論行政公益訴訟中的舉證責(zé)任

商 寧，袁周斌

（1.中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢 430073；2.湖北警官學(xué)院法律系，湖北 武漢 430034）

我國(guó)行政公益訴訟的基本內(nèi)容在2017 年修訂后的《行政訴訟法》第25 條①《行政訴訟法》（2017 年修正）第25 條第4 款規(guī)定：“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。”中首次被明確規(guī)定，這體現(xiàn)了在“人類命運(yùn)共同體”理念之下，國(guó)家為維護(hù)社會(huì)公共利益付諸法治行動(dòng)的又一新高度。隨后，最高人民法院與最高人民檢察院于2018 年聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《兩高解釋》），并于2020 年作了最新修訂。自《兩高解釋》頒布，行政公益訴訟制度的相關(guān)規(guī)定不再僅具有指導(dǎo)意義。就檢察機(jī)關(guān)而言，其辦理相關(guān)案件有了切實(shí)可行的具體行動(dòng)指南。然而，即使相關(guān)法律文件的頒布如雨后春筍，在具體實(shí)踐中卻有一個(gè)重要領(lǐng)域被普遍忽視——行政公益訴訟之舉證責(zé)任?；谛姓嬖V訟的特殊性質(zhì)，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)訴前程序的大量證據(jù)收集，在正式向法院起訴時(shí)，實(shí)則已然承擔(dān)了大部分的舉證責(zé)任，而作為被告的行政機(jī)關(guān)主要扮演了“反駁”的角色，這導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)幾乎沒(méi)有“敗訴”的可能。那么，這是否意味著行政公益訴訟變相淪為檢察機(jī)關(guān)“內(nèi)部”監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的一種方式？為了規(guī)避行政公益訴訟制度運(yùn)行中出現(xiàn)的上述實(shí)踐亂象，我們又應(yīng)當(dāng)采取怎樣的應(yīng)對(duì)措施？這是亟需學(xué)界深入研究的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

一、我國(guó)行政公益訴訟舉證責(zé)任之現(xiàn)狀考察

（一）立法現(xiàn)狀梳理

行政公益訴訟制度作為一項(xiàng)新型訴訟制度，自被明確寫入法律規(guī)定以來(lái)，引發(fā)了司法界的熱切關(guān)注。隨著試點(diǎn)期間司法實(shí)踐的不斷應(yīng)用和發(fā)展，與其相關(guān)的司法性文件也絡(luò)繹不絕出臺(tái)。有關(guān)行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)職責(zé)的規(guī)定，最早可追溯至2015 年最高人民檢察院發(fā)布的《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》，但其中并沒(méi)有明確舉證責(zé)任相關(guān)之規(guī)定，更傾向于一種整體性和指導(dǎo)性的描述。發(fā)展至《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱為《實(shí)施辦法》）第45 條①《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第45 條規(guī)定：“人民檢察院提起行政公益訴訟，對(duì)下列事項(xiàng)承擔(dān)舉證責(zé)任：（一）證明起訴符合法定條件；（二）人民檢察院履行訴前程序提出檢察建議行政機(jī)關(guān)拒不糾正違法行為或者不履行法定職責(zé)的事實(shí)；（三）其他應(yīng)當(dāng)由人民檢察院承擔(dān)舉證責(zé)任的事項(xiàng)?！保瑢z察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的舉證責(zé)任范圍限定在起訴條件、訴前程序和兜底事項(xiàng)內(nèi)，“舉證責(zé)任”字眼才明確出現(xiàn)在條文之中。此后陸續(xù)頒布的相關(guān)規(guī)定中，舉證責(zé)任的內(nèi)容與《實(shí)施辦法》之內(nèi)容相差甚少。直至《兩高解釋》第22 條②《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（2020 年修正）第22 條規(guī)定：“人民檢察院提起行政公益訴訟應(yīng)當(dāng)提交下列材料：（一）行政公益訴訟起訴書，并按照被告人數(shù)提出副本；（二）被告違法行使職權(quán)或者不作為，致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的證明材料；（三）檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)履行訴前程序，行政機(jī)關(guān)仍不依法履行職責(zé)或者糾正違法行為的證明材料?！睂?duì)行政公益訴訟的細(xì)化規(guī)定中，直接明確列舉檢察機(jī)關(guān)舉證需要提交的材料。除了從側(cè)面對(duì)舉證責(zé)任作出要求以外，“舉證責(zé)任”的具體規(guī)則仍沒(méi)有直截了當(dāng)?shù)谋硎觯@一條文規(guī)定還是在學(xué)界引起了軒然大波，有學(xué)者認(rèn)為這僅僅是有關(guān)起訴條件的規(guī)定，無(wú)法達(dá)至“舉證責(zé)任”明確規(guī)定之效果，但也有學(xué)者認(rèn)為，這就是舉證責(zé)任具體適用的規(guī)則。[1]

