多中心理論視角下的城市水環(huán)境問題探究

＊陳誠 金秀峰

（1.安徽商貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院藝術(shù)設(shè)計學(xué)院 安徽 241001 2.韓國大邱啟明大學(xué)研究生院 工程學(xué)院 韓國 42601 3.韓國大邱啟明大學(xué)工程學(xué)院建筑造景系 韓國 42601）

水是人們?nèi)粘Ｉ钪斜夭豢缮俚幕疚镔|(zhì)，在工業(yè)、農(nóng)業(yè)等眾多行業(yè)中，更是維持其發(fā)展的根本，同時也是維持自然界中生態(tài)平衡的重要載體。對于國家發(fā)展來說，水資源是發(fā)展建設(shè)的基礎(chǔ)，其承受能力和國家的發(fā)展進(jìn)程之間關(guān)系十分密切。但受城市快速發(fā)展和全球氣候變化兩大因素的影響，我國城市水問題日益嚴(yán)重，作為城市重要的生態(tài)、景觀、經(jīng)濟(jì)、社會文化走廊的城市水系中，因水質(zhì)污染、旱澇頻發(fā)、河道化或填埋等現(xiàn)象，正面臨著生態(tài)惡化和生物多樣性急劇減少等嚴(yán)重的水問題，高密度城市在經(jīng)濟(jì)快速增長和城市規(guī)模不斷擴(kuò)張的背景下，需要應(yīng)對的主要問題從原來的“依水而生”轉(zhuǎn)變?yōu)椤芭c水共生”。相較于其他的環(huán)境問題，水環(huán)境問題存在治理難度大、治理周期長等原因，讓其也得到了更多的關(guān)注。特別是隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的飛速發(fā)展，城市中人口數(shù)量激增，同時也成了產(chǎn)業(yè)聚集的密集區(qū)，這給城市以及其周圍的生態(tài)系統(tǒng)帶來了巨大的壓力，在一些區(qū)域之內(nèi)，其水環(huán)境以及生態(tài)系統(tǒng)的承載能力受到了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，不但對城市中居民的日常生活造成了嚴(yán)重的影響，同時也嚴(yán)重地阻礙了城市的可持續(xù)發(fā)展以及我國對于推行城鎮(zhèn)化的腳步，因此亟須對城市水環(huán)境治理進(jìn)行深入分析，并采取有效的措施對存在的問題進(jìn)行高效的治理[1]。

通過對各個城市的發(fā)展進(jìn)行分析研究，筆者認(rèn)為可以以多元主體共同參與的一種公共管理模式來進(jìn)行城市水環(huán)境提升。在對水系的保護(hù)和利用過程中，從水系的規(guī)劃與建設(shè)著手，以城市水環(huán)境景觀設(shè)計作為重要突破口，通過景觀工程設(shè)計和水環(huán)境治理兩手抓的方式，來對城市水環(huán)境生態(tài)恢復(fù)和保護(hù)產(chǎn)生起到正向的作用，有效地提高自然環(huán)境和人居環(huán)境，促進(jìn)城市的發(fā)展以及繁榮。

1.理論背景

（1）水環(huán)境概述。水環(huán)境是處于自然界中水的分布以及轉(zhuǎn)化所處的環(huán)境，能夠直接或者間接地對人們的日常生活以及社會的發(fā)展造成影響，是集自然因素以及社會因素為一體的總和。天然水的基本化學(xué)成分和含量，反映了它在不同自然環(huán)境循環(huán)過程中的原始物理化學(xué)性質(zhì)，是研究水環(huán)境中元素存在、遷移和轉(zhuǎn)化和環(huán)境質(zhì)量（或污染程度）與水質(zhì)評價的基本依據(jù)。水環(huán)境主要由地表水環(huán)境和地下水環(huán)境兩個部分組成。地表水環(huán)境包括河流、湖泊、水庫、海洋、池塘、沼澤、冰川等，地下水環(huán)境包括泉水、淺層地下水、深層地下水等。水環(huán)境是構(gòu)成環(huán)境的基本要素之一，是人類社會賴以生存和發(fā)展的重要場所，也是受人類干擾和破壞最嚴(yán)重的領(lǐng)域。水環(huán)境的污染和破壞已成為當(dāng)今世界主要的環(huán)境問題之一。

