鄉(xiāng)村振興視角下集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市社會風(fēng)險識別
——基于云南大理的實踐調(diào)查

付光輝 朱佳宇

(南京工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院，江蘇 南京 211800)

目前，我國處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，然而城市快速發(fā)展的背后是鄉(xiāng)村的相對落后，即城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)使得集體土地被排斥在用地市場之外，集體土地與國有土地所有權(quán)地位不對等，于是導(dǎo)致了集體經(jīng)營性建設(shè)用地隱性流轉(zhuǎn)。隱性流轉(zhuǎn)市場在20世紀(jì)90年代達到頂峰，造成鄉(xiāng)村土地資源的粗放利用，對耕地生態(tài)用地存在占用，為了減少集體經(jīng)營性建設(shè)用地隱性流轉(zhuǎn)的危害，國家展開了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革的試點工作。從2015年開始，集體經(jīng)營性建設(shè)用地制度的試點改革取得了極為顯著的改革效果，截至2018年底，入市地塊1萬余宗，總成交價款約257億元，成交666.67hm2以上。

然而，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點地區(qū)的改革并非一帆風(fēng)順，仍暴露出了一些的問題。如收益分配機制不健全[1]、集體經(jīng)營性建設(shè)用地分布零散，價格低[2]、改革利益是否真正落實到農(nóng)戶等問題，因此系統(tǒng)地對入市全過程進行風(fēng)險的識別尤其重要。

當(dāng)前，學(xué)者們對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的研究集中于入市的障礙、收益分配問題[3]、農(nóng)戶入市意愿[4]、政府在入市中的角色與定位[5,6]、入市政策與制度[7,8]等方面。然而鮮有研究系統(tǒng)地涉及到了入市的社會風(fēng)險與形成機理的研究，本文以云南大理市為例，運用扎根理論，對入市社會風(fēng)險識別與梳理，并分析其形成的內(nèi)在機理。這有助于獲知集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市下各方主體的利益訴求及承擔(dān)的風(fēng)險，并降低風(fēng)險發(fā)生的概率乃至化解風(fēng)險，同時也為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的順利推進提供建議，更好地促進鄉(xiāng)村振興。

1 研究設(shè)計

1.1 研究方法

扎根理論研究方法是一種自下而上，從實際客觀資料上建立理論的定性研究方法，其最大的特點是客觀。研究者通過深度訪談、實地調(diào)研等過程對原始資料進行提煉概括具有隱蔽性、潛伏性、難以量化、相互影響的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市社會風(fēng)險。

1.2 數(shù)據(jù)來源

本研究調(diào)查區(qū)域為云南省大理市集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點的村鎮(zhèn)，調(diào)研對3位政府工作人員，12位村干部，29位參與入市農(nóng)戶，3位企業(yè)負責(zé)人進行了訪談。訪談時以“您對入市政策的了解程度”“入市收益分配情況”“入市對您生活的影響”等問題入手，逐步深入。調(diào)研完成，整理獲得47份訪談報告，隨機選取40份訪談報告，對其進行編碼。

2 集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市社會風(fēng)險識別

2.1 資料分析過程

2.1.1 開放編碼

開放式編碼是一個從原始資料中發(fā)現(xiàn)概念類屬，并將其整理、命名、概念化、歸類化和范疇化的過程。在訪談結(jié)束后，運用Nvivo12軟件中的編碼功能對概念整理分析，共建立46個一級編碼。

表1 概念提取過程

2.1.2 主軸編碼

主軸編碼也稱之為二級編碼。主軸編碼是進一步歸類的二次分析的過程。將開放編碼得到的初始概念進行整合，將原有的開放編碼提煉出24個主軸編碼。

表2 范疇發(fā)展與質(zhì)性編碼過程

2.1.3 選擇編碼

選擇性編碼是通過資料與初步成型的理論互動進一步獲取范疇之間的聯(lián)系，最終提煉出研究的理論模型。本文對24個主軸編碼進行整理，得到7個選擇編碼。

2.2 理論飽和度檢驗

對剩余的7份訪談記錄進行編碼和概念的提煉，沒有涌現(xiàn)出新的概念或范疇，這說明上述編碼的40份訪談記錄已經(jīng)完全容納了相關(guān)的概念和范疇。由此可以認為，本文形成的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市社會風(fēng)險模型通過了理論飽和度檢驗，具備一定的現(xiàn)實解釋力。

