基層社會矛盾糾紛多元化解的法治化機(jī)制建構(gòu)：理論闡釋與進(jìn)路完善
——基于湖北省J 市的實(shí)證分析

張建良，皮中旭

（湖北警官學(xué)院，湖北 武漢 430035）

近年來隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，我國基層社會矛盾糾紛也發(fā)生了很多新的變化，呈現(xiàn)出新的類型、走向和特點(diǎn)，矛盾糾紛的化解難度也顯著增大。實(shí)地調(diào)研結(jié)合理性分析，是推進(jìn)矛盾糾紛化解的重要路徑。J 市是湖北省中部的省轄地級市，總面積12339.43 平方千米。截至2021 年末，其常住人口為254.67 萬人。作為鄂中區(qū)域性中心城市，J 市的社會治理實(shí)踐具有相當(dāng)?shù)拇硇砸饬x。課題組于2022 年5 月至9 月，前往J 市等地召開調(diào)研座談會和進(jìn)行入戶訪談，并在全省范圍開展實(shí)證調(diào)查，取得了大量一手資料。本文以J 市的社會實(shí)證分析為要，以期為基層社會矛盾糾紛多元化解法治化機(jī)制建構(gòu)提供有益借鑒。

一、矛盾糾紛多元化解法治化機(jī)制的理論意涵、價值探析與邏輯構(gòu)成

（一）法治化機(jī)制的設(shè)立依據(jù)與內(nèi)涵厘定

自黨的的十八大報告明確提出全面落實(shí)“依法治國”基本方略以來，依法治國理念逐漸深入人心，黨十九大報告更進(jìn)一步提出“堅(jiān)持全面依法治國”戰(zhàn)略方針，為基層社會矛盾糾紛多元化解機(jī)制之建構(gòu)提供了重要的理論資源。習(xí)近平治國理政觀立足中國特色社會主義立場，提出全黨要學(xué)習(xí)和掌握法治思維，防范化解風(fēng)險挑戰(zhàn)，為爭議紓解法治化機(jī)制的建構(gòu)提供了方向性的智識指引。

憲法與法律的明示亦為矛盾化解法治化機(jī)制的設(shè)立提供了法理依據(jù)?！稇椃ā返谝话僖皇粭l第二款明確了居民委員會、村民委員會“調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會治安”的法定職權(quán)，在此基礎(chǔ)上，《人民調(diào)解法》對人民調(diào)解制度予以全面規(guī)定，進(jìn)一步肯認(rèn)了人民調(diào)解組織的法律地位。此外，2021 年8 月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021-2025 年）》，要求“健全社會矛盾糾紛行政預(yù)防調(diào)處化解體系”。緊隨其后，2022 年5 月，中共湖北省委印發(fā)了《法治湖北建設(shè)規(guī)劃（2021-2025 年）》（以下簡稱《規(guī)劃》），并以“全面維護(hù)社會公平正義”作為矛盾糾紛化解的出發(fā)點(diǎn)與最終落腳點(diǎn)，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“完善調(diào)解、信訪、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等社會矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機(jī)制?！倍獙?shí)現(xiàn)《規(guī)劃》所提出的“建設(shè)法治湖北”的總體目標(biāo)，此諸“多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機(jī)制”的構(gòu)筑無疑需沿循法治的道路，以法治化為其制度依歸和底層邏輯。

那么，何謂法治化機(jī)制？理論界與實(shí)務(wù)領(lǐng)域的專家學(xué)者基于不同的觀察視角和思考維度，各有所表。為了消弭差異性理解，涵養(yǎng)共識，在對矛盾糾紛多元化解法治化機(jī)制予以全面解構(gòu)之前，首先有必要提取隱匿其間的理論公因式，廓清法治化以及法治化機(jī)制的內(nèi)涵與外延。

機(jī)制，指構(gòu)成有機(jī)整體的部門要素之間的組織關(guān)系、功能結(jié)構(gòu)與運(yùn)行方式。法治化，顧名思義是指社會治理主體在基層社會矛盾糾紛化解過程中，以普適性的法律原則和明確的法律規(guī)定為依據(jù)，應(yīng)用法律思維方式和法律處置手段，紓解社會各類群體之間的矛盾沖突，調(diào)整基層治理對象之間的權(quán)利（力）義務(wù)分配的路徑。[1]基層社會矛盾糾紛化解的法治化以合法處置為核心要義，強(qiáng)調(diào)利益之博弈、糾紛之調(diào)處均需嚴(yán)守法的規(guī)范框架。在此基礎(chǔ)上構(gòu)建而成的基層社會矛盾糾紛化解法治化機(jī)制，指涉由調(diào)解、和解、行政處理、訴訟、仲裁、信訪等多種糾紛調(diào)處機(jī)制，在法治化框架中有機(jī)聯(lián)動從而形成的結(jié)構(gòu)耦合體。[2]在這一組織形態(tài)中，司法訴訟程序作為法定的法律適用機(jī)制與信訪、調(diào)解、仲裁等為代表的非訴糾紛解決方式共同協(xié)力，沿循法精神之指引，遵照法的價值意旨、邏輯鏈條與程序構(gòu)設(shè)，共同致力于調(diào)處基層爭議，彌合社會成員因利益爭斗而造成的分裂對立狀態(tài)。區(qū)別于“人治”模式的擅斷性和主觀性，法治化機(jī)制更為強(qiáng)調(diào)處置方式、救濟(jì)手段的法律屬性，主張將基層社會矛盾化解的全過程納入法治場域，倚賴法的理念、原則以及具化之規(guī)定來平息社會摩擦?？梢哉J(rèn)為，基層社會矛盾糾紛化解法治化機(jī)制之本質(zhì)就是以法的抽象理念與具體規(guī)則來主導(dǎo)、統(tǒng)合糾紛化解機(jī)制組織運(yùn)行的爭議解決模式。

