法官員額制改革研究綜述

王懷志

山東省泰安市泰山區(qū)人民法院，山東 泰安 271000

深化司法體制改革，全面落實(shí)司法責(zé)任制對(duì)于建設(shè)權(quán)威公正高效的司法制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有十分重要的意義。［1］法官員額制改革旨在按照司法規(guī)律配置審判人力資源，對(duì)法院人員分類管理，進(jìn)而提升法官隊(duì)伍的正規(guī)化和專業(yè)化，是完善司法責(zé)任制的基石。［2］早在2017年，法院司法人員分類管理改革就已基本到位，全國(guó)法院遴選產(chǎn)生約12萬(wàn)名員額法官［3］。之后的近5年，對(duì)該制度所取得的成效、存在問(wèn)題及相應(yīng)對(duì)策，已有諸多學(xué)者進(jìn)行了研究。本文對(duì)其觀點(diǎn)和結(jié)論進(jìn)行梳理，旨在對(duì)法院?jiǎn)T額制改革的現(xiàn)狀進(jìn)行總結(jié)并針對(duì)相關(guān)問(wèn)題提出可能的優(yōu)化路徑。

一、黨的十九大以來(lái)員額制改革取得的成效

（一）法官隊(duì)伍專業(yè)素養(yǎng)和案件質(zhì)量得以保證，法官培養(yǎng)機(jī)制更加完善

員額法官遴選程序力求全面考察法官的能力和素質(zhì)，使得能夠勝任法官工作要求的人員進(jìn)入員額。由于過(guò)去法官選任對(duì)其自身所具備的的法律專業(yè)知識(shí)并無(wú)強(qiáng)制性要求，導(dǎo)致進(jìn)入法官隊(duì)伍中的個(gè)別人相關(guān)法律專業(yè)素養(yǎng)不高［4］，現(xiàn)在通過(guò)實(shí)行員額制，可以淘汰一部分能力明顯不足的法官；此外入額遴選機(jī)制可以激勵(lì)未入額法官不斷提升自身專業(yè)素養(yǎng)，爭(zhēng)取早日入額［5］。對(duì)其成效，常安（2018）［6］提到遼寧法院系統(tǒng)中員額法官的任職經(jīng)歷、學(xué)歷水平均較高，而平均年齡較為年輕，提升了法官隊(duì)伍的專業(yè)化正規(guī)化水平。吳云（2019）［7］提出通過(guò)配套的司法公開制度的完善，截至2018年6月，貴州織金法院通過(guò)中國(guó)庭審直播網(wǎng)直播案件1921次，累計(jì)訪問(wèn)量高達(dá)500萬(wàn)人次，通過(guò)此方式主動(dòng)接受社會(huì)群眾、媒體以及當(dāng)事人的監(jiān)督，更有利于保證案件質(zhì)量和提升人民群眾滿意度。

（二）審判效率提高

通過(guò)司法途徑維護(hù)自身合法權(quán)益的時(shí)間成本高也一直為當(dāng)事人所詬病。陳政昀（2019）［8］提到武漢市W區(qū)法院2017案件平均審理時(shí)間同比縮短了11.7天，且在每年案件數(shù)量漸增的情況下法院可以正常消化這些案件。李艷秋（2019）［5］對(duì)河南省鄧州市人民法院2018年的審判效率數(shù)據(jù)分析顯示，其普通程序和簡(jiǎn)易程序平均審理周期同比分別縮短了29天和11天。吳云（2019）［7］提到通過(guò)配套的裁判文書公開、短信送達(dá)等大數(shù)據(jù)手段的運(yùn)用，當(dāng)事人及律師普遍感受到法院案件審理流程更加便捷，2017年貴州織金法院在大數(shù)據(jù)應(yīng)用下案件辦理效率的記錄顯示個(gè)案平均審結(jié)時(shí)間僅3.5天。閆慧馨（2019）［9］認(rèn)為由于員額制實(shí)施后法院內(nèi)部分工更加明晰，法官更能專注于審判工作，使得審判效率得以提升。筆者認(rèn)為審判效率提高的一個(gè)原因可能是改革后對(duì)員額制法官的考核指標(biāo)包含了辦案效率指標(biāo)，加之審理期限變更，審批流程更加嚴(yán)格，倒逼員額法官加快審理進(jìn)程。

