關(guān)于加強(qiáng)地方非稅收入票據(jù)管理的思考

顧中民 張家港市人民政府德積街道辦事處

非稅收入票據(jù)是非稅收入管理的重要切入點(diǎn)，是把控非稅收入源頭的重要手段，在實(shí)際的政府非稅收入票據(jù)管理工作實(shí)踐中，各級(jí)財(cái)政部門占據(jù)著重要地位，作為票據(jù)管理重要部門，必須要持續(xù)落實(shí)對(duì)非稅收入票據(jù)管理工作的強(qiáng)化以及規(guī)范化建設(shè)，在財(cái)政票據(jù)管理體系內(nèi)納入政府非稅收入票據(jù)管理工作內(nèi)容，切實(shí)依照管理權(quán)限完成對(duì)政府非稅收入票據(jù)的全過程管理，包括印發(fā)、核銷、監(jiān)督檢查等。執(zhí)收單位收取政府非稅收入開具的通用憑證、特定執(zhí)收單位征收特定的非稅收入時(shí)開具的專用憑證，要求嚴(yán)格依照財(cái)務(wù)隸屬關(guān)系，應(yīng)用各部門統(tǒng)一引發(fā)的票據(jù)。已開具單位內(nèi)部結(jié)算票據(jù)的存根，應(yīng)當(dāng)保存5年，保存期滿做好登記造清冊(cè)工作，如核銷，需經(jīng)票據(jù)的管理部門審核后，方可予以銷毀。

現(xiàn)階段，無論是中央部門還是地方政府部門，對(duì)于非稅收入管理工作的重視程度均表面出明顯增強(qiáng)的狀態(tài)，將政府非稅收入納入預(yù)算管理，特別是推廣使用了非稅收入一般繳款書電子票據(jù)，各級(jí)財(cái)政部門從非稅收入票據(jù)這一源頭著手，保障其發(fā)揮監(jiān)管作用，實(shí)現(xiàn)對(duì)政府非稅收入征管力度的進(jìn)一步強(qiáng)化，對(duì)政府非稅收入流失、浪費(fèi)等不良問題的產(chǎn)生進(jìn)行了有效控制，助推著區(qū)域財(cái)政收入水平的提升。各地方政府也相繼通過建章立制、清理繳驗(yàn)、整頓查處等手段，對(duì)規(guī)范非稅收入票據(jù)的使用管理，取得了一定的成效。但調(diào)研中發(fā)現(xiàn)個(gè)別地方在票據(jù)管理和使用中出現(xiàn)不規(guī)范問題，需引起地方政府足夠重視并加強(qiáng)管理。

一、地方票據(jù)管理現(xiàn)狀

當(dāng)前，各級(jí)地方政府通過深化非稅收入管理改革，將票據(jù)管理納入非稅收入管理重要環(huán)節(jié)，進(jìn)一步提高了“以票管費(fèi)”的水平。由各級(jí)財(cái)政部門明確專人負(fù)責(zé)，按非稅收入票據(jù)的類別實(shí)行分類管理，嚴(yán)格票據(jù)出入庫(kù)程序，及時(shí)登記票據(jù)發(fā)售日記賬和臺(tái)賬。依據(jù)非稅收入票據(jù)管理制度采取“憑證領(lǐng)購(gòu)、分次限量、驗(yàn)舊購(gòu)新”方式，并加大對(duì)票據(jù)審驗(yàn)、核銷各環(huán)節(jié)的管理。具體管理情況如下：

(一)以證控票

嚴(yán)把《票據(jù)領(lǐng)購(gòu)證》準(zhǔn)入關(guān)，只為符合領(lǐng)用財(cái)政票據(jù)的用票單位辦理《票據(jù)領(lǐng)購(gòu)證》，辦證的同時(shí)，根據(jù)用票單位提供的材料鎖定可領(lǐng)用的財(cái)政票據(jù)種類及各類財(cái)政票據(jù)的使用范圍。此后，憑證購(gòu)票、控票，避免用票單位超范圍使用財(cái)政票據(jù)、拆借不同種類的財(cái)政票據(jù)。

