬動人才、資金、產(chǎn)業(yè)、信息匯聚鄉(xiāng)村，為鄉(xiāng)村振興注入新動能。而鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的啟動，不僅提出盤活宅基地的迫切需求，而且為多元主體投資開發(fā)宅基地，激活宅基地的生產(chǎn)和經(jīng)營等功能，提高宅基地利用效率，實(shí)現(xiàn)宅基地多元化增值，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)收益打開了空間。

(四)完善宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)是促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的制度基礎(chǔ)

城鄉(xiāng)融合發(fā)展是城鄉(xiāng)人口自由流動與擇業(yè)、資源與空間高效利用、居業(yè)空間格局優(yōu)化、資金持續(xù)投入的動態(tài)過程,客觀上要求人口、土地、產(chǎn)業(yè)、資金等生產(chǎn)要素整合重組和城鄉(xiāng)之間優(yōu)化分布。宅基地作為基本的空間載體和生產(chǎn)要素，與勞動力、人口和資金的流動、產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移等其他要素流動緊密關(guān)聯(lián)，是聯(lián)結(jié)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)循環(huán)的關(guān)鍵紐帶，也是帶動各類要素自由流動的重要通道。農(nóng)民宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的殘缺與城鎮(zhèn)居民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益不對等，導(dǎo)致城鄉(xiāng)土地要素的平等交換難以實(shí)現(xiàn)。賦予宅基地更加完整的權(quán)能、賦予農(nóng)民更加充分的宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，才能促進(jìn)社會資本與農(nóng)村閑置宅基地的銜接，實(shí)現(xiàn)宅基地資源利用效率最大化和收益最大程度上共享。通過構(gòu)建資格權(quán)和使用權(quán)自愿有償退出機(jī)制，可以推動農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)有序流動；允許使用權(quán)突破居住自用的用途限制，不僅能夠?yàn)槌擎?zhèn)資本流入農(nóng)村開展生產(chǎn)經(jīng)營活動提供載體，而且能夠?yàn)槌擎?zhèn)人口在農(nóng)村生活提供居住保障，促進(jìn)城鎮(zhèn)人口向農(nóng)村流動；將退出的宅基地統(tǒng)一整理復(fù)墾為農(nóng)用地，借助城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，土地要素以建設(shè)用地指標(biāo)轉(zhuǎn)移的方式向城鎮(zhèn)流動。宅基地制度的完善和宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，是促進(jìn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素平等交換和優(yōu)化配置，暢通城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)循環(huán)，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的制度基礎(chǔ)。

三、“三權(quán)分置”奠定農(nóng)民宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)益的制度基礎(chǔ)

產(chǎn)權(quán)的清晰界定與細(xì)分是宅基地流轉(zhuǎn)和實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)權(quán)益的前提。產(chǎn)權(quán)旨在清晰界定產(chǎn)權(quán)主體、內(nèi)部各項(xiàng)權(quán)利的權(quán)能邊界以及不同主體獲取收益的權(quán)利準(zhǔn)則。清晰、完備的產(chǎn)權(quán)安排能夠給產(chǎn)權(quán)主體帶來穩(wěn)定的利益預(yù)期，并激勵(lì)其高效地配置和使用資源。完備的產(chǎn)權(quán)包含關(guān)于資產(chǎn)利用的所有權(quán)利，是由所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)等權(quán)利構(gòu)成的“權(quán)利束”，具有排他性、收益性、可讓渡性、可分割性等特征?！皺?quán)利束”中的多項(xiàng)權(quán)能可以分離重組，可以讓渡，可以分配給多個(gè)經(jīng)濟(jì)主體。產(chǎn)權(quán)束中的“每項(xiàng)權(quán)利都由權(quán)能和收益兩方面構(gòu)成。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，部分權(quán)利不斷增強(qiáng)，部分權(quán)利歸于消失，權(quán)能的增強(qiáng)與消失必然引致收益的產(chǎn)生與消失，進(jìn)而影響產(chǎn)權(quán)主體的收益”?！?5〕

2018年中央一號文件提出，“探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”。這是針對宅基地所有權(quán)虛置、使用權(quán)流轉(zhuǎn)受限、抵押功能受限等問題而提出的重大改革舉措，實(shí)質(zhì)就是明晰和細(xì)分產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，還權(quán)賦能，拓展財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。