（三）法院人員結(jié)構(gòu)及管理趨于合理，審判權(quán)的獨(dú)立行使得以保障

司法責(zé)任制落實(shí)的關(guān)鍵問(wèn)題是審判權(quán)的獨(dú)立行使，員額制實(shí)行前的院庭長(zhǎng)負(fù)責(zé)制導(dǎo)致了權(quán)責(zé)不一致，不利于司法責(zé)任制的落實(shí)［10］。李金銘（2018）［11］認(rèn)為員額制改革通過(guò)對(duì)法官序列的去行政化，并建立終身責(zé)任制，可以有效減少行政對(duì)于司法的干預(yù)。宋宇（2021）［4］提到甘肅蘭州新區(qū)法院取消庭室只設(shè)審判團(tuán)隊(duì)的做法，辦案各個(gè)環(huán)節(jié)由法官自主決定，裁判文書自主簽發(fā)?？梢妴T額制改革實(shí)施后，法院人員結(jié)構(gòu)更為扁平化，一定程度上保障了審判權(quán)的獨(dú)立行使。

二、員額制改革存在的問(wèn)題

（一）員額比例設(shè)置不科學(xué)

法官員額制實(shí)施過(guò)程中引起爭(zhēng)議最大的就是員額比例問(wèn)題［12-14］，此前中央宏觀調(diào)控比例為39%，自2019年10月1日起施行的《法官法》第二十五條作出規(guī)定：入額比例應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況、人口數(shù)量和案件數(shù)量等因素確定，且在省級(jí)范圍內(nèi)實(shí)行總量控制，比例適度傾斜于基層法院。這是員額制比例設(shè)置的法理學(xué)基礎(chǔ)。北京大學(xué)法學(xué)院教授、教育部長(zhǎng)江學(xué)者特聘教授陳瑞華（2018）［15］以經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重不均衡的廣東地區(qū)為例審視了法官員額制設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)存在的問(wèn)題，發(fā)現(xiàn)深圳市中級(jí)人民法院?jiǎn)T額法官比例已經(jīng)達(dá)到了60%，各區(qū)基層法院法官員額甚至接近65%，大大突破了39%的限額，但人均年辦案數(shù)量仍超過(guò)300件，而本省其他地區(qū)39%的限額則明顯過(guò)剩，一些地方甚至出現(xiàn)案少人多的現(xiàn)象，但員額制比例仍未低于30%。這與蘇思文（2020）［16］的觀點(diǎn)類似，她認(rèn)為比例設(shè)置過(guò)高會(huì)背離員額制改革的出發(fā)點(diǎn)，造成司法資源的浪費(fèi)，而低于實(shí)際需求則會(huì)導(dǎo)致法官辦案壓力過(guò)大，加劇案多人少矛盾，造成法官流失，陷入惡性循環(huán)，而目前我國(guó)員額制比例的設(shè)定不夠靈活，存在標(biāo)準(zhǔn)化傾向。

（二）選任制度不夠完善

法官員額制改革的一個(gè)重要目的是法官隊(duì)伍的去行政化［17］，而正如陳瑞華（2018）［15］教授所提到的，在目前的選任制度下，各級(jí)法院的院領(lǐng)導(dǎo)及中層正副職人員大都順利進(jìn)入員額，成為同時(shí)享有司法行政管理權(quán)及裁判權(quán)的“超級(jí)法官”，但他們的辦案任務(wù)量?jī)H為無(wú)行政職務(wù)員額法官的一半以下。［18］于是總體來(lái)看，其他員額法官不得不分擔(dān)一半以上的審判工作量。

王成財(cái)（2019）［19］的研究通過(guò)對(duì)某高級(jí)法院和某中級(jí)人民法院工作人員進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查顯示，仍有近三分之一的法院工作人員認(rèn)為目前的選任是以論資排輩為標(biāo)準(zhǔn)，原因是目前遴選客觀題目考試分值只占全部分值的30%至40%，其余分值則由業(yè)績(jī)考評(píng)和民主測(cè)評(píng)決定，這部分評(píng)價(jià)主觀性強(qiáng)，彈性大，難以通過(guò)客觀標(biāo)準(zhǔn)加以呈現(xiàn)。這一觀點(diǎn)得到許多研究的認(rèn)同［20-24］。