(二)以票控收

嚴(yán)格執(zhí)行票據(jù)核銷制度，認(rèn)真核對(duì)執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰項(xiàng)目與標(biāo)準(zhǔn)、票面金額與繳庫(kù)金額，確保政府非稅收入及時(shí)足額繳入國(guó)庫(kù)或金庫(kù)，認(rèn)真貫徹落實(shí)“收支兩條線”管理，從源頭上防范了腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，堵塞了私設(shè)小金庫(kù)、曲線轉(zhuǎn)移收費(fèi)資金的現(xiàn)象。

(三)專人管理

為了確保票據(jù)領(lǐng)用、使用、核銷及保管過程的安全，各地相繼出臺(tái)的《行政事業(yè)性收費(fèi)票據(jù)管理實(shí)施細(xì)則》，并明確指出“各收費(fèi)單位的財(cái)務(wù)部門應(yīng)指定專人負(fù)責(zé)收費(fèi)票據(jù)的日常使用管理，嚴(yán)格執(zhí)行“同一本票據(jù)不能跨年度使用”的管理規(guī)定。

二、地方票據(jù)管理中的問題剖析

目前，在地方票據(jù)管理工作中仍存在著一些不容忽視的地方，主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面。

(一)票據(jù)管理多元化

各部門使用的票據(jù)，既有財(cái)政部門供應(yīng)的，又有業(yè)務(wù)主管部門供應(yīng)的。由于“多頭”供給票據(jù)，致使監(jiān)督管理力度弱化，在資金的管理上常有不及時(shí)上繳財(cái)政專戶，個(gè)別部門征收的資金坐收坐支的現(xiàn)象。有的業(yè)務(wù)主管部門直接管理票據(jù)，不能直接給個(gè)人或繳費(fèi)單位開具正規(guī)票據(jù)，如民政、紅十字會(huì)等單位使用捐贈(zèng)收入票據(jù)，各單位在捐款捐物時(shí)，都是由各單位暫時(shí)代收，因各單位不具備使用捐贈(zèng)收入票據(jù)資格，不能開具捐贈(zèng)收入票據(jù)，而由單位統(tǒng)一到民政部門或紅十字會(huì)等開具捐贈(zèng)收入票據(jù)。由于多了一個(gè)中間環(huán)節(jié)，許多個(gè)人還得不到捐贈(zèng)收入票據(jù)，進(jìn)而對(duì)捐贈(zèng)行為產(chǎn)生懷疑，不利于財(cái)政部門對(duì)捐贈(zèng)收入的管理?！岸囝^”管理票據(jù)的格局，促使財(cái)政部門本身所具備著的對(duì)非稅收入進(jìn)行嚴(yán)格管理的職能受到分解，導(dǎo)致實(shí)際管理工作脫節(jié)，從而產(chǎn)生非稅收入流失、分配失控以及監(jiān)督失靈的問題。

(二)票據(jù)使用不規(guī)范

一些部門、單位依法用票的意識(shí)不強(qiáng)，違反票據(jù)管理規(guī)定的用票現(xiàn)象仍然存在，主要表現(xiàn)在以下三方面：1.票據(jù)填寫不規(guī)范。如不按照規(guī)定的欄次填寫收費(fèi)項(xiàng)目、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、大小寫金額不一致，核銷票據(jù)的封面不填寫內(nèi)容，不蓋章等。2.票據(jù)種類使用不準(zhǔn)確。個(gè)別單位為了避稅，竟然出現(xiàn)混開、串用，超出范圍使用票據(jù)的現(xiàn)象，恣意擴(kuò)大票據(jù)使用范圍。如單位內(nèi)部結(jié)算收據(jù)是行政事業(yè)單位之間進(jìn)行內(nèi)部往來資金結(jié)算的憑證，是雙方單位用于會(huì)計(jì)核算的原始憑證，不能作為征收非稅收入的法定憑證。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)有的單位使用內(nèi)部結(jié)算收據(jù)收繳管理費(fèi)、罰款、土地租金、房租費(fèi)、社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)、罰款等非稅收入，也有的用內(nèi)部結(jié)算票據(jù)收取經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi)，甚至還發(fā)現(xiàn)一些社團(tuán)收據(jù)不只用來收取會(huì)費(fèi)，還收取培訓(xùn)費(fèi)等項(xiàng)目。3.票據(jù)長(zhǎng)期積壓和過期使用。有的執(zhí)收單位仍沿用舊票據(jù)，或使用過期票據(jù)，不及時(shí)年審票據(jù)。存在著隱藏收入或?yàn)槭杖氪蚵穹⒔亓糌?cái)政資金的現(xiàn)象。