(一)農(nóng)民集體所有權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)益

所有權(quán)是所有者擁有歸屬于自己、排斥他人的所有財(cái)產(chǎn)權(quán)利，是內(nèi)涵豐富、效力全面和衍生力強(qiáng)的基本權(quán)利，在各項(xiàng)產(chǎn)權(quán)權(quán)能中起著決定性作用，是“資格權(quán)”和使用權(quán)的“母權(quán)”。村集體(村或經(jīng)濟(jì)社)是宅基地所有權(quán)人，在宅基地兩權(quán)分置下，村集體所有權(quán)只限于有限的占有權(quán)和部分處置權(quán)(體現(xiàn)在村集體對于宅基地使用權(quán)的初始分配權(quán)和特定條件下的收回權(quán))，沒有使用權(quán)和收益權(quán)?！叭龣?quán)分置”制度改革要求落實(shí)集體所有權(quán)，很多學(xué)者理解為，宅基地所有權(quán)承擔(dān)的是管理功能，負(fù)責(zé)分配、監(jiān)督、管理宅基地的使用，落實(shí)集體所有權(quán)就是賦予村集體更大的管理權(quán)，即在宅基地規(guī)劃、建設(shè)以及管理的審批權(quán)，使用權(quán)的初始分配權(quán)、收回權(quán)和對于宅基地利用狀況的監(jiān)督權(quán)。這種觀點(diǎn)是片面的，集體所有權(quán)的處置權(quán)和收益權(quán)是所有權(quán)的重要內(nèi)容。實(shí)現(xiàn)處置權(quán)和收益權(quán)，才能實(shí)現(xiàn)村集體的經(jīng)濟(jì)收益，才能發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)帶動農(nóng)民增收。

閑置宅基地地塊碎片化及零星化的特征較為突出，依靠單個(gè)農(nóng)戶的處分權(quán)，無法形成規(guī)模，無法為產(chǎn)業(yè)化利用或轉(zhuǎn)為建設(shè)用地指標(biāo)。宅基地的盤活開發(fā)與利用需要統(tǒng)一規(guī)劃和總體統(tǒng)籌，需要大量的資金投入與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的配套，也需要引入資本、技術(shù)、產(chǎn)業(yè)等外部要素，這都是單個(gè)農(nóng)戶無力完成的。消除宅基地利用的外部性，整合零星分散的閑置宅基地，實(shí)現(xiàn)宅基地規(guī)?；瘍?yōu)化利用，提高宅基地的綜合利用效率，需要發(fā)揮村集體(村或經(jīng)濟(jì)社)所有權(quán)主體的主導(dǎo)作用。村集體對閑置宅基地進(jìn)行統(tǒng)一整治、統(tǒng)一盤活、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一開發(fā)，轉(zhuǎn)化為集體建設(shè)用地，自主開發(fā)或者合作開發(fā)，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、休閑農(nóng)業(yè)、民宿經(jīng)濟(jì)、農(nóng)耕文化體驗(yàn)、健康養(yǎng)老等新業(yè)態(tài)等，能夠?qū)崿F(xiàn)單個(gè)農(nóng)戶無法實(shí)現(xiàn)的規(guī)模效應(yīng)，更好地帶動農(nóng)業(yè)升級、農(nóng)村進(jìn)步和農(nóng)民增收。

落實(shí)宅基地所有權(quán)，需要將虛化的村集體使用權(quán)和收益權(quán)做實(shí)。2019年4月，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》指出，“在符合國土空間規(guī)劃、用途管制和依法取得前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，允許就地入市或異地調(diào)整入市；允許村集體在農(nóng)民自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地入市?！薄?6〕2019年9月，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知》指出，“在尊重農(nóng)民意愿并符合規(guī)劃的前提下，鼓勵(lì)村集體積極穩(wěn)妥開展閑置宅基地整治，整治出的土地優(yōu)先用于滿足農(nóng)民新增宅基地需求、村莊建設(shè)和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。”〔17〕這些文件賦予了村集體對閑置細(xì)碎低效的宅基地進(jìn)行整治、規(guī)劃和運(yùn)營的權(quán)利，對于“集體經(jīng)營性建設(shè)用地”“集體建設(shè)用地指標(biāo)”以及“宅基地(住房)開發(fā)經(jīng)營”的處置權(quán)和收益權(quán)。具體而言，一是村集體(村或經(jīng)濟(jì)社)擁有對農(nóng)戶委托(或者入股等)的宅基地(住房)進(jìn)行統(tǒng)一開發(fā)的使用權(quán)及收益權(quán)；二是村集體(村或經(jīng)濟(jì)社)擁有對宅基地通過增減掛鉤等手段形成的“集體建設(shè)用地指標(biāo)”的使用權(quán)和收益權(quán)；三是村集體(村或經(jīng)濟(jì)社)擁有將“集體建設(shè)用地指標(biāo)”依法轉(zhuǎn)化落地形成“集體經(jīng)營性建設(shè)用地”的使用權(quán)及收益權(quán)；四是村集體(村或經(jīng)濟(jì)社)擁有將宅基地轉(zhuǎn)化而來的集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、入股、聯(lián)營等并獲得相應(yīng)的收益權(quán)；五是村集體(村或經(jīng)濟(jì)社)擁有集體經(jīng)營性建設(shè)用地抵押權(quán)。〔18〕村集體基于這些新賦權(quán)能獲得相應(yīng)的收益，包括利用閑置宅基地發(fā)展土地股份合作社和集體經(jīng)濟(jì)獲取經(jīng)營收益；“在宅基地征地補(bǔ)償、用途變更時(shí)參與增值收益分配，在宅基地資格權(quán)和使用權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)按照一定比例分享流轉(zhuǎn)收益，以及通過增減掛鉤、抵押融資、入股聯(lián)營等手段直接流轉(zhuǎn)宅基地獲得財(cái)產(chǎn)收益?！薄?9〕

