加強(qiáng)和完善財(cái)政預(yù)算監(jiān)督的思考

高 旭 忻州市財(cái)政局預(yù)算投資評(píng)審中心

隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷深化改革，作為國(guó)家重要政府工作職能的財(cái)政預(yù)算也得以不斷完善，特別是《預(yù)算法》《審計(jì)法》《會(huì)計(jì)法》《關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》等法律、法規(guī)和條例的頒布使得財(cái)政預(yù)算更加趨于法治化、精細(xì)化。近年來(lái),黨中央、國(guó)務(wù)院多次明確提出要加強(qiáng)預(yù)算管理與監(jiān)督，社會(huì)公眾也強(qiáng)烈呼吁預(yù)算公開(kāi)、強(qiáng)化監(jiān)督。加強(qiáng)和完善財(cái)政預(yù)算監(jiān)督已成為社會(huì)共識(shí)。

一、財(cái)政預(yù)算監(jiān)督概述和重要性

財(cái)政預(yù)算是一個(gè)國(guó)家和地區(qū)對(duì)未來(lái)一個(gè)時(shí)期內(nèi)政府活動(dòng)運(yùn)行的各種財(cái)政收支情況進(jìn)行規(guī)劃，它由政府編制，必須經(jīng)立法機(jī)關(guān)人民代表大會(huì)審批通過(guò)，體現(xiàn)了政府及其財(cái)政活動(dòng)的范圍、政府在特定時(shí)期內(nèi)所要實(shí)現(xiàn)的政策目標(biāo)。而財(cái)政預(yù)算監(jiān)督則是指國(guó)家通過(guò)對(duì)預(yù)算資金的籌集、分配和使用等影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，主要目的是為了促進(jìn)國(guó)家能夠依法科學(xué)使用國(guó)有資金、確保國(guó)家財(cái)稅政策得以有效落實(shí)。

隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)一步完善，公共財(cái)政在滿足社會(huì)公共需要上發(fā)揮著重要作用。為了更好的使公共財(cái)政得以有效利用，充分發(fā)揮政府宏觀調(diào)控作用，彌補(bǔ)市場(chǎng)調(diào)控功能上的缺失，加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算監(jiān)督管理是法治社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求。同時(shí)，財(cái)政預(yù)算監(jiān)督工作可以切實(shí)掌握財(cái)政狀況的實(shí)際情況，監(jiān)督政府活動(dòng)以保證財(cái)政安全有效，這也體現(xiàn)了社會(huì)主義民主政治的必然性。隨著社會(huì)體制的不斷深化改革，國(guó)家在對(duì)做好財(cái)政預(yù)算監(jiān)督工作上給予了不少支持，通過(guò)《憲法》《預(yù)算法》《審計(jì)法》《會(huì)計(jì)法》《關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》等法律、法規(guī)和條例的頒布，切實(shí)為依法做好財(cái)政預(yù)算監(jiān)督工作提供了堅(jiān)實(shí)的法律保障。通過(guò)依法開(kāi)展預(yù)算監(jiān)督不僅保障了人民知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，也有效規(guī)范和推進(jìn)了政府預(yù)算的公開(kāi)、公平，體現(xiàn)了社會(huì)主義民主政治的基本要求。

二、當(dāng)前制約和影響財(cái)政預(yù)算監(jiān)督的因素和問(wèn)題

(一)財(cái)政預(yù)算監(jiān)管理念有偏差，重視度不足

當(dāng)前我國(guó)部分地區(qū)在財(cái)政預(yù)算監(jiān)督工作中還存在認(rèn)識(shí)的偏差，比如，只是為了監(jiān)督而監(jiān)督，特別是只注重對(duì)預(yù)算資金安排的合法性審查進(jìn)行監(jiān)督，而較為忽略對(duì)項(xiàng)目資金安排的合理性、資金投入使用的有效評(píng)價(jià)等方面的監(jiān)督。其次，在預(yù)算信息公開(kāi)透明度監(jiān)督上，部分政府部門還沒(méi)有足夠重視。財(cái)政預(yù)算編制和執(zhí)行情況需要以精準(zhǔn)、完整、真實(shí)、及時(shí)的狀態(tài)向社會(huì)進(jìn)行公開(kāi)，并且做到通俗易懂。但受到官本位思想、形式主義、部門利益等多方面因素的影響，不少地方政府對(duì)財(cái)政預(yù)算公開(kāi)抱著“謹(jǐn)言慎行、秘而不宣”的保守、消極態(tài)度，對(duì)財(cái)政預(yù)算信息公開(kāi)做不到應(yīng)開(kāi)盡開(kāi)，甚至流于形式。最后，在財(cái)政預(yù)算監(jiān)督工作相關(guān)法律法規(guī)中還存在相對(duì)滯后、漏洞的情況，比如缺少對(duì)預(yù)算外資金、預(yù)算科目間“流轉(zhuǎn)”資金等資金項(xiàng)目的監(jiān)管，這都對(duì)財(cái)政預(yù)算監(jiān)督質(zhì)量產(chǎn)生不良影響，制約了監(jiān)督質(zhì)量的提高。