筆者更加傾向于第一種說(shuō)法，但其需要用一種更為辯證的角度來(lái)論證：檢察機(jī)關(guān)所需提交材料之列舉更像是訴訟要件的內(nèi)容，屬于起訴所必備的要件之一，跟舉證責(zé)任仍有一定的距離，不能很好地解答舉證責(zé)任存在的問(wèn)題。然而，其中規(guī)定需提交的證明材料，實(shí)質(zhì)上是作為訴訟主體的檢察機(jī)關(guān)需要在后續(xù)訴訟中予以承擔(dān)的主觀舉證責(zé)任。單從這些現(xiàn)行規(guī)定來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)幾乎承擔(dān)了所有的舉證責(zé)任，主要原因在于，檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)正式訴訟程序的前提是經(jīng)過(guò)了訴前程序的大量證據(jù)收集，用以證明訴前程序中檢察機(jī)關(guān)作出了檢察建議、行政機(jī)關(guān)仍不作為或違法行使職權(quán)的情況與被侵害公益之間的因果聯(lián)系。所以，舉證責(zé)任倒置的原則在這種情況下是行不通的，因?yàn)槿绻恍枰獧z察機(jī)關(guān)證明行政行為的違法性，相應(yīng)的訴訟程序就無(wú)法啟動(dòng)?？梢钥闯?，這項(xiàng)制度實(shí)際上由“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”的原則予以支撐，這就不可避免地會(huì)導(dǎo)致原告的舉證責(zé)任負(fù)擔(dān)過(guò)多，在訴訟中強(qiáng)勢(shì)地位明顯?？梢?jiàn)，在不斷發(fā)展變遷的法律條文中，行政公益訴訟制度愈發(fā)完善，有關(guān)舉證責(zé)任的內(nèi)容也在適應(yīng)國(guó)情的基礎(chǔ)上探索進(jìn)步，但不可否認(rèn)的是，舉證責(zé)任的具體分配規(guī)則、具有可操作性的詳細(xì)標(biāo)準(zhǔn)仍需進(jìn)一步的立法加以完善。

（二）司法實(shí)踐歸納

本文以中國(guó)裁判文書網(wǎng)中的案件作為調(diào)查對(duì)象，以“行政公益訴訟”為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，收集到的數(shù)據(jù)如下：2017 年修訂的《行政訴訟法》就公益訴訟作出了最新修正，當(dāng)年的公益訴訟案件達(dá)782件，可見(jiàn)侵害國(guó)家和社會(huì)公益的現(xiàn)象之猖獗；2018 年，行政公益訴訟案件數(shù)量驟減至363 件；2019年，案件數(shù)量小幅增長(zhǎng)至457 件。①數(shù)據(jù)來(lái)自中國(guó)裁判文書網(wǎng)https://wenshu.court.gov.cn/，2022 年2 月20 日訪問(wèn)。查看相關(guān)的裁判文書后，筆者發(fā)現(xiàn)如下共性問(wèn)題：檢察機(jī)關(guān)提供的證據(jù)沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，法官?zèng)]有主動(dòng)行使調(diào)查取證權(quán)，對(duì)判案所需的證據(jù)理解各異，在不同案件中呈現(xiàn)的證據(jù)缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，顯得較為雜亂。雖然后期案件數(shù)量減至趨于平衡，從立法層面體現(xiàn)出行政公益訴訟制度的進(jìn)步成果，程序愈加規(guī)范，在訴前程序中大量案件已經(jīng)得到了及時(shí)解決，大大節(jié)省了司法資源，但在沒(méi)有從訴前程序中得到解決的“老大難”案件中，舉證責(zé)任的不明確成為行政公益訴訟有效實(shí)行的一大障礙。

除了案件數(shù)量的分析以外，筆者以行政機(jī)關(guān)的作為與否為劃分標(biāo)準(zhǔn)，將具有典型意義的案例匯總?cè)绫? 所示，以更好地了解舉證責(zé)任在司法實(shí)踐中具體存在的標(biāo)準(zhǔn)不一和分配不均之現(xiàn)狀。

