行政銜接自治：構建新時代鄉(xiāng)村治理體系的實踐表達及邏輯審視
——基于農村集體產權制度改革的分析

王 琦

內容提要 行政與自治作為鄉(xiāng)村治理的兩種基本方式，不僅權力主體不同，也各有一套自己的規(guī)則程序，并顯現(xiàn)出不同的治理效能。但二者并非獨立運行在兩個不同的平行體系中，任何一種單向度的治理方式在越來越多元化的鄉(xiāng)村社會中都將遭遇瓶頸。在農村集體產權制度改革中，經濟基礎的差異性與利益主體的多元性需要村民自治組織予以協(xié)調，且基層政府注定無法全部包攬，而改革本身的專業(yè)性和關聯(lián)問題的復雜性又超出了村民自治的能力范疇，因而又需要行政力量的適時補位。實踐中行政與自治的銜接衍生出預防型、保障型、糾偏型和疏堵型四類代表性機制，反襯出鄉(xiāng)村治理的多重面相。構建新時代鄉(xiāng)村治理體系，關鍵在于因時因事實現(xiàn)行政銜接自治，在化解兩者內在張力的同時，調和行政的效率追求與自治的民主價值。在巨變中的鄉(xiāng)村社會，探索行政銜接自治的不同優(yōu)勢組合與配置，對于實現(xiàn)公共利益最大化，走向鄉(xiāng)村善治具有積極意義。

問題的提出與文獻回顧

以農業(yè)稅的取消為分界線，國家和鄉(xiāng)村社會的關系由資源汲取轉向資源輸入。在調整之后的城鄉(xiāng)關系框架中，鄉(xiāng)村成為國家發(fā)展現(xiàn)代化整體目標的重要組成部分，而非此前“以農養(yǎng)工”時代僅僅作為實現(xiàn)現(xiàn)代化的手段而存在。①伴隨著以項目制為導向的資源下鄉(xiāng)，行政正式制度也前所未有地進入并深刻改變了鄉(xiāng)村社會的傳統(tǒng)結構，進而建構起邁克爾·曼定義的基礎性權力。資源下鄉(xiāng)并非簡單體現(xiàn)在財政轉移支付方面，而是更深層次地影響到農村經濟社會發(fā)展的制度性層面。而是以近年開展的農村集體產權制度改革為例，作為關涉農村基本經營制度的一項重大制度變革，其影響范圍遍及全國所有村社組織，覆蓋9億集體經濟組織成員。改革的頂層設計由上而下的落地過程，既需要行政力量的組織動員和專業(yè)效率，也有賴于政策受眾的廣泛參與，兩者的接合點在行政村一級。如何實現(xiàn)執(zhí)行國家意志的行政與代表鄉(xiāng)村社會的自治的有效銜接，是決定新舊政策平穩(wěn)轉軌，提高改革績效的關鍵。從理論和實踐來看，行政和自治似乎天然地存有內在張力。作為國家意志的表達，行政追求規(guī)范性、統(tǒng)一性，是集約和效率導向，②但將國家意志輸入地方社會，又面臨著“異質性”地方社會的適應問題。

20世紀70年代末和80年代初，大包干和村民自治的地方實踐分別從生產關系、社會組織兩個維度翻開了中國農村改革的新篇章。在村民自治的制度設計中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為農村基層治理的直接行政主體，具有指導和幫助村民自治組織開展公共事務活動和提供公共服務的職能；村民自治組織作為基層治理的實踐主體，具有協(xié)調和幫助基層政府貫徹落實行政任務，積極開展自治活動的權利與義務。從理論上說，行政所依托的政府和鄉(xiāng)村自治組織在鄉(xiāng)村治理中不可偏廢其一，有效治理和善治目標的實現(xiàn)需要二者相向而行。