(二)預(yù)算編制內(nèi)容不完整，編制過(guò)于簡(jiǎn)單

目前我國(guó)預(yù)算編制體系建設(shè)還不完整，預(yù)決算尚未能實(shí)現(xiàn)全口徑監(jiān)督。即使國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算等試編已開(kāi)展多年，但還是未能與公共財(cái)政預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、政府性基金預(yù)算和社會(huì)保障預(yù)算等項(xiàng)目組成有機(jī)銜接。同時(shí)政府財(cái)政還存在“兩本賬”的情況，即預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金，預(yù)算內(nèi)資金使用情況體現(xiàn)在預(yù)算編制內(nèi)，而預(yù)算外資金即使是在現(xiàn)行的《預(yù)算法》中也削弱對(duì)其的管理和控制。如《預(yù)算法》規(guī)定年度中預(yù)算科目間的資金“流轉(zhuǎn)”不需要經(jīng)過(guò)人大的審批。因此這樣的法律紕漏容易造成大量預(yù)算外資金、預(yù)算科目間“流轉(zhuǎn)”資金容易脫離預(yù)算監(jiān)督的范圍。此外，預(yù)算管理中對(duì)于預(yù)算超收收入情況是沒(méi)有全面納入財(cái)政統(tǒng)籌范圍的，各級(jí)財(cái)政專戶沉淀的資金巨大，加上部分地方政府通過(guò)擔(dān)保形式產(chǎn)生的政府債務(wù)沒(méi)有納入預(yù)算范疇，這很容易滋生腐敗現(xiàn)象，大大削弱了政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控能力。同時(shí)地方財(cái)政預(yù)算編制草案往往存在只按項(xiàng)目類型、功能類別等過(guò)于籠統(tǒng)不夠具體的羅列項(xiàng)目，而且常?！爸粓?bào)大賬、不報(bào)小賬”，對(duì)于預(yù)算科目也只是簡(jiǎn)單羅列相關(guān)收支數(shù)據(jù)和備注，沒(méi)有細(xì)化條款和具體項(xiàng)目，沒(méi)有充分體現(xiàn)分解到具體部門的執(zhí)行性預(yù)算，只是僅用幾張簡(jiǎn)表對(duì)預(yù)算數(shù)字進(jìn)行匯總。此外預(yù)算科目的措辭過(guò)于晦澀難懂，而人大部門缺乏相關(guān)財(cái)經(jīng)專業(yè)人才，從而導(dǎo)致在人大代表審議預(yù)算草案時(shí)出現(xiàn)“外行看不懂，內(nèi)行搞不清”的現(xiàn)象。