表1 行政公益訴訟中舉證責(zé)任履行的司法實(shí)踐現(xiàn)狀

第一，從訴訟中雙方的證明材料來(lái)看，原告證明先前履行訴前程序的要求較一致，其他的內(nèi)容差異較大，沒(méi)有固定的標(biāo)準(zhǔn)。例如，案例一中檢察機(jī)關(guān)僅提供了行政機(jī)關(guān)不作為的證明材料，但缺乏對(duì)國(guó)家和社會(huì)公益造成侵害后果的證據(jù)；案例二中檢察機(jī)關(guān)提出了公共利益遭受侵害的證據(jù)，還增加了提出訴請(qǐng)的法律依據(jù)；案例三中檢察機(jī)關(guān)新增加了被告適格的證明材料；案例四中被告提供的證據(jù)更傾向于反駁，較為籠統(tǒng)和模糊。由此看來(lái)，訴訟雙方的舉證責(zé)任并無(wú)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，被告提供的證據(jù)圍繞原告的證據(jù)展開(kāi)，其并沒(méi)有主動(dòng)承擔(dān)舉證責(zé)任，舉證責(zé)任應(yīng)包括的具體內(nèi)容也不統(tǒng)一。

第二，從舉證責(zé)任分配來(lái)看，之所以認(rèn)為被告承擔(dān)的舉證責(zé)任更像是對(duì)檢察機(jī)關(guān)證據(jù)的一種反駁，是因?yàn)楸桓鏇](méi)有因?yàn)椴怀袚?dān)舉證責(zé)任就承擔(dān)敗訴風(fēng)險(xiǎn)的相應(yīng)后果，而檢察機(jī)關(guān)必須為其所有主張準(zhǔn)備充分真實(shí)的證據(jù)，包括證明訴前程序履行（以出示檢察建議書等方式）、行政機(jī)關(guān)不作為或違法履職及與被損害公益因果關(guān)系等內(nèi)容，否則就有敗訴風(fēng)險(xiǎn)。這就從側(cè)面反映出，檢察機(jī)關(guān)在舉證責(zé)任上起了主要的決定性作用，被告被弱化成了推動(dòng)訴訟進(jìn)行的被動(dòng)角色。

第三，從行政公益訴訟案件類型來(lái)看，高達(dá)60%的案件都在環(huán)境資源領(lǐng)域，其次是保護(hù)國(guó)有財(cái)產(chǎn)的案件，所占比重達(dá)20%以上，再次是國(guó)有土地使用權(quán)出讓方面，比重不到8%，最少的是藥品和食品安全方面的案件，僅占5%。②數(shù)據(jù)來(lái)自中國(guó)裁判文書網(wǎng)https://wenshu.court.gov.cn/，2022 年2 月21 日訪問(wèn)。這組數(shù)據(jù)暗指了一個(gè)問(wèn)題：環(huán)境與資源方面的案件數(shù)量所占比重達(dá)半數(shù)以上，還呈現(xiàn)增長(zhǎng)趨勢(shì)?？紤]到環(huán)境與資源方面的取證專業(yè)性要求高，檢察機(jī)關(guān)取證存在困難。

第四，從法院判決結(jié)果來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中“敗訴”的可能性幾乎為零。這是因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)先經(jīng)過(guò)訴前程序才能提起正式訴訟，這一過(guò)程中對(duì)相關(guān)證據(jù)的搜集已然能達(dá)到提起訴訟的程度。這確實(shí)有利于實(shí)現(xiàn)權(quán)力的監(jiān)督制衡，但也會(huì)不可避免地導(dǎo)致行政公益訴訟變相地淪為檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的一種“內(nèi)部”監(jiān)督，無(wú)法更好地發(fā)揮訴訟應(yīng)當(dāng)具備的功能，不利于實(shí)現(xiàn)訴訟公正。