（二）矛盾糾紛多元化解法治化機(jī)制的主要特質(zhì)

機(jī)制的特質(zhì)，是指糾紛化解制度體系所具備的獨(dú)創(chuàng)性特征和本源性屬性?；鶎由鐣芗m紛多元化解法治化機(jī)制的主要特質(zhì)不僅取決于其生成的制度環(huán)境，亦與構(gòu)筑其自身并影響其實(shí)際運(yùn)行的內(nèi)外要素勾連緊密，實(shí)踐中通常表征為法治化機(jī)制在靜態(tài)層面的獨(dú)特品格和動態(tài)層面的方法功能。從學(xué)理維度對其進(jìn)一步提煉，可以發(fā)現(xiàn)，此諸特點(diǎn)主要表現(xiàn)為本體論上的要素結(jié)構(gòu)和方法論上的組織保障。

一方面，法治化機(jī)制的核心構(gòu)成要素涵納抽象層面的法精神以及具體層面的法規(guī)范。如所周知，基層糾紛多元化解的主體眾多，紓解渠道各異。作為調(diào)節(jié)社會成員矛盾的通行模式，行政裁決、人民調(diào)解、訴訟等常見紓困機(jī)制之所以能夠被劃歸法治的范疇，根本原因在于其內(nèi)嵌的法要素。以法的精神作為矛盾處置之思想指引，是法治區(qū)別于“人治”模式的重要特征。[3]例如，行政機(jī)關(guān)在運(yùn)用行政裁決方式裁處涉及行政管理的民事糾紛時，能夠遵循法的準(zhǔn)則性思想和基本原則，規(guī)避“人情”、“關(guān)系”等倫理政治因素的制約，這種對法律秉性的沿循即是對法之精神的貫徹。又如，基層法院適用明確的實(shí)體與程序規(guī)范，作為對不同群體訴爭行為的評價標(biāo)準(zhǔn)和裁判依據(jù)，此亦為對具體層面的法規(guī)范之踐行。

另一方面，法治化機(jī)制以治理主體的法治建設(shè)為其重要的組織保障。環(huán)境對于研究客體的支配性影響提示我們，基層社會矛盾糾紛多元化解法治化機(jī)制的建立與完善離不開其特定的保障條件。尤其是在社會轉(zhuǎn)型“陣痛”加劇、社會結(jié)構(gòu)調(diào)整漸入深層的現(xiàn)實(shí)背景下，不同利益群體間的矛盾異化升級，拆遷糾紛、征用矛盾、醫(yī)患糾葛等引發(fā)的對抗、信訪、纏訟現(xiàn)象愈演愈烈。要實(shí)質(zhì)性紓解基層社會矛盾，不僅要通暢民眾的利益表達(dá)渠道，更需要通過法治化機(jī)制的建立和運(yùn)行，使其訴求得到切實(shí)地回應(yīng)。這就要求治理主體與治理對象均具有一定水平的法律自覺意識和用法能力。[4]基層政府、公安、稅務(wù)、檢察等職能機(jī)構(gòu)，首先需具備運(yùn)用法律思維、法律方法處置糾紛的綜合素質(zhì)，社會成員亦需具備相適的法律素養(yǎng)和規(guī)則意識。此外，調(diào)解中心的場地提供、網(wǎng)絡(luò)平臺維護(hù)、機(jī)制建構(gòu)的配套設(shè)施等法治建設(shè)內(nèi)容亦屬于法治化機(jī)制組織保障的基本范疇。

（三）矛盾糾紛多元化解法治化機(jī)制的價值意蘊(yùn)

價值是客體因其特定屬性而滿足主體需求的能力。法治的價值是指“法治”這一規(guī)則治理形態(tài)所內(nèi)攝之客觀效用與功能。[5]在此概念結(jié)構(gòu)下，矛盾糾紛多元化解法治化機(jī)制的價值意蘊(yùn)，指涉糾紛化解機(jī)制遵循法治化進(jìn)路在法的價值論層面所涵攝之法律理想與價值追求。

一方面，法治化進(jìn)路為糾紛多元化解機(jī)制從根源上紓解民眾矛盾提供了實(shí)踐性工具。糾紛化解機(jī)制的設(shè)置與運(yùn)行初衷在于紓解社會矛盾，緩和利益沖突。作為權(quán)利（力）平衡制約的論證范式，法治化調(diào)處機(jī)制以社會爭議的實(shí)質(zhì)性化解為最終價值旨?xì)w，這就使其具備了從源頭上調(diào)處矛盾糾紛的理論潛力與實(shí)踐可能。[6]其中，訴訟的二審終審、仲裁的終局裁決等制度安排從外觀形式上終結(jié)了程序的“無限空轉(zhuǎn)”，為促進(jìn)案結(jié)事了、社會成員平訴息訪貢獻(xiàn)了程序范式；法治價值所內(nèi)嵌的公平正義理念更為人民群眾形成理性價值共識提供了素材支持，使得不同階層、不同利益立場的主體服膺于同一社會認(rèn)知，有利于減少民眾的認(rèn)知分歧。