在城市中的水環(huán)境，從狹義的角度來看，指的就是水質(zhì)，而從廣義角度來看，其包括了自然界當(dāng)中的自然環(huán)境以及包括運河、水庫等水體，包括了處于自然界中的水體，以及諸多工程項目當(dāng)中，對于原有水體的調(diào)節(jié)以及控制。隨著我國社會化進(jìn)程的飛速進(jìn)展，各種事物的復(fù)雜性也隨之增加，針對城市生態(tài)環(huán)境發(fā)展的治理也逐漸得到了人民群眾的注意。有學(xué)者認(rèn)為，有效的水環(huán)境治理是對城市區(qū)域中的人文活動和自然改造活動實行的一套管理體系，也是城市可持續(xù)發(fā)展中的重要一環(huán)，最終要形成“依水而生、與水共生”的生態(tài)化城市環(huán)境。

（2）理論基礎(chǔ)。多中心治理有多個主體，政府、企業(yè)以及社會團(tuán)體都是治理的主體，在治理中都能發(fā)揮其自身的特點，是社會公共利益中，有多元主體共同參與的一種公共管理模式。經(jīng)過多年的實踐，這種管理模式被導(dǎo)入到對于公共事務(wù)的分析之中，由此產(chǎn)生了多中心治理理論。多中心管理模式存在著諸多形式上相對獨立的處理中心，從事相應(yīng)的合作活動或者根據(jù)其核心機(jī)制來采取措施，從這方面來看，在各個區(qū)域當(dāng)中，各種管理單位能夠通過連續(xù)的相互模式來進(jìn)行系統(tǒng)的操作，其核心內(nèi)容為，利用多個權(quán)力中心以及組織，來對公共事務(wù)進(jìn)行相應(yīng)的處理，并提供對應(yīng)的公共服務(wù)，而非只利用單一的組織進(jìn)行處理。在多中心理論當(dāng)中，其突出的是參與方的相互交流，創(chuàng)立相應(yīng)的治理規(guī)范以及形態(tài)，在其中，最主要的是自發(fā)秩序以及進(jìn)行自主治理。在全部的治理主體當(dāng)中，官方的位置都是相對并且有限的，所有的個人以及全部的團(tuán)體，都不能作為全能以及最終權(quán)威，處于法律的階層之上[2]。

從多中心理論發(fā)展的背景上來看，其理論最初來源于持續(xù)發(fā)展的公民社會意識，理論中的關(guān)注點在于多元共治，在其核心指導(dǎo)當(dāng)中，主張利用多層級、分層次以及階段來對制度進(jìn)行多樣性設(shè)置，加強(qiáng)三方協(xié)同發(fā)展。有學(xué)者認(rèn)為，這種理念當(dāng)中，主張在公共事務(wù)進(jìn)行治理的過程中，采取三方分治的方式，強(qiáng)調(diào)整個市場以及公民形成的自發(fā)組織，在現(xiàn)代化的公共事務(wù)處理當(dāng)中，持續(xù)發(fā)揮出其作用，并讓其影響不斷擴(kuò)大。在多中心治理的理論當(dāng)中，其意義定義較多，且并未對其進(jìn)行統(tǒng)一。另有報道指出，多中心理論中，其核心是治理的主體多元化，而不是唯一的，各個主體之間相互是獨立的，同時相互之間也存在一定的聯(lián)系，在一定的范圍之內(nèi)，對公共事務(wù)的治理共同承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任。多中心治理的實際本質(zhì)上是打造政府、社會以及市場共建的治理模式。例如，城市建設(shè)中對于某項道路或者景觀進(jìn)行設(shè)計時，政府邀請行業(yè)專家進(jìn)行會審，并將設(shè)計方案公布與眾，讓市民參與投票，最終通過多方合議，最終挑選出最科學(xué)、最專業(yè)、最具有群眾基礎(chǔ)的方案，采納并執(zhí)行。這實際上就可以看作是具有多中心理論雛形的實踐案例。

