成渝地區(qū)海關多式聯(lián)運監(jiān)管成效及問題研究

何瀟源 黃思予 藍炳陽 朱明睿 金正愷

(上海海關學院 上海 201204)

2020年10月，《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設規(guī)劃綱要》明確提出，成渝地區(qū)要“ 唱好‘雙城記’,共建經(jīng)濟圈,合力打造區(qū)域協(xié)作的高水平樣板”；2021年10月，由國家發(fā)展改革委等印發(fā)了《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈綜合交通運輸發(fā)展規(guī)劃》通知，點明了成渝地區(qū)多式聯(lián)運的發(fā)展具備良好的區(qū)位優(yōu)勢和交通基礎。成渝地區(qū)“鐵路+公路+航空+水運”的多式聯(lián)運組合日漸完善，成渝地區(qū)海關通過一系列舉措，使成渝地區(qū)對外貿易取得耀眼成績。

本文采用訪談法、調查法、文獻研究法等，從成渝兩地海關的視角出發(fā)，立足多式聯(lián)運全程運輸，優(yōu)化海關監(jiān)管、創(chuàng)新監(jiān)管制度、打通聯(lián)運堵點，使成渝地區(qū)多式聯(lián)運走上高質量發(fā)展之路。在深入探索“ 經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)適度分離改革”等工作思路中,促進成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈走上發(fā)展的快速路。

1 海關多式聯(lián)運監(jiān)管的流程

多式聯(lián)運監(jiān)管模式是整合轉關、通關、過關、屬地報關模式，在多式聯(lián)運海關監(jiān)管中心，海關對進出口貨物實施“一次申報、一次查驗、一次放行”，進一步滿足公、鐵、空、海不同運輸方式間的轉運和多程聯(lián)運。單一提單、一份多式聯(lián)運申請單、單一運輸合同、不需要辦理其他換裝、銜接等手續(xù)是多式聯(lián)運的主要特點。

在多式聯(lián)運貨物進口時，進口人在進口港辦理多式聯(lián)運監(jiān)管模式進行報關，進口港海關和目的地海關實現(xiàn)“一次申報、一次查驗、一次放行”，對換裝地不改變施封狀態(tài)的予以直接放行。

在多式聯(lián)運貨物出口時，承運人向海關傳輸預配艙單電子數(shù)據(jù)，轉運貨物運抵出境碼頭后，由場站負責人和承運人以申請方式向海關報告，海關研判后決定是否查驗或放行。當運輸工具駛離出境后，責任人向海關報告，海關根據(jù)電子數(shù)據(jù)核銷原始報關數(shù)據(jù)。

2 成渝地區(qū)海關多式聯(lián)運監(jiān)管現(xiàn)狀

2.1 成渝地區(qū)海關多式聯(lián)運監(jiān)管布局情況

成渝地區(qū)多式聯(lián)運海關監(jiān)管工作由成都海關和重慶海關負責。目前，成渝地區(qū)海關涉及多式聯(lián)運監(jiān)管的區(qū)域主要分布在重慶港、重慶果園港、寸灘港、萬州港、宜賓港、達州港、成都高新綜合保稅區(qū)、成都國際鐵路港等地，區(qū)內多式聯(lián)運的方式包括水鐵聯(lián)運、公鐵聯(lián)運、空陸聯(lián)運、河海聯(lián)運（見表1）。

2.2 成渝地區(qū)海關多式聯(lián)運監(jiān)管的主要成效

近年來，成渝地區(qū)海關多式聯(lián)運監(jiān)管的成效充分體現(xiàn)了其創(chuàng)新思路、改革能力、改革勇氣。成渝地區(qū)作為我國西南經(jīng)濟中心和物流交通樞紐，是“一帶一路”倡議、中歐班列的重點地區(qū)，依托成渝地區(qū)的空、水、路、鐵交通優(yōu)勢資源建立起來的多式聯(lián)運物流模式必然達到“1+1＞2”的效果。

2.2.1 初步建立多式聯(lián)運監(jiān)管合作機制

成渝地區(qū)海關依托多式聯(lián)運海關監(jiān)管中心，在國內聯(lián)合上海海關、欽州海關等協(xié)同合作，共同創(chuàng)新監(jiān)管模式，探索提高通關效率的方案。例如，汽車平行進口貿易形式，成渝地區(qū)海關與上海海關開展合作，創(chuàng)新汽車平行進口海鐵聯(lián)運監(jiān)管新模式，這一合作創(chuàng)新將使汽車進口時間縮短50%以上。