另一方面，矛盾糾紛多元化解法治化機(jī)制為踐行習(xí)近平總書記提出的“以人民為中心”的發(fā)展理念提供了構(gòu)成性工具。從工具理性觀維度出發(fā)，法治化機(jī)制是彰顯黨和政府為民情懷和政治關(guān)懷的重要實(shí)踐工具，圍繞著法治的理論譜系所構(gòu)筑起來的社會治理進(jìn)路強(qiáng)調(diào)“規(guī)則之治”對社會秩序的統(tǒng)攝效力，這就剝離了“人治”的任意行政弊端，有助于規(guī)避基層治理主體在爭議紓解中的主觀臆斷傾向，實(shí)現(xiàn)對公民理性選擇與意志約定的遵照。[7]同時，以法之精神和規(guī)范指引調(diào)解、信訪等非訴糾紛化解方式的運(yùn)行方向，有助于廓清政治倫理評價標(biāo)準(zhǔn)與法律規(guī)則之間的“嵌套”結(jié)構(gòu)，使公民權(quán)利免遭公權(quán)侵?jǐn)_，貫徹“人民至上”發(fā)展觀的話語表達(dá)初衷。

（四）矛盾糾紛多元化解法治化機(jī)制的建構(gòu)邏輯

法治化機(jī)制的建構(gòu)邏輯，指涉法治化糾紛解決模式運(yùn)行所涉及的部門職能定位、主體權(quán)力（利）配置等一系列制度安排的內(nèi)在邏輯。立足因果關(guān)系的觀察視角，可以發(fā)現(xiàn)，法治化機(jī)制的建構(gòu)邏輯深受其歷史使命、內(nèi)生責(zé)任以及價值追求等多重因素的浸潤影響。

廓清法治化機(jī)制的建構(gòu)邏輯對基層社會矛盾糾紛的多元化解而言意義重大。從整體性治理的視域出發(fā)，基層糾紛化解系基層治理實(shí)踐的重要組成部分，法治化機(jī)制是治理主體緩釋沖突所采用的重要方式、手段和工具。而“工欲善其事，必先利其器”，要實(shí)質(zhì)性化解社會成員間的矛盾糾紛，首先就需要廓清法治化機(jī)制這一“工具”的內(nèi)在原理和運(yùn)行邏輯。[8]借助習(xí)近平法治思想所提供的理論資源和研究范式，或可一窺基層社會矛盾糾紛多元化解法治化機(jī)制的建構(gòu)思路。[9]習(xí)近平法治思想為我國全面依法治國戰(zhàn)略的實(shí)施作出了重要的方向指引，其根本立足點(diǎn)在于堅(jiān)持法治為人民服務(wù)，這就決定了基層社會矛盾糾紛多元化解法治化機(jī)制的建構(gòu)邏輯必須堅(jiān)定以人民為中心的政治站位，發(fā)揮社會主義的制度優(yōu)勢，運(yùn)用“法治”這一社會治理組織架構(gòu)的力量來調(diào)整社會資源和權(quán)利（力）義務(wù)的分配，以維護(hù)人民切身利益、解決人民群眾反映強(qiáng)烈的突出問題為最高價值準(zhǔn)則。

二、當(dāng)前湖北省基層社會矛盾糾紛的現(xiàn)實(shí)情態(tài)及產(chǎn)生因由

（一）湖北省基層社會矛盾糾紛的現(xiàn)實(shí)情態(tài)

要切實(shí)推進(jìn)湖北省基層社會矛盾糾紛多元化解的法治化進(jìn)程，首先有必要先行交代湖北省基層社會矛盾糾紛的現(xiàn)實(shí)境況。當(dāng)下，隨著湖北省經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展進(jìn)入改革攻堅(jiān)期，社會群體對社會生活領(lǐng)域各層面的認(rèn)知差異逐漸擴(kuò)大，社會結(jié)構(gòu)變化劇烈，社會成員之間的利益沖突加劇，由此引發(fā)的爭議、對抗行為日趨頻繁。[10]在宏觀層面，基層社會矛盾糾紛主要表現(xiàn)為社會生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系的不相協(xié)，人民日益增長的美好生活需求與不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，而對其形成以及演變形態(tài)起決定作用的要素是社會需要與社會發(fā)展之間相互作用的客觀狀態(tài)；在微觀層面，基層社會矛盾遍布社會政治經(jīng)濟(jì)文化生活的每一個微末觸角，既涉及婚姻家事、鄰里關(guān)系、噪音擾民等引發(fā)的民事權(quán)利義務(wù)糾紛，亦包含債權(quán)債務(wù)、建設(shè)施工等經(jīng)濟(jì)問題引發(fā)的治安糾紛，同時涵納交通事故糾紛、環(huán)保生態(tài)糾紛、拆遷征地糾紛、土地承包糾紛、醫(yī)療事故糾紛以及幫扶救助等城鄉(xiāng)治理中的各式糾紛類型。受新冠肺炎疫情對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的客觀影響，湖北省近年來的勞動爭議糾紛、民間借貸糾紛、房屋租賃糾紛等亦呈抬頭之勢。

透過J 市的糾紛治理實(shí)踐對湖北省基層社會矛盾糾紛之現(xiàn)狀加以深度提煉，可以發(fā)現(xiàn)，湖北省基層社會爭議的現(xiàn)實(shí)情態(tài)呈現(xiàn)出以下三大顯著特點(diǎn)。

首先，基層社會矛盾糾紛的主體多元、類型多樣。盡管當(dāng)前爆發(fā)的矛盾主要集中于社會民生領(lǐng)域，但進(jìn)一步細(xì)化主體間的民事爭議屬性，可以發(fā)現(xiàn)糾紛主體具有多元性特征，此諸身份的異質(zhì)性使得湖北省基層社會矛盾類型趨于多樣化，包括但不限于家庭成員之間的婚姻家事糾紛、個體與法人之間的勞資糾紛、法人與法人以及社會組織之間的經(jīng)濟(jì)糾紛、自然人與政府機(jī)關(guān)之間的權(quán)義糾紛、群眾與職能部門工作人員之間的干群糾紛等等。