(三)財(cái)政預(yù)算監(jiān)督體系尚未健全完善

一方面，雖然人民代表大會(huì)對(duì)我國(guó)的財(cái)政預(yù)算管理行使監(jiān)督、審查職能，但紀(jì)檢監(jiān)察、社會(huì)民眾、輿論媒體等多方面主體也參與到對(duì)財(cái)政預(yù)算管理的監(jiān)督當(dāng)中。但財(cái)政預(yù)算管理涉及到非常專業(yè)的財(cái)務(wù)知識(shí)，在財(cái)政預(yù)算報(bào)表編制、賬目審核等工作中，是需要具有非常專業(yè)財(cái)務(wù)和審計(jì)知識(shí)的人才能做到有效審核和監(jiān)督。但目前我國(guó)人大審議部門中缺乏專業(yè)的審計(jì)機(jī)構(gòu)、團(tuán)隊(duì)和人才，很多人大代表都不是財(cái)務(wù)專業(yè)出身，社會(huì)民眾群體對(duì)于財(cái)政預(yù)算的認(rèn)知或?qū)I(yè)知識(shí)儲(chǔ)備更加是不強(qiáng)，這些因素都對(duì)建立全面性的財(cái)政預(yù)算監(jiān)督是不利的。目前我國(guó)基層政府部門對(duì)于財(cái)政預(yù)算監(jiān)督只注重在預(yù)算資金安排合理性方面的監(jiān)督，在對(duì)項(xiàng)目資金安排的合理性、資金投入使用的有效評(píng)價(jià)等方面尚未建立完善的預(yù)算管理績(jī)效評(píng)價(jià)監(jiān)督制度，對(duì)財(cái)政預(yù)算的執(zhí)行結(jié)果、資金使用效率等方面的評(píng)價(jià)考核情況由于缺乏專業(yè)的監(jiān)督稽查機(jī)構(gòu)或者人員、預(yù)算公開(kāi)透明度不高等原因?qū)е卤O(jiān)督效果不佳。此外，社會(huì)輿論媒體、民眾對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督關(guān)注度更注重在貪腐現(xiàn)象，由于專業(yè)知識(shí)的缺乏無(wú)法深入監(jiān)督財(cái)政預(yù)算編制是否合理、執(zhí)行情況和效果是否有效等。

三、加強(qiáng)和完善財(cái)政預(yù)算管理的有效策略

(一)改變財(cái)政預(yù)算監(jiān)督理念，提高重視度

首先，政府部門應(yīng)摒棄官本位不良思想意識(shí)，杜絕財(cái)政預(yù)算監(jiān)督走形式主義路線，牢固樹(shù)立依法執(zhí)政理念，自覺(jué)做好財(cái)政預(yù)算監(jiān)督管理工作，自覺(jué)接受各方面的監(jiān)督。其次，政府部門應(yīng)加大對(duì)財(cái)政預(yù)算監(jiān)督相關(guān)細(xì)則和內(nèi)容的規(guī)范，不僅要加強(qiáng)對(duì)預(yù)算資金安排的合法性審查進(jìn)行監(jiān)督，還要對(duì)項(xiàng)目資金安排的合理性、資金投入使用的有效評(píng)價(jià)等方面進(jìn)行監(jiān)督，使財(cái)政預(yù)算監(jiān)督覆蓋面更廣泛、更合理。同時(shí)，政府部門應(yīng)確保財(cái)政預(yù)算編制和執(zhí)行情況等公示內(nèi)容做到通俗易懂、全面完整真實(shí)，及時(shí)向社會(huì)進(jìn)行公開(kāi)。最后，要加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算監(jiān)督的法治化建設(shè)。一方面，政府部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)當(dāng)前財(cái)政預(yù)算監(jiān)督相關(guān)法律法規(guī)存在滯后、紕漏等問(wèn)題進(jìn)行認(rèn)真核查，并根據(jù)實(shí)際社會(huì)發(fā)展需要做好相關(guān)監(jiān)督管理法律法規(guī)的適時(shí)清理、調(diào)整、廢除等工作，使財(cái)政預(yù)算監(jiān)督管理上的漏洞得到有效堵塞，提高監(jiān)督法律法規(guī)的可操作性、有效性，以此提高財(cái)政預(yù)算監(jiān)督法治化實(shí)踐操作的效率。另一方面，政府部門應(yīng)加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算監(jiān)督相關(guān)法律法規(guī)知識(shí)的宣傳、普及工作，以此提高各方主體對(duì)財(cái)政預(yù)算監(jiān)督的重視度，使財(cái)政預(yù)算管理必須法治化的理念深入人心。