雖然在多中心治理的理論當(dāng)中，有多種說明方式，但是都具有兩個共同的特點：首先是在多中心治理當(dāng)中，包含了多個相對獨立的治理中心，在決策中心當(dāng)中，其合作與協(xié)調(diào)的機(jī)制是整個管理的關(guān)鍵點，這些獨立的中心規(guī)模是大小不一的，在各個中心之間的運行中，也存在政府的管理，同時也具有一定的規(guī)則；其次是在多中心治理當(dāng)中，其權(quán)力是分散的，且管理方式為交疊管理，其管理的交疊可以表現(xiàn)為地理上和決策中心套疊的模式。

和傳統(tǒng)的治理模式相比較，多中心治理理論優(yōu)點較為明顯：首先是具有多種選擇，能夠產(chǎn)生更加合理的決策；其次是公共產(chǎn)品或者是服務(wù)的不會出現(xiàn)過量或者不足的現(xiàn)象；最后是最終的公共決策具有高效性以及民主性。而和從上到下的單中心治理方式相比較，多中心治理的優(yōu)勢有以下幾點：第一是由于存在多個相對獨立的決策中心，讓地方的決策中心能夠讓多種非正式的規(guī)則得以利用；第二是在整個治理框架當(dāng)中，治理的主體加入是平等的，相互之間或者多個中心之間具有相互協(xié)調(diào)、信任以及仍同的特點，由此來解決相應(yīng)的問題，同時可以依據(jù)當(dāng)?shù)鼐唧w的變化情況，進(jìn)行充分的協(xié)調(diào)以及溝通；第三是多個治理中心進(jìn)行交錯管理，并不會讓公共服務(wù)的整體效率下滑，而是對整個治理具有相應(yīng)的輔助效應(yīng)，能夠打造一個良性的治理體系，重疊服務(wù)在市場的競爭當(dāng)中，是非常必要的，因此在市場當(dāng)中發(fā)生的競爭，其效率的提升在公共經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域當(dāng)中也是共存的；第四是多中心的治理能夠讓本地用戶對本地的公共資源，針對性地制定適合于本地資源的規(guī)則；第五是多中心治理具備補(bǔ)充性的備份機(jī)構(gòu)，能夠較好地避免機(jī)構(gòu)和組織當(dāng)中的缺陷，為最終解決問題提供一定的緩沖階段。

2.調(diào)查方法

（1）基本思路。在對城市水環(huán)境問題進(jìn)行具體調(diào)查的過程中，需要依據(jù)整個城市水環(huán)境的體系要素進(jìn)行相應(yīng)的分析，并且參考城市水環(huán)境體系的系統(tǒng)功能進(jìn)行相應(yīng)的劃分，將城市的水環(huán)境體系在其水量屬性、設(shè)施管理屬性以及社會的經(jīng)濟(jì)指數(shù)進(jìn)行相應(yīng)的評價，同時在管理機(jī)構(gòu)的職能、水環(huán)境的安全管理相應(yīng)指標(biāo)和社會屬性、經(jīng)濟(jì)屬性等方面，采取自上而下的分析方式，確定其具體的應(yīng)用指標(biāo)，打造全面的體系框架，并建立起相應(yīng)的評價體系，在完成原始數(shù)據(jù)收集之后，對其進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化的分析，得出最終的分析結(jié)果。

（2）基本步驟。在城市水環(huán)境問題當(dāng)中，其調(diào)查的步驟為：確定評價的具體目標(biāo)，選擇相應(yīng)的評價指標(biāo)，收集相應(yīng)數(shù)據(jù)，對數(shù)據(jù)進(jìn)行具體分析，最后提出綜合結(jié)論。

以水環(huán)境景觀設(shè)計為例，調(diào)查要在以下幾個方面開展：第一以在城市自然水體以及周邊的綠化區(qū)域為基礎(chǔ)，打造生態(tài)體系；第二是在商業(yè)以及辦公地帶，重點打造人造水體休閑景觀；第三是在綠化用地，打造親水的休閑體驗區(qū)域；第四是濕地區(qū)域，打造生態(tài)濕地，讓其成為群眾頤養(yǎng)生息之地；第五是打造外圍的環(huán)狀水體系，形成城市環(huán)繞水景線；第六是彰顯城市文化底蘊(yùn)，以城市特色為基礎(chǔ)，將文化元素融入濱水景觀。