(二)農(nóng)戶資格權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)益

資格權(quán)是在宅基地所有權(quán)、使用權(quán)“兩權(quán)分置”基礎(chǔ)上增設(shè)的新權(quán)利，是“三權(quán)分置”改革的創(chuàng)新。首先，“資格權(quán)”是農(nóng)戶基于集體經(jīng)濟(jì)組織成員的特定身份而享有的可以申請?jiān)诒炯w土地上建造住宅及其附屬設(shè)施的一種資格。賦予農(nóng)戶“資格權(quán)”，就是保障農(nóng)戶作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員取得和占用宅基地的排他性、支配性和優(yōu)先性權(quán)利。資格權(quán)是農(nóng)地流轉(zhuǎn)的“壓艙石”。農(nóng)戶流轉(zhuǎn)的是宅基地的使用權(quán)，無論是抵押，還是流轉(zhuǎn)，“最終非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的受讓人僅取得宅基地使用權(quán)的租賃權(quán)或利用權(quán)”，〔20〕宅基地資格權(quán)仍由原農(nóng)戶所有，并未發(fā)生轉(zhuǎn)移或者喪失。宅基地資格權(quán)的永續(xù)保留對其依然起到保障作用，能夠化解農(nóng)民各種“失宅”風(fēng)險(xiǎn)。產(chǎn)權(quán)的分置既放活了使用權(quán)，又穩(wěn)定了資格權(quán)，有效地統(tǒng)籌社會保障功能和財(cái)產(chǎn)功能、穩(wěn)定與放活、公平和效率的兩難關(guān)系，保障宅基地改革活而不亂。

其次，資格權(quán)不只是擁有對宅基地的申請資格，作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員，農(nóng)戶還擁有在宅基地征收、置換、調(diào)劑和流轉(zhuǎn)過程中以及集體資產(chǎn)分配中的資格福利與經(jīng)濟(jì)利益，這是資格權(quán)完整的內(nèi)涵。資格權(quán)兼具居住權(quán)益與財(cái)產(chǎn)權(quán)益，不僅具有保障功能，而且具有財(cái)產(chǎn)功能。保障農(nóng)戶宅基地資格權(quán)和房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，“既要保障農(nóng)戶的宅基地分配取得權(quán)益，實(shí)現(xiàn)戶有所居，又要保障農(nóng)戶利用農(nóng)房和宅基地獲取財(cái)產(chǎn)性收益的權(quán)利”?！?1〕農(nóng)戶基于資格權(quán)享有政府征地時(shí)對宅基地的補(bǔ)償費(fèi)以及社會保障費(fèi)，享有部分土地增值收益的分配權(quán)等?！蛾P(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知》指出，“對進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民，各地可以多渠道籌集資金，探索通過多種方式鼓勵(lì)其自愿有償退出宅基地。”資格權(quán)可以置換，自愿有償退出、有償轉(zhuǎn)讓。資格權(quán)的設(shè)立使農(nóng)民的宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)利更穩(wěn)固。

(三)農(nóng)戶使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)益

宅基地使用權(quán)屬于用益物權(quán)，一般用益物權(quán)有占有權(quán)、使用權(quán)、處分權(quán)和收益權(quán)。長期以來，除本村符合條件的集體成員外，法律禁止將宅基地流轉(zhuǎn)給集體外成員，也不能抵押和擔(dān)保。農(nóng)民對宅基地只有占有權(quán)和使用權(quán)，而沒有處分權(quán)和收益權(quán)。