表1 成渝地區(qū)海關多式聯(lián)運主要監(jiān)管點概況

在信息共享聯(lián)通方面，成渝地區(qū)海關積極探索多式聯(lián)運的數(shù)據(jù)共享，打破信息壁壘，進一步消除信息不對稱的缺陷。2020年，成都海關與中鐵局、川航等相關部門和企業(yè)合作開展貨運“一單制空鐵聯(lián)運”物流模式，這一創(chuàng)新打破了高鐵和航空之間的隔閡，設計統(tǒng)一的空鐵聯(lián)運單，將兩種運輸模式進行協(xié)調融合，初步建立了“航空+高鐵”聯(lián)運單和辦理流程標準，促進了當?shù)卦趪鴥群蛧H范圍內的空鐵銜接，極大地提高了空鐵聯(lián)運效率。同年，這一創(chuàng)新模式榮登《國務院關于做好自由貿易試驗區(qū)第六批改革試點經(jīng)驗復制推廣的通知》。

2.2.2 探索創(chuàng)新通關監(jiān)管模式

在通關監(jiān)管模式上，重慶海關對“公水聯(lián)運”貨物創(chuàng)造性地推出“船邊直提”監(jiān)管放行業(yè)務，允許企業(yè)車輛直接在船舶卸載時從船邊裝箱、提離，貨物的快速提離轉運模式大幅縮減了企業(yè)提貨等待時間，確保貨物到港卸運無縫銜接，做好現(xiàn)場監(jiān)管，實現(xiàn)貨物“即到即提”零等待。

在稅費監(jiān)管上，成都海關以中歐班列(成都)為試點，在國內率先開展境內段聯(lián)運運費不計報關入完稅價格的改革。換句話說，就是企業(yè)在境內的多式聯(lián)運運費用的“分段結算估價管理辦法”改革，成都海關通過準確適用相關審價辦法，使稅收管理更科學，稅收征管質量更高，持續(xù)打造穩(wěn)定、公平、開放的營商環(huán)境，為貿易市場注入新動力。

2.2.3 促進多式聯(lián)運運輸體系發(fā)展

在成渝地區(qū)多式聯(lián)運通道建設上，以海鐵聯(lián)運、海水聯(lián)運的模式為主，建立與南部沿海海關聯(lián)動合作的陸海協(xié)作網(wǎng)絡，極大提升了成渝地區(qū)陸路口岸通道和出海鐵路通道的運輸能力，推動了以成渝地區(qū)為起點，向南至東盟的國際多式聯(lián)運物流運輸線路。依托成渝地區(qū)三機場的空運優(yōu)勢，逐步建立國內國際雙通道的“空、鐵、公、水”多方式、多通道的聯(lián)運體系。

在從“十三五”規(guī)劃到“十四五”規(guī)劃的過渡之年，成渝當?shù)卣粩喑雠_推進多式聯(lián)運發(fā)展的政策文件。依托政策支持，成渝海關不斷加強與口岸辦、交通廳、商務廳等部門的合作，推動成渝地區(qū)多式聯(lián)運基礎建設配置完善；在管理制度創(chuàng)新上，與其他部門合作，信息共享；在實地監(jiān)管上，海關通常與商檢、交通管理部門、邊檢共同執(zhí)法。成渝地區(qū)正在形成從政策搭建到基礎設施配備，再到監(jiān)管方法創(chuàng)新、執(zhí)法管理互助的“成渝特色”多式聯(lián)運體系。

3 成渝地區(qū)海關多式聯(lián)運監(jiān)管的困境分析

在《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設規(guī)劃綱要》指導下，成渝地區(qū)近年來得到很大發(fā)展，在探索“經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)適度分離改革”等工作路線中，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈正式步入改革發(fā)展的新階段。成渝地區(qū)海關，面對不斷增長的業(yè)務量、不斷提高的公眾需求，海關的多式聯(lián)運監(jiān)管工作仍有很大的提升空間。