（3）基本原則。從城市水環(huán)境指標(biāo)的可操作性等客觀原因出發(fā)，其原則需要包括以下幾個方面：第一是需要對城市的特點以及整體水環(huán)境要素進(jìn)行綜合的考慮，不能單一地將各因素獨立進(jìn)行分析；第二是選擇的指標(biāo)能夠較好地反映出城市水環(huán)境的整體實際情況，即能夠全面地反映出城市水環(huán)境在污染、全面治理以及安全狀況管理方式等方面的發(fā)展和變化趨勢，為多中心管理當(dāng)中決策的提出提供相應(yīng)的依據(jù)[3]；第三是其評價需要將數(shù)據(jù)的收集方式以及評價方式進(jìn)行統(tǒng)一，不但能夠?qū)μ囟ǔ鞘羞M(jìn)行綜合的評價，同時需要能夠適應(yīng)各地城市之間具體情況，讓其具有科學(xué)性；第四是數(shù)據(jù)的獲取方式需要便捷且真實可信，其指標(biāo)需要有可行的量化方式并且切實可用，具體的指標(biāo)條數(shù)需要合理，若評價較多則難以實施到位，若過于簡單則難以將問題進(jìn)行全面的概況，不能得到完善的評價結(jié)果[4]；第五是在進(jìn)行評價指標(biāo)的相應(yīng)選擇時，需要將我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀進(jìn)行全面考慮。在方法以及調(diào)查上，都需要和我國現(xiàn)有的實際情況相適應(yīng)，同時需要考慮到各個城市收集數(shù)據(jù)的能力以及監(jiān)測技術(shù)。

3.結(jié)果和考察

（1）國內(nèi)外經(jīng)驗的借鑒。在英國的泰晤士河治理當(dāng)中，第一是建立了多處對應(yīng)的污水處理措施，多數(shù)的小型污水處理廠進(jìn)行了合并，最終形成了幾處大型的污水處理廠，經(jīng)過多項處理措施之后，整個流域當(dāng)中，污染物的排放總量減少了90%，同時水域中，溶解氧的濃度也提升了10%；第二是制定污染物排放相關(guān)的法律，在其進(jìn)行時間過長中，對其進(jìn)行持續(xù)細(xì)化，對水體污染進(jìn)行管控以及監(jiān)控，保護(hù)水體資源；第三是建立起綜合的水管理體系，逐漸實行對水資源環(huán)境的總體綜合管理，形成了區(qū)域的綜合管理模式，經(jīng)過細(xì)化改革，實現(xiàn)了經(jīng)營以及監(jiān)管相分離模式；第四是強(qiáng)調(diào)新技術(shù)的研制以及利用，在水處理公司中進(jìn)行新技術(shù)的研發(fā)以及應(yīng)用，為治理水環(huán)境提供了相應(yīng)的技術(shù)支持；第五是充分地利用好整個市場機(jī)制，對其實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化的管理，依據(jù)誰污染誰付款的原則，向排污方收取相應(yīng)的費用，同時在沿河發(fā)展旅游以及娛樂業(yè)，采用多種渠道來增加治理的總資金。

在塞納河治理當(dāng)中，由于城市工業(yè)的發(fā)展以及人口的持續(xù)增加，導(dǎo)致其污染十分嚴(yán)重，河中的生態(tài)體系受到了嚴(yán)重的破壞。在其生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)上，法國的政府采取了較多的高效措施，第一是對污染源進(jìn)行整治，污水不能直接排放入河道當(dāng)中，對于廢水直排的工程，對其進(jìn)行搬遷，或者是依據(jù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)對其廠家進(jìn)行治理；第二是在基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)以及維護(hù)上進(jìn)行加強(qiáng)，投資新建多項污水處理設(shè)施，將其污水處理能力提升，同時利用現(xiàn)代技術(shù)以及專業(yè)的設(shè)備進(jìn)行管理上的維護(hù)；第三是在河道進(jìn)行蓄水以及補(bǔ)水，建設(shè)大型的蓄水湖以及水閘和船閘等，讓其河道中的水容量增加，同時對水質(zhì)進(jìn)行改善；第四是對其進(jìn)行嚴(yán)格的管理，收取水處理費用，并且對于違法和違規(guī)的現(xiàn)象，進(jìn)行嚴(yán)厲的查處；第五是通過多種方式來進(jìn)行自己的籌集，例如船舶停泊的費用以及碼頭使用的費用等，收集的費用以及收益主要應(yīng)用在對水資源的治理和保護(hù)。經(jīng)過綜合治理之后，其水環(huán)境的質(zhì)量得到了極大地提升，且生物多樣性增加，水體中的生態(tài)也得到了恢復(fù)。