適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，賦予農(nóng)戶更為完整的處分權(quán)，擁有對宅基地的出租、入股、抵押等權(quán)利，這是充分實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障和收益權(quán)能的前提。租賃權(quán)是農(nóng)民享有的出租房屋和宅基地使用權(quán)以獲取租金收益的權(quán)利。轉(zhuǎn)讓權(quán)是農(nóng)民將宅基地使用權(quán)讓渡給集體內(nèi)其他成員的權(quán)利。入股權(quán)是農(nóng)民將一定期限的宅基地使用權(quán)作價(jià)入股，農(nóng)民享有相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和持續(xù)分股收益的權(quán)利。抵押權(quán)是農(nóng)民利用宅基地抵押貸款，實(shí)現(xiàn)宅基地的融資功能的權(quán)利。

適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，一是放活宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)范圍，向本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的主體流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)。浙江義烏市允許宅基地使用權(quán)范圍擴(kuò)大至全市農(nóng)村人口。二是放活宅基地使用權(quán)主體。重慶大足區(qū)允許通過轉(zhuǎn)讓、入股(聯(lián)建)、租賃、贈與等方式流轉(zhuǎn)給全市符合條件的自然人、法人(非營利法人除外)和其他組織。三是宅基地用途的放活。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《關(guān)于積極穩(wěn)妥開展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》中指出，鼓勵(lì)利用閑置住宅發(fā)展符合鄉(xiāng)村特點(diǎn)的休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、餐飲民宿、文化體驗(yàn)、創(chuàng)意辦公、電子商務(wù)等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，以及農(nóng)產(chǎn)品冷鏈、初加工、倉儲等一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展項(xiàng)目。使用權(quán)突破居住自用的用途限制為農(nóng)民就業(yè)增收、分享產(chǎn)業(yè)升級和融合的利益打開了空間。

三權(quán)分置改革夯實(shí)了農(nóng)戶宅基地居住權(quán)益和實(shí)現(xiàn)宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)益的制度基礎(chǔ)。一是落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，為村集體行使所有權(quán)、盤活整理閑置宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地入市、自主或合作開發(fā)，做大做強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)提供了制度前提。二是保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，堅(jiān)持宅基地取得的成員身份限制，維護(hù)農(nóng)民基本居住權(quán)益，而且資格權(quán)可以置換、有償退出、有償調(diào)節(jié)等方式獲得財(cái)產(chǎn)收入。三是適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)形式多樣化、流轉(zhuǎn)受讓主體范圍拓展和用途的放活將助推農(nóng)民收益的增進(jìn)。

四、實(shí)現(xiàn)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)收益的宅基地盤活多元路徑

有學(xué)者認(rèn)為，在宅基地復(fù)雜的流轉(zhuǎn)過程之下，土地收益實(shí)際上只是各級政府的轉(zhuǎn)移支付，并且這過程之中會損耗大量資源，宅基地改革并不能使政府和農(nóng)民受益。從改革試點(diǎn)來看，農(nóng)戶和農(nóng)民集體可以充分利用閑置的宅基地，發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，做大做強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)；也可以整治閑置宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地后直接入市獲得收益；農(nóng)戶可以通過宅基地資格權(quán)置換、調(diào)劑和有償退出獲得經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，也可以通過使用權(quán)出租、入股、聯(lián)合開發(fā)和抵押獲得租金、股金、分紅和經(jīng)營利潤。多元化的宅基地盤活方式，改變宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值的凍結(jié)狀態(tài)，激勵(lì)宅基地產(chǎn)生新增經(jīng)濟(jì)價(jià)值，并將多元增值收益還給農(nóng)民。

(一)農(nóng)戶集體基于所有權(quán)的宅基地盤活路徑

集體所有權(quán)主體基于自身權(quán)能獲得收益的權(quán)利，包括利用宅基地舉辦鄉(xiāng)村企業(yè)、建立合作社等組織獲取運(yùn)營收益；在宅基地征地補(bǔ)償、用途變更時(shí)參與增值收益分配，在宅基地資格權(quán)和使用權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)按照一定比例分享流轉(zhuǎn)收益，以及通過增減掛鉤、抵押融資、入股聯(lián)營等手段直接流轉(zhuǎn)宅基地獲得財(cái)產(chǎn)收益。

1.閑置宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地后直接入市

《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》提出，農(nóng)民可以自愿有償退出閑置宅基地，允許村集體把有償收回的宅基地、廢棄的集體公益性建設(shè)用地依法轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地，在符合國土空間規(guī)劃、用途管制的前提下可以直接入市?！蛾P(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知》中指出，“閑置宅基地盤活利用產(chǎn)生的土地增值收益要全部用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村。”〔22〕