圍繞行政和自治在鄉(xiāng)村治理中的關系，既有研究可以概括為三個層面：一是行政壓制自治論，典型觀點如“行政消解自治”“行政吸納自治”等。有學者指出，村級治理行政化弱化了基層治理能力，形成懸浮性治理，擠壓了村民自治空間。③也有學者認為，地方黨政利用行政手段影響村級公共治理，使得村民自治有形式無內容，從而淪為空殼。④還有學者從“鄉(xiāng)政村治”的基本制度安排出發(fā)，提出以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為代表的行政體系對以村民自治為核心的村莊政治的吸納，主要表現(xiàn)為“控制”與“同化”。⑤二是自治替代行政論。這種觀點認為，在鄉(xiāng)村治理實踐中，存在村民自治權超過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理權，從而出現(xiàn)“過度自治化”現(xiàn)象，使得國家的政令措施難以通達農村社會。⑥如有學者以城中村治理為研究案例，認為過度自治不僅影響基層治理的決策力、影響力和合法性權威的建立，還會使得村莊陷入放任自流的治理危機。⑦三是行政自治合作論，有學者提出，“基層善治”的實現(xiàn)是在政府外力與村民自主性力量的共同推動下達成的。⑧只有農村基層政府與村民自治之間建立一種銜接互動的治理關系，才能更加有效地達到協(xié)同共治基層農村事務的目的。⑨還有學者立足于蘇南農村的治理實踐指出，植根于當地經濟基礎和社會基礎而建立起來的“行政嵌入自治”模式，既提升了政策執(zhí)行效果，也使村級治理中的自治功能得到了更好發(fā)揮。⑩以上觀點揭示了我國鄉(xiāng)村治理中行政與自治之間的關系形態(tài)，以及由此對鄉(xiāng)村治理有效性的影響。同時，已有學者意識到行政和自治相互合作的重要性，認為政府行政與村民自治兩種治理方式的良性銜接與協(xié)同互動是實現(xiàn)基層善治的有效路徑，但是對于二者之間如何銜接和配合，尚缺乏進一步的探討。

繼十八屆三中全會提出保障農民集體經濟組織成員權利，積極發(fā)展農民股份合作的改革目標后，2015年農村集體產權制度改革先期試點正式啟動。但是，試點本身“摸著石頭過河”的探路屬性決定了作為牽頭部委的農業(yè)農村部無法給出詳盡具體的改革方案，承擔試點的地方擔負著探索改革經驗的重任。改革任務在縱向政府層級間層層傳遞，操盤和落地卻離不開作為基層最末梢的村一級。各地經濟基礎千差萬別、人員流動紛繁復雜，如何處理好行政推動與自治主導之間的關系，成為影響試點地區(qū)能否完成改革任務和走出創(chuàng)新性路徑的關鍵。筆者在參與觀察試點地區(qū)的改革實踐中發(fā)現(xiàn)，通過行政與自治的有效銜接并成功推動改革落地存在四種機制：預防型、保障型、糾偏型和疏堵型。下文以農村集體產權制度改革試點地區(qū)的調查為據，對四種機制予以解釋，并探討其背后的深層邏輯及其對構建新時代鄉(xiāng)村治理體系的啟示。

行政銜接自治的實踐表達：案例與闡述

以行政體系為主要表征的正式權力止于基層政權即鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。在現(xiàn)代國家建設的進程中，國家意志通過法律和公共政策輸入鄉(xiāng)土社會，實現(xiàn)對鄉(xiāng)村的目標性改造與形塑，有賴于起到向上承接任務與資源、向下整合民心與民意的村級單元。在擁有超大規(guī)模鄉(xiāng)村的中國，圍繞鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，行政與自治的銜接在實踐中衍生出不同的表達方式，這在農村集體產權制度改革中體現(xiàn)得尤為突出。這一改革從提出政策動議到階段性任務基本完成，跨度長達10年，歷經6輪試點(含前期探索性試點)，9億集體經濟組織成員參與其中。本文在這場影響深遠的改革中選取4個不同地區(qū)的實踐案例作為分析對象，具有一定的代表性。