（2）國內(nèi)水環(huán)境治理現(xiàn)狀。①國內(nèi)水環(huán)境治理舉措。隨著南京城市化的持續(xù)推進(jìn)，其工業(yè)增長也增速迅猛，人口迅速增長，也導(dǎo)致流入秦淮河的生活和工業(yè)污水急速增加，讓秦淮河的水環(huán)境遭受了巨大的破壞。在對其進(jìn)行整理的工作當(dāng)中，第一是對河段進(jìn)行清淤，將阻水的橋梁等進(jìn)行改建；第二是對污水進(jìn)行節(jié)流，通過建設(shè)節(jié)流管道等對排放的污水進(jìn)行控制，讓河中的水體環(huán)境得到了高效的改善；第三是制定相應(yīng)的法律法規(guī)，出臺具體的相關(guān)規(guī)定，道進(jìn)行針對性的管理；第四是采取調(diào)水工程，從長江中引入水源，更有利于水體的流動，讓其凈化的能力得到提升，明顯地將其水質(zhì)改善；第五是實行項目的法人制，打造市場化融資，提升城市當(dāng)中的污水處理費。同時在廣告以及旅游方面開發(fā)特許經(jīng)營權(quán)，其收入用于建設(shè)管理的資金。經(jīng)過治理之后，其水環(huán)境得到了持續(xù)提升，且水生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)較好。

貴陽市南明河自古以來，清澈見底河水一直是貴陽居民的直接飲用水源，但城市的發(fā)展過程中，沿河兩岸近百個生活污水和207家工業(yè)企業(yè)排污口，每天向河中傾瀉45萬噸生活污水和工業(yè)廢水；沿岸到處是煤灰垃圾，破爛的棚戶區(qū)遍布河道兩岸；河水水質(zhì)嚴(yán)重惡化，魚蝦絕跡，進(jìn)入市區(qū)的河段為劣五類水體。曾經(jīng)是“明河清流”的南明河，變成了藏污納垢的黑水河、臭水河。按照國際河流生命學(xué)說的觀點，南明河已經(jīng)成為一條“失去生命的河流”。為了徹底的改變這一現(xiàn)狀，從2001年5月開始，“南明河三年變清”這項貴陽有史以來最大、也最為復(fù)雜的環(huán)境綜合整治項目全面展開。治理措施中，主要有三條：第一是對污染源頭進(jìn)行攔截，一期在內(nèi)、外源以及臭氣和生態(tài)恢復(fù)等方面，采取救濟(jì)措施，基本解決了流域中的黑臭，二期的核心為提升水質(zhì)，加強(qiáng)截污體系以及污水處理廠的建設(shè)；第二，是進(jìn)行生態(tài)治理，利用增設(shè)人工濕地以及綠化帶，將污水處理進(jìn)行分散，同時投入沉水植物，促進(jìn)水體環(huán)境的自我凈化；第三是采取融資模式，在一期工程當(dāng)中，投資建造污水處理廠，同時對向河中排污的企業(yè)收取相關(guān)的費用，讓投資率得到提升，在二期項目得以實施之后，水域中的水質(zhì)得到了極大地提升，藻類以及水生植物都得到了恢復(fù)。