（三）績(jī)效考核方案不完善不合理

據(jù)了解，目前在包括筆者所在法院的大部分法院中，審判執(zhí)行部門績(jī)效考核方案的主要指標(biāo)均圍繞本部門的收結(jié)案、撤訴、執(zhí)行、上訴等案件的數(shù)量和辦案天數(shù)等效率指標(biāo)，司法公開等指標(biāo)（如裁判文書上網(wǎng)、庭審互聯(lián)網(wǎng)直播數(shù)量等）作為輔助指標(biāo)，缺少了案件復(fù)雜度的衡量，也就是未考慮案件權(quán)重，進(jìn)而缺少對(duì)個(gè)案需花費(fèi)的時(shí)間精力的考慮。當(dāng)業(yè)績(jī)考核結(jié)果與職務(wù)的晉升、績(jī)效工資掛鉤時(shí)，這樣的考核方式就可能導(dǎo)致行政因素對(duì)法官工作造成負(fù)面影響［25］。更甚者導(dǎo)致法官以績(jī)效考核數(shù)據(jù)為導(dǎo)向進(jìn)行審判工作，與司法責(zé)任制改革的目的背道而馳。張建（2020）［26］對(duì)當(dāng)前績(jī)效考核中的弊病總結(jié)為：一是目的多樣、指標(biāo)復(fù)雜，結(jié)果不具有可比性；二是考評(píng)制度與實(shí)際需求脫節(jié)；三是當(dāng)前考評(píng)制度的實(shí)現(xiàn)機(jī)制未能將考評(píng)制度的意圖與功能充分實(shí)現(xiàn)。除對(duì)員額法官的業(yè)績(jī)考核外，閻錦芳（2021）［27］還提到了對(duì)法官助理、書記員、行政人員等人員考核的規(guī)定較為模糊，尤其是在關(guān)乎切身利益的評(píng)先評(píng)優(yōu)、績(jī)效獎(jiǎng)金分配時(shí)可能出現(xiàn)評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)不明確、搞平均化、輪流評(píng)優(yōu)等情形，造成考評(píng)結(jié)果的不公正和不真實(shí)。

（四）交流退出機(jī)制不完善

員額制實(shí)施以來(lái)，雖然有關(guān)于上級(jí)法院從下級(jí)法院遴選優(yōu)秀法官交流任職的規(guī)定，也有當(dāng)出現(xiàn)績(jī)效考核不達(dá)標(biāo)、違紀(jì)等問(wèn)題時(shí)，或可以自愿退出員額的規(guī)定，但基本都停留在紙上談兵的狀態(tài)，沒有可操作性。從實(shí)際情況來(lái)看，近年來(lái)幾乎未有員額法官實(shí)現(xiàn)跨法院交流，員額的退出大都是因?yàn)橥诵?。如王嘉靖?020）［28］所述，2017年時(shí)某法院一名員額法官自愿申請(qǐng)退出員額，遞交申請(qǐng)后，經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)開會(huì)討論同意暫時(shí)不分案，但下一步的流程一直到2019年還未走完，最后法官無(wú)奈又回到一線重新辦案。這就導(dǎo)致1年多的時(shí)間這1個(gè)寶貴的員額制名額被浪費(fèi)，造成了想進(jìn)的進(jìn)不來(lái)、想出的出不去的現(xiàn)象。