圖1 集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市社會風(fēng)險基本模型

3 集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市社會風(fēng)險影響機理分析

入市涉及到政府、集體經(jīng)濟組織、用地企業(yè)和農(nóng)戶4個主體，各方利益沖突，各類社會風(fēng)險相互影響，形成了一個復(fù)雜的風(fēng)險系統(tǒng)，作用于風(fēng)險承擔(dān)者，這些風(fēng)險的形成也有其內(nèi)在原因，見圖2。

圖2 集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市社會風(fēng)險識別及影響機理

3.1 城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)是根本原因

在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的時，必然會出現(xiàn)鄉(xiāng)村相對落后的生產(chǎn)生活方式和文化習(xí)俗，即城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制影響著我國經(jīng)濟和社會發(fā)展的各個方面，主要表現(xiàn)為城鄉(xiāng)之間資源配置、戶籍壁壘、基礎(chǔ)設(shè)施不完善等。經(jīng)濟的發(fā)展不平衡，農(nóng)民沒有太多收入來源，集體經(jīng)營性建設(shè)用地的收益權(quán)和宅基地是其最大資產(chǎn)和身份的保護與認可，導(dǎo)致農(nóng)民對入市收益的“斤斤計較”和對宅基地征收的抗拒；雖然法律規(guī)定集體經(jīng)營性建設(shè)用地享有和國有土地權(quán)利，但是由于基礎(chǔ)設(shè)施不完善，在入市市場上很難被平等對待；鄉(xiāng)村封閉的發(fā)展模式使鄉(xiāng)村天然具有“排外”屬性，同時自身能力的限制，法律知識和權(quán)利意識的匱乏使其利益訴求很難被表達，為村干部權(quán)力尋租埋下隱患。

3.2 鄉(xiāng)村自身局限性是內(nèi)生因素

自身局限性主要體現(xiàn)在農(nóng)民自身素質(zhì)、管理方式、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面。農(nóng)民自身受教育水平、職業(yè)技能都深刻影響著其自身權(quán)益保障，也影響了其對于入市的意愿；不同于城市街道辦，鄉(xiāng)村的管理是由其人口、財力以及領(lǐng)導(dǎo)者思維決定的，在管理上缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，在住房和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上參差不齊。對企業(yè)施工造成的污染、入市是否影響村民正常生活也都取決于領(lǐng)導(dǎo)者的思維。其自身局限性也使其在與入市企業(yè)進行博弈時，處于劣勢，利益被企業(yè)攫取。

3.3 法律法規(guī)體系不完善是外部誘導(dǎo)因素

新《土地管理法》和《土地管理法實施條例》多在宏觀層面上對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市做了規(guī)劃，但是各省市自治區(qū)乃至于各縣基礎(chǔ)情況不同，留下了一定的騰挪空間。如新《土地管理法》第45條確立的征地公益條款雖有利于縮小征地范圍，但該條款所確定的“成片開發(fā)”征地情形又為政府土地征收留下了巨大空間。當(dāng)?shù)卣梢岳谩奥┒础睂⒃究梢匀胧械耐恋卣魇諡閲型恋貟炫迫胧?，侵害了農(nóng)戶利益。

3.4 利益沖突是直接原因

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市涉及到政府、集體經(jīng)濟組織、用地企業(yè)和農(nóng)戶4個主體，各主體的利益訴求存在既對立又統(tǒng)一的現(xiàn)象。地方政府可以在集體經(jīng)濟組織入市過程中獲得增值收益調(diào)節(jié)金，增加財政收入，但是地方政府更希望由自身征收為國有土地入市，獲得更大利益；入市農(nóng)戶需要依靠集體經(jīng)濟組織的領(lǐng)導(dǎo)者去實現(xiàn)入市，村干部也可以獲得政績。但是實際中村干部的權(quán)力尋租活動時常發(fā)生，使農(nóng)戶利益受損；集體經(jīng)濟組織與用地企業(yè)存在同樣目標(biāo)，即集體經(jīng)營性建設(shè)用地成功入市，集體經(jīng)濟組織獲得收益，用地企業(yè)項目順利實施。然而用地企業(yè)更希望以低價取得土地使用權(quán)，以此獲得更大收益，集體經(jīng)濟組織則相反。