其次，基層社會矛盾糾紛中各方的利益訴求趨于復(fù)雜化。無須諱言，利益矛盾是人類社會矛盾的核心命題，[11]湖北省基層社會生態(tài)亦不例外。回歸J 市基層社會矛盾糾紛之現(xiàn)狀，可以發(fā)現(xiàn)，基層社會成員間的爭議往往肇因于具體的利益沖突，[12]如J 市婚姻家庭糾紛人民調(diào)解委員會所調(diào)解的矛盾客體往往是家庭成員間因情感糾紛或財產(chǎn)分配處置爭歧所引發(fā)的家庭矛盾，J 市司法局下轄的Y司法所從事的人民調(diào)解工作主要致力于紓解轄區(qū)內(nèi)的相鄰權(quán)糾紛、宅基地糾紛等鄰里利益沖突。同時，隨著社會的動態(tài)演變，社會成員間的權(quán)益沖突及其暴露之訴求還呈現(xiàn)出復(fù)雜化趨向。一方面，不同群體、階層的社會成員基于立場與欲求的不同，在利益追求方面呈現(xiàn)出了截然不同的期待面向，加速了利益形態(tài)的分化；另一方面，在算法策略機(jī)制的驅(qū)動下，人工智能、云計算等現(xiàn)代通訊技術(shù)迅猛發(fā)展，助推湖北省經(jīng)濟(jì)、文化、旅游、生態(tài)等各領(lǐng)域快步進(jìn)入數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代，社會發(fā)展的不平衡加劇、社會結(jié)構(gòu)的分層顯化，放大了不同群體在資源選擇上的地位落差，利益分配格局的調(diào)整更進(jìn)一步誘發(fā)了社會成員的心態(tài)失衡，導(dǎo)致基層民眾的利益訴求漸向復(fù)雜化。

最后，基層社會矛盾糾紛的傳輸媒介趨向多維、影響力增速。數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代，微博、微信、抖音、快手等智能媒體傳輸平臺的蓬勃發(fā)展使得可視性強(qiáng)、信息表達(dá)自主、受眾廣泛的新媒體成為了基層社會矛盾糾紛表達(dá)與傳播的“加速器”，社交媒體即時互動和注重視覺傳達(dá)效應(yīng)的特性以及由此帶來的攫取眼球的視覺沖擊，也在自覺不自覺地放大著不同階層、群體間資源受用的實(shí)際差距，過度渲染了人際環(huán)境中的不滿情緒和不和諧風(fēng)氣，極易使一般性之矛盾糾紛演化為網(wǎng)絡(luò)輿論事件或群體性沖突。[13]此外，突破物理限制的信息跨屏傳輸技術(shù)更助推了基層社會矛盾影響力之?dāng)U張，易造成公共話語權(quán)對主流輿論氛圍引導(dǎo)效用的旁落，亦使社會公共理性偏離了其應(yīng)有之秩序。正是意識到傳輸媒體對于基層社會矛盾糾紛演變的影響作用，J 市D 區(qū)建立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)輿情常態(tài)化監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，對與民眾切身利益相關(guān)的利益訴求、投訴舉報等進(jìn)行及時檢測，以幫助涉事單位及主管部門妥善處置爭議。

（二）湖北省基層社會矛盾糾紛的因由尋繹

解構(gòu)湖北省基層社會矛盾糾紛的產(chǎn)生誘因，無疑有助于緩釋社會成員間的對立摩擦狀態(tài)。立足J市基層社會矛盾糾紛的治理實(shí)踐，可以發(fā)現(xiàn)，探尋基層社會矛盾爭議的深層肇因，仍需回歸公民意識、社會控制體系以及糾紛預(yù)防機(jī)制等社會結(jié)構(gòu)要素的現(xiàn)實(shí)境況，尤其是需關(guān)注前述要素對基層社會矛盾爭議紓解的影響效用。

首先，公民自我意識的過度宣揚(yáng)應(yīng)當(dāng)被納入考量的范疇。從法哲學(xué)維度出發(fā)，價值觀念對主體行為的涵攝效用不言自明。隨著市場經(jīng)濟(jì)開放程度的加深和物質(zhì)生活資源的日愈豐富，人民群眾對于自我價值的實(shí)現(xiàn)需求日趨強(qiáng)烈，公民意識形態(tài)中的“逐利”思想趨盛。在個人利益導(dǎo)向的強(qiáng)烈驅(qū)使下，公民更傾向于擺脫公共理性的束縛，過度強(qiáng)調(diào)個人感受、追求個人利益。集體價值認(rèn)同的缺失和道德約束的失序又進(jìn)一步限縮了公共空間的包容性，使基層社會成員間的矛盾爭議喪失了理性表達(dá)渠道，婚姻家事、物業(yè)糾紛、宅基地爭議等具體生活單元中的利益沖突頻發(fā)，勞資糾紛、消費(fèi)摩擦等社會單元中的價值對立加劇，因新冠肺炎疫情所引發(fā)的房屋租賃、民間借貸等法律糾紛對抗激化。

其次，社會控制系統(tǒng)的運(yùn)行缺憾亦是湖北省基層社會矛盾糾紛的產(chǎn)生誘因。社會控制系統(tǒng)生發(fā)于社會結(jié)構(gòu)理論，是指由公權(quán)力所主導(dǎo)的社會性組織為實(shí)現(xiàn)特定的社會統(tǒng)治目標(biāo)而對控制客體展開的一系列調(diào)適之制度體系，其運(yùn)行的最終目標(biāo)在于通過個體的自我控制和組織的社會聯(lián)結(jié)來實(shí)現(xiàn)機(jī)體整體結(jié)構(gòu)的衡平，維護(hù)社會秩序的穩(wěn)定。從J 市基層社會矛盾糾紛的多元化解機(jī)制出發(fā)，可以發(fā)現(xiàn)，實(shí)踐中，和解、調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等糾紛化解機(jī)制以及其所依據(jù)的法律規(guī)范體系均可以被納入社會控制系統(tǒng)的工具范疇。但亦必須承認(rèn)，既有之控制工具還存在難以掩飾的瑕疵，法律規(guī)范對社會矛盾處置部門職責(zé)的規(guī)定不明，和解與調(diào)解制度的法治化、規(guī)范化怠缺，以及仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等內(nèi)部機(jī)制在運(yùn)行中的程序銜接失序等，無疑加劇了湖北省基層社會矛盾糾紛化解之難度。