二、我國(guó)行政公益訴訟舉證責(zé)任之困境反思

（一）舉證責(zé)任分配失衡

在一般的行政訴訟中，適用最廣泛的當(dāng)屬“舉證責(zé)任倒置”的規(guī)則，其主要目的是為了縮小行政訴訟主體之間地位的差距，以此來(lái)維護(hù)訴訟的公正性。而行政公益訴訟的特殊性決定了舉證責(zé)任的分配必須要考慮檢察機(jī)關(guān)作為公益起訴人的主體資格，因?yàn)槠渖矸莸匚慌c一般原告存在顯著差別，所承擔(dān)的舉證責(zé)任也應(yīng)當(dāng)有所區(qū)分。但目前在《行政訴訟法》和2020 年修正后的《兩高解釋》中，舉證責(zé)任的分配規(guī)則還處于空白地帶，所以實(shí)踐中通常默認(rèn)適用一般性的舉證責(zé)任規(guī)則，但這與現(xiàn)實(shí)要求的分配規(guī)則不相匹配。[2]

司法實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)做出的具體行政行為涉及相關(guān)法律性文件之體系龐雜、內(nèi)容繁多，以至于如果檢察機(jī)關(guān)一概納入囊中，對(duì)涉及的所有法律性文件均承擔(dān)舉證責(zé)任，必定會(huì)導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)的工作負(fù)擔(dān)過(guò)重。影響檢察機(jī)關(guān)的訴訟效率和工作積極性。從另一個(gè)角度看，檢察機(jī)關(guān)在舉證責(zé)任上所處的強(qiáng)勢(shì)地位，也容易使得行政機(jī)關(guān)在應(yīng)訴時(shí)采取消極的反駁態(tài)度，缺乏主動(dòng)性，即使最后人民法院裁定行政機(jī)關(guān)敗訴或履職行為違法，也難以規(guī)避司法資源浪費(fèi)的后果，得不償失。

（二）舉證責(zé)任證明標(biāo)準(zhǔn)模糊

行政公益訴訟具有的特殊性質(zhì)要求檢察機(jī)關(guān)證明行政機(jī)關(guān)的違法履職行為或不履行職責(zé)行為與侵害社會(huì)公益之間的因果聯(lián)系，但需要證明到何種程度卻沒(méi)有明確界限。從行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)的司法實(shí)踐來(lái)看，可以分為三種情況：一是在訴前程序中，行政機(jī)關(guān)對(duì)檢察建議不予理睬；二是在規(guī)定時(shí)間內(nèi)沒(méi)有盡應(yīng)盡的職責(zé)；三是在行政相對(duì)人不履行先行義務(wù)的情況下行政機(jī)關(guān)無(wú)法履職而造成的不作為的特殊情況。[3]由此，在訴前程序中，檢察機(jī)關(guān)提出檢察建議督促后，若有其他特殊原因影響了行政機(jī)關(guān)履職，單憑檢察建議的不回復(fù)這一標(biāo)準(zhǔn)就進(jìn)入正式訴訟程序，很容易導(dǎo)致濫訴。

公共利益被侵害也需要分為兩種情況分析，即可恢復(fù)和不可恢復(fù)。當(dāng)無(wú)法恢復(fù)原有狀態(tài)時(shí)，被告只能通過(guò)對(duì)行政相對(duì)人做出相應(yīng)處罰的方式進(jìn)行彌補(bǔ)。檢察機(jī)關(guān)僅僅憑借國(guó)家或社會(huì)公益受侵害未恢復(fù)的證明資料就起訴，將打擊行政機(jī)關(guān)履職的積極性，將其陷入兩難的境地。所以，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)不履行或違法履行職責(zé)應(yīng)當(dāng)證明至何種程度，尚未有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，需要行政機(jī)關(guān)主動(dòng)在主體資格認(rèn)定和程序履行上承擔(dān)一定的證明責(zé)任，以此實(shí)現(xiàn)訴訟的平衡發(fā)展。