1) 基于PID控制的參數(shù)為γ1=γ2=0.083,α1=α2=0.21,γ3=0.033，Kr=20。同時(shí)對(duì)PID控制器進(jìn)行參數(shù)整定。Kp1=0.5，Kd1=0.002 5，Kd1=8；Kp2=1，Ki2=0.2，Kd2=0。

(三)票據(jù)監(jiān)管不到位

各地方票據(jù)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置不統(tǒng)一，既不利于票據(jù)管理，也不利于上下票據(jù)監(jiān)管部門間的工作聯(lián)系，至使一些地方的票據(jù)監(jiān)管存在監(jiān)管缺失的問題：有的票據(jù)管理機(jī)構(gòu)因人手少，沒有設(shè)置獨(dú)立機(jī)構(gòu)，因大多是兼職的管理人員，不能嚴(yán)格按照規(guī)定做好票據(jù)的發(fā)放、使用和繳銷工作，存在控制不嚴(yán)的現(xiàn)象，如有的主管業(yè)務(wù)單位無限量的發(fā)放票據(jù)，沒有按照購(gòu)領(lǐng)制度實(shí)行“憑證領(lǐng)購(gòu)、分次限量、驗(yàn)舊購(gòu)新”的規(guī)定，平時(shí)既不及時(shí)督促用票單位繳銷票據(jù)，又沒能在票款繳銷環(huán)節(jié)做好一一核對(duì)的核實(shí)等現(xiàn)象；上述情況因主管業(yè)務(wù)單位的票據(jù)未納入財(cái)政票據(jù)管理范圍，致使財(cái)政部門不能及時(shí)、有效充分發(fā)揮票據(jù)監(jiān)管職能。

(四)執(zhí)收單位法制觀念不強(qiáng)

許多執(zhí)收單位對(duì)一些有彈性的收費(fèi)項(xiàng)目，在征繳環(huán)節(jié)中，從自身利益出發(fā)，向繳款單位或繳款人開具不合理的票據(jù)，而繳款單位或繳款人對(duì)票據(jù)管理政策缺乏了解，并未清晰掌握?qǐng)?zhí)收單位開出的票據(jù)的合法性與規(guī)范性水平。另外，在執(zhí)罰環(huán)節(jié)中，因繳款人處于被執(zhí)罰地位，害怕被加重處理，沒有勇氣向執(zhí)罰單位地索要票據(jù)，也不敢憑票向上級(jí)部門舉報(bào)，致使財(cái)政收入遭到流失。

(五)對(duì)票據(jù)的認(rèn)識(shí)不夠

有的地方對(duì)票據(jù)管理知識(shí)宣傳面不廣，社會(huì)公眾對(duì)票據(jù)的認(rèn)知存在很大的局限產(chǎn)生。如繳款單位或繳款人對(duì)執(zhí)收單位開具的票據(jù)，無法識(shí)別收取的票據(jù)種類是否與收費(fèi)項(xiàng)目相符、無從判斷票據(jù)是否合法，公眾對(duì)票據(jù)認(rèn)知度不足，導(dǎo)致從社會(huì)層面無法有效進(jìn)行票據(jù)監(jiān)督。

三、地方票據(jù)管理中存在問題的解決思路

圍繞地方票據(jù)管理存在的上述問題，區(qū)域政府管理部門需要切實(shí)參考管理工作實(shí)際情況以及現(xiàn)實(shí)需要，有針對(duì)性從以下五個(gè)方面采取措施，落實(shí)對(duì)區(qū)域非稅收入票據(jù)管理工作的規(guī)范化建設(shè)，促使區(qū)域政府部門非稅收入征管工作水平呈現(xiàn)出進(jìn)一步提升的發(fā)展趨勢(shì)。