三、法官員額制改革完善措施

（一）關(guān)于員額比例設(shè)置問(wèn)題

如前所述，《法官法》已經(jīng)對(duì)此問(wèn)題作出了相關(guān)規(guī)定，吳云（2019）［7］將其總結(jié)為應(yīng)綜合考慮基層法院面臨的社會(huì)情況，并應(yīng)充分考慮法官工作量。就具體實(shí)施而言，李麗娟（2019）［29］認(rèn)為應(yīng)該依據(jù)法官待辦案件的數(shù)量為基礎(chǔ)確定入額比例，并提出可對(duì)同一級(jí)法院制定政法編制總額，同級(jí)法院之間可以橫向調(diào)整。對(duì)于其第一個(gè)觀點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)法官年平均辦案量較為恒定。筆者認(rèn)為應(yīng)該是較為合理的方案，但其第二個(gè)觀點(diǎn)較難實(shí)現(xiàn)，可以按照《法官法》規(guī)定對(duì)入額比例進(jìn)行全省統(tǒng)籌，省高級(jí)法院應(yīng)在此方面發(fā)揮更大作用。陳瑞華（2018）［15］的研究中提到了廣東省珠海市橫琴法院的探索，該法院在綜合考慮當(dāng)?shù)厍闆r后對(duì)每年受理案件數(shù)量作出預(yù)估，然后按照每年人均250件為標(biāo)準(zhǔn)確定員額比例，且員額一旦確定就保持大體穩(wěn)定，只有在員額空缺時(shí)才選任新的法官，也只有在受案數(shù)量發(fā)生明顯變化時(shí)，才對(duì)法官員額作出調(diào)整，實(shí)時(shí)反饋較好。唐振偉（2019）［30］在其研究中提出了一套“案件工作量測(cè)算法”，并借助Z市S區(qū)數(shù)據(jù)進(jìn)行了模擬試用，提出此測(cè)算法能夠準(zhǔn)確測(cè)算出各地區(qū)法院實(shí)際所需員額法官數(shù)量，在保證效率的同時(shí)節(jié)約司法資源。

（二）關(guān)于選任制度

作為員額制實(shí)施的核心，選任制度的目的是要保證能力強(qiáng)的一線辦案力量進(jìn)入員額。甘肅省蘭州市兩級(jí)法院的入額選任考核評(píng)價(jià)實(shí)施方案較好地體現(xiàn)了這一點(diǎn)，其方案中主觀評(píng)價(jià)部分占總成績(jī)的21%，資歷水平僅占14%，而客觀工作量占了剩余的65%，一定程度減弱了論資排輩的影響，通過(guò)公平擇優(yōu)給年輕骨干提供了入額機(jī)會(huì)［31］。上述做法也得到了李亞男（2018）［32］、賀連鵬（2019）［33］關(guān)于法官入額方式觀點(diǎn)的支持。

唐振偉（2019）［30］和李信（2018）［34］則將我國(guó)法官選任程序與美國(guó)和日本進(jìn)行了比較，提出了以下可借鑒之處下完善法官選任機(jī)制的建議：一是科學(xué)、平行確定選任標(biāo)準(zhǔn)；二是從優(yōu)秀律師、專家學(xué)者中選拔人才；三是合理確定選任的比例。賀楚涵（2018）［35］則從人力資源視角下，提出應(yīng)用崗位勝任模型來(lái)選任法官及助理，通過(guò)成立研發(fā)組、崗位分類劃分、制定績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)、選取樣本、獲取資料、構(gòu)建及驗(yàn)證模型等步驟，有效預(yù)測(cè)特定人員與其崗位的匹配程度。上述研究在理論上能解決目前員額制選任制度中的一些問(wèn)題，但其效果仍有待實(shí)踐的檢驗(yàn)。

（三）關(guān)于績(jī)效考核

法官的業(yè)績(jī)考核要以促進(jìn)人民法院審判工作為導(dǎo)向，以公平公正為目標(biāo)，對(duì)辦案的數(shù)量、質(zhì)量及社會(huì)效果量化指標(biāo)［36］。張建（2020）［26］指出理想型的績(jī)效考核制度至少應(yīng)具有四個(gè)基本功能：一是能較為準(zhǔn)確全面和客觀地反映工作量及工作付出。二是考評(píng)數(shù)據(jù)在一定程度上應(yīng)具有通用性、可比較性。三是要重視考評(píng)結(jié)果反饋于實(shí)踐的功能。四是考評(píng)制度還應(yīng)具有秩序整合的功能。據(jù)此，他提出法官的審判工作量應(yīng)以案件類型、難度系數(shù)為前提，審判質(zhì)效應(yīng)采取底線區(qū)間的模式，而在對(duì)裁判文書質(zhì)量予以評(píng)價(jià)時(shí)，可采取正向指標(biāo)與逆向指標(biāo)相互支撐的方式。筆者認(rèn)為考核應(yīng)更加注重司法工作的社會(huì)效果，可探索增加服判息訴率比重，新增當(dāng)事人滿意度評(píng)價(jià)指標(biāo)等。