1.北京大興：重要事項村鎮(zhèn)咨商機制

2015年，北京市大興區(qū)成為全國第一批農村集體產權制度改革試點地區(qū)。為了規(guī)范改革過程中關于村中重大事項的決策程序，實現(xiàn)村級重要事項的依法決策、科學決策、民主決策，也為了保障農民和村集體的根本利益，提高村級組織和干部依法決策的能力和水平，大興區(qū)制定了鎮(zhèn)級咨商制度，要求在全鎮(zhèn)范圍內實施村級重要事項事前咨商聯(lián)席會議制度。對于諸如集體“三資”的招標投標問題、村級經濟管理以及公益事業(yè)等關乎村民根本利益的重大事項，村集體在進行民主決策之前要先報鎮(zhèn)級會議進行咨商，在規(guī)范、科學的程序流程下，規(guī)避與國家政策不相適應的情況發(fā)生，也避免因決策失誤給集體造成損失或引發(fā)村民不滿等?？梢哉f，咨商制度作為一種新的治理方式，將村民自治和國家行政有效銜接起來，化解了鄉(xiāng)村治理中的一些偏離，甚至與國家統(tǒng)一性法律、制度相悖的“土辦法”“習慣法”“非正式制度”等產生的問題。而“咨”與“商”的結合，一方面既保證了決策的專業(yè)性和科學性，另一方面也加強了基層政府指導、監(jiān)督村級工作的針對性和實效性。

2.吉林朝陽：懸置問題仲裁機制

農村集體產權制度改革的實質是利益重新調整，在此過程中問題和矛盾不可避免。2017年，吉林省吉林市朝陽區(qū)開始承擔第二批農村集體產權制度改革的試點任務。為有效解決產權改革中凸現(xiàn)的村民利益糾紛，朝陽區(qū)探索建立了懸置問題仲裁模式。對于諸如通過民主議定無法解決的特殊類型的集體組織成員資格認定問題，或是涉及合同變動、侵害土地經營權等重大事項和糾紛，成立農村土地承包糾紛調解仲裁委員會(以下簡稱“仲裁委員會”)，組建仲裁庭，有效回應村民利益紛爭與訴求。仲裁委員會一般由區(qū)產改辦牽頭，聯(lián)合農經和司法等部門，引入第三方律師事務所和會計師事務所加入，通過合理請求、理性協(xié)商、層層調解、仲裁判決等一系列流程，匯集了區(qū)級、鎮(zhèn)級、村級以及社會專業(yè)人士的看法和建議，有效拓寬了民意訴求反映渠道，保證了仲裁工作的民主性和專業(yè)性。同時，針對部分農民群眾對改革中現(xiàn)有的法律法規(guī)、政策文本不熟悉、不理解甚至有抵觸的棘手矛盾，調解仲裁模式也為及時處理矛盾提供了解決辦法。

3.天津津南：文件合法性審查機制

國家意志向鄉(xiāng)土社會延伸的重要支撐是以效率為導向的行政管理，其重要特征是規(guī)范性和標準化，實現(xiàn)途徑包括制定規(guī)范性文件以履行相應職能。在天津市津南區(qū)的農村集體產權制度改革中，包括行政村、鎮(zhèn)街政府、區(qū)級政府在內的建制層級均需制定相應改革辦法等配套文件，只不過在作用對象、效力范圍上有所不同。在鄉(xiāng)村自治導向下，村一級在改革的具體落地環(huán)節(jié)擁有一定的自主權。為了確保村級改革辦法與總體政策方針契合，津南區(qū)建立了合法性審查機制。區(qū)專項辦、鎮(zhèn)街聘請了律師事務所、會計師事務所參與產改工作，對鎮(zhèn)村制定提交的《村集體經濟組織章程》《股權設置方案》認真分析、細化把關、充分溝通，糾正錯誤條款，修改不合理規(guī)定，確保各級制度文件合規(guī)合法。其中重點針對部分村修改調整《示范章程》進行分析研究，防止出現(xiàn)過度修改成員代表會議權限、刪減示范章程中條款等基本錯誤。

4.云南宜良：問題收集查擺機制

云南省宜良縣于2017年6月被確定為全國第二批農村集體產權制度改革試點縣。自改革深入推進以來，全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村及村小組不同程度地暴露出違法違規(guī)侵占集體土地、簽訂農村集體經濟合同不合民主程序、農村集體“三資”管理不規(guī)范、存在地界權屬爭議等問題。為有效解決這些錯綜復雜的歷史遺留問題，宜良縣結合縣情實際，創(chuàng)設了問題收集查擺機制。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作指導組、聯(lián)村指導員圍繞清產核資、成員身份確認、股權量化設置、成立村集體經濟組織等四個重點環(huán)節(jié)定期深入村組調研，通過“五個一”(指聽取一次鄉(xiāng)鎮(zhèn)專題匯報、召開一次聯(lián)村指導員座談會、召開一次現(xiàn)場推進會、開展一次隨機調研、開展一次督促檢查)工作方式查擺問題，開展問題和矛盾化解專項工作。另一方面，以縣級領導為主的小組辦公室24小時線上辦公，每周定期收集和匯總各鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、村(居)的問題清單，進行分級、分類處理，銷號管理。這樣既大大提升了基層政府的工作效能，踐行了服務型政府的工作理念，也對先前的村莊自治不力及時止損，有效杜絕了可能引發(fā)的風險異化和再生危機。