（三）強(qiáng)制調(diào)查取證權(quán)缺位

舉證責(zé)任需要圍繞證據(jù)的收集、真實(shí)性審查、證明力有無(wú)和大小之認(rèn)定而展開(kāi)，這也是其關(guān)鍵內(nèi)容所指，故這一調(diào)查取證權(quán)與正式的行政公益訴訟程序的啟動(dòng)有著直接聯(lián)系。檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)了大部分的舉證責(zé)任，也就意味著調(diào)查取證權(quán)是檢察機(jī)關(guān)能否提起訴訟的關(guān)鍵所在，其重要性不言而喻。目前，上述調(diào)查取證權(quán)的法律依據(jù)在《人民檢察院組織法》第21 條①《人民檢察院組織法》第21 條第1 款規(guī)定：“人民檢察院行使本法第二十條規(guī)定的法律監(jiān)督職權(quán)，可以進(jìn)行調(diào)查取證，并依法提出抗訴、糾正意見(jiàn)、檢察建議。有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)予以配合，并及時(shí)將采納糾正意見(jiàn)、檢察建議的情況書面回復(fù)人民檢察院?！焙?020 年新修正的《兩高解釋》第6 條②《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第6 條規(guī)定：“人民檢察院辦理公益訴訟案件，可以向有關(guān)行政機(jī)關(guān)以及其他組織、公民調(diào)查收集證據(jù)材料；有關(guān)行政機(jī)關(guān)以及其他組織、公民應(yīng)當(dāng)配合；需要采取證據(jù)保全措施的，依照民事訴訟法、行政訴訟法相關(guān)規(guī)定辦理。”中有所體現(xiàn)，但不足之處是該調(diào)查取證權(quán)的實(shí)施力度和保障措施之規(guī)定尚付闕如。檢察機(jī)關(guān)僅憑“應(yīng)當(dāng)配合”四字取證，相應(yīng)的問(wèn)題就是行政機(jī)關(guān)即便不配合也沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的法律后果。而行政公益訴訟案件多發(fā)于有利益博弈的環(huán)境污染和資源保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域等，本身就容易引發(fā)爭(zhēng)議，分管的行政機(jī)關(guān)部門又存在交叉職能，推諉現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。

檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中實(shí)際享有的柔性調(diào)查權(quán)顯然不是長(zhǎng)久之計(jì)，行政機(jī)關(guān)的不配合和隨意讓檢察機(jī)關(guān)“吃閉門羹”，使得檢察機(jī)關(guān)對(duì)分配的舉證責(zé)任應(yīng)達(dá)到的效果無(wú)法給予承諾，單憑檢察建議更是無(wú)法實(shí)現(xiàn)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的目標(biāo)。[4]照此種情況發(fā)展下去，缺乏針對(duì)性的檢察建議將泛濫，訴訟難于開(kāi)展，訴訟的公正性無(wú)法保證，檢察機(jī)關(guān)工作積極性受創(chuàng)。這無(wú)疑違背了行政公益訴訟制度的設(shè)立初衷，不利于保障國(guó)家和社會(huì)公益。

三、我國(guó)行政公益訴訟舉證責(zé)任之完善路徑

檢察機(jī)關(guān)作為訴訟原告一方，其舉證責(zé)任的分配并不一定要與一般行政訴訟作區(qū)分，適用既有的“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”的分配規(guī)則。之后再基于取證和訴訟能力、地位等因素，運(yùn)用不同的分配原則在實(shí)踐中予以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，如證據(jù)距離遠(yuǎn)近、有利于訴訟等原則，將部分案件重新分配適用舉證責(zé)任倒置證明規(guī)則。[5]如上文所述，在案件事實(shí)難以由原告提供時(shí)，不僅可以適用舉證責(zé)任倒置，還可以在司法實(shí)踐中讓被告抑或第三方介入，這里所指第三方包含法律援助中心的律師、政府設(shè)置的專門法律援助機(jī)構(gòu)、公民的激勵(lì)機(jī)制等，推動(dòng)訴訟主體舉證責(zé)任分配的平等性，發(fā)揮訴訟的實(shí)效。

此外，檢察機(jī)關(guān)在承擔(dān)舉證責(zé)任的同時(shí)，還需具備強(qiáng)制性調(diào)查取證權(quán)。在司法實(shí)踐中，該權(quán)力是檢察機(jī)關(guān)對(duì)案件相關(guān)證據(jù)搜集和審查的剛性法律手段，明確了被調(diào)查對(duì)象拒絕配合檢察機(jī)關(guān)所要承擔(dān)的不利法律后果，具有一定的威懾作用，維護(hù)了檢察機(jī)關(guān)的訴訟地位，有利于訴訟的順利開(kāi)展，保障了訴訟效率。

（一）利用案件類型分配舉證責(zé)任

在2020 年新修正的《兩高解釋》中，行政公益訴訟的舉證責(zé)任分配仍然面臨著具體規(guī)則缺位的問(wèn)題。按照作為與不作為的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分，對(duì)應(yīng)的案例數(shù)量不多，但從實(shí)踐出發(fā)來(lái)看，這一劃分方法確有利于行政公益訴訟制度發(fā)揮實(shí)效。具體舉證責(zé)任劃分可以設(shè)定為：主要適用舉證責(zé)任倒置的歸責(zé)原則，同時(shí)將案件類型按行政機(jī)關(guān)作為與不作為進(jìn)行明確歸納，程序事項(xiàng)上相應(yīng)的舉證責(zé)任主要由檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)，如訴前程序，受案范圍等，以保障訴訟程序正常啟動(dòng)。