(二)規(guī)范財(cái)政預(yù)算編制工作，確保內(nèi)容完整合理

基層政府部門必須高度重視財(cái)政預(yù)算編制工作，為了使財(cái)政預(yù)算編制做到通俗易懂、真實(shí)完整，易于監(jiān)督，相關(guān)政府部門必須規(guī)范財(cái)政預(yù)算編制的程序和內(nèi)容。首先，政府部門應(yīng)在遵守相關(guān)法律法規(guī)的前提下，召集多方面的專業(yè)力量，如專家論證、社會(huì)聽(tīng)證、公開(kāi)審查等多種形式對(duì)財(cái)政預(yù)算編制做到有統(tǒng)一規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)，緊密聯(lián)系地方實(shí)際如社會(huì)經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)等多方面因素，做好具體財(cái)政預(yù)算管理相關(guān)指標(biāo)如財(cái)政預(yù)算申請(qǐng)、編制、審查、批準(zhǔn)以及預(yù)算方案修改、調(diào)整等內(nèi)容的安排工作。政府部門應(yīng)杜絕“兩張皮”“兩本賬”的現(xiàn)象出現(xiàn)，將預(yù)算外資金、預(yù)算科目間“流轉(zhuǎn)”資金、預(yù)算超收收入情況、各級(jí)財(cái)政專戶沉淀資金、通過(guò)擔(dān)保形式所產(chǎn)生的地方政府債務(wù)等容易脫離預(yù)算監(jiān)督范圍的項(xiàng)目納入財(cái)政預(yù)算編制范疇，使財(cái)政預(yù)算管理對(duì)于財(cái)政資金使用情況做到規(guī)范、更透明化。同時(shí)政府部門在采用常規(guī)增量預(yù)算安排方法的基礎(chǔ)上引進(jìn)零基預(yù)算法來(lái)提高預(yù)算編制的精細(xì)化程度，使財(cái)政預(yù)算編制內(nèi)容更加規(guī)范、科學(xué)。其次，政府部門應(yīng)建立健全的全口徑預(yù)算體系，使國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算與公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算組成有機(jī)銜接。同時(shí)建立對(duì)各級(jí)政府預(yù)算、部門與單位預(yù)算、政策與項(xiàng)目預(yù)算全方面的績(jī)效監(jiān)督機(jī)制，對(duì)預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、跟蹤監(jiān)督、結(jié)果運(yùn)用全過(guò)程等進(jìn)行全覆蓋監(jiān)督。最后，要加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算管理專業(yè)人才的培養(yǎng)和培訓(xùn)。政府部門應(yīng)加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算管理工作人員在專業(yè)知識(shí)和技能上的培訓(xùn)，同時(shí)通過(guò)人才引進(jìn)、提高福利待遇等方式確保財(cái)政預(yù)算管理工作人力資源充足。專業(yè)的財(cái)政預(yù)算管理人才才能使財(cái)政預(yù)算編制工作效率更高，編制內(nèi)容更規(guī)范、有效。

(三)構(gòu)建完善的財(cái)政預(yù)算管理監(jiān)督體系

1.加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算監(jiān)督管理的力度

財(cái)政預(yù)算監(jiān)督管理力度的加強(qiáng)需要從實(shí)施機(jī)制和執(zhí)法監(jiān)督體系的建立、完善兩方面來(lái)實(shí)現(xiàn)。相關(guān)政府部門要通過(guò)建立健全財(cái)政預(yù)算管理監(jiān)督機(jī)構(gòu)、增加相關(guān)監(jiān)督管理人員等方式來(lái)加強(qiáng)監(jiān)督管理力度。政府部門通過(guò)設(shè)立相關(guān)財(cái)政預(yù)算業(yè)務(wù)管理司、監(jiān)督檢查局等部門、增設(shè)監(jiān)督管理專員等方式加大對(duì)各級(jí)預(yù)算部門預(yù)算編制、執(zhí)行、決算審查抽查等工作力度。另一方面，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政預(yù)算相關(guān)部門和工作人員權(quán)利和義務(wù)兩方面的平衡，特別是加強(qiáng)對(duì)預(yù)算項(xiàng)目資金追責(zé)管理制度、財(cái)政預(yù)算執(zhí)行預(yù)報(bào)制度等的建立、完善。預(yù)算項(xiàng)目資金使用是財(cái)政預(yù)算工作的重點(diǎn)，其使用情況的有效性是對(duì)國(guó)有資金使用效率高低的直接體現(xiàn)，因此對(duì)預(yù)算項(xiàng)目資金使用要進(jìn)行嚴(yán)格的程序管理，特別是項(xiàng)目資金支取審批要嚴(yán)格按照流程來(lái)實(shí)施管控，對(duì)項(xiàng)目資金執(zhí)行情況進(jìn)行全過(guò)程追蹤，嚴(yán)格把控項(xiàng)目資金的支取使用。對(duì)于符合預(yù)算項(xiàng)目要求的資金實(shí)行合理支取，對(duì)于不符合要求的資金支取項(xiàng)目不予審批，對(duì)于超過(guò)預(yù)算規(guī)定的支取額度應(yīng)實(shí)行黨組會(huì)議決議等形式加以把控。通過(guò)做好預(yù)算項(xiàng)目資金的監(jiān)督管理工作，才能從源頭上確保財(cái)政預(yù)算監(jiān)督工作效率得以有效提高。