宅基地的集中騰退與統(tǒng)一規(guī)劃可以獲得部分剩余集體建設(shè)用地，對結(jié)余土地進(jìn)行指標(biāo)交易可以使農(nóng)民獲利。利用集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、異地指標(biāo)流轉(zhuǎn)等形式，為農(nóng)戶和村集體創(chuàng)造收益，同時(shí)解決城鄉(xiāng)建設(shè)用地緊缺的情況。政府也可以對部分宅基地結(jié)余指標(biāo)進(jìn)行收儲，根據(jù)市場情況對宅基地結(jié)余指標(biāo)進(jìn)行交易，所產(chǎn)生的增值收益可由政府與村集體進(jìn)行利益共享，使得農(nóng)民獲利。如云南省大理市銀橋村將閑置宅基地回收規(guī)劃，將部分結(jié)余土地作為集體建設(shè)用地租賃入市，借助土地增值收益調(diào)節(jié)金制度產(chǎn)生收益，并將這部分收益嚴(yán)格按農(nóng)村產(chǎn)權(quán)股份制給村民進(jìn)行分紅。

2.利用閑置宅基地發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)

2017年12月，習(xí)近平總書記在中央農(nóng)村工作會議上指出，“農(nóng)村閑置農(nóng)房放在那里任其破敗是一個(gè)大問題，利用起來卻是一筆大資源”?！?3〕《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知》中指出，“鼓勵(lì)村集體和農(nóng)民盤活利用閑置宅基地和閑置住宅，通過自主經(jīng)營、合作經(jīng)營、委托經(jīng)營等方式，依法依規(guī)發(fā)展農(nóng)家樂、民宿、鄉(xiāng)村旅游等?！薄?4〕農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員通過自營、出租、入股、合作等多種方式參與產(chǎn)業(yè)融合和發(fā)展中并分享產(chǎn)業(yè)升級的收益，這有助于增加鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的多樣性，改變農(nóng)戶單一的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)收入模式或者“半工半耕”的模式，拓寬農(nóng)民收入的渠道。如義烏市利用閑置宅基地資源，聯(lián)合吉利、華燦等企業(yè)開展了一批重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，形成了諸如綠色動力小鎮(zhèn)、光源科技小鎮(zhèn)等具有地方品牌特色的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)集群，為小微企業(yè)創(chuàng)業(yè)提供了土地資源。四川省成都市郫都區(qū)流轉(zhuǎn)村民閑置農(nóng)房和宅基地，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、民宿康養(yǎng)、藝術(shù)文創(chuàng)等，開創(chuàng)“種業(yè)硅谷”項(xiàng)目和“天府·稻田四季”農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)地等新業(yè)態(tài)。實(shí)踐證明，落實(shí)宅基地所有權(quán)可以促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)升級換代，成為鄉(xiāng)村振興的突破口和引爆點(diǎn)。

3.利用宅基地收益做大做強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)

作為宅基地所有權(quán)人，享有因歷史原因形成超標(biāo)準(zhǔn)使用宅基地的、宅基地有償選位，土地征收中宅基地補(bǔ)償，以及宅基地流轉(zhuǎn)過程中的部分增值等收益，應(yīng)歸農(nóng)民集體所有。村集體(村或經(jīng)濟(jì)社)將宅基地收益投資到本村集體經(jīng)濟(jì)中，不僅可以實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)保值增值，而且有利于做大做強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)，有助于拓寬集體成員的收入渠道。

(二)農(nóng)戶基于資格權(quán)的宅基地盤活路徑

1.宅基地資格權(quán)置換。當(dāng)農(nóng)戶退出宅基地之后，以其資格權(quán)置換農(nóng)民公寓、城鎮(zhèn)保障房、貨幣化或者采取“置換住房+貨幣補(bǔ)償”混合補(bǔ)償方式。如浙江義烏市“資產(chǎn)置換”模式，農(nóng)民以現(xiàn)有合法宅基地來置換新社區(qū)高層公寓及產(chǎn)業(yè)用房，就業(yè)、社保、醫(yī)療、教育等均納入城鎮(zhèn)保障體系，與城鎮(zhèn)居民享受同等待遇。這種模式遏制了農(nóng)村閑置宅基地增加的趨勢，增加了農(nóng)民獲得財(cái)產(chǎn)性收益的渠道。平羅啟動了農(nóng)民“以地養(yǎng)老”試點(diǎn)，農(nóng)戶可以自愿申請有償放棄宅基地，獲得政府的養(yǎng)老補(bǔ)貼，入住鄉(xiāng)村養(yǎng)老院。福建晉江通過“指標(biāo)置換、資產(chǎn)置換、貨幣補(bǔ)償、借地退出”等多種模式探索宅基地置換。