行政銜接自治的機制比較：共性與差異

(一)提升鄉(xiāng)村治理能力是不同的行政銜接自治機制的耦合性目標

改革開放后很長一段時間里，雖然家庭聯(lián)產承包責任制極大提高了農村生產力水平，但計劃經濟體制的慣性仍然存留在鄉(xiāng)村治理的過程之中，行政管理的一致性和標準化屢屢與鄉(xiāng)村社會的異質性發(fā)生沖突，導致干群關系緊張。以農業(yè)稅的取消為界分，國家推動城鄉(xiāng)二元模式向統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展過渡。然而，鄉(xiāng)村社會并沒有因為資源輸入和行政下沉走向善治，甚至政府的大包大攬反而還消減了鄉(xiāng)村社會本身的自治能力。進入新時代以來，黨和政府提出鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化。就農村集體產權制度改革來說，鼓勵試點創(chuàng)新就是鼓勵治理機制的創(chuàng)新，而創(chuàng)新本身就是回應問題、突破瓶頸。

從實踐背景來看，上述四種機制都是問題與需求導向的產物，換言之，是基層政府在治理實踐中根據自身所面臨及需要解決的問題創(chuàng)制而來的。正如習近平總書記所強調：“隨著改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設不斷向前推進，各項工作對專業(yè)化、專門化、精細化提出了越來越高的要求，采取一般化、大呼隆、粗放型的領導方式和領導方法是完全不能適應的?！鞭r村集體產權制度改革涉及面廣、關涉群體多，歷史問題與現(xiàn)實利益交錯、習慣做法與法律法規(guī)沖突的情況比較普遍，追求“齊步走”的行政力量難以有效應對，完全依靠自治又可能導致改革發(fā)生偏離。行政銜接自治雖然是因集體產權制度改革問題而生，但其內核是解決鄉(xiāng)村治理問題。具體來看，大興的咨商機制主要是為了進行重大問題的事前咨詢，在民主決策之前從外部形成前置性預防機制，以保證科學決策與民主決策相統(tǒng)一，確保維護公共利益與改革的宏觀方向相契合。朝陽的仲裁機制是為了處理通過民主議定無法解決的問題，及時填補現(xiàn)有法律法規(guī)、政策文件空白。津南區(qū)的合法性審查是為了解決授予民間社會組織治理村莊資源權力后的秩序“把關”問題，保證村民自治主體的行為在法治體系內運行。宜良的問題收集查擺機制更具現(xiàn)實性和緊迫性，主要是就農村集體產權制度改革推進過程中暴露出的歷史遺留問題以及新衍生的矛盾進行調研、檢查和修正，以此保證工作順利推進。行政與自治的銜接機制為改革中集中暴露出來的問題提供了一條解決途徑，其提供的思路、探索的解決機制是鄉(xiāng)村常態(tài)化治理中的重要工具。

農村集體產權制度改革的重要基礎是市場化與現(xiàn)代經營，與之相應，它要求制度配套的規(guī)范化、法治化。這也是鄉(xiāng)村治理體系需要在秉承自治基礎的條件下注入組織程序和制度流程的支撐。上述四種機制均具備較為完善的規(guī)則和規(guī)范，比如制度推進所依賴的組織形式、立足民主的人員參與、制度發(fā)揮作用的政府層級等，都有詳細規(guī)定而區(qū)別于非正式治理。以大興的咨商制度為例，《實施村級重要事項事前咨商聯(lián)席會議制度的辦法》不僅詳細列舉了11項須事前咨商的村級重要事項，還規(guī)定了事前咨商的重點、事前咨商聯(lián)席會議的參加人員、監(jiān)督檢查、責任追究等諸多內容，為建立健全村級重要事項的決策程序提供了依據。此外，針對制度運行的程序流程，四種機制也制定了適用于各地方、各部門的實施辦法。事實上，程序流程設計的合理與否至關重要，不僅能為機制的實踐運行提供剛性保障，也能在運行中起到聯(lián)結政府與民眾的作用。