最后，基層社會矛盾糾紛的預(yù)防機(jī)制尚付闕如。事前預(yù)防是紓解爭議機(jī)制鏈條中重要的前段舉措，[14]從矛盾的形成、演變和消亡的發(fā)展歷程出發(fā)，事前的防范、源頭的疏導(dǎo)是消弭社會成員間認(rèn)知差異與行為沖突的規(guī)范之道，此亦為“楓橋經(jīng)驗(yàn)”為新時代基層治理提供的寶貴進(jìn)路。然而遺憾的是，既有的實(shí)踐樣本中，常見城市管理主體們致力于矛盾事后化解端的制度建設(shè)，而對事前預(yù)防機(jī)制的觀照不足，[15]造成尚未顯現(xiàn)的、萌芽狀態(tài)的糾紛隱患未得到及時化解，尤其是對于婚姻家事糾紛、鄰里糾紛、宅基地糾紛等家庭生活單元常見的爭議類型，糾紛受理窗口和調(diào)處機(jī)制的下沉不足，訴求引導(dǎo)效應(yīng)趨弱。

三、基層社會矛盾糾紛多元化解法治化機(jī)制建設(shè)的基本架構(gòu)及現(xiàn)實(shí)局限

（一）J 市基層社會矛盾糾紛多元化解法治化機(jī)制建設(shè)的基本架構(gòu)

J 市基層社會矛盾糾紛多元化解法治化機(jī)制建設(shè)的現(xiàn)實(shí)境況為觀者深入解構(gòu)法治化機(jī)制在爭議紓解過程中的運(yùn)行情態(tài)提供了觀察窗口。為切實(shí)落實(shí)黨中央和湖北省委省政府有關(guān)基層社會矛盾治理的策略方針，J 市委、市政府將多元解紛作為市域社會治理現(xiàn)代化的重要抓手，創(chuàng)新“一站受理、一網(wǎng)解紛、一門辦結(jié)、一地統(tǒng)管”模式，在縱向治理鏈條上成立了市縣鄉(xiāng)村四級矛盾糾紛多元化解中心，“一站式”受理各類爭議事項(xiàng)，一個窗口反饋處理情況；同時橫向整合訴訟、仲裁、調(diào)解、信訪等不同功能區(qū)塊的資源優(yōu)勢，將市政法委、市法院、市公安局、市婦聯(lián)、市仲裁委等職能部門與36 家專業(yè)調(diào)解委員會的業(yè)務(wù)領(lǐng)域聯(lián)通整合，建立了糾紛多元調(diào)處共同體；此外，J市還積極推動社會爭議多頭管理向調(diào)解中心統(tǒng)一分派處置轉(zhuǎn)型，通過調(diào)解中心統(tǒng)一受理、統(tǒng)一分流、統(tǒng)一辦公的方式，極大地提升了市域社會矛盾糾紛化解之實(shí)效。

（二）J 市基層社會矛盾糾紛多元化解法治化機(jī)制建設(shè)的現(xiàn)實(shí)局限

然而，必須承認(rèn)，完美的糾紛化解格局終究只是理想的產(chǎn)物。隨著社會結(jié)構(gòu)的調(diào)整和利益沖突的迭新，J 市基層社會矛盾糾紛多元化解法治化機(jī)制建設(shè)的障礙因素逐步顯現(xiàn)，以下分而述之。[16]

法治理念的價值共識有待進(jìn)一步形成。法治社會的構(gòu)塑倚賴法治化機(jī)制的架構(gòu)支撐，而法治化機(jī)制的建構(gòu)則需要法治理念的先驗(yàn)奠基。[17]盡管J 市委市政府在基層社會矛盾糾紛多元化解機(jī)制建構(gòu)的頂層設(shè)計中突出強(qiáng)調(diào)對法治力量的引導(dǎo)，但尚未將滲透著“合法性”“公正性”與“正當(dāng)性”的法治理念置于解紛機(jī)制建構(gòu)的首位，社會成員崇尚法治的穩(wěn)定心理結(jié)構(gòu)尚未形成，政府職能部門、人民調(diào)解委員會等社會治理主體對法治核心要素的認(rèn)識程度尚不高，“依法而治，依法而為”的價值共識有待進(jìn)一步形成。

立法指引力不足。法治治理狀態(tài)的實(shí)現(xiàn)以實(shí)定法的明定為依托。[18]然而，縱觀J 市基層社會矛盾糾紛多元化解法治化機(jī)制建設(shè)之實(shí)踐，可以發(fā)現(xiàn)，矛盾紓解所倚助的規(guī)范依據(jù)還有待完善。首先，有關(guān)爭議法治化紓解的立法設(shè)計闕如。盡管J 市委政法委在建構(gòu)法治化解紛機(jī)制的過程中，專門出臺了《關(guān)于推進(jìn)矛盾糾紛多元化解專項(xiàng)行動方案》，但該方案并非成熟有效的地方性法規(guī)或行政規(guī)章，而是指導(dǎo)職能部門具體工作推進(jìn)的規(guī)范性文件，前置立法設(shè)計的缺乏直接影響了基層社會爭議調(diào)處的現(xiàn)實(shí)效果。此外，既有立法對非訴解紛程序的關(guān)照不足，如J 市在基層社會矛盾化解過程中推行案件“雙向?qū)徍税殃P(guān)”模式，由法院立案庭與矛盾調(diào)解中心對擬進(jìn)入調(diào)解程序的案件進(jìn)行雙向?qū)徍?，然而?dāng)前的《民事訴訟法》尚缺乏對調(diào)解程序的前置規(guī)定，調(diào)解步驟與審判程序的互動關(guān)系、適用順序亦未廓明，[19]這就使得該市的解紛實(shí)踐缺乏立法的明確規(guī)約。行政裁決的規(guī)范空洞亦提示立法支撐的不足。

