論國有企業(yè)內(nèi)部控制的不足和改進措施

陶 蕊 遼寧報刊傳媒集團(遼寧日報社)

內(nèi)部控制是一項理論和實踐意義都較高的管理活動，對財務人員來說，每經(jīng)過一段工作和思考，對內(nèi)部控制的深入理解均會有所不同。財務人員尤其從業(yè)多年的工作人員對內(nèi)部控制的復雜性有高度的專業(yè)探索興趣，這基于做好本職工作的敬業(yè)態(tài)度和致力于提升本單位管控水平的責任信念。

一、國有企業(yè)內(nèi)部控制的意義和作用

(一)國有企業(yè)內(nèi)部控制的定義

內(nèi)部控制是指由企業(yè)董事會、經(jīng)理階層和其他員工共同實施的，為運營的效率、財務報告的可靠性、相關法令的遵循等目標的達成提供合理保證的過程[1]。

國有企業(yè)內(nèi)部控制是指在中國經(jīng)濟最關鍵支柱的國有企業(yè)中，為了實現(xiàn)其經(jīng)營目標，保護國有資產(chǎn)的安全完整，保證國有企業(yè)會計信息資料的正確可靠，確保其經(jīng)營方針的貫徹執(zhí)行，保證其經(jīng)營活動的經(jīng)濟性、效率性和效果性而在國企內(nèi)部采取的自我調(diào)整、約束、規(guī)劃、評價和控制的一系列方法、手段和措施的總稱[2]。

(二)國有企業(yè)內(nèi)部控制的作用和意義

通常內(nèi)部控制分為五要素，內(nèi)部控制、風險評估、控制活動、信息與溝通、內(nèi)部監(jiān)督。經(jīng)過多年改革建設，國有企業(yè)經(jīng)營管理水平有了非常大的提高，但并不意味著已達到完善的水平，這就需要更綜合系統(tǒng)地深挖國有企業(yè)潛力，不回避薄弱環(huán)節(jié)，把內(nèi)部控制真正建立起來、落實到位，使國企做到“內(nèi)外兼修”，為經(jīng)濟和社會效益貢獻力量。

我國對內(nèi)部控制十分重視，早在2008年我國財政部、審計署、證監(jiān)會、銀監(jiān)會和保監(jiān)會五部委就聯(lián)合印發(fā)了《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》。2012年12月，財政部發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》，于2014年1月1日起施行[3]。

二、國有企業(yè)內(nèi)部控制的不足

(一)管理層重視不夠,缺乏風險意識

我國國有企業(yè)長期以來內(nèi)控環(huán)境差、基礎薄弱，內(nèi)部缺乏有動力的主體，其控制效率低、風險大[4]。雖然國企管控已經(jīng)有了長足進步，但離真正現(xiàn)代企業(yè)的要求還有很大差距。管理層有的重視，但方式方法不完全正確，有的對內(nèi)部控制也只停留在淺層的理解上，認為控制就是簡單的管住。這些與國企的長期歷史發(fā)展沿革有關，尤其個別國企管理層埋頭搞經(jīng)營、出效益，使內(nèi)部控制遠遠滯后于國企巨輪應有的水平。

風險是國企繞不開的課題，時時處處都存在，很多風險一旦發(fā)生則可能牽一發(fā)而動全身，短期內(nèi)會造成看得見的損失，長期則可能使國企偏離正確的目標方向。一些企業(yè)沒有真正的風險管控，沒有按企業(yè)實際情況、按科學方法把風險分類分等級，甚至是等到風險發(fā)生才重視，更無從談及預防措施的實施和追蹤調(diào)整，談風險而不防風險，防風險只是堵風險，目光停留在個別事項、個別人員部門上，缺少全局性規(guī)劃和考量，無法形成有成效的統(tǒng)一防控體系。

(二)制度不健全，人員素質(zhì)有待提高

國企有的制定了內(nèi)部控制制度，有的還沒有相應完整的內(nèi)控制度。相較于看得見、摸得著的預決算制度、應收款項制度、經(jīng)營考核制度等，內(nèi)部控制制度似乎有些宏大、邏輯性過強，通常很難讓負責某一方面具體工作的人員在制定制度時率先考慮。尤其在國企，管理制度演變的時間長，制定者認知不足也是通常的現(xiàn)象，而沒有通盤考慮就很難真正推進內(nèi)控的建立。