(二)不同的銜接機制反襯出鄉(xiāng)村治理實踐的多重面相

改革開放以來，隨著土地經營制度的改革和人口的大規(guī)模流動，利益主體日益多元，矛盾和糾紛由過去依靠傳統(tǒng)治理方式即能實現(xiàn)村內調解走向必須依靠統(tǒng)一性的法律法規(guī)予以裁決，單純依靠村民自治越來越難以應對農民多樣化、異質化的需求和村莊公共問題，以基層政府為代表的行政力量對于鄉(xiāng)村社會秩序的維持、公共利益的維護變得不可或缺。然而，鄉(xiāng)村治理需要行政和自治相互銜接，而不是行政主導自治，更不是行政代替自治。因此，行政力量何時銜接、多大程度銜接、怎么銜接，就成了需要研究與探討的現(xiàn)實議題。從行政銜接自治的視角切入，根據綜合行政力量介入和銜接村民自治的節(jié)點、制度產生的問題和功能導向，上述案例可以總結為預防型、保障型、糾偏型、疏堵型四種銜接機制(見表1)。不同的銜接機制回應的是農村集體產權制度改革中遇到的不同問題，這也是超大規(guī)模國家鄉(xiāng)村治理實踐多重面相的一種反襯。

表1 四種銜接機制的比較

其一，預防型銜接：北京大興的咨商機制。咨商機制的組織形式是村級重要事項事前咨商聯(lián)席會議，目的是指導和幫助村中重大事項的決策。其具體實施過程一般是，村兩委會或聯(lián)席會對重要事項形成動議后，將該事項和需要咨商的問題上報會議討論。討論內容一是事項的可行性、必要性與合法性，解決“是否要做”的問題；二是該事項涉及的法律法規(guī)、政策方針、市場行情等，解決“如何做”的問題。經過咨商，鎮(zhèn)級給出指導性意見，村級層面再通過村民代表會議討論通過后形成正式決議并付諸實施，鎮(zhèn)級最后予以跟蹤、監(jiān)督。從整體過程看，鎮(zhèn)村咨商是在村集體正式決策前，其功能主要是將指導前置，旨在幫助村級決策規(guī)避與國家法律政策不相適應的情況發(fā)生，以及解決程序失范問題。

其二，保障型銜接：吉林朝陽的仲裁機制。其實質是地方政府幫助村級組織解決超出自治能力范圍之外的問題，是一種外部保障型機制。它產生的初衷就是處理通過民主議定無法解決，或是引起重大矛盾糾紛的問題。這個機制是破解自治相對有限困境的一種補充辦法。舉例來講，對于農村集體產權制度改革中某一村莊的集體成員資格認定問題，如果村集體通過民主討論后未能達成一致意見，或是對某一類人群是否認定具有疑慮，可向該鎮(zhèn)的人民調解委員會提交申請，三次調解仍未能解決問題，便可再向區(qū)級的仲裁委員會提出上訴，最終通過組建仲裁庭實行法律仲裁?？傮w來說，仲裁機制多是在鄉(xiāng)村自治組織“自治無效”的情形下施行的，目的是對矛盾糾紛以及議題難點進行外部支持和保障。

其三，糾偏型銜接：天津津南的合法性審查機制。這一機制內涵相對較豐富，主要包括兩個層面：一是聘請法律顧問，在村一級制定改革方案、成員認定辦法等系列文件時給予有關法律方面的意見和建議；二是按照程序要求對村集體最終形成的改革方案實行審查、審批和備案。合法性審查機制中的行政介入與銜接，往往是在村級自治組織決策過程中或是決策后開展的，目的是發(fā)揮指導和規(guī)范作用，主要定位是糾偏，以確保自治行為的合規(guī)和合法。