解紛手段與解紛目標(biāo)的契合度有待提高。在社會轉(zhuǎn)型加速、階層結(jié)構(gòu)分化明顯的時代特征下，基層治理主體面臨的矛盾化解挑戰(zhàn)愈加嚴(yán)峻，[20]民眾復(fù)雜多元的利益訴求不僅對解紛主體的治理能力提出了更高要求，更催生了實(shí)質(zhì)化解矛盾的治理目標(biāo)。然而遺憾的是，既有的爭議調(diào)處手段仍多停留于傳統(tǒng)的調(diào)解、仲裁等單一類型，彈性的行政手段在矛盾化解格局中發(fā)揮支配性、主導(dǎo)性作用，無疑擠壓限縮了法律渠道的適用空間，易引發(fā)解紛機(jī)制的結(jié)構(gòu)性故障，不利于實(shí)質(zhì)正義目標(biāo)之實(shí)現(xiàn)。例如，J 市雖建立了市縣鄉(xiāng)村四級糾紛多元化解網(wǎng)絡(luò)體系，但該系統(tǒng)在組織架構(gòu)上對實(shí)定法形式結(jié)構(gòu)的遵照不足，具體模式構(gòu)設(shè)中的規(guī)則意識亦有待強(qiáng)化，不利于從根本上實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了的解紛目標(biāo)。

組織保障相對乏力?；鶎由鐣芗m紛化解法治化機(jī)制的組織保障體系是機(jī)制建設(shè)與運(yùn)行的重要保障力量，其不僅關(guān)涉機(jī)制建構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)與內(nèi)容機(jī)理，更直接影響法治化機(jī)制的治理效能。而組織保障體系的乏力，一方面使法治化治理模式失去了縱深發(fā)展的動力源泉，另一方面亦不利于配套機(jī)制的銜接配合和系統(tǒng)協(xié)作?；貧wJ 市社會治理實(shí)踐，必須承認(rèn)，借助調(diào)解人員能力培訓(xùn)、職級管理等舉措，J市盡管在法治化制度建設(shè)和保障方面取得了一定成效，但仍有較大的進(jìn)步空間，如四級多元糾紛化解中心的機(jī)制構(gòu)設(shè)、編制配置、人員參與、經(jīng)費(fèi)投入等保障內(nèi)容有待進(jìn)一步明確和落實(shí)，四級聯(lián)調(diào)工作的銜接嚴(yán)密度有待提升等等。

四、加強(qiáng)基層社會矛盾糾紛多元化解法治化機(jī)制建設(shè)的迫切需求

（一）加強(qiáng)基層社會矛盾糾紛多元化解法治化機(jī)制建設(shè)的重要性

首先，加強(qiáng)基層社會矛盾糾紛多元化解法治化機(jī)制建設(shè)是貫徹落實(shí)中央、省、市決策部署的必然要求。黨的十九屆五中全會明確提出“構(gòu)建源頭防控、排查梳理、糾紛化解、應(yīng)急處置的社會矛盾綜合治理機(jī)制”，從法律層面推進(jìn)矛盾糾紛多元化解法治路徑之建設(shè)，將調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等化解范式納入依法治理的軌道，無疑為社會矛盾的綜合治理提供了規(guī)范路徑。

其次，加強(qiáng)基層社會矛盾糾紛多元化解法治化機(jī)制建設(shè)是提高湖北省社會治理能力和水平的切實(shí)需要。[21]法治是基層治理的必經(jīng)之路，然而當(dāng)前湖北省糾紛化解的法治化機(jī)制建設(shè)還不夠完善，化解糾紛過度倚重訴訟途徑，社會治理過度依賴公共資源投入，司法機(jī)關(guān)反映的“案多人少”問題僅靠增加辦案人員的辦法，已不適應(yīng)形勢發(fā)展需要?！吨俨梅ā贰度嗣裾{(diào)解法》等法律雖對糾紛化解主體、化解途徑等作出相關(guān)規(guī)定，但尚未建立起高效便民、相互銜接的聯(lián)動機(jī)制。和解、調(diào)解、仲裁和行政裁決等非訴途徑作用發(fā)揮不充分，是以有必要通過立法的方式，從制度層面推動非訴解決方式和訴訟渠道形成協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制，提高糾紛化解的規(guī)范性、公正性，藉此提高湖北省社會治理能力和治理水平。

最后，加強(qiáng)基層社會矛盾糾紛多元化解法治化機(jī)制建設(shè)是滿足人民群眾爭議化解訴求的現(xiàn)實(shí)需要。面對多元化的糾紛主體和日趨激烈的利益沖突，需要建立與之相適應(yīng)的多元化解糾紛機(jī)制。在矛盾紓解的機(jī)制擇選中，法治化的建構(gòu)路徑由于其無可替代的公正性與權(quán)威性，更亦使人民群眾產(chǎn)生公平感、獲得感。[22]法治化機(jī)制所涵攝的依據(jù)明確、程序規(guī)范、結(jié)果客觀等諸多特質(zhì)，更有助于管理主體對爭議的類屬、行為的定性作出精準(zhǔn)評價，實(shí)質(zhì)性地消解社會發(fā)展進(jìn)程中的不安定因素和糾紛對象之間的對抗情緒，防范社會心理調(diào)適的失序，滿足社會成員對于糾紛化解的合理期待。