(一)擴(kuò)大票據(jù)管理宣傳覆蓋面

在非稅收入票據(jù)管理部門的現(xiàn)實(shí)工作實(shí)踐中，可以依托網(wǎng)站、公共媒體等渠道的整合應(yīng)用，加大票據(jù)管理政策的宣傳力度，提高社會(huì)公眾的認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)執(zhí)收單位依法征繳的法制觀念，切實(shí)轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，上下形成非稅收入使用與管理工作共識(shí)，即“國(guó)家掌握所有權(quán)，政府掌握使用權(quán)，財(cái)政掌握管理權(quán)”。各執(zhí)收單位在征繳征繳環(huán)節(jié)中應(yīng)當(dāng)公示非稅收入項(xiàng)目名稱、設(shè)立依據(jù)、征收方式及標(biāo)準(zhǔn)等，要求切實(shí)參考相關(guān)規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)要求，對(duì)非稅收入落實(shí)及時(shí)性的足額征繳，無論是什么性質(zhì)的單位還是社會(huì)組織，均不能截留、占用、挪用、坐支或者拖欠，不得違規(guī)多征，未經(jīng)批準(zhǔn)不得減征、免征非稅收入，在征收非稅收入時(shí)，應(yīng)當(dāng)向繳納義務(wù)人開具票據(jù)；票據(jù)管理部門要加強(qiáng)管理和監(jiān)督，擴(kuò)大對(duì)社會(huì)公眾宣傳覆蓋面，幫助社會(huì)公眾增強(qiáng)維權(quán)意識(shí)，提高非稅收入征繳及票據(jù)管理透明度，接受公眾監(jiān)督，讓交費(fèi)人明明白白交費(fèi)，在社會(huì)范圍內(nèi)逐步營(yíng)造起更為良好、健康的非稅收入征管氛圍；針對(duì)在實(shí)際非稅收入管理工作中發(fā)生的違法違規(guī)問題，任何單位組織、個(gè)人均可以進(jìn)行舉報(bào)與監(jiān)督。

(二)嚴(yán)格票據(jù)使用范圍

強(qiáng)化票據(jù)領(lǐng)銷登記臺(tái)帳管理和崗位責(zé)任制度，增強(qiáng)責(zé)任人員的安全意識(shí)和規(guī)范意識(shí)，加強(qiáng)對(duì)混開、串用超出票據(jù)范圍使用現(xiàn)象的監(jiān)管力度，逐步解決政府非稅收入管理工作中票據(jù)管理與預(yù)算管理不銜接的問題，真正執(zhí)行以證控票、以票控費(fèi)、以票管費(fèi)的管理規(guī)定，合法合理使用票據(jù)，任何單位和個(gè)人都要規(guī)范填寫票據(jù)，正確使用票據(jù)種類；不得長(zhǎng)期積壓和使用過期票據(jù)，票據(jù)使用結(jié)束后，要對(duì)票據(jù)存根妥善保管，按順序清理、裝訂成冊(cè)。票據(jù)存根的應(yīng)當(dāng)保存5年，保存期滿經(jīng)原核發(fā)票據(jù)的管理部門查驗(yàn)后，予以統(tǒng)一銷毀。

(三)理順票據(jù)管理關(guān)系

財(cái)政部印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)政府非稅收入管理的通知》明確規(guī)定財(cái)政部門具備管理非稅收入及對(duì)應(yīng)票據(jù)的權(quán)利，在實(shí)際的管理工作時(shí)間中，要求各級(jí)財(cái)政部門均要在財(cái)政票據(jù)管理體系內(nèi)納入政府非稅收入票據(jù)管理工作內(nèi)容，切實(shí)依照所具備的權(quán)利與實(shí)際承擔(dān)著的責(zé)任，落實(shí)對(duì)非稅收入票據(jù)的全過程管控，涵蓋印發(fā)、核銷、檢查監(jiān)督等工作環(huán)節(jié)。依托這樣的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，促使亂收費(fèi)和票據(jù)多頭管理等問題的發(fā)生從源頭得到的遏制，要實(shí)行財(cái)政票據(jù)的統(tǒng)一管理，對(duì)各級(jí)業(yè)務(wù)主管部門發(fā)放到市本級(jí)各執(zhí)收部門的票據(jù)，實(shí)行財(cái)政備案制度，做到先備案后使用，從票據(jù)管理環(huán)節(jié)防止非稅收入“跑、冒、滴、漏”現(xiàn)象的發(fā)生。