人是內(nèi)部控制的絕對項，現(xiàn)代國企雖然日新月異，但有一些人員還是不能真正了解內(nèi)控究竟是做什么，甚至以為就是管理層要管的事情或者是不遲到不早退。小到個人的文化知識水平、專業(yè)技能、個人修養(yǎng)、溝通與交流，大到整體企業(yè)文化，個別職員并不了解這些都是內(nèi)控涵蓋的部分，所以也就更無從與內(nèi)控“融為一體”，成為內(nèi)控標準化員工。

(三)財務管理水平有待提高

作為內(nèi)控的重中之重，財務管理仍是某些國企急需提高的短板。雖然經(jīng)過若干年建設，國企基本上都建立起適應自身特點的財務管理制度和方法，但是否跟國企行業(yè)特點、經(jīng)營特點等真正結合在一起，還是只局限在簡單財務核算的范疇內(nèi)，都是對其會計職能能否真正起作用的檢驗。

財務管理是企業(yè)的經(jīng)濟線索集合，具體到每一項日常業(yè)務都有可辯識的風險點。個別國企仍存在會計信息失真、不相容崗位未完全分離、職業(yè)道德教育不夠等缺失，在基礎核算領域仍有許多亟待改進的業(yè)務點、銜接點，仍無法完全滿足急速增長的企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營需要。

部分人員管理意識不足，對財務指標所反映出的問題不重視且不能做出及時應對，導致問題不斷積累，有些人管理觀念落后，還脫離不了行業(yè)約定、以往規(guī)矩、人情面子的束縛，忽視長期隱患[5]，有的沒有定位好財務管理目標，只看重利潤最大化，對國有資本保值增值、國企價值體現(xiàn)缺乏管控要求。

(四)執(zhí)行力度不足

內(nèi)部控制執(zhí)行力是內(nèi)控落地實施的關鍵，當有了內(nèi)控意識，也有了內(nèi)控制度，如果執(zhí)行不下去或者不到位，只能使內(nèi)部控制流于形式。內(nèi)控制度不完善則不能提供完備行為依據(jù)，執(zhí)行人若有糊弄的想法，再完好的設想也是空談。個別員工覺得內(nèi)控就是財務的事，還有人覺得考核只針對某些敏感崗位人員，這些對內(nèi)控的誤會和曲解，只能削弱內(nèi)控執(zhí)行力。在某些國企內(nèi)控環(huán)境不明晰，治理結構、責權分工不明確，導致每個人在執(zhí)行系統(tǒng)中無法準確各司其職。具體看，如果內(nèi)控標準固化，無法及時調(diào)整，而新業(yè)態(tài)層出不窮，就會出現(xiàn)趕任務、趕時間的現(xiàn)象，產(chǎn)生的與內(nèi)控規(guī)定的錯位，而如果執(zhí)行者責任意識參差不齊，缺乏有效溝通協(xié)調(diào)和自我約束，那么只能使有序變無序，控制變失效。

(五)內(nèi)部監(jiān)督機制不健全

內(nèi)部監(jiān)督機制是內(nèi)控實施的明確保障，某些國企內(nèi)控監(jiān)督機制不合理、不完善、實用性差，使內(nèi)控的考核約束力大打折扣。現(xiàn)在大部分國企設有內(nèi)審機構，但內(nèi)審審了什么，又審出了什么，值得深思。在個別員工的落后觀念里，內(nèi)審就只是內(nèi)部的，跟真正的外部審計審核是兩回事，而這種想法本身就降低了內(nèi)審或者說內(nèi)部監(jiān)督的重要性。

有些企業(yè)的內(nèi)審機構獨立性不夠，有可能受到其他部門和人員的干擾；有些則權威性不夠，找到問題，提出措施，但束之高閣；有些內(nèi)審人員的專業(yè)性和職業(yè)素質(zhì)不夠，無法駕馭內(nèi)審的高標準、嚴要求，而這些都會成為阻礙內(nèi)控監(jiān)督良好實施的隱性壁壘，使看似有力度的監(jiān)督機制出現(xiàn)變形。在落實監(jiān)督時，某些企業(yè)內(nèi)審集中在事中、事后，沒有事前預防措施，有些企業(yè)則對內(nèi)審的核定結論確認不清晰，弱化了對內(nèi)審的控制。

三、國有企業(yè)內(nèi)部控制的改進措施

(一)切實提高內(nèi)部控制認知，提升風險防范意識

1.提高對內(nèi)部控制認識

內(nèi)部控制是國企必須面對的重點、難點部分，管理者必須認識到當企業(yè)成長、成熟到一定時期，管理控制尤其是內(nèi)部控制將成為企業(yè)發(fā)展達到優(yōu)質(zhì)完善的必經(jīng)之路。