1.作為類案件中舉證責(zé)任的承擔(dān)

在行政公益訴訟中，原告的主要任務(wù)是證明被告造成的侵害狀態(tài)及因果聯(lián)系，應(yīng)當(dāng)避免承擔(dān)法律后果的風(fēng)險(xiǎn)，以此來(lái)達(dá)成起訴要件，保證訴訟程序的穩(wěn)步推進(jìn)，更無(wú)需負(fù)責(zé)證明被告作出行政行為的違法性。被告此時(shí)適用舉證責(zé)任倒置的規(guī)則，需要為其作出具體行政行為的合法性依據(jù)上負(fù)舉證責(zé)任。從客觀舉證責(zé)任上看，在經(jīng)過(guò)雙方一輪舉證后，行政行為合法性仍然處于待定狀態(tài)的，敗訴風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由被告承擔(dān)。[6]

2.不作為類案件中舉證責(zé)任的分配

在不作為類案件中，行政機(jī)關(guān)需要為其合法的不作為承擔(dān)舉證責(zé)任，所要提供的證據(jù)主要圍繞已經(jīng)按照訴前程序中的檢察建議履行了職權(quán)和要求履職的行為確實(shí)不屬于其履職范疇內(nèi)展開(kāi)。[7]從2020 年修正的《兩高解釋》中可以看出，原告即使在被告不作為的案件中也是需要承擔(dān)初步證明責(zé)任的：（1）在訴前程序中，為了滿足齊全的起訴要件的要求，需要證明被告提出過(guò)申請(qǐng)；（2）證明其發(fā)出檢察建議后，被告不予理會(huì)或采取的措施作用不足以達(dá)到符合比例原則的程度；（3）證明被告造成的公益侵害狀態(tài)仍在持續(xù)；（4）簡(jiǎn)要證明被告所作具體行政行為與國(guó)家或社會(huì)公益受侵害之間的因果聯(lián)系。

再?gòu)目陀^舉證責(zé)任上看，經(jīng)過(guò)一輪舉證后，如果被告仍無(wú)法對(duì)其不作為提供確實(shí)符合法律要求的證據(jù)，敗訴風(fēng)險(xiǎn)仍然要由被告承擔(dān)。這一規(guī)定的依據(jù)主要是被告違法履職或不履職時(shí)，其執(zhí)法記錄等對(duì)案件事實(shí)的掌握具有一定的排他性。這就決定了被告距離證據(jù)更近，且依法行政的原則也更有利于主要的案件事實(shí)被行政機(jī)關(guān)完整保存和保留，所以由被告來(lái)予以證明更符合便宜原則。

可見(jiàn)，按照這種標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分，無(wú)論哪一種案件，原告負(fù)的都是初步的舉證責(zé)任，原因可從以下幾個(gè)方面分析：第一，檢察機(jī)關(guān)的訴訟地位區(qū)別于一般的行政相對(duì)人，其具備的證據(jù)能力較強(qiáng)；第二，檢察機(jī)關(guān)在訴前程序中已然具備了大量具有舉證效果的證據(jù)，在正式訴訟程序中這些證據(jù)仍然具有一定的效力，不僅可以減輕檢察機(jī)關(guān)的舉證負(fù)擔(dān)，還可以避免重復(fù)取證導(dǎo)致的司法資源浪費(fèi)。[8]第三，如果讓行政機(jī)關(guān)對(duì)其不作為導(dǎo)致的侵害結(jié)果“自證其罪”，難免會(huì)有失偏頗，違背法律的嚴(yán)肅性，不利于訴訟程序的進(jìn)行，所以被告只需證明其不作為的合法性即可，原告承擔(dān)這一舉證責(zé)任有利于保證訴訟的公正性。

綜上所述，筆者認(rèn)為，如果針對(duì)行政公益訴訟舉證責(zé)任出臺(tái)新的專門法律或者司法解釋，可以按照作為和不作為的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)案件歸類后，以《行政訴訟法》為法律淵源，運(yùn)用列舉的方式分配給原被告雙方各自的舉證責(zé)任，以這種明確分配的方式來(lái)終結(jié)司法實(shí)踐中的亂象。