2.做好財(cái)政預(yù)算監(jiān)督程序的規(guī)范

財(cái)政預(yù)算監(jiān)督是一項(xiàng)需要社會(huì)多方面力量參與的工作，在監(jiān)督實(shí)施程序上要緊跟形勢(shì)發(fā)展的實(shí)際需要，創(chuàng)新監(jiān)督管理方式、方法。首先要逐步實(shí)現(xiàn)財(cái)政預(yù)算監(jiān)督工作全過(guò)程動(dòng)態(tài)化覆蓋，建立“事前監(jiān)控”——“事中監(jiān)管”——“事后監(jiān)督”的財(cái)政預(yù)算監(jiān)督管理過(guò)程，對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行實(shí)時(shí)分析，對(duì)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中會(huì)存在的重大風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、關(guān)鍵問(wèn)題做好及時(shí)排查、并在第一時(shí)間發(fā)出警報(bào)予以有效改正。同時(shí)緊密聯(lián)系當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)時(shí)代背景，政府部門充分利用信息化技術(shù)，對(duì)財(cái)政預(yù)算監(jiān)督采取轉(zhuǎn)移支付資金因素法分配、預(yù)決算信息公開(kāi)動(dòng)態(tài)監(jiān)督、資金下達(dá)動(dòng)態(tài)預(yù)警等創(chuàng)新性方法實(shí)施監(jiān)控，提高監(jiān)督工作效率。通過(guò)科學(xué)設(shè)置財(cái)政預(yù)算監(jiān)管規(guī)程以及詳細(xì)步驟，在程序上確保全體群眾參加的民主性、代表性、積極性、持續(xù)性以及全程性。

3.提高全方面財(cái)政預(yù)算監(jiān)督的質(zhì)量

一方面，要提高財(cái)政預(yù)算監(jiān)督全方面參與的力度。財(cái)政預(yù)算監(jiān)督工作需要人大、審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察、社會(huì)公眾、新聞媒體等多種主體的共同參與，政府部門應(yīng)加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算監(jiān)督工作相關(guān)知識(shí)、重要性等方面的宣傳教育，提高相關(guān)部門、社會(huì)公眾、企業(yè)等多方主體對(duì)預(yù)算管理績(jī)效理念認(rèn)識(shí)程度，從而奠定堅(jiān)實(shí)的組織基礎(chǔ)，更好地開(kāi)展財(cái)政預(yù)算管理實(shí)踐。另一方面，政府部門積極采取措施提高監(jiān)督主體的財(cái)政預(yù)算審查監(jiān)督能力。針對(duì)財(cái)政預(yù)算管理的專業(yè)性和復(fù)雜性，相關(guān)部門應(yīng)積極培育專門的社會(huì)專業(yè)組織，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政預(yù)算管理公共基礎(chǔ)知識(shí)的社會(huì)宣傳、普及工作，提高參與代表和社會(huì)公眾的專業(yè)素養(yǎng)。通過(guò)加強(qiáng)對(duì)他們的學(xué)習(xí)、培訓(xùn)、使他們熟練掌握財(cái)政預(yù)算管理各項(xiàng)技術(shù)，從而更好的參與到財(cái)政預(yù)算管理監(jiān)督工作中來(lái)。

綜上所述，政府財(cái)政預(yù)算是事關(guān)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生切身利益的重要政府職能事項(xiàng)，做好財(cái)政預(yù)算監(jiān)督管理工作對(duì)于提高財(cái)政預(yù)算工作效率和公共財(cái)產(chǎn)利用效率具有重要意義。政府部門應(yīng)加強(qiáng)完善相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)范預(yù)算編制、建立健全財(cái)政預(yù)算監(jiān)督體系，才能推動(dòng)財(cái)政預(yù)算工作順利開(kāi)展，最終促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定、健康發(fā)展。