4 風(fēng)險控制與規(guī)避

本文運用扎根理論的質(zhì)性研究方法，以云南省大理市試點時期參與集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的村鎮(zhèn)為例，建立入市社會風(fēng)險基本模型。通過上述風(fēng)險及產(chǎn)生機理的識別梳理，為地方政府和集體經(jīng)濟組織的入市工作提供具有可操作性的風(fēng)險管控措施，也促使人們進行自我反思，增強風(fēng)險意識，尋求規(guī)避風(fēng)險的方法，促進鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定與經(jīng)濟的發(fā)展。

4.1 健全收益分配機制

在收益分配過程中，協(xié)調(diào)好農(nóng)戶—集體經(jīng)濟組織—政府三方的利益，確保收益分配的合理公正，必須健全收益分配機制，而收益分配機制的首要問題即處理好收益分配各方比例。對于調(diào)節(jié)金比例、收益中集體經(jīng)濟組織所占比例、分配依據(jù)、分配方式與形式等都應(yīng)通過村民代表大會、村小組會議商討決定后，合理確定分配機制，并及時進行公示。入市所得收益除了直接的資金分紅之外，還可以通過諸如收益再投資進行分紅，也可以成立集體經(jīng)濟合作社給予農(nóng)戶股份，形成多渠道多類型的收益分配機制[9]，增強農(nóng)戶積極性。

4.2 村集體要引導(dǎo)消費，提升農(nóng)民自身素質(zhì)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

村集體要加強對農(nóng)民的理財思維培訓(xùn)及消費引導(dǎo)，避免農(nóng)民獲得一次性大額收益后，出現(xiàn)不理性消費，從而使家庭返貧情況；集體經(jīng)濟組織要加強對農(nóng)民自身素質(zhì)的培養(yǎng)，如職業(yè)素質(zhì)與工作技能，特別是由于入市或宅基地征收會導(dǎo)致家庭收入減少的農(nóng)戶。更重要的是，集體經(jīng)濟組織應(yīng)該借集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市這股“東風(fēng)”壯大自身經(jīng)濟實力，成立合作社或者股份制公司，打造適應(yīng)各地情況的產(chǎn)業(yè)支柱，使集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市成為“有源之泉”。

4.3 加強鄉(xiāng)村及周圍的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

集體經(jīng)濟組織可以出資改造鄉(xiāng)村的綠化、環(huán)境衛(wèi)生、村民住宅等，對于集體經(jīng)營性建設(shè)用地存在的小、零散且周邊環(huán)境差進行一定程度的改造，優(yōu)化入市地塊周圍環(huán)境。同時村集體也可以將零散的集體經(jīng)營性建設(shè)用地附近的荒地開發(fā)成可利用的土地，或者征收部分宅基地，將這些地塊進行合并，擴大集體經(jīng)營性建設(shè)用地的可使用面積，使原本不適合入市的地塊通過整理能夠入市，緩解當(dāng)前集體土地供給制約困境。地方政府也可以設(shè)置專項財政資金，逐步完善各項基礎(chǔ)生活服務(wù)設(shè)施向農(nóng)村延伸。

4.4 規(guī)范和優(yōu)化入市流程

規(guī)范集體經(jīng)營性建設(shè)用地的確權(quán)登記，入市的前提是將土地確權(quán)，但是由于確權(quán)資料匱乏，確權(quán)過程低效而漫長。地方政府應(yīng)當(dāng)制度規(guī)范的集體經(jīng)營性建設(shè)用地的確權(quán)流程和步驟，入市之前協(xié)助村集體解決“確地”和“確人”2個問題。“確地”即厘清集體經(jīng)營性建設(shè)用地的基本資料，如面積大小、界址范圍等?！按_人”即厘清集體經(jīng)濟組織的組織成員，避免產(chǎn)權(quán)主體虛置和重疊，最后也要明確收益分配者。引導(dǎo)集體經(jīng)濟組織參與入市，地方政府要優(yōu)化簡化集體經(jīng)濟組織申請入市的基礎(chǔ)流程，避免繁瑣復(fù)雜的手續(xù)，盡可能縮短審批時間，必要時可以組成專業(yè)小組，派遣專業(yè)人士對入市環(huán)節(jié)諸如手續(xù)準(zhǔn)備、土地審核、土地確權(quán)[10]、土地的估價定價、與用地企業(yè)聯(lián)系與談判等方面進行指導(dǎo)與幫助，盡可能降低村民的入市成本，減小入市過程中耗時時間長，花費資金大等造成推動入市難，成本高問題。