（二）加強(qiáng)基層社會矛盾糾紛多元化解法治化機(jī)制建設(shè)的緊迫性

一方面，基層社會矛盾糾紛數(shù)量的急遽增長，對爭議多元化解法治化機(jī)制建設(shè)提出新挑戰(zhàn)。隨著社會轉(zhuǎn)型的加速，資源分配的不平衡性、不協(xié)調(diào)性愈加明顯，社會成員間的利益沖突加劇，公民維權(quán)意識亦逐步提升，基層社會矛盾糾紛數(shù)量呈現(xiàn)日趨增長之勢，[23]以J 市基層社會矛盾糾紛化解的實(shí)踐樣態(tài)為例，2022 年，全市已建成矛盾糾紛多元化解中心1622 個，僅2022 年上半年，市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村（社區(qū)）“四級”糾紛化解機(jī)制受理的案件已高達(dá)10916 件，考慮到新冠肺炎疫情防疫政策對糾紛調(diào)處活動的空間限制以及實(shí)際發(fā)生但尚未進(jìn)入公權(quán)處置視野的爭議數(shù)量，J市四級行政區(qū)域?qū)嶋H發(fā)生的糾紛數(shù)量可能遠(yuǎn)超統(tǒng)計數(shù)據(jù)?；鶎由鐣芗m紛數(shù)量的迅猛增長，無疑對爭議多元化解法治化機(jī)制建設(shè)提出了新訴求，尤其是對法治化機(jī)制體系構(gòu)設(shè)的周密程度以及爭議處置的實(shí)質(zhì)能力提出了新挑戰(zhàn)。

另一方面，基層社會矛盾化解機(jī)制既有之桎梏，對爭議多元化解法治化機(jī)制建設(shè)提出新要求。毋庸贅言，多元化解制度的設(shè)立為基層社會矛盾紓解提供了可行進(jìn)路，但亦必須看到，既有調(diào)處機(jī)制的設(shè)計內(nèi)容與運(yùn)行環(huán)節(jié)還存在著難以忽視的客觀局限，管理主體化解糾紛所依據(jù)的法律規(guī)范尚不健全，調(diào)處機(jī)構(gòu)的部門定位與職責(zé)權(quán)限尚不明確，行政手段的過度主導(dǎo)與法律手段的規(guī)范缺位更影響了基層治理的實(shí)質(zhì)效能，加上化解機(jī)制內(nèi)部各部門聯(lián)動銜接程序的失序和互動協(xié)調(diào)步驟的失范，基層社會矛盾糾紛化解工作的可持續(xù)發(fā)展受到了極大阻礙，迫切需要借助法治化的建構(gòu)理念、范式工具和配套程序來重塑其制度體系，調(diào)適其組織結(jié)構(gòu)，以回應(yīng)新時代基層社會矛盾糾紛多元化解的新要求。

五、湖北省基層社會矛盾糾紛多元化解法治化機(jī)制建設(shè)的完善進(jìn)路

（一）堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)

堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是推進(jìn)湖北省基層社會矛盾糾紛多元化解法治化機(jī)制建設(shè)的根本政治保障。黨的領(lǐng)導(dǎo)是我國新時代創(chuàng)新社會治理工作最鮮明的政治優(yōu)勢與本質(zhì)特征，更是決定湖北省基層社會矛盾糾紛多元化解法治化機(jī)制建設(shè)成功與否的關(guān)鍵性因素。[24]在法治化解紛系統(tǒng)建構(gòu)的過程中堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，就是將黨的統(tǒng)領(lǐng)組織融入法治化機(jī)制建設(shè)的決策部署全鏈條，通過充分發(fā)揮黨的政治威望和黨建的引領(lǐng)作用來提升湖北省基層社會矛盾糾紛多元化解法治化機(jī)制建設(shè)的組織力、執(zhí)行力與資源整合力，[25]充分釋放黨對立法這一國家意志形塑的指引效用，為人民調(diào)解、仲裁、訴訟等紓困方式的有效實(shí)施提供更為全面的法律依據(jù)。

（二）深入落實(shí)法治理念

法治理念的深入落實(shí)是加快湖北省基層社會矛盾糾紛多元化解法治化機(jī)制建設(shè)的思想保障。毋庸贅言，思想理念承載著行為的初衷與去路。[26]在基層社會矛盾糾紛化解機(jī)制建構(gòu)過程中深入貫徹落實(shí)以權(quán)力約束、程序正當(dāng)?shù)葹榇淼姆ㄖ卫砟?，就是要將?guī)則意識、法律適用思維深度融入調(diào)解、仲裁等常規(guī)矛盾調(diào)處機(jī)制的設(shè)計環(huán)節(jié)和運(yùn)行過程，進(jìn)一步宣揚(yáng)依法行政、依法紓困在部門聯(lián)動和程序銜接環(huán)節(jié)的功能意義。而對法治理念價值落實(shí)的追問，亦回答了為什么要在基層社會矛盾糾紛化解過程中建立法治化機(jī)制、建設(shè)何樣之法治化機(jī)制以及怎樣建設(shè)法治化機(jī)制這一本源性問題。