其四，疏堵型銜接：云南宜良的問題收集查擺機制。宜良的問題收集查擺機制聚焦于農村集體產權制度改革中的突出問題，對改革中暴露出來的類似管理不規(guī)范、決策不民主、事實有爭議的一系列歷史遺留問題進行收集、排查和匯總，并通過“五個一”和“問題清單”的工作機制予以解決。問題收集查擺機制實質上是基層政府對先前村級不規(guī)范決策、錯誤決策行為積累的矛盾和問題的化解，是優(yōu)化鄉(xiāng)村治理必須要正視和解決的問題。在此過程中，政府通過調研、座談、開會等多種形式，一方面與鄉(xiāng)村各類治理主體溝通交流，收集針對有關問題的看法和意見等；另一方面通過建立層次化、程序化的問題化解機制，妥善處理歷史遺留問題，及時把鄉(xiāng)村治理中的隱患性堵點予以疏通，有效預防這些問題和矛盾進一步發(fā)酵。

行政銜接自治何以實現(xiàn)：歸因與審視

在中國的國家治理結構中，政府是一種最為主要的樞紐性組織，社會各界和各種資源都與其掛鉤，各級政府是社會網絡的節(jié)點與核心。雖然國家借助技術治理在很大程度上已經能夠與高度分散的千家萬戶直接對接，但是大包大攬需要的行政成本顯然又是基層政府“吃飯財政”難以承受的。鄉(xiāng)村社會內生性的自治組織和協(xié)調能力恰好與其形成一種補充。但是，從運作實踐看，只有把握好銜接動因、銜接時機、銜接程度和銜接方式，行政銜接自治才能切實提高治理績效。

(一)銜接動因：自治陷于效率瓶頸或超出效力邊界

傳統(tǒng)鄉(xiāng)村作為熟人社會，主要依靠共同的社會價值認同和內生性規(guī)范維系共同體的基本秩序，依禮而治呈現(xiàn)的是無訟社會。伴隨著家庭聯(lián)產承包責任制改革和務工經濟的興起，村級組織集體屬性逐漸弱化，農民群體日益原子化、分散化，農民和村集體的聯(lián)結無論在制度還是利益層面都大大降低了，在現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化進程中顯現(xiàn)的各種問題越發(fā)超出了村莊自組織層面能夠解決的范疇。此外，自治的核心要義是民主，這決定了其必然受到效率瓶頸的制約。案例中的四個地區(qū)具有的共同特征是：農村集體產權制度改革過程中出現(xiàn)了自治無法也無力處理某些問題，衍生出矛盾難解、程序失范等需要行政力量介入的事項，由此催生出不同形式的行政與自治銜接模式。轉型中的鄉(xiāng)土社會具有不規(guī)則性，這種不規(guī)則性要求鄉(xiāng)村治理中行政與自治的結合。一方面，鄉(xiāng)村社會正經受著新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興的雙向拉力，這種現(xiàn)代化、結構性的大背景使村莊面臨著精英外流、村莊空心化和村民原子化加劇，以及傳統(tǒng)“熟人社會”松解等一系列巨變，導致治理主體缺失、治理能力不足、治理效率下滑或流于形式等現(xiàn)象。另一方面，基層政府作為國家治理體系的末梢，既在壓力型體制中承受著目標責任制、晉升錦標賽的多重約束，又必須向下直面基層，行政的有限性使得銜接自治成為一種提升治理效能的理想途徑。