3.1 統(tǒng)一的法律制度規(guī)范缺位

縱觀國內制度尚未形成多式聯(lián)運標準化的法律規(guī)范。此前，海關在2015年就起草了《多式聯(lián)運海關監(jiān)管業(yè)務流程(征求意見稿)》《海關多式聯(lián)運監(jiān)管辦法(征求意見稿)》和《海關多式聯(lián)運監(jiān)管辦法操作規(guī)程(征求意見稿)》，旨在形成多式聯(lián)運統(tǒng)一標準，用制度推動多式聯(lián)運的發(fā)展。但意見稿并未取得良好的反響，至今未有實質性進展，以至于相關制度規(guī)范未落地實施。目前，有關多式聯(lián)運的規(guī)定主要分散于《合同法》《海商法》《海關對過境貨物監(jiān)管辦法》等其他單程運輸方式的法律條款中，且已經(jīng)不能適應時代的快速發(fā)展。

各地海關對多式聯(lián)運監(jiān)管建設仍以當?shù)卣才艦橹?，海關作為垂直管理系統(tǒng)的單位，在縱向管理上沒有制度規(guī)范，很容易造成各地海關雖然同處一個系統(tǒng)，但是對多式聯(lián)運監(jiān)管口徑、重點、細則無法統(tǒng)一。制度規(guī)范的滯后，不僅與現(xiàn)代物流發(fā)展步伐不匹配，還為海關執(zhí)法帶來了新的風險。

3.2 基礎設施建設有待提高

第一，基于地形或規(guī)劃，該區(qū)域貨場、鐵路口岸、機場口岸等交通樞紐相互分離、運輸方式連接不暢，彼此之間的連通性較差。例如，成都兩個機場均在城市南部，成都國際鐵路港、海關多式聯(lián)運監(jiān)管中心卻在東北部，航空樞紐與鐵路樞紐相距甚遠，但三者之間專屬貨運通道仍未建立。以重慶為例，作為成渝地區(qū)乃至西南地區(qū)多式聯(lián)運的重要樞紐，重慶的鐵水聯(lián)運港中，目前僅果園港擁有進港鐵路專線，其余港區(qū)如主要的萬州新田、涪陵龍頭、重慶港等港區(qū)的進港鐵路建設滯后甚至空白“，中間一公里”問題仍然突出。

第二，多式聯(lián)運多采用集裝箱聯(lián)運方式，但是對成渝海關監(jiān)管來講，缺少大型非侵入式查驗設備，對集裝箱查驗依靠人工掏箱檢查無疑增加了查驗難度，降低了多式聯(lián)運的效率。

3.3 多式聯(lián)運發(fā)展的政策支持不足

當下，成渝地區(qū)相關政府部門對多式聯(lián)運方式缺乏強有力的動力支撐，成渝地區(qū)對多式聯(lián)運的政策支持方案老舊，部分地區(qū)還存在政策支持空白的現(xiàn)象。

以財政補貼政策為例，四川僅在2014年四川省交通廳部門決算編制中提到要“啟動培育水運市場補貼機制，推動集裝箱多式聯(lián)運發(fā)展”，但具體細則不得而知；2017年印發(fā)《四川省進一步鼓勵開展多式聯(lián)運工作實施方案》中并未提到提供財政支持；直至2021年11月《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈多式聯(lián)運補貼機制和發(fā)展策略研究》大綱在四川省交通廳通過評審，但暫未落地實施。

重慶市現(xiàn)行的是2018年《重慶市國際物流通道獎補資金管理暫行辦法》，其中就提到：“國際陸海貿易新通道的鐵海聯(lián)運按照集裝箱綜合成本的30%及實際承運箱量……給予50%補貼；長江航運通道的‘鐵水聯(lián)運’‘水水中轉’集裝箱按照外貿400元/20尺箱、500元/40尺箱進行補貼?！彪m然與四川對比補貼顯得更有誠意，但細讀會發(fā)現(xiàn)，文件中還提到“渝甬通道按照去程1500元/40尺箱、回程2900元/40尺箱進行補貼；中歐班列按照財政部規(guī)范比例補貼”其單程直達補貼力度比海鐵聯(lián)運、鐵水聯(lián)運要高很多。

在中歐班列、航空直達等單程運輸補貼的吸引下，在面臨關中、中原地區(qū)等優(yōu)惠補貼競爭中，企業(yè)往往會“用腳投票”選擇其他地區(qū)單程運輸，而不愿意接受沒有補貼或補貼較少的多式聯(lián)運，成渝地區(qū)新興運輸方式的優(yōu)勢在此背景下大打折扣。政策支持是改善運輸市場秩序、推動海關管理、多式聯(lián)運發(fā)展的動力，因此在新興階段通過政策支持增加政府補貼、降低企業(yè)成本是當前成渝地區(qū)多式聯(lián)運的當務之急。