（三）細(xì)化解紛相關(guān)立法

完善立法是促進(jìn)湖北省基層社會矛盾糾紛多元化解法治化機(jī)制建設(shè)的法律保障。[27]針對當(dāng)前湖北省社會爭議紓解過程中存在的立法資源匱乏問題，各級立法主體實(shí)有必要依策施政。[28]一方面，全國人大及其常委會作為我國最高立法機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)立足法域協(xié)調(diào)視角，正視《民法》《民事訴訟法》《人民調(diào)解法》等矛盾化解規(guī)范依據(jù)之體系疏失與程序錯位，廓清社會爭議紓解過程中法院、公安、基層政府、人民調(diào)解委員會等不同治理主體的職能定位與權(quán)責(zé)界限；另一方面，省、市各級立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)結(jié)合行政轄域內(nèi)社會矛盾化解的現(xiàn)實(shí)境況，因地制宜地出臺統(tǒng)攝區(qū)域矛盾化解工作的地方性法規(guī)，地方政府亦可出臺細(xì)化訴調(diào)銜接等糾紛處置程序的行政規(guī)章，以為信訪、綜治、司法等不同治理主體的紓困工作提供堅(jiān)實(shí)的法律依據(jù)。

（四）推動解紛手段與解紛目標(biāo)之相契

解紛手段與解紛目標(biāo)的相契是助力湖北省基層社會矛盾糾紛多元化解法治化機(jī)制建設(shè)的方法保障。“手段—目的”思維模式是解構(gòu)社會爭議紓解法治化機(jī)制建設(shè)規(guī)律的重要進(jìn)路，社會問題的普泛性以及矛盾沖突對社會成員的切身利害性提示我們，要從根源上消除社會協(xié)調(diào)發(fā)展的桎梏障礙，終究需回歸社會矛盾的實(shí)質(zhì)性化解目標(biāo)。[29]這就需要基層治理主體在解紛手段的擇選與行使中充分融入法律思維、法律方法與法律技術(shù)，以自然法涵攝之原理和實(shí)定法明示之規(guī)則來主導(dǎo)利益關(guān)系的分配，引導(dǎo)社會成員在底層心理結(jié)構(gòu)上形成法治價值理念的認(rèn)知導(dǎo)向，以實(shí)質(zhì)性地彌合不同立場群體的利益裂痕，從源頭防范社會矛盾的激化。

（五）完善組織保障體系

組織保障體系的完善是推動湖北省基層社會矛盾糾紛多元化解法治化機(jī)制建設(shè)的制度保障。從系統(tǒng)性維度出發(fā)，法治化機(jī)制作為社會矛盾糾紛的化解方式與調(diào)處模式，需要依賴人、財、物等相關(guān)機(jī)制之支持，組織保障體系為其可持續(xù)發(fā)展提供不可缺少的物質(zhì)基礎(chǔ)。湖北省委省政府、地方各級市委市政府的組織領(lǐng)導(dǎo)首當(dāng)其沖?？梢哉J(rèn)為，領(lǐng)導(dǎo)站位的提升是湖北省基層社會矛盾糾紛多元化解法治化機(jī)制建設(shè)有效推進(jìn)的重要保證，亦是落實(shí)機(jī)制相關(guān)頂層設(shè)計的必要前提。此外，法治化機(jī)制運(yùn)營場地與經(jīng)費(fèi)的投入是確保系統(tǒng)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵要素，糾紛調(diào)解中心的建設(shè)、調(diào)解活動的組織以及網(wǎng)絡(luò)化解平臺、融媒體機(jī)構(gòu)等之維護(hù)，均離不開財政經(jīng)費(fèi)的大力支撐。

同時，承載社會管理職責(zé)的職能部門之組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化、工作人員思想認(rèn)識與用法能力之提升、相應(yīng)監(jiān)管機(jī)制之全局把控等內(nèi)容亦應(yīng)當(dāng)被納入組織體系的保障范疇。其中，優(yōu)化法治化機(jī)制各部門組織架構(gòu)的重要性自不待言。而社會治理的有效推進(jìn)深度倚賴基層干部的法治意識和用法能力，[30]是以有必要開展針對性的法治教育和職業(yè)能力培訓(xùn)，提升基層干部依法回應(yīng)群眾訴求、準(zhǔn)確適用法律規(guī)范紓解矛盾的能力，藉此全面提升政府公信力。同時，監(jiān)督機(jī)制的設(shè)置是推動湖北省基層社會矛盾糾紛多元化解法治化機(jī)制有序運(yùn)行的重要保障力量。其不僅有助于協(xié)調(diào)基層群眾自治組織、各類調(diào)解組織和政府職能部門之間的關(guān)系，凈化法治化機(jī)制運(yùn)行的政治生態(tài)，更有助于提升群眾參與力，激發(fā)人民群眾監(jiān)督公權(quán)力行使的內(nèi)生動力。

結(jié)語

社會治理關(guān)乎國家發(fā)展大計，矛盾化解更是人類社會永恒的議題。立足J 市基層社會矛盾糾紛多元化解法治化機(jī)制建設(shè)的基本架構(gòu)及現(xiàn)實(shí)局限，可以發(fā)現(xiàn)，湖北省基層社會矛盾糾紛多元化解法治化機(jī)制運(yùn)行還存在治理主體對法治核心要素的認(rèn)識程度不高、矛盾紓解所倚助的規(guī)范依據(jù)有待完善、行政手段過度擠壓法律方法的適用空間等諸多困境。是以有必要將黨的領(lǐng)導(dǎo)融入法治化機(jī)制建設(shè)的決策部署全鏈條，以黨建推動立法；同時在基層社會矛盾化解機(jī)制建構(gòu)過程中深入貫徹落實(shí)以權(quán)力約束、程序正當(dāng)?shù)葹榇淼姆ㄖ卫砟睿宀煌卫碇黧w在解紛過程中的職能定位與權(quán)責(zé)界限，通過加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、增加調(diào)解運(yùn)營場地與經(jīng)費(fèi)投入等配套措施，為法治化機(jī)制建構(gòu)提供有力的組織保障，以促進(jìn)湖北省基層社會矛盾糾紛的實(shí)質(zhì)性化解。