(二)銜接時機：問題導向和精準供給下的節(jié)點選擇

善治是使公共利益最大化的社會管理過程，在善治狀態(tài)下，國家與民眾關系達到最佳狀態(tài)。在鄉(xiāng)村社會的場域下，理想的政府管理與村民自治的狀態(tài)應該是，村民自治有問題處理不了也處理不好時才尋求行政介入，村民自治發(fā)育不成熟、不健全時才需要基層政府的幫助與支持。這樣可使自下而上的民主治理與自上而下的行政管理形成合力，實現(xiàn)基層善治。為此，行政銜接自治有時機的考量：一是要堅持村民自治主體的獨立性，尊重村民自發(fā)創(chuàng)造與自主行動的能力，明確行政銜接是指導下的介入，而非領導下的控制，是當自治無力、超出自治范圍時的一種必要的、及時的補充，其目的是確保鄉(xiāng)村治理順暢可持續(xù)。二是行政何時銜接自治的節(jié)點要遵循問題導向，即因時因事因需求。就農村集體產權制度改革來說，屬于村民自治議事框架能夠解決的，應當避免行政力量的過度介入，而主要依靠村民代表會議、村民理事會等自治組織進行民主決策、民主管理；當出現(xiàn)超出村民自治能力范疇，或村民自治形成的局部共識與宏觀政策導向不一致，甚至與現(xiàn)行法律法規(guī)相沖突的情況時，基層政府需要適時介入，以行政銜接自治的實踐表達，發(fā)揮預防、保障、糾偏、疏堵作用。如在農村集體產權制度改革過程中，部分村莊通過村民自治議事程序，將婚出婚入女性等群體排除在集體經濟組織成員資格認定的范圍之外。表面上看，這是村民民主決策的結果，但卻有違現(xiàn)行法律精神，侵犯了婦女權益。此時，如果沒有基層政府及時糾偏，就會出現(xiàn)“多數人暴政問題”，不僅有失公允，可能引發(fā)的上訪等系列問題也將極大影響基層社會穩(wěn)定。

(三)銜接程度：在“放活”與“控死”中把握尺度

國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要求原來的管制型政府、投資型政府向服務型政府、開放型政府轉變。這意味著鄉(xiāng)村要一改以往以政府為中心的治理模式，政府要轉變角色，從以往的管理者、統(tǒng)治者，轉變?yōu)橐龑д?、倡導者、服務者。黨的十九屆四中全會要求，創(chuàng)新行政方式，提高行政效能，建設人民滿意的服務型政府。一個讓人民滿意的政府，施行的必然是良善的治理；但良善的治理并不是人民需要什么就給什么的治理，而是要讓人民學會自己管理自己事務的治理。那么，政府如何才能成為一個讓人民滿意的服務型政府呢？多年來的實踐顯示，基層政府在鄉(xiāng)村治理中普遍存在著過度介入和介入不足兩種情形。這就表明，基層政府在鄉(xiāng)村治理場域的作用發(fā)揮要注意權衡尺度，既不能“放得過活”，也不能“控得太死”。行政銜接自治治理路徑的提出，意味著基層政府行政正式制度的使用要適當把握介入程度，既要保證基層政府不能成為村級治理的“主導者”，也要防止其成為完全的“旁觀者”，引導政府扮演好制度建構者、意識形態(tài)維系者、資源調配者三重角色，以此提升服務能力和水平，從而提高政府縱向嵌入與村級橫向自治的效率性融合，激發(fā)治理活力。

(四)銜接方式：依托合適的制度載體和程序設計

行政銜接自治的實質在于尋找行政與自治間的一種對接方式，這也是政府與農民、國家與社會的對接方式，它能實現(xiàn)上述二元主體間的有效銜接、有機統(tǒng)一和均衡協(xié)調發(fā)展。而這一對接方式的建立，需要相應的制度設計作為載體，需要相應的程序設計作為內核。一方面，好的制度形式能為政府與民眾的溝通搭建平臺，提供雙方平等對話和相互交流的機會，建立起共同參與的機制。實踐中的咨商機制、合法性審查機制、仲裁機制、問題收集查擺機制，均是基層政府行政銜接自治的具體方式。在這些機制的運作過程中，農民的表達和參與有了渠道，利益訴求能夠得到權威的回應，政府的柔性管理和服務職能得到了發(fā)揮，實現(xiàn)了在村民自治基礎上的行政銜接。另一方面，程序是制度實施的重要保障，它通過具體的運作步驟，對治理主體的行為方式予以規(guī)范，好的基層民主的程序設置，有助于其民主過程的實體性展開。四個地區(qū)針對農村集體產權制度改革中村級層面遇到的不同問題設計了相應的處理程序，將這些問題背后的利益訴求及其主體置于既定的解決框架內，既限制了程序義務人的主觀隨意性，也確保了行政銜接自治的效率。

結論與討論

治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協(xié)調；治理不是一種正式制度，而是持續(xù)的互動。習近平總書記強調，治國安邦重在基層，基層治理是國家治理的重要基礎和有力支撐。如何在堅持村民自治的基礎上，構建與行政有效銜接的治理路徑，形成自治與行政良性協(xié)調和互動的格局，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要命題。