(四)加強(qiáng)對(duì)票據(jù)違規(guī)行為監(jiān)督管理

票據(jù)管理部門應(yīng)實(shí)行綜合治理，對(duì)執(zhí)收單位票據(jù)使用情況進(jìn)行全程閉環(huán)式的監(jiān)督管理，營(yíng)造良好的執(zhí)法氛圍。對(duì)各執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰單位，在票據(jù)管理和監(jiān)督工作中，玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊的，從法規(guī)層上實(shí)行責(zé)任追究制度，根據(jù)情節(jié)輕重給予行政處分；執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰單位違反票據(jù)管理規(guī)定的，要按照管理規(guī)定予以嚴(yán)肅處罰。

(五)積極探索票據(jù)管理網(wǎng)絡(luò)信息化

在2012年12月，我國(guó)財(cái)政部門印發(fā)了《關(guān)于穩(wěn)步推廣電子非稅收入一般繳款書的通知》，并逐步在全國(guó)范圍內(nèi)推廣應(yīng)用電子版票據(jù)，逐步利用電子簽名代替手工簽章，促使非稅收入收繳全流程的電子化、無紙化成為現(xiàn)實(shí)。在此基礎(chǔ)上，還加強(qiáng)事前與事中監(jiān)管。這種網(wǎng)絡(luò)信息化管理具備以下主要優(yōu)點(diǎn)：

1.在繳款環(huán)節(jié)，真正做到“群眾少跑腿，數(shù)據(jù)多跑路”，助力優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。

2.在入賬環(huán)節(jié)，企事業(yè)單位可直接使用電子《非稅收入一般繳款書》報(bào)銷、入賬和歸檔，解決了長(zhǎng)期面臨的電子憑證接收難、入賬難問題，進(jìn)一步降低企事業(yè)單位財(cái)務(wù)運(yùn)行成本。

3.源頭把控、動(dòng)態(tài)監(jiān)管。上級(jí)財(cái)政部門可及時(shí)獲取下級(jí)財(cái)政部門非稅稅收入運(yùn)行數(shù)據(jù)庫(kù)，運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)加強(qiáng)分析監(jiān)測(cè)，防范非稅收入領(lǐng)域亂收費(fèi)。

縱觀我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)程，地方票據(jù)管理部門應(yīng)針對(duì)非稅收入票據(jù)管理中存在的問題積極探索解決問題的新思路，要以系統(tǒng)化思維和信息化手段深化非稅收入制度改革，整合資源，提升非稅收入票據(jù)管理水平，建立現(xiàn)代非稅收入票據(jù)管理的基礎(chǔ)性工作。要以管理規(guī)則為核心，以非稅收入管理一體化為主要載體，借助現(xiàn)代信息技術(shù)，把票據(jù)管理制度嵌入政府非稅收入管理軟件，建立和完善科學(xué)高效的非稅收入管理系統(tǒng)，提高非稅收入票據(jù)管理環(huán)節(jié)的標(biāo)準(zhǔn)化、自動(dòng)化水平。真實(shí)反映從省到市，到縣區(qū)，到基層單位都要做到每本票據(jù)的流向明確、來源清晰、賬目可查，實(shí)現(xiàn)非稅收入管理從票據(jù)源頭到使用末端全流程的動(dòng)態(tài)反映和控制，這樣才能真正做到以票管費(fèi)，以票控費(fèi)。用科學(xué)的管理手段實(shí)現(xiàn)政府非稅收入的計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)化管理，實(shí)現(xiàn)非稅收入票據(jù)管理現(xiàn)代化、信息化、網(wǎng)絡(luò)化，以提高管理效率。