2.宅基地資格權(quán)有償退出?！蛾P(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知》指出，“對進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民，各地可以多渠道籌集資金，探索通過多種方式鼓勵(lì)其自愿有償退出宅基地?！薄?5〕安徽省寧國市對于自愿退出宅基地且今后不再重新申請宅基地的農(nóng)戶，法定范圍內(nèi)的面積，每畝補(bǔ)助4萬～6萬元；超出部分，按照每畝2萬～3萬元予以補(bǔ)助。

3.資格權(quán)有償調(diào)劑。不少試點(diǎn)探索了擴(kuò)大調(diào)劑范圍，突破了“宅基地只能在本集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間轉(zhuǎn)讓”的有關(guān)規(guī)定，將調(diào)劑范圍擴(kuò)大到整個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，甚至整個(gè)縣域范圍；轉(zhuǎn)讓形式上，既有實(shí)物轉(zhuǎn)讓的方式，也有以指標(biāo)或地票等流轉(zhuǎn)的方式。

(三)農(nóng)戶基于使用權(quán)的宅基地盤活路徑

1.使用權(quán)出租。《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知》指出，“城鎮(zhèn)居民、工商資本等租賃農(nóng)房居住或開展經(jīng)營的，要嚴(yán)格遵守合同法的規(guī)定，租賃合同的期限不得超過二十年。合同到期后，雙方可以另行約定?！薄?6〕出租是盤活閑置宅基地和農(nóng)房的主要方式，農(nóng)戶可以自己出租經(jīng)營，也可以委托村集體統(tǒng)一租賃或者由企業(yè)收租再統(tǒng)一租賃。義烏已完成新農(nóng)村建設(shè)的村莊共有41544宗宅基地，其農(nóng)房出租比率達(dá)到了95%以上。

2.使用權(quán)入股?；凇胺康夭豢煞帧钡脑瓌t，農(nóng)戶將宅基地使用權(quán)作價(jià)入股，與村集體經(jīng)濟(jì)組織、企業(yè)或者專業(yè)合作社等進(jìn)行合作經(jīng)營，按照股權(quán)獲得收益分紅。宅基地使用權(quán)入股，實(shí)現(xiàn)閑置資源變資產(chǎn)、資產(chǎn)變股金、農(nóng)民變股東，維護(hù)和實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)益。如山西澤州騰退的土地以入股方式參與旅游項(xiàng)目開發(fā)，村民按年領(lǐng)取分紅，參與就業(yè)，增加農(nóng)民收入。

3.使用權(quán)聯(lián)合開發(fā)。農(nóng)戶與社會資本進(jìn)行宅基地的聯(lián)合開發(fā)與農(nóng)房共建實(shí)現(xiàn)收益共享是當(dāng)前宅基地改革試點(diǎn)的一大創(chuàng)舉。社會資本在一定年限內(nèi)可以利用宅基地及農(nóng)房進(jìn)行部分經(jīng)營性活動或居住，農(nóng)戶可以獲得租金、轉(zhuǎn)讓金、經(jīng)營收入等多種形式收益。浙江衢州實(shí)行農(nóng)村宅基地和住房“部分流轉(zhuǎn)部分自住，共享民宿”；貴州省湄潭縣，宅基地分割登記入市，即農(nóng)戶將宅基地上的部分房屋使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給社會主體作經(jīng)營性用途，受讓人權(quán)利按綜合類集體建設(shè)用地登記。

4.使用權(quán)抵押。宅基地使用權(quán)的抵押貸款的試點(diǎn)擺脫了宅基地流轉(zhuǎn)的掣肘，在全國宅基地產(chǎn)權(quán)登記基本完成的情況下，權(quán)責(zé)清晰的宅基地通過抵押貸款，拓寬了農(nóng)民的融資渠道，實(shí)現(xiàn)了“死”資源向“活”資本的轉(zhuǎn)變。截至2019年10月底，試點(diǎn)地區(qū)共辦理農(nóng)房抵押貸款8.1萬宗，共201億元。〔27〕