3.4 多式聯(lián)運體系建設水平不高

多式聯(lián)運體系建設只有引入大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、人工智能等技術，才能滿足目前成渝地區(qū)不斷增長的多式聯(lián)運業(yè)務。多式聯(lián)運信息系統(tǒng)的建設目前仍然落后，在信息系統(tǒng)上，成渝地區(qū)參與國際多式聯(lián)運管理的口岸辦、物流辦、邊檢、交管部門、鐵路、港務、海關等缺乏信息整合和數(shù)據(jù)交換的標準。雖然在當?shù)卣渴鹬杏幸螅骺诎缎姓块T的數(shù)據(jù)交換仍然有限，尚未建立物流信息的共享平臺，無法實現(xiàn)聯(lián)運全流程的跨區(qū)海關監(jiān)管結果互認、跨部門監(jiān)管互助。

在全國海關系統(tǒng)中，成渝海關與各關區(qū)的監(jiān)管協(xié)同性有待提高，目前僅注重與進出境地海關合作，例如烏魯木齊海關、欽州海關、寧波海關等。但還容易出現(xiàn)在經(jīng)停地、途徑地、目的地、出境地海關間的物流監(jiān)控鏈斷節(jié)，無法實現(xiàn)對多式聯(lián)運開展全方位、全過程的管理和控制，貨物在途監(jiān)管風險仍然較大。

3.5 兩地海關合作仍處于起步階段

多式聯(lián)運有跨區(qū)域、跨運輸方式、跨部門的特點，對實施區(qū)域聯(lián)合監(jiān)管提出了新要求。2020年，成都海關、重慶海關共同簽署《共同支持成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設合作備忘錄》(以下簡稱《合作備忘錄》)，明確了兩地海關戰(zhàn)略合作的方向，盡管如此，在一些重點領域，兩地的協(xié)同合作仍處在起步階段。

本文通過調研發(fā)現(xiàn)，兩地海關的合作仍然不深入，部分基層隸屬海關之間簽署了細化的合作協(xié)議，其他隸屬海關只能依據(jù)《合作備忘錄》開展工作，但落實到基層合作效果并不明顯。同時，重慶海關創(chuàng)新的“船邊直提”監(jiān)管放行辦法在成都海關并不適用；成都海關關區(qū)內適用的監(jiān)管辦法在重慶海關也不能完全適用。對于中歐班列(成渝號)、西部陸海新通道等共同打造的重點領域監(jiān)管探索還未深入，遺留下物流監(jiān)控斷節(jié)、監(jiān)管網(wǎng)絡漏洞等問題也是兩地海關合作的“絆腳石”。

4 完善成渝地區(qū)海關多式聯(lián)運監(jiān)管的對策建議

4.1 建立健全相關法律制度

海關作為國家行政執(zhí)法部門，“依法行政”是必然要求?！逗ｊP法》作為中國海關的執(zhí)法依據(jù)，在法無授權不可為的要求下，中國海關面對多式聯(lián)運的管理常常陷入迷茫的境地。因此，需要加快推進制定完善我國國際多式聯(lián)運監(jiān)管法律、海關多式聯(lián)運監(jiān)管規(guī)范。

對成渝地區(qū)海關來說，可以在“經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)適度分離”的改革思路中，與有關部門積極溝通，頒布區(qū)域性的海關多式聯(lián)運監(jiān)管辦法，大膽實踐、勇于探索。對于探索成功的多式聯(lián)運監(jiān)管辦法、管理規(guī)范，可以報請海關總署等有關部門進行研究評審，探索推廣的可能性；對于探索失敗的管理辦法，可以在現(xiàn)有經(jīng)驗上不斷優(yōu)化，直至找到符合當?shù)匕l(fā)展水平的管理辦法。

4.2 完善多式聯(lián)運發(fā)展的配套政策

多式聯(lián)運作為未來國際聯(lián)運的主流方式，建立完善的國際多式聯(lián)運網(wǎng)絡，吸引多式聯(lián)運企業(yè)入駐，發(fā)揮企業(yè)活力，共建共享對成渝地區(qū)來說具有前瞻性。