國企應摒棄唯生產(chǎn)經(jīng)營、唯利潤最大的意識，應摒棄對管控的淺層認識，組織開展深入的專業(yè)學習，把內(nèi)部控制觀念及相關知識普及到企業(yè)所有員工，使內(nèi)部控制成為一項被理解、被認同貫穿企業(yè)整體運行的優(yōu)良機制，讓內(nèi)部控制為國企保駕護航，讓國企和員工都成為內(nèi)部控制實實在在的受益人。

2.提升風險防范意識

控制最大的指向就是風險，國企越發(fā)展需要承擔的風險程度越大，這種情況下首先應進行風險評估，可對企業(yè)全面評估，也可有針對性對重點項目進行評估，其次就要防范風險的發(fā)生，可應用科學方法，確定各事項風險等級，事前做出應對措施，使風險防范力度處于在最優(yōu)狀態(tài)，并根據(jù)內(nèi)外部市場反應、管理發(fā)展、內(nèi)部動態(tài)調(diào)整風險應對辦法，確保國企平穩(wěn)發(fā)展、業(yè)績提升。

風險不能憑空消失，只能有效管控，個別國企應走出風險管理誤區(qū)，更新觀念，把風險納入到全員參與的范疇內(nèi)。企業(yè)應指引每個崗位報出相應的風險點，從下至上匯總分析，再從上至下做出相應規(guī)定，界定出風險控制范圍、防范動作、預警通道以及處置方法，把風險真正控制在一個綜合人為智慧思考行動的規(guī)范機制內(nèi)。

(二)加強制度建設，提高人員素質(zhì)

1.加強制度建設

認識在前，跟緊著企業(yè)就應制定出控制框架，也就是開展制度建設。從方案設定，到制度編制，疏理過程就是對內(nèi)控與企業(yè)組織架構、生產(chǎn)經(jīng)營狀況、職能實施等實際情況的再思考、再設置，這本身就是企業(yè)管理的提升步驟。

內(nèi)部控制制度應是一個兼具宏觀、微觀視角的系統(tǒng)，應貫穿企業(yè)的整個管理過程，應具備計劃、管控、執(zhí)行、臨督的所有行為規(guī)范。國企應解放思路，借鑒已有的先進方法，可聘請專業(yè)內(nèi)控制度編制人員，只要不與國家的法律法規(guī)相違背，都可以做出有益嘗試。出錯不可怕，可怕是的不作為，而且企業(yè)應認識到內(nèi)部制度不是一勞永逸、一成不變，而是要根據(jù)實際情況的變化而隨時調(diào)整，要落地可實施，而不是單純的紙上條文，而且內(nèi)控制度應具有廣泛涵蓋性，避免重復，不應制定了內(nèi)控制度，又根據(jù)個別事項再單獨制定制度。

2.提高人員素質(zhì)

人員素質(zhì)在完善內(nèi)控中的重要性毋庸置疑，國企應建立人才儲備梯隊，有組織、不間斷地進行人員培訓，應認識到內(nèi)控需要大量復合性人才，只有培養(yǎng)出企業(yè)自己的內(nèi)控核心團隊和適應性人才[6]，才有底氣把內(nèi)控進行到底。人才使用不應一刀切，也應因才施以工作崗位和責任，用科學理念對人員賦權、制約和監(jiān)督，運用激勵機制鼓勵相關人員把內(nèi)控工作帶領到更深入更完善的前進方向。

人的素質(zhì)提升不是一朝一夕，而是個長期規(guī)劃的過程，國企員工通常有自豪感也有優(yōu)越感，有積極主動創(chuàng)新性，也有個別作風懶散或過于在意所謂人情關系，而內(nèi)部控制本身就是人員和機制之間的完美協(xié)調(diào)，不忽視人的主觀能動性，也絕不允許絕對的任性和自由，從而組成有高尚品德、有職業(yè)道德、有能力素質(zhì)的支撐企業(yè)正常運轉(zhuǎn)的合格內(nèi)控隊伍。

(三)提高和完善財務管理水平

提內(nèi)控就必提財務管理，財務作為職能核心部門之一，是內(nèi)控運行良好的要件。國企需要在現(xiàn)有基礎上更進一步推動會計核算建設，提升會計信息質(zhì)量，保證資金合理籌措使用，確保賬務和報表數(shù)據(jù)的真實準確完整，全面推進預算計劃，組織決算審計考核評價，充分運用財務工具把企業(yè)經(jīng)濟業(yè)務貫穿起來，為管理層、為上級管理部門、為內(nèi)外部使用者提供可靠數(shù)據(jù)依據(jù)。