②存在的主要問題。首先是河網(wǎng)當(dāng)中，水系遭到破壞，河道出現(xiàn)了嚴(yán)重的斷頭現(xiàn)象，且河道被侵占現(xiàn)象較多，河道中的生態(tài)功能也受到嚴(yán)重的損害，在城市的水基礎(chǔ)建設(shè)中，其排水體系能力嚴(yán)重不足，污水處理的相關(guān)設(shè)施布局有欠合理，在治水資金中，其建設(shè)的資金供應(yīng)較為緊張，在管護(hù)方面的資金有欠缺，在水環(huán)境相關(guān)監(jiān)管以及執(zhí)法的情況不到位，同時是在水治理體系中，社會力量起到的作用不明顯，其參與的群體不多，專業(yè)性有待加強(qiáng)，同時其參與的范圍較小，層次不深。

③水環(huán)境治理的對策與建議。在水環(huán)境的治理當(dāng)中，需要從多中心角度，來對城市水環(huán)境進(jìn)行更好的治理。

A.堅持以政府為主導(dǎo)。水環(huán)境屬于公共環(huán)境，其治理的多元主體當(dāng)中，主導(dǎo)者必然是政府，其是水生態(tài)環(huán)境總體管理的責(zé)任主體。水環(huán)境治理的理念以及措施等，都需要對國內(nèi)外的先進(jìn)經(jīng)驗進(jìn)行學(xué)習(xí)，同時和自身環(huán)境治理相結(jié)合，開發(fā)出可持續(xù)發(fā)展的水環(huán)境治理道路。在其工作中，需要在理念上將水環(huán)境的治理作為長期的系統(tǒng)工程進(jìn)行開展，轉(zhuǎn)變其考核的意識，需要標(biāo)本兼治，在工作重心上，需要制定合理、科學(xué)的水環(huán)境治理相關(guān)規(guī)劃，同時需要保證其可行性，這是水環(huán)境進(jìn)行可持續(xù)性發(fā)展的前提。在加強(qiáng)水環(huán)境生態(tài)系統(tǒng)的建設(shè)當(dāng)中，其最終的目標(biāo)是恢復(fù)其水生態(tài)，達(dá)到人與水能夠和諧發(fā)展。需要對污水的收集系統(tǒng)進(jìn)行進(jìn)一步完善，依據(jù)地勢的特點，對污水處理廠進(jìn)行科學(xué)的選址，同時將城區(qū)中的河水網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行連通，將城市中的水脈進(jìn)行深度清理。對于河道的修復(fù)，需要采取生態(tài)修復(fù)方式，打造以沉水植物為主體的生態(tài)體系，構(gòu)建出健康的生物結(jié)構(gòu)，恢復(fù)河道當(dāng)中水體的自主潔凈能力[5]。

B.構(gòu)建相應(yīng)的法律法規(guī)體系。修訂水環(huán)境相關(guān)的法律和法規(guī)，并持續(xù)對其進(jìn)行修訂。首先是需要遵守違法必究的原則，完善相應(yīng)的責(zé)任條款，確保其義務(wù)性；其次是需要推動嚴(yán)重違法行為的入刑，在對水資源和水環(huán)境進(jìn)行管理保護(hù)中，需要依照其對社會的危害程度、應(yīng)受處罰等入罪標(biāo)準(zhǔn)，利用增加刑事立法來對罪名以及解釋進(jìn)行設(shè)定，對于一些嚴(yán)重的違法行為，需納入刑法體系。

4.結(jié)論

城市中的水環(huán)境治理，是一個面積較廣投入較大的系統(tǒng)工程。本文對水環(huán)境的治理，多中心治理的相關(guān)理念以及其在治理當(dāng)中的應(yīng)用等問題進(jìn)行了探討，從多中心治理的視角，對水環(huán)境治理當(dāng)中存在的問題及其相應(yīng)的原因進(jìn)行了深入分析，由此得出為了實現(xiàn)水環(huán)境的持續(xù)治理，需要發(fā)揮政府相關(guān)部門的主導(dǎo)作用，同時需要對各種資源進(jìn)行整合，將多方力量進(jìn)行匯集，發(fā)揮出多元共治的優(yōu)勢，以城市水環(huán)境規(guī)劃與景觀設(shè)計為突破口，打造“與水共生”的生態(tài)化城市[6]。