五、實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)益的政策建議

(一)深化宅基地“三權(quán)分置”改革

宅基地“三權(quán)分置”是一項(xiàng)全新的改革探索，試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)顯示：落實(shí)集體所有權(quán)實(shí)現(xiàn)過程中仍面臨農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織不完善，治理機(jī)制不健全，經(jīng)營能力有限、對處分和收益權(quán)缺乏有效行使機(jī)制，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市難以實(shí)現(xiàn)的問題，難以完整行使集體所有權(quán)權(quán)能。保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)面臨資格權(quán)認(rèn)定復(fù)雜、退出資金來源有限、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低和宅基地退出存在潛在風(fēng)險(xiǎn)等問題。放活宅基地使用權(quán)，遇到流轉(zhuǎn)范圍受限、流轉(zhuǎn)期限不確定、融資能力低等阻礙。未來需要通過健全集體組織、提升集體組織經(jīng)營能力、激發(fā)集體組織落實(shí)所有權(quán)的動能；落實(shí)規(guī)范流轉(zhuǎn)秩序、擴(kuò)大流轉(zhuǎn)半徑、創(chuàng)新流轉(zhuǎn)方式，進(jìn)一步拓展使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍，暢通宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)價(jià)值增值，帶動農(nóng)民收入增長。

(二)因地制宜、因戶施策

我國區(qū)域差異較大，各地要統(tǒng)籌考慮區(qū)位條件、資源稟賦、環(huán)境容量、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和歷史文化傳承，應(yīng)分類治理，選擇差異化盤活方式。城市郊區(qū)及經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，宅基地資產(chǎn)價(jià)值顯現(xiàn)，宅基地使用權(quán)自發(fā)流轉(zhuǎn)是普遍存在的，需要將農(nóng)戶私下的宅基地流轉(zhuǎn)和買賣行為制度化、規(guī)范化，允許宅基地使用權(quán)合法進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)宅基地利用效益的最大化與利用功能的最優(yōu)化和農(nóng)民福利最大化。在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好、自然人文底蘊(yùn)深厚、旅游或特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展條件較好、村集體經(jīng)濟(jì)組織健全的地區(qū)，通過整理閑置宅基地，轉(zhuǎn)為集體經(jīng)營性用地，集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)戶自行經(jīng)營、長租、入股等方式參與到當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展中。對于偏遠(yuǎn)地區(qū)地形條件較差或特殊類型的宅基地，應(yīng)發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)增減掛鉤，把閑置宅基地轉(zhuǎn)化為生態(tài)用地或其他用途農(nóng)業(yè)用地，產(chǎn)生的建設(shè)用地指標(biāo)可跨地區(qū)交易。

農(nóng)戶的職業(yè)分化、收入和居住分化導(dǎo)致農(nóng)戶對宅基地的依賴程度、產(chǎn)權(quán)認(rèn)知及價(jià)值偏好等也存在較大差異，需要尊重農(nóng)民意愿，因戶施策。核心農(nóng)戶和留守農(nóng)戶對宅基地的依賴度較高，需要依靠村集體盤活宅基地以改善村莊的人居環(huán)境和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營條件。已經(jīng)完成城鎮(zhèn)化的農(nóng)戶，宅基地是留在農(nóng)村的資產(chǎn)，可以通過有償退出、有償轉(zhuǎn)讓等方式退出宅基地資格權(quán)，實(shí)現(xiàn)宅基地的變現(xiàn)。正處在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的大量兼業(yè)農(nóng)戶，一方面可以通過宅基地使用權(quán)的出租、入股等受益，或者有償退出、置換城鎮(zhèn)住宅等方式實(shí)現(xiàn)遷居城鎮(zhèn)的意愿；另一方面，還要考慮為其保留宅基地資格權(quán)，確保其進(jìn)退有據(jù)。

(三)尊重農(nóng)民意愿、完善收益分配機(jī)制

農(nóng)民是盤活宅基地的利益主體，對于閑置住宅采取何種方式盤活經(jīng)營，選擇何種產(chǎn)業(yè)等等，都要交由村民民主決定?；鶎诱畱?yīng)當(dāng)始終以服務(wù)者、指導(dǎo)者的身份幫助農(nóng)民盤活閑置資源，“不得強(qiáng)迫農(nóng)民強(qiáng)制流轉(zhuǎn)宅基地和強(qiáng)迫農(nóng)民‘上樓’，不得違法收回農(nóng)戶合法取得的宅基地，不得把退出宅基地作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件”?！?8〕基層政府還是監(jiān)管者，應(yīng)該加強(qiáng)對資本下鄉(xiāng)資格的審查、過程的監(jiān)督、風(fēng)險(xiǎn)的防范，防止資本下鄉(xiāng)蠶食、損害農(nóng)民利益。通過法律法規(guī)或政策文件進(jìn)一步明晰村集體組織和農(nóng)民的權(quán)利邊界，建立健全集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市等集體收益分配機(jī)制，明確收益在農(nóng)民與集體之間的收益分配比例。建立收益分配監(jiān)督管理機(jī)制，確保村集體在土地入市、開發(fā)和收益分配過程的公開透明，保障集體收益分配公平公正。