（二）適用多元化舉證責(zé)任證明標(biāo)準(zhǔn)

舉證責(zé)任分配明確后，還需要關(guān)注證明的標(biāo)準(zhǔn)何在。只有清楚地知曉證據(jù)的證明需要達(dá)到怎樣的程度，才能穩(wěn)妥地得出真正的案件事實(shí)。[9]

首先，證明標(biāo)準(zhǔn)在程序范疇內(nèi)，早在《刑事訴訟法》中就有所體現(xiàn)。經(jīng)過(guò)一系列案件事實(shí)的探索積累，“排除合理懷疑”標(biāo)準(zhǔn)得以確立。此外，《民事訴訟法》更是體現(xiàn)了我國(guó)在證據(jù)的證明標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)域之進(jìn)步和成熟，從一開(kāi)始僅將證據(jù)證明程度達(dá)至具備高度可能性的“高度蓋然”標(biāo)準(zhǔn)即可，發(fā)展到更為嚴(yán)謹(jǐn)?shù)摹芭懦侠響岩伞睒?biāo)準(zhǔn)與“高度蓋然”這一較為寬松標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)勢(shì)聯(lián)合、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的程度，一時(shí)達(dá)到了證明標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)有的要求。[10]

其次，證明標(biāo)準(zhǔn)需要統(tǒng)一卻不能僵化，應(yīng)當(dāng)尊重事實(shí)，根據(jù)事實(shí)情況允許有合理差異。例如，環(huán)境和資源保護(hù)類案件在行政公益訴訟中較多。該類案件的取證專業(yè)性強(qiáng)，取證難度大，需要采取專門鑒定等措施，應(yīng)當(dāng)予以適當(dāng)放寬證明標(biāo)準(zhǔn)。[11]所以，如果要對(duì)舉證責(zé)任中證據(jù)的證明標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行立法規(guī)范，對(duì)原告應(yīng)當(dāng)采取嚴(yán)格和適當(dāng)寬松相結(jié)合的證明標(biāo)準(zhǔn)，在相關(guān)程序方面的證據(jù)證明應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格，因?yàn)檫@是檢察機(jī)關(guān)的本職所在，而對(duì)損害結(jié)果的證明采取適當(dāng)寬松的標(biāo)準(zhǔn)更為合理。對(duì)于被告，由于其職權(quán)行使本身要履行依法行政的原則，在證明自己行政行為合法性上，其具備證據(jù)的完整性決定了適用“排除合理性懷疑”的證明標(biāo)準(zhǔn)更為合理。

最后，證明標(biāo)準(zhǔn)不能單一，需要多元化以適應(yīng)行政公益訴訟的特殊性質(zhì)。在行政公益訴訟中需要證明和審查的證據(jù)具有跟隨訴訟雙方主體而顯著區(qū)分的特點(diǎn)。詳細(xì)來(lái)講，被告適用“排除合理性懷疑”的嚴(yán)格證明標(biāo)準(zhǔn)，是因?yàn)槠浔旧硇枰裱婪ㄐ姓瓌t，這決定了其作出的執(zhí)法行為要有明確的法律依據(jù)，且行政行為的作出一般都保有具有證明力的完備證據(jù)，故證明行政行為的合法性難度較小，是分內(nèi)之事。雖然檢察機(jī)關(guān)的訴訟地位不同于一般主體，其具備的舉證能力較強(qiáng)，但為了訴訟的順利開(kāi)展，對(duì)檢察機(jī)關(guān)難以涉及的專業(yè)性問(wèn)題適當(dāng)放寬標(biāo)準(zhǔn)，也是法律給予的一種合理關(guān)懷。[12]

（三）分授不同機(jī)關(guān)程度各異的調(diào)查取證權(quán)

1.賦予檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)制調(diào)查取證權(quán)

關(guān)于調(diào)查取證方面的規(guī)定，最先在《實(shí)施辦法》①《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第33 條規(guī)定：“人民檢察院調(diào)查核實(shí)有關(guān)情況，行政機(jī)關(guān)及其他有關(guān)單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)配合。”中有所體現(xiàn)。隨后各地紛紛出臺(tái)法律性文件，但無(wú)一例外的都沒(méi)有對(duì)《實(shí)施辦法》中要求的對(duì)檢察機(jī)關(guān)取證工作配合程度的范疇進(jìn)行拓延。從法律條文設(shè)立初衷出發(fā)，檢察機(jī)關(guān)是訴訟主體，是舉證責(zé)任的承擔(dān)者，卻沒(méi)有調(diào)查取證權(quán)的明確規(guī)定，為其舉證提供強(qiáng)有力的保障。雖然后續(xù)一系列法律文件確是檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證順利開(kāi)展有力的助推器，但在承認(rèn)調(diào)查取證權(quán)并要求全力配合的表述之下，實(shí)際都難逃操作性差的困境。