（四）關(guān)于交流及退出機(jī)制

法官員額制就是要讓最優(yōu)質(zhì)的辦案力量到一線來(lái)，并實(shí)際發(fā)揮其最大作用，而不能讓入額變成其最終目的，因?yàn)閱T額不是終身制，并非一旦入額就可以坐享其成了。因此必須建立健全能上能下、能進(jìn)能出的動(dòng)態(tài)調(diào)控機(jī)制，激發(fā)制度的活力，挖掘全國(guó)四級(jí)法院內(nèi)部潛力，進(jìn)而提升辦案質(zhì)效。

就交流機(jī)制而言，黎曉云（2020）［37］認(rèn)為應(yīng)從中級(jí)人民法院角度探索建立員額法官交流機(jī)制，以“五五綱要”為指導(dǎo)，探索建立基層法院的員額法官交流到其上一級(jí)的本市中級(jí)人民法院，擔(dān)任短期法官助理，同時(shí)中級(jí)人民法院中層正副職人員到基層法院交流掛職擔(dān)任法官的上下級(jí)雙向交流掛職工作機(jī)制。除此之外，筆者認(rèn)為應(yīng)探索實(shí)施員額編制名額的省級(jí)統(tǒng)籌和同級(jí)法院帶編交流機(jī)制，在如廣東省這樣地域間對(duì)員額比例需求差異較大的省份試行，嘗試平衡珠三角地區(qū)的案多人少及其他地區(qū)的案少人多。

對(duì)于退出機(jī)制而言，閻錦芳（2021）［27］認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在預(yù)留一部分員額制指標(biāo)的同時(shí)，建立人性化的自愿退出機(jī)制，選擇退出的員額法官按照規(guī)定程序逐級(jí)報(bào)批后，應(yīng)根據(jù)其退額前的法官等級(jí)進(jìn)行職務(wù)套改，確保其職務(wù)等級(jí)不受入額和退額的影響。此外對(duì)于能力不足和違紀(jì)的法官，應(yīng)通過(guò)規(guī)定程序有序退出員額。胡夢(mèng)瑤（2018）［36］提出應(yīng)當(dāng)真正發(fā)揮好法官考評(píng)委員會(huì)和法官懲戒委員會(huì)的作用，倡導(dǎo)“吃苦者吃香、優(yōu)秀者優(yōu)先、有為者有位”的用人導(dǎo)向，對(duì)于自行申請(qǐng)退出，符合條件的一般應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許并立即辦理，對(duì)于因無(wú)法勝任、消極怠工或存在違紀(jì)問(wèn)題的，應(yīng)由法官懲戒委員會(huì)依法啟動(dòng)退出員額審核程序。筆者認(rèn)為目前最為迫切的需求是完善退出機(jī)制的實(shí)施細(xì)則，明確辦理時(shí)限，避免出現(xiàn)如前文王嘉靖所述法官申請(qǐng)退出后近2年仍未辦結(jié)的情況。

四、研究展望及可能的優(yōu)化路徑

目前的研究文獻(xiàn)詳細(xì)介紹了法官員額制改革所取得的成效、存在問(wèn)題及原因，并提出了相應(yīng)對(duì)策。但所提出的解決方法尚不足以使員額制發(fā)揮其最大作用，以滿足全面落實(shí)司法責(zé)任制、全面建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的需要。

下一步的研究應(yīng)該更加關(guān)注法院內(nèi)部人員分類管理問(wèn)題，如對(duì)于沒有入額的審判員、助理的安置，法院行政崗位，特別是專業(yè)技術(shù)崗位人員的晉升渠道、待遇保障等問(wèn)題。