(四)推進(jìn)相關(guān)制度改革，維護(hù)農(nóng)民的利益

在盤活宅基地的同時(shí)，推進(jìn)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革，協(xié)同推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度和農(nóng)村金融制度改革。完善社會保障制度，推進(jìn)戶籍、社保和就業(yè)等涉及農(nóng)民市民化政策的銜接，逐步弱化宅基地居住保障權(quán)益，充分發(fā)揮宅基地的潛在經(jīng)濟(jì)價(jià)值。強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，整合各方面資金和資源，把盤活閑置宅基地和村莊規(guī)劃、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、人居環(huán)境整治等工作結(jié)合起來。發(fā)揮以村委會為核心的村民自治組織在宅基地民主管理中的作用，完善民主決策決議、民主決策議事制度，切實(shí)讓農(nóng)民或者農(nóng)民代表在重大決策當(dāng)中發(fā)揮作用，保證農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和收益權(quán)，不斷提升農(nóng)民獲得感、幸福感、安全感。

注釋：

〔1〕〔3〕劉郝、劉守英：《要人繼續(xù)留在農(nóng)村，方法只有一個(gè)》，《南風(fēng)窗》2020年7月17日。

〔2〕劉守英：《土地活才有城鄉(xiāng)融》，《農(nóng)村經(jīng)營管理》2019年第6期。

〔4〕參見賀雪峰：《地權(quán)的邏輯Ⅲ——為什么說中國土地制度是全世界最先進(jìn)的》，北京：中國政法大學(xué)出版社，2018年，第114-115頁。

〔5〕李懷：《鄉(xiāng)村振興背景下宅基地“三權(quán)分置”的權(quán)能實(shí)現(xiàn)與深化路徑》，《西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)》2020年第6期。

〔6〕魏后凱：《“十四五”時(shí)期中國農(nóng)村發(fā)展若干重大問題》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2020年第1期。

〔7〕王業(yè)強(qiáng)：《“十四五”時(shí)期新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略面臨三個(gè)層面的“協(xié)調(diào)發(fā)展”》，《中國發(fā)展觀察》2021年第24期。

〔8〕左明仁：《我國城市化減速了嗎》，《理論與當(dāng)代》2019年第5期。

〔9〕參見姚洋：《未來五年，中國經(jīng)濟(jì)將發(fā)生四大轉(zhuǎn)變》，《環(huán)球時(shí)報(bào)》2020年11月16日。

〔10〕江帆、李苑玉：《宅基地“三權(quán)分置”的利益衡量與權(quán)利配置——以使用權(quán)為中心》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2019年第12期。

〔11〕錢龍、周寧、章莉：《助推還是羈絆：宅基地財(cái)產(chǎn)性收益對農(nóng)民工城市融入的影響》，《華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)》2021年第1期。

〔12〕賀雪峰：《農(nóng)民為什么不愿進(jìn)城落戶》，《人民論壇》2016年第30期。

〔13〕《中華人民共和國2020年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202102/t20210227_1814154.html。

〔14〕賀雪峰：《農(nóng)村宅基地改革試點(diǎn)的若干問題》，《新建筑》2016年第4期。

〔15〕張廣輝、張建：《宅基地“三權(quán)分置”改革與農(nóng)民收入增長》，《改革》2021年第10期。

〔16〕《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》，中國政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/zhengce/2019-05/05/content_5388880.htm。

〔17〕〔22〕〔24〕〔25〕〔26〕《中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知》，http://www.moa.gov.cn/gk/tzgg_1/tz/201909/t20190920_6328397.htm。

〔18〕韓立達(dá)、王艷西、韓冬：《農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”：內(nèi)在要求、權(quán)利性質(zhì)與實(shí)現(xiàn)形式》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2018年第7期。

〔19〕嚴(yán)金明等：《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施與宅基地“三權(quán)分置”改革的深化》，《改革》2019年第1期。

〔20〕高圣平：《宅基地制度改革政策的演進(jìn)與走向》，《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2019年第1期。

〔21〕宋志紅：《宅基地資格權(quán):內(nèi)涵、實(shí)踐探索與制度構(gòu)建》，《法學(xué)評論》2021年第1期。

〔23〕喬恩偉等：《整治“空心房”扮靚新農(nóng)村——湖南岳陽農(nóng)村土地節(jié)約集約綜合利用改革紀(jì)實(shí)》，《中國自然資源報(bào)》2018年第8期。

〔27〕《對十三屆全國人大三次會議第4070號建議的答復(fù)》，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1685142567281858424&wfr=spider&for=pc。

〔28〕《盤活閑置宅基地和閑置住宅應(yīng)把握的四個(gè)原則》，《農(nóng)村經(jīng)營管理》2019年第11期。