此外，只承認(rèn)檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的調(diào)查取證權(quán)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需要強(qiáng)有力的制度性保障。為了取得證據(jù)，應(yīng)確保被告在檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證時(shí)拒不配合或互相推諉會(huì)受到檢察機(jī)關(guān)有強(qiáng)制力的措施制約，檢察機(jī)關(guān)還可以針對(duì)被告的同級(jí)政府或者上級(jí)機(jī)關(guān)就此類情況提出要求監(jiān)督的檢察建議。[13]

2.授予受案法院獨(dú)立調(diào)查取證權(quán)

除了檢察機(jī)關(guān)的強(qiáng)制性調(diào)查取證權(quán)外，人民法院作為審判的中立一方，也可以被授予獨(dú)立的調(diào)查取證權(quán)，起到一定的輔助作用。人民法院作為維護(hù)公共利益的審判機(jī)關(guān)，與行政公益訴訟中保護(hù)國(guó)家、社會(huì)公益的設(shè)立初衷并行不悖。而且在《行政訴訟法》第56 條①《行政訴訟法》第56 條規(guī)定：“人民法院在審理行政案件中，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的主管人員、直接責(zé)任人員違反政紀(jì)的，應(yīng)當(dāng)將有關(guān)材料移送該行政機(jī)關(guān)或者其上一級(jí)行政機(jī)關(guān)或者監(jiān)察、人事機(jī)關(guān)；認(rèn)為有犯罪行為的，應(yīng)當(dāng)將有關(guān)材料移送公安、檢察機(jī)關(guān)。”中也有法院可以依照實(shí)際情況調(diào)取、移交證據(jù)的先行規(guī)定。因此，在行政公益訴訟中，為了保障訴訟的公正性，授予人民法院獨(dú)立的調(diào)查取證權(quán)，實(shí)現(xiàn)權(quán)力的三方制約平衡，可以發(fā)揮出這一制度的最大優(yōu)勢(shì)效能。

人民法院的地位不偏不倚，雖然可被授予調(diào)查取證權(quán)，但其自身的中立性決定了其行使調(diào)取證據(jù)權(quán)力時(shí)也有一定的限制，應(yīng)僅限于將案件事實(shí)查清，不得過(guò)多干預(yù)。[14]而且授予其調(diào)查取證權(quán)實(shí)際上是為了彌補(bǔ)檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中舉證能力較行政機(jī)關(guān)弱的不足，可以起到一定的平衡作用，實(shí)現(xiàn)訴訟公平和高效。

至于人民法院的獨(dú)立調(diào)查取證權(quán)所要達(dá)到的程度，應(yīng)當(dāng)在其輔助作用的范圍之內(nèi)，以中立方的地位為基礎(chǔ)，被賦予一定的自由裁量權(quán)。按照此標(biāo)準(zhǔn)，在復(fù)雜的司法實(shí)踐中，人民法院便可以根據(jù)案件具體需要調(diào)取相應(yīng)證據(jù)，充分發(fā)揮積極主動(dòng)性。[15]

結(jié)語(yǔ)

行政公益訴訟制度的確立代表著公共利益保護(hù)新時(shí)代的到來(lái)，舉證責(zé)任機(jī)制的法治化和科學(xué)化是行政公益訴訟今后發(fā)展完善的努力方向之一。本文對(duì)行政公益訴訟中舉證責(zé)任立法和司法實(shí)踐現(xiàn)狀作梳理后，歸結(jié)出了舉證責(zé)任分配不均、證明標(biāo)準(zhǔn)模糊和強(qiáng)制調(diào)查取證權(quán)缺位等問(wèn)題，同時(shí)，針對(duì)上述問(wèn)題提出了利用案件類型分配舉證責(zé)任、適用多元化舉證責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)和分授不同程度的調(diào)查取證權(quán)的完善路徑。雖然本文所作研究仍不夠全面深入，但期待拋磚引玉，對(duì)行政公益訴訟中舉證責(zé)任機(jī)制的健全和完善有所貢獻(xiàn)。