行政與自治的銜接，并不意味著國家的完全控場或退場，而意味著基層政府成為鄉(xiāng)村治理體系中的有機組成部分，通過對村民自治的適時補位，將行政管理的效率優(yōu)勢和村民自治的民主價值結合起來，從而降低治理成本，獲取最優(yōu)的治理效能。自治是有條件、有限度的，其能力也有強弱之分。如何在村民自治失效、失范的情況下發(fā)揮行政的補給效能，離不開基層政府的行政介入。而要解決政府何時介入、如何介入、介入的有效性如何保障等問題，關鍵在于尋找一種平衡的銜接機制。這種機制既要延伸基層政府職能，又要符合村民自治的制度要求，只有這樣，才能最大程度處理好行政和自治之間的張力問題，發(fā)揮科層體系和村民自治制度的合力，提升基層治理的總體效能。這個過程既要把握好二者的邊界問題，也要防止因“邊界僵硬”帶來的二元沖突和對立問題。

在這一過程中，一方面，需要厘清基層政府行政管理和村民自治的權限，保障村民自治的權力空間，避免直接干預、大包大攬鄉(xiāng)村自治事務的行為發(fā)生。行政力量的介入與銜接是基于保障村民自治有效實現(xiàn)的需要，而不是對村民自治的干預或替代。另一方面，“邊界清晰”并不意味著行為上的沖突和對立。從實踐來看，行政力量和自治力量的強弱關系在不同地區(qū)有不同表現(xiàn)。但是要看到，作為治理范式，行政和自治有其不同的實踐優(yōu)勢，“強弱關系”的背后，體現(xiàn)的是“優(yōu)勢配置”的差異，而不是力量沖突的差異。行政與自治的有效銜接及其不同的實踐模式，正是通過探索不同的“優(yōu)勢組合與配置”模式解決治理效能問題。

黨的十九屆四中全會提出，要全面實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，使中國特色社會主義制度更加鞏固、優(yōu)越性充分展現(xiàn)，將制度優(yōu)勢更好地轉化為國家治理效能。十九屆五中全會進一步提出了“社會治理特別是基層治理水平明顯提高”這一重要目標。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的重要組成部分，其制度優(yōu)勢和治理效能的發(fā)揮，決定著國家治理現(xiàn)代化的進程和走向。通過行政與自治的銜接，破解行政和自治的有限性與鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實需求之間的矛盾，是迫切需要解決的難題。長遠來看，構建新時代鄉(xiāng)村治理體系，實現(xiàn)基層治理的現(xiàn)代化，國家治理現(xiàn)代化才具有穩(wěn)定的根基。

①景躍進：《中國農村基層治理的邏輯轉換——國家與鄉(xiāng)村社會關系的再思考》，《治理研究》2018年第1期。

②彭勃：《民主也是一種有效的國家治理工具》，《探索與爭鳴》2015年第6期。

③王麗惠：《控制的自治：村級治理半行政化的形成機制與內在困境——以城鄉(xiāng)一體化為背景的問題討論》，《中國農村觀察》2015年第2期。

④徐勇：《村民自治的成長：行政放權與社會發(fā)育——1990年代后期以來中國村民自治發(fā)展進程的反思》，《華中師范大學學報(人文社會科學版)》2005年第2期。

⑤蔣永甫：《行政吸納與村莊“政治”的塌陷——村民自治制度的運行困境與出路》，《湖北行政學院學報》2011年第6期。

⑥王冠中：《村民自治中鄉(xiāng)村關系的兩種不良傾向分析》，《內蒙古社會科學(漢文版)》2002年第S1期。

⑦陳曉莉：《城中村治理中基層政府管理與村民自治關系探究》，《社會主義研究》2010年第5期。

⑧王惠林、洪明：《政府治理與村民自治的互動機制、理論解釋及政策啟示——基于“美麗鄉(xiāng)村建設”的案例分析》，《學習與實踐》2018年第3期。

⑨李紫娟：《農村基層互動治理的現(xiàn)實困境及其實現(xiàn)路徑》，《甘肅社會科學》2018年第1期。

⑩陳柏峰：《行政嵌入自治：鄉(xiāng)村治理的“蘇南模式”》，《上海師范大學學報(哲學社會科學版)》2020年第4期。