因此，成渝地區(qū)政府及有關部門要因地制宜，制定促進多式聯(lián)運發(fā)展扶持新政策，優(yōu)化更新國際多式聯(lián)運運輸?shù)摹袄献龇ā?，增加多式?lián)運補貼財政投入，鼓勵物流企業(yè)發(fā)展多式聯(lián)運。例如，支持開通重慶、成都聯(lián)運樞紐港區(qū)直達周邊重點城市的鐵路班列，加大對鐵水聯(lián)運、江海聯(lián)運集裝箱的財政補貼政策力度，使多式聯(lián)運與單程運輸方式站在同一政策補貼優(yōu)勢的“起跑線”上，突出企業(yè)選擇成渝地區(qū)的“比較優(yōu)勢”，使扶持政策與管理機制相輔相成。

4.3 推動建立多式聯(lián)運監(jiān)管體系

多式聯(lián)運監(jiān)管體系重點在于監(jiān)管主體是多元的，構建體系僅有海關一家是獨木難支的，但最終的監(jiān)管落腳點仍可放在多式聯(lián)運海關監(jiān)管中心及其配套設施上。

成渝多式聯(lián)運監(jiān)管中心的建設，可以學習其他已經(jīng)獲得批復城市的建設經(jīng)驗，立足成渝地區(qū)當?shù)氐目诎堕_放特色，充分利用成都青白江海關國際鐵路港與海關監(jiān)管中心結合的特點；優(yōu)化配置重慶片區(qū)江北空港口岸、果園港、萬州港、內河港的口岸資源，完善多式聯(lián)運監(jiān)管平臺功能。

同時，通過完善運輸方式之間的銜接，完善主要樞紐的集疏運體系來提升各樞紐站場間的互聯(lián)水平，還需要海關、場站經(jīng)營人、承運人、鐵路管理部門、港務局等在一定程度上建立多式聯(lián)運信息互通平臺，促進貨物流程、轉運、聯(lián)運信息及時互通，減少企業(yè)等待時間、空檔時間。具體包括加速成都天府國際機場口岸的驗收、完善果園港“ 前港后園”功能布局，推進萬州新田港、涪陵龍頭港等進港專線鐵路的建設和成渝地區(qū)多式聯(lián)運信息共享平臺的建立。

4.4 深化跨關區(qū)海關合作

合作是成渝兩地海關發(fā)展的基石。目前，打造“成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈”在“川渝一盤棋”思維指導下，兩關合作是不可避免、必不可少的。因此，在兩關領導層面要盡快建立快速溝通機制，建立合作促進領導小組，推動合作項目、協(xié)定落實、落細；打破基層溝通壁壘，推進執(zhí)法互助、信息互通、結果互認。

2020年6月，成都海關與重慶海關簽署《共同支持成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設合作備忘錄》，兩地海關應把握時宜，加速暢通成渝地區(qū)主通道，繼續(xù)深入多式聯(lián)運監(jiān)管架構的研究。其中，要加快信息共享平臺的建設，在合作和發(fā)展成熟期內盡快實現(xiàn)對多式聯(lián)運開展全方位、全過程的管理和控制，尤其是要推動創(chuàng)新的監(jiān)管方法在成渝地區(qū)的推廣，讓企業(yè)雖“身處兩關”，但多式聯(lián)運便利監(jiān)管方式又“猶在一關”，切實提高地區(qū)通關運輸組織和物流效率。

5 結語

成渝地區(qū)作為我國經(jīng)濟發(fā)展的新增長極，在國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)發(fā)展格局的背景下，多式聯(lián)運架構不斷完善；同時，自2020年新冠疫情肆虐全球，世界外貿整體受挫，在新冠疫情趨于穩(wěn)定，對外貿易逆勢增長的背景下，我國海關的挑戰(zhàn)正不斷增加。

首先，成渝地區(qū)海關要敢于實踐中央提出的“經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)適度分離”的改革思路，充分利用自身優(yōu)勢，促進多式聯(lián)運貿易路徑完善。成渝雙城經(jīng)濟圈建設在“川渝一盤棋”思維的指導下，成渝地區(qū)海關可以制定地方性的海關多式聯(lián)運監(jiān)管制度，為海關多式聯(lián)運監(jiān)管工作提供區(qū)域性的制度保障。其次，完善多式聯(lián)運發(fā)展的配套政策。再次，推動當?shù)亟⒍嗍铰?lián)運監(jiān)管體系，積極聯(lián)合其他有關部門，通力合作。最后，強化區(qū)內海關合作，破除信息壁壘，便利區(qū)內通關，暢通區(qū)外通道，推廣優(yōu)秀管理經(jīng)驗，推進高水平開放平臺建設。