財務管理也需與實際經(jīng)營結合起來，要跟蹤財務數(shù)據(jù)及相關指標的變動，推導經(jīng)濟活動的變化，進而做出最有利于企業(yè)利益的有效調(diào)整，實現(xiàn)核算會計向管理會計的轉(zhuǎn)變。國企財務人員應有長遠意識，絕不能忽視隱蔽在表象下的數(shù)據(jù)現(xiàn)象和動向，把保障國企資產(chǎn)完整增值、推進國企價值提升作為己任，扎扎實實地把財務工作融入到內(nèi)控鏈條中，由點及面及立體看待企業(yè)業(yè)務和事項，充分應用財務手段和方法把控制動作輻射到整個企業(yè)。

(四)有效提高執(zhí)行力

想得好更要做得好，有執(zhí)行力才能讓所有內(nèi)控的想法和制度有實際意義。企業(yè)應優(yōu)化內(nèi)控環(huán)境，有效提升治理結構合理性，在人事制度、崗位設置方面下大功夫，形成崗位獨立、牽制和互動的有效性，讓所有人都明晰自身職責，從而在此基礎，形成有效的信息傳遞和溝通渠道，使內(nèi)控網(wǎng)絡中的人員，可根據(jù)實際情況，對內(nèi)控規(guī)則做出動態(tài)反應，使企業(yè)不會在高速發(fā)展的經(jīng)濟通道上落后。這關系到辦公室、人事、財務、物資、技術、行政等多個職能部門的聯(lián)動，是必要的協(xié)同保障。

企業(yè)應建立起長遠格局的戰(zhàn)略愿景和發(fā)展規(guī)劃，建立起與本行業(yè)、本企業(yè)相適應的企業(yè)文化，樹立品質(zhì)和道德優(yōu)良的好員工形象，形成對內(nèi)控規(guī)則的思想和行為的統(tǒng)一共識。如果說制度是內(nèi)控實施的框架依托和客觀約束，那么人的認識就是實施的主觀動力和深層意識支撐。

(五)健全內(nèi)部監(jiān)督機制

做到以后，就要有對結果的檢驗考核，內(nèi)部監(jiān)督正是指向了這一部分的工作。為了保證客觀公正，國企應為內(nèi)審機構提供足夠的獨立和權威性，內(nèi)審機構通常應直接由一把手或?qū)Ｂ毜闹鞴茇撠熑祟I導，使其判斷和下結論均不受外界因素干擾。國企的內(nèi)審機構工作可嘗試穩(wěn)定性、多樣性、靈活性共同作用的方式，可培養(yǎng)本企業(yè)的內(nèi)審人員，給予較高待遇和進行專門培訓，也可聘請外部具有專業(yè)資質(zhì)的機構參與企業(yè)內(nèi)控評審核定，增加跳出企業(yè)內(nèi)部角度的不同意見。且國企還需接受上級部門、紀檢監(jiān)察部門的監(jiān)督，把所有的內(nèi)控權力裝進制度的籠子。

對內(nèi)部監(jiān)督制度的制定應合法合理接地氣，要讓所有員工均了解相關內(nèi)容并提高認識，要讓員工明確知道內(nèi)部監(jiān)督不是形式工作，而是與每個人都息息相關的優(yōu)勝劣汰機制。企業(yè)還可以應用現(xiàn)代科技網(wǎng)絡技術，全方位監(jiān)控可能存在的線索，在所有員工心里樹起監(jiān)督紅線的警示。

四、結語

綜上所述，內(nèi)部控制是科學也是思想，從理論的環(huán)境、風險、活動、信息、監(jiān)督五要素到實踐的組織、制度、管理、溝通、內(nèi)審的工作行為，本文疏理了內(nèi)部控制在國有企業(yè)的建立并實施的認識、設置、執(zhí)行、審證的一系列過程，在發(fā)現(xiàn)不足和缺失的基礎上，提出提升內(nèi)控認知和風險防范意識、制定制度和提高人員素質(zhì)、提升財務管理水平、提高執(zhí)行力、強化監(jiān)督機制五大方面的改進補足的方式方法，從而保障國有企業(yè)平穩(wěn)有序發(fā)展，釋放創(chuàng)新活力，開創(chuàng)改革新局面。